Sez. II, sent. n. 401 del 30 novembre 2007: il c.d. sistema del doppio binario (vale a dire la possibilità che per la medesima fattispecie di responsabilità possono essere attivati due distinti giudizi: quello di responsabilità amministrativa, avviato dal pubblico ministero contabile innanzi a questa corte, e quello civile attivato dall’amministrazione danneggiata innanzi all’autorità giudiziaria ordinaria) è incompatibile con il carattere esclusivo della giurisdizione contabile.  La pronunzia resa dal giudice ordinario non è idonea a precludere l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, perché emessa da un soggetto che, in questa materia, è privo della necessaria potestas iudicandi.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE SECONDA GIURISDIZIONALE CENTRALE

composta dai seguenti magistrati:

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sull’appello iscritto al n. 18862 del registro di segreteria, proposto dal Procuratore Generale

CONTRO

Talamonti Valentino Vincenzo, rappresentato e difeso dagli avvocati Pier Luigi Arigliani e Ada De Marco, giusta mandato allegato alla comparsa di costituzione ed elettivamente domiciliato presso lo di quest’ultima sito in Roma,  Piazza della Libertà n 20.

A V V E R S O

la sentenza n. 241/03, emessa dalla sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Marche, depositata in segreteria il 17 marzo 2003, non notificata.

Visti gli atti ed i documenti di causa.

Uditi nella pubblica udienza del giorno 20 febbraio 2007 il relatore consigliere Mario Pischedda, il rappresentante del pubblico ministero nella persona del vice procuratore generale dott.ssa Emma Rosati, e l’avvocato Pier Luigi Arigliani per l’appellato.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione del 25 settembre 2002 la Procura Regionale per le Marche conveniva in giudizio Talamonti Valentino Vincenzo, dipendente del comune di Campofilone, chiedendone la condanna al pagamento, in favore del suddetto ente, alla complessiva somma di euro 46.191,91 oltre  rivalutazione monetaria, interessi e spese di giustizia, per il danno conseguente a comportamenti “fortemente distorsivi degli obblighi di servizio”, accertati nel corso di un procedimento penale.

Il requirente territoriale ravvisava due distinte ipotesi di  danno. Un primo pregiudizio era individuato nella differenza tra il costo degli interventi sostenuti dall’amministrazione comunale per evitare i disservizi causati dalla sospensione dal servizio del convenuto, avvenuta in data 20 aprile 2000, e quanto il comune avrebbe speso, nello stesso tempo e nello stesso periodo, per il suo stipendio. Gli interventi erano consistititi nella nomina di personale a tempo determinato, essendo Talamonti l’unico vigile in servizio presso il comune, nell’attivazione di una collaborazione coordinata e continuativa, per far fronte alle esigenze del servizio commercio e tributi, al quale l’odierno appellato era parimenti applicato, e nell’assegno alimentare pagato allo stesso convenuto. Il danno veniva quantificato in euro 41.027,34.

Il secondo pregiudizio era individuato nel danno all’immagine subito dell’amministrazione comunale in seguito al procedimento penale. Esso veniva determinato in euro 5.164,57 sulla base della reiterazione della condotta, della sua rilevanza esterna, del conseguimento di utilità personali e della rilevanza economica del danno causato.

I comportamenti censurati dal requirente territoriale al Talamonti erano alcuni casi di concussione e di millantato credito, accertati nel corso di un giudizio penale, concluso con sentenza  del 27 novembre 2001, passata in giudicato nelle more della celebrazione del processo contabile. Risulta dagli atti che l’amministrazione comunale si era costituita parte civile nel giudizio penale, chiedendo il risarcimento “di tutti i danni da liquidarsi in separata sede” ed il tribunale di Fermo, “in difetto di prova – e di allegazione - di danni patrimoniali”, condannava Talamonti al risarcimento del danno “non patrimoniale, rappresentato dal danno all’immagine, alla perdita di prestigio subita dall’ente per effetto della condotta criminosa del suo dipendente”, quantificato in lire 10 milioni. La relativa statuizione, confermata dalla corte d’appello, passava in giudicato.

Con la sentenza impugnata, la sezione territoriale ha dichiarato inammissibili le richieste formulate dalla procura regionale, rilevando che sugli stessi fatti esisteva una pronunzia del giudice ordinario passata in giudicato.

Avverso la sentenza ha proposto appello il procuratore generale per i seguenti motivi:

1) contrasto con le disposizioni che disciplinano l’efficacia della sentenza  penale nel giudizio civile o amministrativo di danno.

Sostiene l’appellante, citando giurisprudenza della cassazione e di questa corte, che, ai sensi dell’articolo 651 del codice di procedura penale, la sentenza di condanna, anche quando “ ha statuito sulla domanda di risarcimento del danno formulata dalla parte civile, non è suscettibile di fare stato, se non unicamente per i fatti materiali e gli elementi oggettivi e soggettivi accertati nel processo penale, nel giudizio contabile in cui per di più la richiesta risarcitoria è svolta da un soggetto istituzionalmente previsto al riguardo, il pubblico ministero contabile, che non ha partecipato, e non aveva veste a partecipare al giudizio penale”.

2) Diversità tra l’azione esercitata dal pubblico ministero contabile e quella esercita dall’amministrazione.

Secondo l’appellante, il requirente territoriale non ha azionato lo stesso diritto chiesto dal comune nella costituzione di parte civile, ma uno ben più ampio, comprensivo non solo del danno all’immagine ma anche di singole puntuali partite sulle quali, in assenza di qualsiasi domanda risarcitoria dell’ente, non si è formato alcun giudicato.

Con atto depositato il 26 gennaio 2007 si è costituito Talamonti Valentino, chiedendo la reiezione del gravame. Queste succintamente le sue argomentazioni:

1) Intervenuta prescrizione dell’azione.

 L’appellato sostiene che, in base all’articolo 1 comma 1343 della legge 296/2006, la prescrizione decorre dalla data in cui si è realizzata la condotta produttiva del danno e che il decreto legge 299/2006, che ha abrogato il citato comma 1343, è di dubbia costituzionalità, per violazione dell’articolo 77, primo e secondo comma della costituzione e del fondamentale principio della separazione dei poteri, non essendo indicati i motivi di urgenza e di necessità che ne hanno determinato l’adozione.

2) Inammissibilità della domanda per violazione dell’articolo  2909 del codice civile.

Secondo l’appellato, il gravame della parte pubblica è inammissibile, per contrasto con il giudicato formatosi tra le parti innanzi al giudice ordinario.

3) Infondatezza nel merito della domanda.

Sostiene l’appellato che il danno del quale la procura chiede il risarcimento non è provato.

All’odierna udienza, il pubblico ministero ha reiterato le proprie conclusioni, insistendo per l’accoglimento dell’appello incidentale ed il rigetto di quello principale. In particolare il rappresentante della procura ha evidenziato che la pronunzia del giudice penale riguarda solo il danno all’immagine, peraltro ancora non risarcito, e che sul danno patrimoniale non c’è alcuna preclusione di giudicato.

A sua volta il difensore dell’appellato ha chiesto un breve rinvio per acquisire la pronunzia della corte di cassazione sulla legittimità del procedimento disciplinare, concluso con il licenziamento. Osserva al riguardo  che, se fosse dichiarata l’illegittimità del procedimento disciplinare, verrebbe meno la possibilità di imputare il danno relativo all’assegno alimentare. Nel merito ritiene che manca la prova del danno ed insiste per il rigetto del gravame.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Verificata la regolarità delle notifiche, occorre subito precisare che la giurisprudenza richiamata dall’appellante pubblico non è applicabile al presente giudizio, perché si riferisce ad ipotesi diverse: così le sentenze della corte di cassazione 12767/98 e 2127/1998 riguardano entrambe una condanna generica al risarcimento del danno a favore della parte civile, e demandano la liquidazione ad un separato giudizio. Analogamente le sentenze delle diverse sezioni di questa corte, citate a pagina 8 dell’atto d’appello, si riferiscono ad ipotesi nelle quali la statuizione del giudice ordinario non era ancora passata giudicato e l’improcedibilità si faceva discendere dalla semplice costituzione di parte civile (sezione valle d’Aosta  3/2001, sezione prima centrale 45/2002, 36/2002).

Ciò precisato, è indispensabile accertare se l’azione promossa dal procuratore regionale e quella esercitata dall’amministrazione mediante la costituzione di parte civile sono identiche, come ha ritenuto il giudice di primo grado accogliendo l’eccezione di ne bis in idem, o diverse come sostiene l’appellante. È evidente, infatti, che la loro eventuale diversità, escluderebbe in radice un qualsiasi rapporto tra i due giudizi.

Risulta dalla sentenza penale che la parte civile ha chiesto il risarcimento “di tutti i danni da liquidarsi in separata sede” ed il tribunale di Fermo “in difetto di prova –  e di allegazione -  di danni patrimoniali”, ha condannato Talamonti soltanto al risarcimento del danno “non patrimoniale, rappresentato dal danno all’immagine, alla perdita di prestigio subita dall’ente per effetto della condotta criminosa del suo dipendente”, quantificandolo in lire 10 milioni. A sua volta il pubblico ministero contabile ha chiesto il risarcimento dei maggiori oneri sopportati dall’amministrazione comunale per far fronte alla situazione venutasi a creare a seguito della sospensione dal servizio del Talamonti ed il risarcimento del danno all’immagine.

L’identità del petitum è evidente per il danno all’immagine, trattandosi di risarcire la perdita di prestigio subita dall’amministrazione comunale, mentre  per la seconda ipotesi azionata dal requirente territoriale, come ha correttamente rilevato il giudice di primo grado, la genericità della richiesta avanzata dall’amministrazione (“tutti i danni da liquidarsi in separata sede”) comprende il danno nella sua interezza, senza alcuna esclusione. Altrettanto identica è la causa petendi delle pretese avanzate dall’amministrazione e dal pubblico ministero contabile, essendo stato chiesto il risarcimento dei danni causati dallo stesso fatto storico. È irrilevante, invece, la diversità di personae (attore nel giudizio innanzi al giudice ordinario è stata l’amministrazione, mentre  nel presente giudizio è il pubblico ministero contabile), perché il pubblico ministero contabile, essendo portatore dello stesso identico interesse azionato in sede civile dall’amministrazione, non può essere considerato alla stregua di una parte privata (in tal senso corte costituzionale 773/1988).

Accertata l’identità delle due azioni, occorre verificare quali sono i rapporti  tra il giudicato formatosi sulla pronunzia che ha deciso l’azione esercitata dalla pubblica amministrazione, e l’azione di responsabilità amministrativa esercitata dal pubblico ministero contabile. Sul punto la giurisprudenza della corte di cassazione afferma che “giurisdizione penale e giurisdizione civile per il risarcimento dei danni derivanti da reato, da un lato, e giurisdizione contabile, dall'altro, sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, e l'eventuale interferenza che può determinarsi tra tali giudizi pone esclusivamente un problema di proponibilità dell'azione di responsabilità davanti alla Corte dei Conti, senza dar luogo a questione di giurisdizione” (giurisprudenza consolidata, ex multis cassazione sezioni unite 21 ottobre 2005 n 20343, 26 novembre 2004 n. 22277, 23 novembre 1999 n. 822,. 21 maggio 1991 n. 369, 3 febbraio 1989 n. 664). Il giudice della giurisdizione ha precisato, inoltre, che “la realizzazione del divieto del ne bis in idem compete al giudice del merito e, nell'ipotesi in cui quest'ultimo non l'abbia realizzato, si è in presenza di un error in iudicando che, non ridondando in violazione dei limiti esterni della giurisdizione, non può essere dedotto con il ricorso ex artt. 111, 3 co., Cost. e 362 c.p.c..” (cassazione 8 marzo 2005 n. 4957).

La sezione marchigiana, seguendo questa giurisprudenza, ha dichiarato inammissibile l’atto di citazione per essersi formato il giudicato in relazione ad entrambe le richieste azionate dalla procura regionale.

Ritiene questo giudice che la giurisprudenza della corte di cassazione debba essere rimeditata. Essa, infatti, si basa sull’affermazione, contenuta nella sentenza della corte costituzionale n. 773/1988, secondo la quale, l’articolo 26 dell’abrogato codice di procedura andava interpretato nel senso che “il giudicato penale con cui si sia liquidato il danno erariale preclude la proposizione dell'azione di responsabilità amministrativa nei confronti del condannato”.

Il giudice delle leggi era pervenuto a questa conclusione, poi ripresa dalla corte di cassazione, argomentando dalla generica previsione contenuta nell’articolo 52 del TU 1214 del 1934, ritenuta inidonea a costituire  l’interpositio legislatoris  necessaria  per attribuire alla corte dei conti la giurisdizione sui danni derivanti da reato ed a rendere operativo l’articolo 489, secondo comma, dell’abrogato codice di procedura penale. La conclusione era rafforzata dalla sospensione obbligatoria del giudizio di responsabilità amministrativa, sancita dall’articolo 3 del vecchio codice di procedura penale, e dalla vincolatività dell’accertamento compiuto dal giudice penale, stabilito dall’articolo 28 dello stesso codice.

Osserva il collegio che il quadro normativo ora vigente è completamente diverso da quello esaminato dal giudice delle leggi nel 1988. Allora vigeva la pregiudizialità penale, vi era un minuzioso riparto di giurisdizione tra corte dei conti e autorità giudiziaria ordinaria, e la responsabilità amministrativa era sostanzialmente equiparata a quella civile, con l’unica differenza data dal potere di riduzione dell’addebito. Adesso la pregiudizialità penale è stata sostituita dal principio di autonomia e separazione fra i giudizi, nel senso che la sospensione del giudizio di responsabilità amministrativa non è più obbligatoria ed il giudice contabile può procedere ad un proprio, autonomo, accertamento dei fatti, con pienezza di cognizione, senza essere vincolato alle soluzioni e alle qualificazioni del giudice penale.

La responsabilità amministrativa è stata riformata dalle leggi n. 19/94, n. 20/94 e n. 639/1996 che hanno disegnato “ una nuova conformazione dell'istituto della responsabilità amministrativa e contabile, secondo linee volte, tra l'altro, ad accentuarne i profili sanzionatori rispetto a quelli risarcitori” (corte costituzionale 20 novembre 1998 n 371 e 30 dicembre 1998 n 453). Le riforme hanno interessato sia i profili sostanziali  sia quelli processuali  della responsabilità amministrativa: si pensi all’elevazione della soglia dell’elemento psicologico, all’intrasmissibilità agli eredi, alla valutazione dei vantaggi comunque conseguiti dalla collettività amministrata, all’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, alla necessaria emissione dell’invito a dedurre, e più recentemente alla definizione agevolata del giudizio d’appello.

Sul versante della giurisdizione, poi, vi sono stati profondi ed incisivi interventi legislativi che hanno rimosso alcuni dei limiti storici alle attribuzioni della Corte dei conti, come, ad esempio, l’assoggettamento alla giurisdizione contabile di tutte le ipotesi di danno degli amministratori e dipendenti degli enti locali (articolo 58 della legge n. 142/1990, ed ora articolo 93 decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267) e, soprattutto, l’assoggettamento alla giurisdizione di questa corte delle fattispecie di danno realizzate da un dipendente appartenente ad un ente diverso da quello danneggiato (articolo 1, comma quarto, della legge n. 20/1994). Con quest’ultima disposizione, in base alla quale “la Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza, per i fatti commessi successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge”,  il legislatore ha devoluto alla giurisdizione contabile anche la responsabilità amministrativa extracontrattuale, facendo così diventare questa corte giudice naturale della responsabilità degli agenti pubblici nei confronti nei confronti dell’amministrazione.

La stessa corte di cassazione ha  riconosciuto  che la giurisdizione contabile, ristretta per il passato alla sola responsabilità contrattuale, investe ora anche quella extracontrattuale, nei soli confronti di amministrazioni od enti pubblici diversi da quelli di appartenenza, ed ha individuato il discrimen tra le due giurisdizioni “unicamente nella qualità del soggetto passivo, e, pertanto, nella natura - pubblica o privata - delle risorse finanziarie di cui esso si avvale”, a prescindere dal “modus agendi e dalle formule organizzatorie adottate, siano esse quelle dell’ente pubblico economico, ovvero dell’azienda speciale, ovvero ancora della società per azioni a prevalente capitale pubblico”. Conseguentemente, mutando un proprio consolidato orientamento giurisprudenziale, ha riconosciuto la giurisdizione di questa corte  anche nei confronti degli enti pubblici economici, delle società a partecipazione pubblica e dei destinatari di finanziamenti pubblici (cassazione sezioni unite 22 dicembre 2003  n. 19667, 19 febbraio 2004 n. 3351, 26 febbraio 2004 n. 3899,  12 ottobre 2004 n 20132, 1 marzo 2006 n 4511).

Con specifico riferimento al danno all’immagine poi, la corte di cassazione ha statuito, in reiterate occasioni, la giurisdizione  della Corte dei conti anche per questo tipo di pregiudizio che, pur non comportando una diminuzione patrimoniale diretta, è tuttavia suscettibile di una valutazione patrimoniale, sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso (cassazione sezioni unite 2 aprile 1993 n. 3970, 23 giugno 1997 n. 5668, 25 ottobre 1999, n. 744, 8 luglio 2003 n 10730, 15 luglio 2005 n 14990, 24 marzo 2006 n 26582).

Vanno anche ricordati l’articolo 129, comma 3 delle norme di attuazione del codice di procedura penale, in base al quale “quando esercita l'azione penale per un reato che ha cagionato un danno per l'erario, il pubblico ministero informa il procuratore generale presso la Corte dei conti, dando notizia della imputazione”, l’articolo 6, comma 2, della legge 27 marzo 2001 n. 97, il quale prevede la trasmissione al pubblico ministero contabile delle sentenza di condanna “ per delitti di cui al capo I del titolo II del libro secondo del codice penale commessi a fini patrimoniali” affinché proceda “ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato”, l’articolo 7 della stessa legge, il quale dispone che “la sentenza penale di condanna irrevocabile nei confronti di pubblici dipendenti di cui all’art. 3 stessa legge per i delitti previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del p.c. va comunicata al Procuratore Regionale della Corte dei Conti competente perché promuova l’eventuale azione contabile per danno erariale nei confronti del condannato” ed, infine, l’articolo 1, comma 174,  della legge 23 dicembre 2005 n. 266 che ha attribuito al procuratore regionale della Corte dei conti  (e quindi alla cognizione del giudice contabile) “tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice civile”.  

Queste innovative riforme hanno creato un corpus normativo, ancora incompleto, ma sicuramente organico, che ha reso la responsabilità amministrativa profondamente diversa da quella ordinaria, tanto da far affermare alla più attenta dottrina che “dopo la riforma degli anni novanta, la responsabilità degli agenti pubblici nei confronti dell’Amministrazione può essere costruita soltanto come responsabilità amministrativa, disciplinata in modo profondamente diverso rispetto alla responsabilità civile e dotata di un suo statuto di diritto sostanziale”.

Il carattere esclusivo della giurisprudenza contabile è stato riconosciuto dalla più attenta giurisprudenza sia di questa corte (sezione Lazio 29 ottobre 1998 n 2246) sia della stessa cassazione, la quale ha affermato che, “laddove la Corte dei conti ha giurisdizione, costituisce principio pacifico che la (stessa) è esclusiva, nel senso che (la Corte) è l’unico organo giudiziario che può decidere nelle materie devolute alla sua cognizione, (così) che va esclusa una concorrente giurisdizione del giudice ordinario” (cassazione sezioni unite 22 dicembre 1999, n. 933, 22 dicembre 2000 n 1329, 8 maggio 2001 n 179, 4 dicembre 2001 n 15288/2001).

Il mutato quadro normativo e giurisprudenziale induce questo giudicante ritenere il cd sistema del doppio binario (vale a dire la possibilità che per la medesima fattispecie di responsabilità possono essere attivati due distinti giudizi: quello di responsabilità amministrativa, avviato dal pubblico ministero contabile innanzi a questa corte, e quello civile attivato dall’amministrazione danneggiata innanzi all’autorità giudiziaria ordinaria) è incompatibile con il carattere esclusivo della giurisdizione contabile. Diversamente opinando, si sottrarrebbe l’agente pubblico al suo giudice naturale, in violazione dall’articolo 25 della costituzione, sottoponendolo ad un giudizio regolato da norme sostanziali e procedurali completamente diverse.

Inoltre, si autorizzerebbero irragionevoli ed ingiuste disparità di trattamento lasciando all’amministrazione la scelta delle norme sostanziali e processuali in base alle quali far giudicare l’agente pubblico: si pensi soltanto alla diversa rilevanza dell’elemento psicologico ed al diverso regime della trasmissibilità agli eredi. È proprio questa palese ingiustizia che ha indotto la dottrina ad affermare che, se il giudice ordinario deve continuare a conoscere della responsabilità di agenti pubblici,  egli deve “trattarla come responsabilità amministrativa, (atteso che) trattarla come responsabilità civile sarebbe violare la disciplina sostanziale della responsabilità tra agenti ed Amministrazione”.

Conclusivamente ritiene il collegio che le domande formulate dal pubblico ministero territoriale rientrano nella giurisdizione esclusiva di questa corte e che, conseguentemente, la pronunzia resa dal giudice ordinario non è idonea a precludere l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, perché emessa da un soggetto che, in questa materia, è privo della necessaria potestas iudicandi. L’appello va, pertanto, accolto e l’atto di  citazione del pubblico ministero dichiarato ammissibile.

Gli atti vanno restituiti al giudice di primo grado per l’esame del merito, con la precisazione che dovrà tener conto dell’eventuale attività materiale attuata in esecuzione delle statuizioni del giudice civile, sicché, ove dovesse pervenire ad una sentenza di condanna, dovrà tener conto, ai fini della determinazione del quantum debeatur, di quanto eventualmente versato dal convenuto.

P Q M

La Corte dei Conti, Sezione Seconda giurisdizionale centrale, definitivamente pronunciando, ogni contraria ragione ed istanza reiette

ACCOGLIE

l’appello proposto dal Procuratore generale ed a modifica della sentenza n. 241/03, emessa dalla sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Marche, dichiara ammissibile l’atto di citazione del procuratore regionale.

Rinvia gli atti al giudice di primo grado per l’esame del merito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 20 febbraio 2007.

        Il  Relatore                                             Il  Presidente

(dott. Mario Pischedda)                   (dott. Tommaso De Pascalis)

  f.to Mario Pischedda                   f.to Tommaso De Pascalis

Depositata in Segreteria il  30 novembre 2007

Il Direttore della Segreteria f.to Andreana Basoli