REPUBBLICA ITALIANA  434/2008 A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

Sezione Prima Giurisdizionale Centrale - composta dai Magistrati:

Dott.                                                      GIUSEPPE DAVID                             Presidente

Dott.                                                      DAVIDE MORGANTE                       Consigliere Rel.

Dott.  ROCCO DI PASSIO                            Consigliere

Dott.  CRISTINA ZUCCHERETTI               Consigliere

Dott.  RITA LORETO                                    Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio d’appello in materia di responsabilità contabile, iscritto al n. 26817 del Registro di Segreteria, proposto dal Procuratore Generale avverso la sent. n.897/05 in data 2 marzo –1 luglio 2005 della Sezione Giurisdizionale Regionale per l’Emilia Romagna, resa nel giudizio per resa di conto attivato dal Procuratore Regionale nei confronti della “Uniriscossioni S.p.a.” quale contabile del Comune di Castelnuovo Rangone.

        Visti l’atto d’appello, la comparsa di costituzione e risposta, nonché gli altri atti e documenti della causa; 

        Uditi, alla pubblica udienza del 13 maggio 2008, il consigliere relatore Dott. Davide Morgante, l’Avv. Piero Paolo Lettieri, su delega dell’Avv. Maurizio Cimetti per la parte appellata, nonchè  il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale Dott.ssa Maria Letizia De Lieto  Vollaro;

        Ritenuto in

FATTO

        Con sentenza n.897/2005 la Sezione Giurisdizionale Regionale della Corte dei conti per l’Emilia- Romagna nel giudizio per resa di conto, n.l34870 R.G., istaurato dal Procuratore Regionalenei confronti della “Uniriscossioni S.p.a.” quale contabile del Comune di Castelnuovo Rangone, (Modena), in relazione alla gestione delle entrate tributarie e delle altre entrate del Comune per l’esercizio finanziario 2002, ha respinto le domande del Requirente Contabile volte a sentirsi disporre la compilazione d’ufficio del conto (in ragione del non intervenuto adempimento) e la condanna della Concessionaria al pagamento, in favore del Comune, della prevista pena pecuniaria, nella misura ritenuta di ragione, oltre alle spese di giudizio.

        La sentenza di rigetto è stata argomentata dalla Sezione Territoriale nel rilievo che il concessionario della riscossione delle entrate degli enti locali non sarebbe assoggettato all’obbligo di rendere il conto giudiziale della gestione di cui all’art.74 del R.D. n.2440/1923 in quanto l’at.25 del D.l.vo  13 aprile 1999, n.112 dispone che il Concessionario per le entrate statali, rende il conto giudiziale ai sensi del menzionato art.74 del R.D. n.2440/1923, mentre per le altre entrate rende un conto della gestione compilato, anche con l’utilizzo di sistemi informatici, con le modalità individuate con un decreto ministeriale (ancora non emanato).

        Tale disposizione, secondo il Primo Giudice, conterebbe una deroga al principio di resa del conto giudiziale, da parte del Tesoriere e di ogni altro agente contabile, introdotto dall’art.58, co.2, della L.8 giugno 1980, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali), confermato dal D.L.vo 18 agosto 2000, n.267 (testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).

        Né tale deroga potrebbe ritenersi superata dalla disposizione dell’art.93 del citato D.L.vo n.267/2000 (recante quel generale obbligo di resa del conto giudiziale), dappoichè nella specie non potrebbe configurarsi un fenomeno di abrogazione implicita ex art.15 delle preleggi in quanto la legge posteriore, di carattere generale, non deroga, secondo i fondamentali canoni interpretativi, la legge speciale anteriore (a meno che non risulti una diversa volontà del legislatore nella specie non sussistente).

        Ciò, tenuto, altresì conto che l’art. 128 della Cost. è stato espressamente abrogato dall’art.9, co.2, della Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 (modifiche al titolo V della Parte Seconda della Costituzione) e della non incidenza di quanto disposto dall’art.1, co.3, della L.n.142/1990, ribadito dall’art.1, co.4, del D.Lgs. n.267/2000 ove prevede, ai sensi del citato art.128 Cost., il divieto delle leggi della Repubblica di introdurre deroghe al T.U. se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni.

        Avverso tale sentenza ha interposto appello il Procuratore Regionale, ritenendone l’illegittimità ed erroneità per i seguenti motivi:

-     -         erronea interpretazione dell’art.25 del D.L.gs. n.112/1999, in quanto non sembra corretto ritenere che tra l’ordinamento delle autonomie locali e la disciplina della riscossione dei tributi intercorra il rapporto di specialità enunciato nella sentenza  impugnata (entrambe le leggi, secondo il Procuratore Regionale, debbono considerarsi speciali ed una di esse è rafforzata dalla clausola di abrogazione o deroga espressa).

   Ne segue che l’art.25 del D.Lgs. n.112/1999 deve essere interpretato nel senso che il Concessionario della riscossione è tenuto a rendere il conto giudiziale anche per le entrate degli enti locali, ai sensi dell’art.58, co.2, della L.n.142/1990 e dell’art.93 del D.Lgs. n.267/2000 ed è soggetto alla giurisdizione della Corte dei conti, in quanto tali disposizioni non sono derogate dallo stesso art. 25;

-in subordine, ove si ritenesse di poter accedere all’interpretazione dell’art.25 data dalla sentenza appellata, si prospetta l’illegittimità costituzionale di tale norma per eccesso di delega in violazione dell’art. 76 della Cost., dappoichè  la L.28 settembre 1998, n.337 contenente delega al Governo per il riordino della disciplina relativa alla riscossione (in forza della quale è stato adottato il D.Lgs. n.112/1999, non contiene alcun criterio in ordine alle modalità di rendicontazione delle entrate riscosse dal concessionario ed alla giurisdizione della Corte dei conti.

   Non può ritenersi che l’esonero del Concessionario dalla presentazione del conto giudiziale per le entrate degli enti locali costituisca un coerente sviluppo e completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante e delle ragioni ad esse sottese (Corte Cost. sent.n.141 del 1993).

   Chiede, pertanto, il Procuratore Regionale che, in accoglimento dell’appello, venga dichiarato l’obbligo del Concessionario alla resa del conto giudiziale delle entrate degli enti locali e la sua soggezione alla giurisdizione  della Corte dei conti e che, in riforma della sentenza impugnata, tale agente contabile venga condannato al pagamento della pena pecuniaria ritenuta di ragione, oltre alle spese del giudizio, nonché disposta la compilazione del conto d’ufficio ed a spese del contabile ex art.46 del R.D. n.1214/1934.

   In subordine, il Procuratore Regionale chiede che alla Corte Costituzionale venga rimesso il giudizio di costituzionalità sull’art.25 del D.Lgs. n.112/1999 per i motivi sopra esposti.

   A seguito dell’appello la Concessionaria Uniriscossioni S.p.a. si è costituita in giudizio con apposita comparsa, rappresentata e difesa dagli Avvocati Maurizio Cimetti e Giuseppe Parente deducendo quanto appresso:

   -corretta interpretazione dell’art.25 del D.Lgs. n.112/1999, da parte della sentenza appellata;

        -all’epoca dei fatti di causa (2002) e neppure oggi il decreto di attuazione della norma (che avrebbe dovuto recare le modalità di compilazione e resa del conto della gestione) è stato adottato, donde la totale inefficacia, allo stato, della previsione di legge;

        -insussistenza nella specie di un’ipotesi di abrogazione implicita del citato art.25 ex art.15 delle preleggi in quanto non sussiste alcun rapporto di incompatibilità tra l’art.25 e l’art.58, co, 2, della L.n.142/1980 o in ragione del carattere differenziale assegnato alla disciplina dell’art.25 dal legislatore e che trova la propria ratio nel principio del c.d. buon  andamento della Pubblica Amministrazione che richiede un'attività amministrativa efficiente ed efficace nell'ottica della legge generale n.241/1990 sul procedimento amministrativo;

        - come ritenuto dal Primo Giudice il criterio da seguire per determinare la norma applicabile al caso di specie è quello della "specialità" secondo cui, in caso di contrasto tra due norme, va preferita la norma speciale rispetto a quella generale anche se questa è successiva (lex specialis derogat legi generali)

        - la Concessionaria non è tenuta all'obbligo di rendere il conto giudiziale della gestione, ma, anche in relazione a quanto stabilito dalla Convenzione Anci-Ascotributi del 2 agosto 2001 e del successivo protocollo d'intesa del 31 luglio 2002, il solo "conto di gestione", come, peraltro, è stato effettuato;

        - il riferimento all'articolo 128 Cost.,  contenuto nell'art.1,co.3, della L. n. 142/1980 e nell'art.1 del D.lgs. n. 267/2000, a fondamento del divieto per le leggi della Repubblica di introdurre deroghe allo stesso T.U., se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni, risulta infondato, in quanto ha alla base una norma costituzionale ormai abrogata;

        - inammissibilità e/o infondatezza della questione di legittimità costituzionale del citato art.25, dappoichè, come già rappresentato, l’esonero della presentazione del conto giudiziale si coordina perfettamente con il principio del c.d. buon andamento della Pubblica Amministrazione e risponde ad esigenze di semplificazione e celerità.

        Conclude, pertanto, la difesa appellata per il rigetto dell'appello, con conferma della sentenza impugnata e vittoria di spese, diritti e di onorari di entrambi i gradi di giudizio.

        Alla pubblica udienza del 13 maggio 2008 il Pubblico Ministero e la difesa della Concessionaria appellata hanno sviluppato e ribadito le considerazioni e le richieste conclusionali rese nei rispettivi atti scritti.

        Considerato in

DIRITTO

        Con sentenza n. 897/2005 la Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia Romagna, nel giudizio per resa di conto instaurato dal Requirente Contabile nei confronti della "Uniriscossioni Sp.a.", quale Concessionario del Servizio di Riscossione Tributi per il Comune di Castelnuovo Rangone ( Modena), ha respinto la domanda dell'indicato Requirente volta a sentirsi disporre la compilazione d'ufficio del conto giudiziale relativo alle entrate tributarie ed alle altre entrate dell'Ente locale a cui il Concessionario riteneva di non essere normativamente tenuto.

        La sentenza di rigetto è stata argomentata dalla Corte Territoriale  nel riflesso che alla stregua dell'art.25 del D.l.vo n. 112/1999 (Riordino del Servizio Nazionale della riscossione), il Concessionario, per le entrate statali rende il conto giudiziale ai sensi dell'art.74 del R.D. n.2440/1923 e, per le altre entrate, un conto della gestione, compilato, anche con l'utilizzo di sistemi informatici con le modalità individuate con decreto ministeriale (che non risulta sia stato ancora emanato).

        Il menzionato art.25, secondo il Primo Giudice con concreterebbe una disposizione derogatoria rispetto al generale principio di resa del conto giudiziale da parte del Tesoriere e di ogni agente contabile introdotta dall'art.58, comma secondo, della legge n. 142/1980 (Ordinamento delle autonomie locali) confermato dall'art.93 del D.l.vo n. 267/2000 (testo unico delle leggi sull'Ordinamento delle autonomie locali) e tale deroga troverebbe plausibile giustificazione, in punto di diritto, anche ex articolo 115 delle preleggi, nel rapporto di incompatibilità che si sarebbe venuto a determinare tra le due disposizione di legge, nonché nel rapporto di specialità del memzionato art.25 rispetto alla disciplina generale.

        Avverso la menzionata sentenza ha interposto appello il Procuratore Regionale, deducendo, con pluralità ed argomentazioni, l'erroneità della costruzione esegetica testè delineata e confermando, alla stregua della vigente normativa, la permanenza carico della Concessionaria dell'obbligo di resa del conto giudiziale anche per le entrate locali (Tributarie ed extratributarie) affidate in riscossione.

        La doglianza, pur se con talune puntualizzazioni, è fondata.

        Al riguardo, reputa il Collegio di dover chiarire che, alla stregua del vigente ordinamento, la qualificazione di agente contabile risulta meramente correlata al c.d. “maneggio” di denaro, beni mobili, materie o valori di "pertinenza pubblica", inteso quale disponibilità materiale, concreta ed effettiva degli stessi, nel senso che l'attuato maneggio genera ex se l'imprescindibile obbligo dell’agente a rendere giudiziale ragione della gestione, attraverso la presentazione di un documento contabile che dia contezza della stessa e delle sue risultanze.

        Ne segue che è l’attuata gestione di quei beni e valori, di pertinenza pubblica, che astringe l’agente alla resa del conto giudiziale, mentre la mera presentazione di quest’ultimo non sarebbe sufficiente da sola a qualificare l’agente come contabile.

        In tale ottiva, resta del tutto indifferente la diversità del nomen iuris a volte utilizzato dal legislatore nel denominare la rendicontazione dovuta (conto della gestione, della riscossione, dei pagamenti, etc.), risultando assorbente, ai fini della sua esposizione al pertinente vaglio giudiziale contabile, la mera disponibilità materiale, in capo all’autore della gestione, di quei beni e valori; di talchè al giudizio di conto restano astretti anche i meri contabili di fatto.

        L’effettivo maneggio costituisce, pertanto, elemento necessario e sufficiente all’indicata qualificazione dell’agente, nonché attività differenziale del medesimo rispetto agli agenti c.d. amministrativi, ai quali resta affidata una funzione meramente deliberatoria ed ordinatoria di spesa (c.d. disponibilità giuridica di beni e di denaro pubblico) e che possono essere tenuti alla presentazione di conti amministrativi.

        L’enucleata costruzione trova riscontro nell’art.74, comma 1, della Legge di contabilità generale dello Stato (R.D. n.2440/1923) ove recita che gli agenti contabili e coloro che hanno “maneggio comunque” di denaro pubblico debbono rendere "il conto della gestione " e sono sottoposti alla vigilanza del Ministero del Tesoro ed alla giurisdizione della Corte dei conti.

        In tale chiave va, pertanto, letto ed interpretato l'art.25 del D.l.vo 13 aprile, n. 112 (Riordino del Servizio Nazionale della riscossione) ove, nel disporre che, per le “entrate diverse da quelle statali” il Concessionario presenta un "conto della gestione" (così utilizzando l'identica formula contenuta nel menzionato art. 74 del R.D. n. 2440/1923), non ha inteso in alcun modo degradare in "amministrativo" il conto del Concessionario, ma semplicemente differenziarne la tipologia, in ragione della peculiarità degli Enti impositori, rispetto al conto che Concessionato medesimo deve rendere per le entrate statali, che, come chiarito, dovrà essere redatto nel rispetto degli adempimenti e modalità stabiliti dal menzionato art. 74 del R.D. n. 2440/1923, nonché degli artt. 610 e segg. del Regolamento di contabilità generale dello Stato, approvato con R.D. n. 827/1924.

        La rappresentata peculiarità degli Enti impositori spiega, poi, e giustifica l'imposizione al Concessionario, prevista dal medesimo art.25, di una specifica modulistica redazionale del conto (da predisporre in apposito decreto ministeriale) che non appare idonea, invero, a mutarne la natura giudiziale.

        Ne segue che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte Territoriale, alcun rapporto di specialità o novità è dato ravvisare tra l’art. 25 del D.l.vo n. 112/ 1999 e l'art.58, co. 2, della legge n. 142/1980, come riportato nel D.lgs. n. 267/200 (T.U. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), i quali, entrambi, prevedono del pari "la resa del conto della gestione" da parte dei contabili degli Enti locali".

        Nè, in ragione di tale "identica formulazione" è stata mai posta in dubbio la natura giudiziale di tale rendicontazione e la sua soggezione al relativo giudizio della Corte dei conti.

        Ciò, anche ragione della clausola di autorafforzamento contenuta nell'art.1, comma terzo, della legge n. 142/1980, che, secondo la Corte Costituzionale è da intendere quale criterio interpretativo valido per i successivi interventi legislativi in materia, ove, come nella specie, non venga disposta l'espressa deroga od abrogazione delle norme munite della clausa rafforzatoria (cfr. Corte Cost. sent. n.111 del 22 aprile 1997), ed indipendentemente dall'intervenuta abrogazione dell'art.128 della Costituzione.

        L’estesa esegesi e la chiarita compatibilità del menzionato art.25 con l'impalcatura ordinamentale recata dall'art.93 del D.lgs. n. 267/2000 rende del tutto vano, in quanto privo di fondamento giuridico, il tentativo operato dal Primo Giudice di assegnare una portata derogatoria e/o di specialità alla norma, anche ai fini abrogativi ex art.15 delle preleggi.

        Alla stregua delle estese considerazioni e precisazioni l'appello sul punto del Procuratore Regionale merita accoglimento e va dichiarato, pertanto, l'obbligo della Concessionaria "UNIRISCOSSIONI  S.p.a." - Agente della riscossione per la Provincia di Torino - di presentare il conto giudiziale per le entrate tributarie ed è extra tributarie del comune di Castelnuovo Rangone (Modena) affidate alla sua riscossione per l'anno 2002.

        Avuto riguardo, allo stato, della mancata adozione dell'apposito Decreto Ministeriale, previsto dall'articolo 25 del D.L.vo n. 112/1999, il conto giudiziale dovrà essere reso, secondo quanto richiesto dal Procuratore Regionale nel suo atto di citazione n.G 29/03 in data 23 novembre 2004, alla stregua del Mod. 21 approvato con D.P.R. n. 94/1996.

        Tenuto conto, altresì, del persistente inadempimento all'indicato l'obbligo di resa del conto, da parte della Concessionaria “UNIRISCOSSIONI  S.p.a.”, viene ordinata la compilazione d'ufficio del conto giudiziale a cura del comune di Castelnuovo Rangone (Modena), a norma dell'articolo 614 e segg. del Regolamento di contabilità generale dello Stato approvato con R.D. n. 827/1924 e dell'art.41 del Regolamento di procedura di cui al R.D. n. 1038/1933 ed a spese della Concessionaria, con trasmissione del conto medesimo alla Sezione Giurisdizionale Regionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna.

        Avuto riguardo alla plausibile difficoltà esegetica della menzionata normativa di riferimento, reputa il Collegio che alcuna pena pecuniaria venga applicata a carico della Concessionaria in ragione della mora nella presentazione del conto giudiziale per cui è causa.

        Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

        La Corte dei conti -Sezione Prima Giurisdizionale Centrale- definitivamente pronunciando, in accoglimento dell'appello ed in riforma della sentenza impugnata, decide quanto appresso:

-     -         dichiara l'obbligo della Concessionaria “UNIRISCOSSIO-NI S.p.a.”, quale contabile del Comune di Castelnuovo Rangone (Modena), della presentazione del conto giudiziale, relativo alla riscossione delle entrate tributarie ed extra tributarie del Comune medesimo per l'anno 2002, affidate alla sua riscossione, secondo le modalità di cui al Mod. 21 approvato con D.P.R. n. 94/1996;

-     -         ordina la compilazione d'ufficio dell’indicato conto giudiziale, a cura del Comune di Castelnuovo Rangone (Modena), ed a spese della Concessionaria, in forza della normativa di legge di cui in motivazione e con l'obbligo del Comune di trasmettere l’indicato conto alla Sezione Giurisdizionale Regionale della Corte dei conti per l'Emilia Romagna;

-     -         dichiara nella specie non dovuta la chiesta pena pecuniaria a carico della Concessionaria.

        Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e si liquidano in Euro  504,73 (cinquecentoquattro/73)

        Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 13 maggio 2008.

L’ESTENSORE                                                 IL PRESIDENTE

f.to Davide Morgante                             f.to Giuseppe David

        Depositata in Segreteria il 20/10/2008

IL DIRIGENTE LA SEGRETERIA

f.to Dott.ssa Maria FIORAMONTI