REPUBBLICA ITALIANA 97

REPUBBLICA ITALIANA 97/2009/A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

CORTE DEI CONTI

SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE

Composta dai seguenti magistrati:

Dott. Giuseppe DAVID Presidente

Dott. Davide MORGANTE Consigliere

Dott. Rocco DI PASSIO Consigliere

Dott.ssa Cristina ZUCCHERETTI Consigliere

Dott.ssa Rita LORETO Consigliere relatore

Ha pronunziato la seguente

SENTENZA

Nel giudizio sugli appelli iscritti al nn. 26752 e 26758 del Registro di Segreteria, proposti rispettivamente da F.R.A. e da D.P., entrambi rappresentati e difesi dall’Avv. Mario Sanino, presso il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, Viale Parioli n. 180;

avverso la sentenza n. 441/06/R in data 25.01.2006 - 19.04.2006 della Sezione Giurisdizionale Regionale per la Emilia Romagna;

Visti gli atti e documenti della causa;

Uditi, nella pubblica udienza del 13 maggio 2008, il Consigliere relatore dott.ssa Rita Loreto, l’Avv. Giampaolo Ruggiero per delega dell’Avv. Mario Sanino in rappresentanza degli appellanti ed il Pubblico Ministero in persona del Vice Procuratore Generale dott.ssa De Lieto Vollaro;

Ritenuto in

FATTO

Con atto di citazione depositato in data 4 aprile 2005 il Procuratore Regionale presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per l’Emilia Romagna conveniva in giudizio i signori P. D. e R.. A. F. chiedendo la condA. dei medesimi, in solido, al pagamento in favore dell’Erario dell’importo di Euro 15.119,30, di cui Euro 10.000,00 a titolo di danno all’immagine ed Euro 5.119,30 per danno da disservizio per l’attività amministrativa indotta e per le spese connesse alla riorganizzazione dell’ufficio ove i convenuti svolgevano la propria attività lavorativa.

I fatti di causa prendono le mosse da un procedimento penale per concussione ed abuso d’ufficio conclusosi in secondo grado innanzi alla Corte di appello di Bologna, ove è stato accertato, con sentenza n. 423 del 23 maggio 2000 (irrevocabile il 20.3.2001 a seguito di dichiarazione di inammissibilità del ricorso per Cassazione) che il signor P. D., all’epoca Dirigente del Commissariato di P.S. di Faenza e la signora A. R.. F., Vice Questore aggiunto, avevano ingiustamente costretto il signor Giorgio Erbacci a ripetute ed immotivate convocazioni presso il Commissariato in quanto asseritamente coinvolto in un omicidio avvenuto anni addietro, il cui procedimento era stato archiviato nel 1991. Costoro, con la minaccia di riaprire il caso, lo avevano ingiustamente costretto, onde ottenere la fine dell’attività vessatoria, a consegnare loro un foulard ed una cravatta di marche prestigiose, del valore complessivo di lire 450.000.

Con sentenza n. 441/06 la Sezione territoriale della Corte dei conti ha rigettato le eccezioni formulate dai ricorrenti e, dopo aver ritenuto fondate le domande avanzate dalla Procura Regionale, ha condA.to gli interessati, in solido fra loro, al pagamento di Euro 15.119, 30 oltre rivalutazione, interessi e spese di lite.

Avverso tale decisione hanno proposto appello i convenuti, entrambi rappresentati dall’Avv. Mario Sanino, i quali hanno formulato i seguenti motivi di gravame, già proposti in primo grado:

- eccezione di inammissibilità dell’atto di citazione notificato alla signora R.. A. F. per omessa notifica dell’invito a dedurre (eccezione formulata solo dalla signora F.); si lamenta in proposito che la Procura regionale ha inteso notificare l’invito a dedurre, ai sensi dell’art. 143 c.p.c., tramite l’affissione presso la Casa Comunale del luogo di nascita dell’appellante, omettendo di svolgere i necessari accertamenti in ordine alla residenza del destinatario, da considerarsi indispensabili per poter ricorrere a tale forma di notifica;

- eccezione di nullità e/o inammissibilità dell’atto di citazione per violazione dell’art. 1, comma 1°, della legge 14 gennaio 1994 n. 19 che sancisce il principio della natura personale della responsabilità amministrativa e per incertezza della domanda, avendo la Procura Regionale riunito in un’unica richiesta di condA. in solido due soggetti, senza aver effettuato alcuna diversificazione delle condotte concretamente poste in essere e delle singole responsabilità personali;

- eccezione di prescrizione dell’azione di responsabilità, poiché il termine per l’esercizio dell’azione è stato fatto coincidere con il passaggio in giudicato della sentenza della Cassazione in data 20 marzo 2001, mentre in caso di danno erariale connesso ad un procedimento penale il termine di prescrizione inizia per giurisprudenza pacifica dalla data del rinvio a giudizio, che nel caso di specie risale al 22 maggio 1996, mentre l’atto di citazione è stato notificato l’8 giugno 2005, per cui il termine di prescrizione quinquennale risulta ampiamente decorso;

- viene anche contestata l’entità della condA., poichè la Procura regionale non ha assolto l’onere di dimostrare la sussistenza del danno da disservizio, avendo depositato la relativa documentazione oltre il termine di venti giorni antecedenti l’udienza di discussione, con violazione del diritto di difesa degli appellanti e dell’art. 111 Cost.; inoltre l’Amministrazione non ha dimostrato alcun costo aggiuntivo che potesse giustificare una pretesa risarcitoria. Anche per il danno all’immagine dell’Amministrazione di appartenenza, liquidato in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c., gli appellanti rilevano che la Procura Regionale non ha fornito concreti elementi probatori in ordine alla necessità per la P.A. di sostenere spese per il ripristino del prestigio leso.

In via del tutto subordinata, gli appellanti chiedono che venga fatta ampia applicazione del potere riduttivo.

In data 4 febbraio 2008 il Procuratore Generale della Corte dei conti ha rassegnato le proprie conclusioni scritte, con cui ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’atto di citazione per omessa notifica dell’invito a dedurre, risultando dagli atti versati in giudizio che sono stati fatti dal Requirente tutti gli accertamenti preliminari al fine di accertare la residenza, il domicilio o la dimora della signora F. prima di esperire il rimedio della notifica con le modalità previste dall’art. 143 c.p.c.

Il P.M. ha poi rilevato che, contrariamente a quanto asserito dagli interessati, l’atto di citazione ha operato una minuziosa ricostruzione dei fatti di causa, con ampia trascrizione di alcuni passi delle sentenze penali di condA., che hanno definitivamente accertato, con efficacia di giudicato rilevante ai sensi dell’art. 651 c.p.p., le responsabilità degli appellanti.

Il Procuratore ha pure respinto l’eccezione di prescrizione, precisando che nei casi di danno all’immagine della P.A. per fatti penalmente rilevanti, la condA. penale si pone quale fatto costitutivo della fattispecie, per cui la prescrizione non può decorrere che dalla data di definizione del procedimento penale (Sez. Lombardia, 14 marzo 2007 n. 155).

Il Pubblico Ministero ha valutato prive di pregio le ulteriori eccezioni, ritenendo incontestabilmente provato sia il danno da disservizio, come dimostra la documentazione depositata a sostegno dell’atto di citazione, sia il danno all’immagine, potendosi fare riferimento, ai fini della sua quantificazione, oltre che alle spese di ripristino già sostenute, a quelle ancora da sostenere o a parametri diversi, pure indicati nell’atto di citazione, concludendo per il rigetto degli appelli e la condA. degli appellanti alle spese del giudizio.

Con memorie depositate in data 22 aprile 2008 i signori F. e D. hanno ribadito i motivi di appello già proposti nei rispettivi gravami.

Alla pubblica udienza del 13 maggio 2008 l’Avv. Ruggiero in rappresentanza degli appellanti ha chiesto l’accoglimento degli appelli ed ha insistito, in particolare, sull’intervenuta prescrizione, mentre il Pubblico Ministero ha confermato l’atto scritto.

Considerato in

DIRITTO

Gli appelli vanno riuniti, ai sensi dell’art. 335 c.p.p., in quanto prodotti entrambi avverso la medesima sentenza.

1. Il Collegio prende in esame preliminarmente l’eccezione di nullità dell’atto di citazione. Si tratta di una eccezione prospettata solo dall’appellante A. R.. F., basata sulla asserita irregolarità della notifica dell’invito a dedurre, effettuata nel dicembre 2003 ai sensi dell’art. 143 c.p.c. A tal proposito l’interessata ha allegato certificato storico-anagrafico, dal quale risulta residente nel comune di Roma, alla Via Adelaide Bono Cairoli n. 5 dal 20 maggio 2003 al 1° dicembre 2003, per poi trasferirsi nel comune di Ardea a far data dal 2 dicembre 2003. Per tali ragioni l’appellante ha avanzato il rilievo della mancanza dei presupposti legittimanti la notificazione con le modalità previste dall’art. 143 c.p.c.

La tesi non è fondata.

Va infatti considerato che, secondo pacifica giurisprudenza, ai fini della validità della notificazione ai sensi dell’art. 143 c.p.c., va accertato se il notificante conosceva o poteva conoscere, adottando la comune diligenza, la dimora, il domicilio o la residenza del destinatario, essendo richiesto che la ignoranza non possa essere superata attraverso le indagini possibili nel caso concreto (Cass. civ., Sez. III, 26.03.2001, n. 4339; Cass. civ., S.U. 4.06.2002, n. 8091).

Orbene, risulta che la Procura regionale, prima di ricorrere alla notifica dell’invito a dedurre alla signora F. con le modalità di cui all’art. 143 c.p.c. (effettuata il 29 dicembre 2003, mediante deposito nella casa comunale di Avezzano, luogo di nascita), aveva posto in essere i seguenti adempimenti:

- tentato, il 17 luglio 2003, con esito negativo, la notifica presso la residenza (Roma, Via Capo d’Africa n. 16) risultante dalla sentenza del GIP del Tribunale di Ravenna n. 28/29 del 10.04.1999;

- richiesto, il 5 agosto 2003, all’Ufficio Anagrafe del comune di Roma, il domicilio attuale - con preghiera di interessare, nel caso di cancellazione, per trasferimento, dai registri anagrafici, il competente Ufficio Anagrafe – ricevendone, in data 8 agosto 2003, risposta negativa (“Anagrafe non risulta”);

- tentato, il 19 settembre 2003, con esito negativo, la notifica presso la residenza (Roma, Via del Serafico n. 159) segnalata il 9 settembre 2003 dal Ministero dell’Interno all’uopo interessato.

Dunque la Procura notificante si era data carico di effettuare tutte le ricerche, suggerite dalla ordinaria diligenza, al fine di vincere l’ignoranza della effettiva residenza, dimora o domicilio dell’interessato.

Non si vede, pertanto, quali ulteriori accertamenti la Procura regionale avrebbe dovuto effettuare, tanto più se si considera che, in data 17 maggio 2005, l’Anagrafe del comune di Roma, nuovamente interessata con le consuete modalità, si limitava a confermare l’esito negativo di verifiche effettuate.

Tali indagini, secondo giurisprudenza pacifica, integrano l’ordinaria diligenza, secondo l’uso dei normali mezzi di conoscenza (Cass. Civ., Sez. III, 21.2.2002, n. 2504 ; Sez. I, 18.7.1997, n. 6618; 11.1.1988, n. 60; Sez. Lav., 21.8.1987, n. 6994; Sez. III, 27.2.1986, n. 1283; Sez. II, 11.11.1986, n. 6595; Sez. I, 29.3.1979, n. 1807).

Per tali motivi l’eccezione avanzata dalla signora F. è da respingere.

2. Eccezione di nullità e/o inammissibilità dell’atto di citazione per incertezza della domanda in merito alla definizione delle responsabilità dei convenuti.

Gli appellanti, in replica alla affermazione dei primi giudici, che la Procura regionale aveva “posto a fondamento della domanda un’analisi autonoma dei fatti provati in sede penale, distinguendo le azioni compiute dai due attuali convenuti”, hanno insistito nel ritenere la sentenza impugnata “carente di definizione e diversificazione della responsabilità dei convenuti”, all’uopo ripetendo, letteralmente, le argomentazioni già articolate nelle memorie difensive prodotte in primo grado con riferimento ad una asserita lesione del principio della responsabilità personale dei pubblici dipendenti canonizzato dall’articolo 1 della legge n. 20/1994 in linea con i principi del giusto processo sanciti dall’art. 111 Cost.

Il Collegio deve in primo luogo rilevare, al riguardo, che con la mera riproduzione delle difese svolte in primo grado non si assolve all’onere della specificazione dei motivi di appello previsto dall’art. 342 c.p.c. Già sotto tale profilo la doglianza, per come è stata formulata, si appalesa inammissibile.

In disparte tale considerazione, osserva il Collegio che i primi Giudici non si sono soltanto limitati a dare atto, in sentenza, che la Procura attrice aveva operato, nel descrivere le condotte illecite dei convenuti, una ricostruzione minutamente dettagliata dei fatti di causa; la sentenza impugnata, infatti, si è diffusamente soffermata nella descrizione dei comportamenti illeciti degli odierni appellanti, allo scopo di individuarne le singole responsabilità (cfr. pagg. 16-27), all’uopo riportando i fatti materiali e la loro descrizione, così come emergevano dalla motivazione della sentenza penale della Corte di Appello di Bologna che, decidendo sulle impugnazioni contro la sentenza di primo grado (di assoluzione ex art. 530, 2° comma, c.p.c.) ha chiarito le condotte e l’atteggiamento psicologico dei signori F. e D., riformando la decisione di primo grado e pronunciandosi per la loro condA. per il reato di concussione.

Le responsabilità degli attuali appellanti risultano pertanto incontrovertibilmente accertate, con efficacia di giudicato e per gli effetti di cui all’art. 651 c.p.p., anche rispetto al presente giudizio di responsabilità amministrativa.

Va inoltre precisato, quanto all’ulteriore rilievo della applicata solidarietà, che la condA. in solido è giustificata e doveR.. sia per la configurazione penale della vicenda, sia perché si è trattato di azioni dolose, riferibili in egual misura ad entrambi gli autori, quali elementi coordinati in unitaria sequenza.

L’eccezione pertanto si presenta priva di fondamento.

3. Eccezione di prescrizione - Anche l’eccezione di prescrizione è priva di pregio.

A tal proposito il Collegio reputa inconferente il richiamo, fatto dagli appellanti, alla giurisprudenza contabile riferita alla diversa ipotesi del danno patrimoniale che è diretta conseguenza dell’azione delittuosa, accertabile autonomamente dal giudice contabile.

Nel caso di specie, invece, si è in presenza di una condA. per danno all’immagine della Pubblica Amministrazione per un fatto penalmente rilevante e per il conseguente disservizio che da tale pregiudizio è scaturito; pertanto il Collegio ritiene perfettamente condivisibili le motivazioni del Primo Giudice, che sotto tale profilo non meritano censura.

E difatti più volte queste Sezioni di appello hanno avuto modo di chiarire (cfr. Sez. I centr., n. 202/2008; Sez. II centr., n. 234/2007 e n. 106/2008) che il danno da discredito all’immagine oggetto di scrutinio da parte del Giudice Contabile è costituito dai costi che la P.A., anche in una prospettiva futura, è costretta a sostenere per il ripristino dell’immagine e del proprio prestigio risultati compromessi dalla condotta riprovevole tenuta dal dipendente pubblico nell’esercizio di funzioni d’istituto, così suscitando allarme sociale in ragione del rapporto di immedesimazione organica che lega la stessa al suo operatore (Cass. SS.UU. civ., 25 giugno 1997, n. 5668 e Corte dei conti, Sez. I Centr., n. 329/1998/A).

In tale ottica va altresì chiarito che, ai fini realizzativi della figura damni per cui è causa, ciò che anzitutto rileva è il giudizio di sussistenza e fondatezza della condotta illecita, assumendo il c.d. “clamor fori” funzione meramente strumentale alla diffusione della supposta vicenda lesiva; di talchè ove, come nel caso di specie, quella condotta concreti al contempo un illecito penale ed un illecito amministrativo, l’appuramento e la qualificazione del fatto in sede penale vengono necessariamente a condizionare, pur se nei limiti imposti dall’art. 651 c.p.p., il giudizio di illiceità di quella condotta e della sua idoneità all’insorgenza di una giustificata eco negativa nella collettività.

La tesi degli appellanti non tiene conto di un principio di civiltà giuridica fondamentale nel nostro ordinamento, che riceve copertura di rango costituzionale attraverso il principio di presunzione d’innocenza dell’imputato, cui è funzionale l’altro della garanzia dei diritti di difesa.

Infatti dire che l’emersione sulla stampa della vicenda concussiva costituisce il momento di decorrenza della prescrizione significa dire che la notizia sulla stampa di dazioni di tangenti agli imputati equivale alla sentenza che li condA..

Ciò, senza tener conto di ogni altra questione in merito alla necessità di accertare, in ogni caso, l’oggettività dei fatti e i loro limiti.

Ne consegue che, come correttamente osservato dal Procuratore Generale nel suo atto conclusionale, appare più validamente sostenibile il criterio che individua il dies a quo della prescrizione nel momento in cui il “clamor fori”, unitamente all’ascritta “figura criminis”, trovino supporto in una sentenza definitiva di condA., strumento giuridico unico in tali fattispecie, onde sancire l’illiceità della condotta posta in essere dal convenuto ed a costituire sostanziale supporto, sotto il profilo oggettivo, alla pretesa lesiva azionata dal Requirente contabile.

Esattamente quindi la Sezione ha argomentato che, nella specie, i termini prescrizionali non decorrono dalla pubblicazione della notizia sulla stampa, bensì dalla data di definizione del procedimento penale, ponendosi la condA. come fatto costitutivo della fattispecie di danno erariale.

Quanto sopra premesso, osservano i Giudicanti che le argomentazioni di cui sopra risultano ulteriormente corroborate dalla circostanza che la sentenza di primo grado aveva assolto i ricorrenti, sia pure con la formula di cui all’art. 530 2° comma c.p.p., e che il definitivo accertamento della loro responsabilità è avvenuto solo con la sentenza della Corte di Appello di Bologna, depositata il 23 maggio 2000, rispetto alla quale l’atto di citazione, depositato il 4 aprile 2005, è ampiamente tempestivo.

4. Mancata prova del danno da disservizio e all’immagine.

Tale eccezione è stata prospettata dagli appellanti sotto il profilo della contestata entità della condA., in quanto il Procuratore regionale non avrebbe assolto l’onere di dimostrare la sussistenza del danno da disservizio e da immagine.

A tal proposito i signori F. e D. ricordano, in primo luogo, il tardivo deposito dei documenti in giudizio da parte della Procura regionale, che avrebbe in tal modo compromesso il diritto di difesa, costituzionalmente garantito. Ritengono comunque incontestabilmente non provato il danno da disservizio, poiché l’Amministrazione si sarebbe limitata ad indicare, in linea teorica, il tempo dedicato al procedimento disciplinare senza dimostrare di aver sostenuto alcun costo aggiuntivo. Non sarebbe provato neppure il danno all’immagine, non avendo la Procura fornito concreti elementi probatori in ordine alla necessità per la P.A. di sostenere spese per il ripristino del bene leso.

La doglianza non merita accoglimento.

Per quanto riguarda la compromissione del diritto di difesa affermata con riferimento al tardivo deposito, da parte del Procuratore regionale, della documentazione a sostegno dell’atto di citazione, rileva questo Giudicante che – come pure evidenziato dal Procuratore Generale - dalla sentenza impugnata si evince che il difensore dei ricorrenti, Avv. Martinelli, nell’eccepire il ritardo, si oppose ad un rinvio, rimettendosi comunque alle decisioni del Collegio (pag. 11 sentenza).

Ha precisato al riguardo la Sezione che “il rifiuto del difensore di aderire alla proposta di rinvio della discussione della causa – proposta formulata dal Pubblico Ministero in udienza allo scopo di consentire alla controparte l’esame della documentazione tardivamente depositata – deve essere interpretato come rinuncia a termini difensivi”.

Siffatte motivazioni sono del tutto condivisibili da parte di questo Giudicante, e pertanto non meritano censura.

Del tutto pretestuoso, quindi, appare il rilievo degli appellanti che, dopo essersi opposti ad un rinvio ( ex art. 183, quinto comma, c.p.c.) ed accettato comunque il contraddittorio, lamentano ora, inopinatamente, di non aver avuto la possibilità di attuare la loro difesa.

Con riferimento al danno da disservizio, va ricordato che tale ipotesi di danno presuppone, secondo un indirizzo consolidato della Corte dei conti (Sez. I centr. n. 187/2007) il mancato conseguimento, ad opera di dipendenti pubblici, della legalità, dell’efficienza, dell’economicità e della produttività dell’azione amministrativa.

In tale ottica, non può essere censurata la sentenza impugnata per aver considerato, sulla scorta dei conteggi effettuati dal Ministero dell’Interno, l’entità delle risorse lavorative impegnate dai dipendenti utilizzati nell’attività amministrativa conseguente all’illecito, e quindi distolte dalle finalità istituzionali di pubblico interesse.

Quanto al danno all’immagine, secondo pacifica giurisprudenza (Sez. Riun. N. 10/QM/2003) si è ritenuto che, ai fini della quantificazione, si può far riferimento, oltre che alle spese di ripristino già sostenute, a quelle ancora da sostenere.

In quest’ultimo caso la valutazione equitativa, ex art. 1226 c.c., potrà fondarsi su prove, anche presuntive ed indiziarie, tra cui le conseguenze negative che, per dato di comune esperienza e conoscenza, siano riferibili al comportamento lesivo dell’immagine.

Sussiste poi la possibilità di ricorrere, per la quantificazione del danno, a parametri diversi da quelli desumibili dalle spese, sostenute e da sostenere, per il ripristino dell’immagine.

Ciò posto, nell’atto di citazione risultano indicati come parametri da utilizzare, per la valutazione equitativa del danno alla P.A., l’obiettiva gravità dei fatti, la totale arbitrarietà della condotta concussiva, il grado elevato rivestito dai due funzionari, il clamore suscitato dalla vicenda e l’ampia eco avuta dalla medesima sia sulla stampa che nella comunità locale, con grave detrimento al prestigio della Polizia di Stato; pregiudizio da valutarsi anche sotto il profilo interno, quale effetto deprimente e demotivante arrecato ai colleghi ed agenti inevitabilmente ed incolpevolmente segnati dai riflessi del discredito suscitato verso le attività investigative di istituto pur ordinariamente e correttamente svolte.

Aderendo alla prospettazione attorea, la Sezione territoriale ha determinato in euro 10.000 l’entità del risarcimento quale costo dell’attività di “pubbliche relazioni” astrattamente necessaria alla Polizia di Stato per controbilanciare, con la difesa e la valorizzazione della propria immagine, il danno subito. In tale ottica, l’importo di cui è condA. appare oggettivamente riduttivo, e quindi da confermarsi da questo Giudice d’appello.

5. Mancata concessione del potere riduttivo: per le motivazioni appena esposte e poiché si tratta di comportamento doloso, non può neppure trovare accoglimento la richiesta subordinata di esercizio del potere di riduzione dell’addebito.

Gli appelli, pertanto, vanno respinti.

P.Q.M.

La Corte dei conti – Sezione Prima Giurisdizionale Centrale – definitivamente pronunciando, RIGETTA gli appelli proposti dai signori R.. A. F. e P. D. avverso la sentenza n. 441/06/R emessa in data 19 aprile 2006 dalla Sezione Giurisdizionale Regionale per l’ Emilia Romagna.

Le spese del presente grado di giudizio, quantificate nell’importo di euro 104,90—(Centoquattro/90)

seguono la soccombenza.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 13 maggio 2008.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

Fto Rita LORETO F.to Giuseppe DAVID

Depositata in Segreteria il 24/02/2009

IL DIRIGENTE LA SEGRETERIA

F.to Maria FIORAMONTI