SSRR 3/QM/2008 del 27.6.2008: In applicazio= ne dell’art. 10 bis comma 10 del d.l. n. 203/2005 convertito nella legge= n. 248/2005, non spetta al convenuto prosciolto per prescrizione dell’az= ione di responsabilità il rimborso da parte dell’amministrazione di appartenenza delle spese per onorari e diritti di difesa e non sussiste nemmeno, per conseguenza, l’obbligo del giudice contabile di liquidar= e le spese stesse

= &nb= sp; REPUBBLICA ITALIANA N. 3/2008/= SR/QM

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE

composta dai magistrati

dott. Antonino COCO = &nb= sp; Pres= idente

dott. Davide MORGANTE &nbs= p; &= nbsp; Consigliere

dott. Rocco DI PASSIO &nbs= p; &= nbsp; Consigliere

dott. Stefano IMPERIALI &n= bsp; = ; Consigliere relatore

dott. Tommaso MIELE = &nb= sp; Consigliere=

dott.ssa Manuela ARRIGUCCI &n= bsp; Consigliere

dott.ssa Adriana LA CAVA &n= bsp; = ; Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sulla questione di massima n. 242/SR/QM del registro di segreteria, proposta dalla Procura Generale presso = la Corte dei conti nel giudizio di appello n. 2639/A, promosso dalla Procura Generale presso la Sezione Giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana, nei confronti del sig. Vito ITALIANO e avverso la sentenza della Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana n. 1113 del 20.4.2007.

Visti gli atti e i documenti del giudizio;

Uditi nella pubblica udienza del 25.6.2008, con l’assistenza del segretario sig= .ra Adele MEI, il consigliere relatore e il vice procuratore generale dott.ssa Maria Giovanna GIORDANO;

Ritenuto in

FATTO

1. Con sentenza n. 1113 del 20.4.2007, la Sezione Giurisdizio= nale per la Regio= ne Siciliana ha dichiarato la prescrizione dell’azione= di responsabilità promossa dalla Procura Regionale nei confronti del si= g. Vito Italiano, dipendente del Comune di Partinico, in relazione ad indebiti pagamenti per lavori su una strada comunale. Inoltre, il Giudice ha sostenu= to che “l’accoglimento dell’eccezione di prescrizione att= iene al merito”, ai fini del rimborso delle spese legali previsto dall’art. 10 bis comma 10 del d.l. n. 203/2005 convertito nella legge= n. 248/2005, e ha per conseguenza liquidato in favore del convenuto € 415 per onorari e € 280 per diritti oltre IVA e CPA.

Avverso la sentenza n. 1113/2007, ha proposto appello la Pr= ocura Generale presso la Sezione d’Appello per la Regione Siciliana, chiedendo che la decisione sia annullata “nella parte in cui liqui= da le spese legali a favore del convenuto dopo aver dichiarato la prescrizione dell’azione di risarcimento del danno promossa nei suoi confronti dal Procuratore Regionale”.

2. Con ricorso depositato il 14.4.2008, la Procura Generale presso la Corte dei conti ha chiesto a queste Sezioni Riunite di pronunciarsi, in applicazi= one dell’art. 1 comma 7 del d.l. n. 453/1993 convertito nella legge n. 19/1994, sulla seguente questione di massima:

“Se, a termini della norma di interpretazione autentica di cui all’art. 10 bis, comma 10, d.l. 203/= 2005 conv. in l. 248/2005, sussista per il giudice contabile l’obbligo di liquidare le spese di onorari e diritti di difesa sostenute dal convenuto prosciolto per prescrizione, ai fini del loro rimborso da parte dell’Amministrazione di appartenenza”.

La Procura Generale ha infatti rilevato che su= lla questione risulta un contrasto tra la giurisprudenza della Sezione d’Appello per la Regione Siciliana, per la quale l’accoglimento dell’eccezione di prescrizione dell’azione di responsabilit&agr= ave; costituisce “proscioglimento nel merito” (sentenze n. 66/2006, n. 67/2006, n. 143/2006, n. 151/2007, n. 207/2007), e la giurisprudenza delle altre Sezioni d’appello, orientata in senso oppo= sto (Sezione I Centrale n. 44/2006, n. 88/2008, n. 89/2008; Sezione II Centrale= n. 272/2005, n. 339/2007; Sezione III Centrale n. 411/2006, n. 452/2006, n. 475/2006, n. 74/2007).

Secondo la Procura Generale, che richiama anche “giurisprudenza del giudice amministrativo&= #8221; e “varie disposizioni relative a settori del pubblico impiego&= #8221;, andrebbe condiviso l’orientamento delle Sezioni Centrali.

La Procura Generale rileva infatti che “= altro è il proscioglimento nel merito, e cioè l’assoluzione a seguito dell’accertamento della mancanza di elemento psicologico, condotta lesiva, evento di danno o nesso etiologico, ed altro è il proscioglimento in forza di un’eccezione processuale o preliminare di merito, quale la prescrizione”.

Inoltre, la Procura sottolinea che “la disposi= zione oggetto di interpretazione autentica, e cioè il comma 2 bis - aggiunto dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 in sede di conve= rsione all’articolo 3 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543 -, nel prevedere il rimborso delle spese legali, circoscrive l’ambito di applicazione della norma ai casi di <<definitivo proscioglimento ai s= ensi di quanto previsto dal comma 1 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 19= 94, n. 20, …>>. Non viene dunque richiamata tutta la disciplina sostanziale prevista dall’articolo 1, che peraltro al comma 2 prevede= la prescrizione, ma soltanto quella recata dal comma 1, e cioè, quella = che stabilisce i presupposti della responsabilità”.

3. All’udienza del 25.6.2008, il rappresentante della Procura Generale ha ribadito le considerazioni del ric= orso del 14.4.2008, chiedendo che la questione sia risolta secondo i criteri ivi prospettati.

Considerato in

DIRITTO

1. L'art. 1 comma 7 del d.l. n. 453/1993, convertito nella legge n. 19/1994, stabilisce che “le sezioni riunite della Corte dei conti decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali ovvero su richiesta del procuratore generale”.

Le “questioni di massima” cui fa riferimento la disposizione consistono in “problematiche giuridiche di particolare importanza = ed obiettiva complessità ed aventi rilevanza generale, in quanto suscettibili di diffusa applicazione” (ex multis: SS.RR. n. 11/QM/2007).

Questa complessità può poi essere attestata - ed è ciò che in concreto accade più di frequente - “dalla esistenza sul punto di contrasti giurisprudenziali, i quali= rendono evidente che la norma consente più interpretazioni tra loro contrast= anti” (ex multis, SS.RR. n. 5/QM/2004).

Orbene, la questione prospettata dalla Procura Generale riguarda tutti i casi, indubbiamente di non infrequente ricorrenza, in cui la domanda di condanna proposta dal Procuratore Regionale è respinta dal Giudice perché viene ritenuta fondata l’eccezione preliminare di prescrizione prospettata dal convenuto. Ed è inoltre una questione di non immediata ed evidente soluzione, com’è confermato dalla presenza di orientamenti giurisprudenzi= ali contrastanti.

Infine, si tratta di una questione la cui soluzione risulta rilevante per la decisione= del giudizio a quo, in quanto la Procura Generale presso la Sezione d’Ap= pello per la Regio= ne Siciliana ha impugnato la sentenza n. 1113/2007 proprio sostenendo che l’accoglimento dell’eccezione di prescrizione non costituisce “proscioglimento nel merito”= ai fini previsti dall’art. 10 bis del d.l. n. 203/2005, convertito nella legge n. 248/2005.

In definitiva, la questione va considerata ammissibile.

2. Ciò posto, va rilevato come nell’ordinamento risultino da tempo disposizioni che prevedono, in diversi modi, l’assunzione o il rimborso da parte delle amministrazioni delle spese sostenute dai propri dipendenti nei giudizi in = cui i dipendenti stessi sono coinvolti per fatti connessi al servizio.

Basti ricordare, ex multis, l’art. 19 del d.P.R. n. 509/1979 sul personale degli enti pubblici di cui alla legge n. 70 del 1975, l’art. 39 della L.R. Sicil= ia n. 145/1980, l’art. 67 del d.P.R. n. 268/1987 sui dipendenti degli en= ti locali, l’art. 41 del d.p.r. n. 270/1987 sul personale del Servizio Sanitario Nazionale, l’art. 1 della L.R. Piemonte n. 21/1989, l’art. 20 del d.P.R. n. 335/1990 sui dipendenti delle Aziende e Ammin= istrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, l’art. 89 della L.R. Veneto n. 12/1991, l’art. 51 della L.R. Sardegna n. 8/1997 etc.

Inoltre, è sta= to spesso ritenuto che esista, anche prima e al di là delle varie specifiche disposizioni sulla materia, un “vero e proprio valore fondamentale accolto dall’ordinamento unitariamente inteso”, per il quale “non solo nei rapporti privati, ma anche in quelli pubbli= ci, chi agisce per un interesse non proprio, in quanto legittimamente investito= del compito di realizzare interessi estranei alla sua sfera individuale (di un altro soggetto, di un gruppo organizzato, o di altro centro di imputazione giuridica) non deve sopportare nella sua sfera personale gli effetti svantaggiosi di questa attività, bensì deve essere tenuto ind= enne sia delle spese sostenute sia dei danni subiti per la fedele esecuzione del= suo compito” (SS.RR. n. 707/A/1991; cfr. Consiglio di Stato V Sezione= n. 1392/1993, Commissione speciale n. 4/1996, III Sezione n. 903/1998, V Sezio= ne n. 2242/2000, VI Sezione n. 5367/2004, IV Sezione n. 1681/2007 etc.). E a t= al fine, sono stati anche richiamati: l’art. 1720 comma 2 del codice civile, che assicura al mandatario il risarcimento dei danni subiti “a causa” (non più come nel precedente codice = 220;in occasione”) dell’incarico ricevuto; l’art. 2031 c.c.,= che prevede l’obbligo dell’interessato di rimborsare al gestore le spese necessarie o utili; l’art. 2041 c.c., per il quale nemo locupletari potest cum aliena iactura; il principio generale per il qua= le cui commoda et eius incommoda etc.

Peraltro, è st= ato ritenuto “non superabile”, ai fini dei rimborsi in questione, “il limite costituito dal positivo e definitivo accertamento della mancanza di responsabilità dei soggetti che hanno sostenuto le spese legali”, poiché “non si vede p= er quale ragione” l’amministrazione “dovrebbe farsi carico di spese sostenute dagli interessati, derivanti da vicende a loro imputabili” (Consiglio di Stato V Sezione n. 2242/2000; v. anche V Sezione n. 498/1994, III Sezione n. 332/2003, VI Sezione n. 7660/2004 etc.)= .

3. In<= /span> questo contesto, il<= /span> comma 2 bis dell’art. 3 del d.l. n. 543/1996, aggiunto dalla legge di conversione n. 639/1996, ha stabilito che “in caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell’art. 1 d= ella legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dal comma 1 del presente articolo,= le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti alla giurisdizione della Cor= te dei conti sono rimborsate dalla amministrazione di appartenenza”.=

Va notato che l’espressione “proscioglimento” è ignota al codice di procedura civile ed è tratta invece dal codice di rito penale, ove alla “sentenza di condanna” (artt. 533 e segg.) è contrapposta, appunto, la sentenza di “proscioglim= ento” (artt. 529 e segg).

Nel comma 2 bis dell’art. 3 del d.l. n. 543/1996 l’ampia e generica espressione “proscioglimento” è peraltro accompag= nata da una precisazione che limita l’ambito del richiamo: “ai se= nsi di quanto previsto dal comma 1 dell’art. 1 della legge 14 gennaio 19= 94, n. 20, come modificato dal comma 1 del presente articolo”.

E la disposizione in tal modo richiamata stabilisce: “la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discreziona= li. Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo leggi vigenti nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchime= nto degli eredi stessi”

Non viene invece richiamato, dal comma 2 bis dell’art. 3 del d.l. n. 543/1996, il comma 2 dell’art. 1 della legge n. 20/1994, che stabilis= ce: “il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della= sua scoperta”.

Ne consegue che quando vi sia stato solamente un riconoscimento della prescrizione del diritto al risarcimento = del danno (art. 1 comma 2 della legge n. 20/1994), non risulta possibile alcun rimborso delle spese legali sostenute dal convenuto.

Questa interpretazione del comma 2= bis dell’art. 3 del d.l. n. 543/1996, richiesta dalla sua formulazione letterale, risulta peraltro coerente con la diversità delle fattispe= cie e con la ratio dei rimborsi in questione: la situazione del soggetto= del quale è stata positivamente accertata l’assenza di un’effettiva responsabilità per danno erariale - e quin= di di un concreto conflitto di interessi con l’amministrazione - = non è infatti assimilabile a quella di chi ha invece di fatto liberamente impedito un tale accertamento proponendo un’eccezione di prescrizione= .

4. Dopo poco tempo dall’entrata in vigore dell’art. 3 comma 2 bis del d.l. n. 543/= 1996 convertito nella legge n. 639/1996, è intervenuto l’art. 18 del d.l. n. 67/1997 convertito nella legge n. 135/1997, che ha stabilito: ̶= 0;Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni sta= tali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servi= zio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenz= a o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate da= lle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l’Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimbors= o, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità”.

Queste disposizioni, che riguardano peraltro solo “i dipendenti di amministrazioni statali”, sono ispirate dagli stessi principi di cui è espressione l’art= . 3 del d.l. n. 543/1996.

Infatti, anche con riferimento all’art. 18 del d.l. n. 67/1997 può dirsi che la decisione che “escluda” la responsabilità è diversa da u= na decisione che riconosca invece di non poter né “escludere̶= 1; né “accertare” la responsabilità, in ragione della prescrizione dell’azione di responsabilità.<= /p>
5. Nell&= #8217;applicazione dell’art. 3 comma 2 bis del d.l. n. 543/1996 e dell’art. 18 del d.l. n. 67/1997, si erano formati, nella giurisprudenza contabile, due dive= rsi indirizzi interpretativi.

Un primo orientamento escludeva che il giudice contabile dovesse pronunciarsi anche sul rimborso delle “spese legali= 221; del convenuto prosciolto, cui veniva riconosciuto un diritto soggettivo nei confronti dell’amministrazione di appartenenza che derivava sì dalla sentenza di proscioglimento, ma restava estraneo alla giurisdizione contabile (SS.RR. n. 22/A/1998, III Sezione n. 270/1999, I Sezione n. 235/2= 002, I Sezione n. 345/2002 etc.).

Un secondo orientamento, peraltro minoritario, affermava invece che in applicazione degli artt. 91 e 92 c.p.c. il giudice contabile aveva il dovere di “statuire sulle spese”, senza poter “escluderne alcuna” (III Sezione n. 40/2002).

Questo secondo indirizzo aveva peraltro trovato conferma nella sentenza delle Sezi= oni Unite della Cassazione n. 17014 del 2003 la quale, richiamato il rinvio alle norme della procedura civile previsto dall’art. 26 del r.d. n. 1038/1= 933, aveva fatto riferimento al “principio” secondo il quale “la statuizione delle spese del giudizio contabile è oggetto della sentenza ed esse sono poste a carico della parte soccombente o sono compensate”.

6. Sulla stessa linea in= dicata dalla Cassazione, l’art. 10 bis del d.l. n. 203/2005, convertito nella legge n. 248/2005, ha poi stabilito che “le disposizioni dell’art. 3, comma 2 bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e dell’articolo 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, = n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento= nel merito, e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all’art. 91 del codice di procedura civile, liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocat= ura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate alla amministrazione di appartenenza”.

Orbene, la dichiarata esclusione di una volontà modificativa delle norme preesistenti (“si interpretano”) appare già sufficiente ad escludere che l’art. 10 bis comma 10 del d.l. n. 203/2005 abbia inteso invece esten= dere l’ambito di applicazione delle precedenti disposizioni, comprendendo = tra i beneficiari dei rimborsi delle spese legali anche i convenuti la cui cond= anna sia stata negata dal giudice in accoglimento di una mera eccezione di prescrizione.

Questa conclusione risulta peraltro confermata dalla stessa espressione “proscioglimento nel merito”.

Nell’art. 10 bis comma 10 del d.l. n. 203/2005, la locuzione “nel mer= ito” risulta infatti strettamente legata, appunto, alla parola “proscio= glimento”, che come si è detto è tratta non dalla procedura civile -<= /b> è pertanto non pertinente il richiamo alle “questioni preliminari di merito” dell’art. 279 c.p.c. - ma dalla procedura penale= .

Come già era avvenuto nell’art. 3 del d.l. n. 543/1996 con la locuz= ione “ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell’art. 1 della l= egge 14 = gennaio 1994, n. 20, come modificato dal comma 1 del presente articolo”, l’espressione “nel merito” costituisce quin= di una precisazione che limita ancora una volta l’ambito delle sentenze “di proscioglimento” utili ai fini del rimborso delle sp= ese legali.

In sostanza, viene confermato e ribadito che le sentenze favorevoli al soggetto chiamato in giudizio, ma senza alcun accertamento, “nel merito= ”, dell’insussistenza dei presupposti della responsabilità amministrativa - danno, nesso di causalità, dolo o colpa grav= e - non comportano un diritto del convenuto al rimborso delle spese legali sost= enute e non comportano nemmeno, per conseguenza, un obbligo di liquidazione delle spese stesse da parte del giudice contabile.

P.Q.M.=

La Corte dei Conti, Sezioni Riunite in sede giurisdizionale, risolve la questione di massima n. 242/SR/QM del registro di segreteria, proposta dalla Procura Generale presso la Corte dei conti, dichiarando:

“In applicazione dell’art. 10 = bis comma 10 del d.l. n. 203/2005 convertito nella legge n. 248/2005, non spett= a al convenuto prosciolto per prescrizione dell’azione di responsabilit&ag= rave; il rimborso da parte dell’amministrazione di appartenenza delle spese= per onorari e diritti di difesa e non sussiste nemmeno, per conseguenza, l’obbligo del giudice contabile di liquidare le spese stesse̶= 1;.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25 giugno 2008.<= /span>

L'estensore &= nbsp; &nbs= p; &= nbsp; &nbs= p; Il Presidente

(Stefano Imperiali) &nb= sp; = &nb= sp; = (Antonino Coco)

Depositata in Segreteria il 27/06/2008

Il Dirigente

f.to Pietro Montibello