Corte dei conti a sezioni riunite - questioni di massima - sentenza n. 5/2004/QM del 31 marzo 2004. - Presidente Castiglione Morelli - Estensore Mastropasqua - P.m. Santoro – Presidenza del Consiglio Avv. Stato Ranucci.

3. Effetti delle norme in materia pensionistica – uniformità interpretativa – necessità – sussiste - uniformità interpretativa in sede amministrativa assicurata dal controllo esterno della Corte dei conti - concordanza interpretativa in sede giudiziaria assicurata a fini di parità di trattamento dall’uniformità della giurisprudenza.

Le Sezioni riunite con la presente decisione hanno dichiarato inammissibile la questione di massima sollevata dalla sezione giurisdizionale Regione Lazio, in composizione monocratica, con l’ordinanza n. 773/2003 del 17 novembre 2003, avente il seguente oggetto: se "la indennità di amministrazione", in quanto avente carattere di generalità e continuità, così come previsto sia dall’art. 37 C.C.N.L. 1994/1997 Comparto Ministeri, sia dal C.C.N.L. successivo, sia dall’Accordo integrativo a detto contratto, debba ritenersi rientrare nella base pensionabile anche per il calcolo della quota A) di cui all’art. 13 D.Lgs n. 503/1992, in relazione peraltro, alla circostanza che tale indennità, avente carattere fisso in quanto viene erogata mensilmente alla generalità degli impiegati, è assoggettata a contribuzione ai fini previdenziali dal 1° gennaio 1996 (Legge n. 335/1995).

Il predetto contrasto di giurisprudenza ipotizzato dal giudice remittente era di tipo verticale e non orizzontale, con la conseguenza che il conflitto di giurisprudenza deve essere risolto attraverso l’ordinario strumento del giudizio di appello (M.Perin).

nel giudizio per questione di massima iscritta al n. 190/SR/QM del registro di Segreteria, promosso dalla Sezione Giurisdizionale Regione Lazio in composizione monocratica con ordinanza n. 773/2003 del 17 novembre 2003, in sede di giudizio in materia di pensione proposto da Carretta Adolfo con ricorso avverso provvedimento n. 612/219 del 2 marzo 2001 e n. 2536/219 del 27 novembre 2001 della Corte dei conti;

Visti gli atti e documenti di causa;

Uditi nella pubblica udienza del 18 febbraio 2004, con l’assistenza del segretario Sig. Pietro Montibello, il relatore Cons. Nicola Mastropasqua, il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Fiorenzo Santoro e per la Presidenza del Consiglio dei Ministri l’avvocato dello Stato Diana Ranucci.

Ritenuto in

Con ordinanza n. 773/2003 del 17 novembre 2003 la Sezione Giurisdizionale Regione Lazio in composizione monocratica ed in funzione di Giudice Unico delle pensioni ha proposto a queste Sezioni riunite questione di massima avente il seguente oggetto: se "la indennità di amministrazione", in quanto avente carattere di generalità e continuità, così come previsto sia dall’art. 37 C.C.N.L. 1994/1997 Comparto Ministeri, sia dal C.C.N.L. successivo, sia dall’Accordo integrativo a detto contratto, debba ritenersi rientrare nella base pensionabile anche per il calcolo della quota A) di cui all’art. 13 D.Lgs n. 503/1992, in relazione peraltro, alla circostanza che tale indennità, avente carattere fisso in quanto viene erogata mensilmente alla generalità degli impiegati, è assoggettata a contribuzione ai fini previdenziali dal 1° gennaio 1996 (Legge n. 335/1995).

Precisa il giudice remittente che la questione da decidere forma oggetto del ricorso proposto da una dipendente statale collocato a riposo a decorrere dal 29 gennaio 2001, inteso ad ottenere il computo sulla base pensionabile anche dell’indennità di amministrazione.

La controversia, pertanto, riguarda l’eventuale riconoscimento del diritto del ricorrente ad ottenere la valutazione, ai fini pensionistici, della indennità di amministrazione nella quota di cui all’art. 13, lettera A) del D.Lgs. n. 503 del 30 dicembre 1992 (c.d. Quota A).

Ad avviso del Giudice remittente l’inclusione della succitata "c.d. Quota A" nella base pensionabile utile ai fini del calcolo della componente del trattamento di quiescenza è stata disposta in base alle previsioni ex art. 17, comma 11, del C.C.N.L. del 16 maggio 2001, integrativo del C.C.N. Ministeri del 16 febbraio 1999.

Per effetto delle innovazioni introdotte al sistema pensionistico dalla legge n. 335 dell’8 agosto 1995, per tutti i dipendenti collocati in quiescenza successivamente al primo gennaio 1996 e che abbiano maturato alla data del 31 dicembre 1995 una anzianità contributiva pari o superiore ai diciotto anni, le modalità di calcolo del trattamento spettante rimangono improntate al principio "retributivo" e determinate dalla normativa previgente.

In applicazione, pertanto, dell’art. 13 del D.Lgs. n. 503/1992, l’importo della pensione risulta essere costituito dalla somma di due quote, identificate come quote A e quota B, con riferimento, rispettivamente, alle anzianità contributive maturate anteriormente al 1° gennaio 1993 ed a quelle acquisite da tale data fino alla cessazione del rapporto di lavoro.

La quota "A", come si evince dal combinato disposto degli artt. 43 (nel testo modificato dall’art. 15 della legge n. 177/1976) e 44 del d.P.R. n. 1092 del 1973, è determinata assumendo a riferimento la c.d. base pensionabile, vale a dire la risultante maggiorata del 18% dell’ultimo stipendio maturato, oltre ad assegni e/o indennità integralmente percepiti e tassativamente indicati dal legislatore.

Peraltro sulla base di contratti collettivi di lavoro il trattamento accessorio definito "indennità di amministrazione" dovrebbe essere considerato come elemento generale e costante della retribuzione e, pertanto, rientrante nella base pensionabile ai sensi degli artt. 3 e 43 del citato d.P.R. n. 1092/1973 e parte integrante della retribuzione imponibile ai fini contributivi ed ai fini del calcolo della base pensionabile, anche con riferimento al citato art. 15 della legge n. 724/1994.

Infatti ad avviso del giudice remittente alla contrattazione collettiva quale fonte primaria cui viene devoluta la regolamentazione del rapporto di pubblico impiego deve essere correlato l’art. 43 d.P.R. n. 1092/1973.

Non possono quindi escludersi dalla base di calcolo ai fini pensionistici voci retributive, quali nel caso che ci occupa la "indennità d amministrazione", aventi le medesime caratteristiche riscontrabili in ogni altro emolumento fisso che concorre in maniera continuativa alla formazione della base stipendiale.

Onde, la conseguenza che le ultime disposizioni normative non svolgono altra funzione che non sia quella meramente interpretativa di norme preesistenti chiare sotto profilo applicativo.

Sulla base delle esposte considerazioni il giudice remittente ritiene che sorprendentemente, per questa indennità, in palese contrasto con altre aventi gli stessi requisiti, anche per motivi di ripercussione sotto l’aspetto della spesa, sono intervenute sentenze di non accoglimento delle pretese avanzate.

Peraltro il giudice remittente ritiene che non si può disconoscere, ancor prima di ogni valutazione giuridica, che sulla qualificazione (soluzione di questione interpretativa complessa) non può non incidere la considerazione degli effetti che la risoluzione della presente questione possa produrre su una vasta platea di soggetti o, comunque, sul piano economico-sociale, restando sotto questo profilo del tutto indifferente che la questione stessa coinvolga – all’atto della rimessione – anche un solo interessato. Conseguentemente ritiene che la causa non possa essere decisa e che sia necessario deferire la questione alle Sezioni riunite di questa Corte, ai sensi dell’art. 4 della legge 21 marzo 1953, n. 161 e dell’art. 1, comma 7, del decreto legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19.

Il Procuratore Generale ha depositato memoria in data 4 febbraio 2004, deducendo innanzitutto la inammissibilità della questione di massima. Non sussiste infatti difformità di soluzioni interpretative nella giurisprudenza della Corte dei conti, come del resto riconosce lo stesso giudice remittente. Questo motiva il deferimento con la complessità della soluzione interpretativa e con la particolare rilevanza economico sociale della questione. In presenza di giurisprudenza costantemente univoca non ritiene che possa parlarsi di incertezze interpretative eccedenti le normali difficoltà; la proposizione della questione di massima sarebbe idonea soltanto a scavalcare con il deferimento in questa sede l’orientamento univocamente adottato dalla giu-risprudenza.

Nel merito motivatamente condivide la univoca giurisprudenza. Sottolinea in particolare che il carattere fisso e continuativo delle componenti del trattamento economico non vale ad assimilare tali voci allo stipendio né a superare il principio di tassatività dell’art. 43 t.u. 1092/1973 e che l’indennità di amministrazione è confluita dal 1 gennaio 1996 in quota B in base all’art. 2, commi 9, 10, 11 della L. n. 335/1995.

Nella udienza di discussione si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato. Il Pubblico Ministero ha illustrato l’atto scritto confermandone le conclusioni. A dette conclusioni si è associato l’intervenuto Avvocato dello Stato.

Considerato in

Va preliminarmente accertata l’ammissibilità o meno della dedotta questione di massima.

Ai sensi dell’art. 1 comma settimo della legge n. 19/1994 e successive modificazioni queste Sezioni riunite decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle Sezioni giurisdizionali Centrali o Regionali ovvero a richiesta del Procuratore Generale.

La norma individua in modo espresso la legittimazione soggettiva ad introdurre il giudizio innanzi a queste Sezioni Riunite, mentre delimita l’oggetto del giudizio attraverso le due locuzioni "conflitti di competenza" e " questioni di massima". La prima delle due locuzioni ha ben precisi riferimenti normativi nel codice di procedura civile e non dà luogo a particolari problemi applicativi. Maggiori approfondimenti sono invece necessari per quanto riguarda la locuzione "questione di massima". Nel previgente ordinamento della Corte dei conti l’art. 4 della legge 21 marzo 1953, n.161 prevedeva la rimessione del giudizio alle Sezioni Riunite (all’epoca anche giudice di appello in materia di responsabilità amministrativo contabile) in due ipotesi e cioè quando una Sezione giurisdizionale rilevava che il punto di diritto sottoposto al suo esame aveva dato luogo a contrasti giurisprudenziali ovvero quando il Presidente della Corte dei conti – prima della discussione, su istanza delle parti o d’ufficio - riteneva che la decisione di un giudizio pendente rendeva necessaria la risoluzione di questioni di massima di particolare importanza.

In termini sostanzialmente coincidenti viene previsto dal t.u. delle leggi sul Consiglio di Stato (art. 45, 2° comma R.D. n. 1054/1924) il deferimento dei giudizi all’adunanza plenaria di detto organo in sede giurisdizionale.

L’art. 374, secondo comma, del codice di procedura civile prevede poi che il primo presidente della Corte di cassazione può disporre che la Corte pronunci a Sezioni Unite sui ricorsi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni semplici e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza.

Appare evidente che la rimessione all’organo giurisdizionale di vertice delle supreme magistrature è strumento funzionale all’uniformità degli indirizzi giurisprudenziali e quindi della certezza del diritto.

Quanto all’ambito del deferimento, nella vigenza del precedente ordinamento, le Sezioni Riunite di questa Corte (cfr. Sezioni Riunite 1989/81) hanno ritenuto ammissibile la rimessione del giudizio su di un contrasto giurisprudenziale "potenziale", che possa cioè derivare dalla decisione del giudice remittente o che acuisca un contrasto giurisprudenziale già esistente ampliandone la portata a ragione di una ulteriore soluzione del punto di vista nuova e/o diversa e /o comunque integrativa rispetto a quelle già esistenti e tra di loro configgenti.

Il quadro tratto dall’esposto sistema normativo appare utile a definire il concetto di questione di massima, ma va messo a raffronto con le disposizioni recate dalle leggi di riforma della Corte dei conti.

Va intanto notato che sul piano della legittimazione soggettiva ad adire le Sezioni Riunite si sono avute modificazioni di rilievo, con l’attribuzione di detto potere a tutte le sezioni giurisdizionali anche di primo grado ed al Procuratore Generale e non più per contrasto giurisprudenziale ma per questioni di massima, per le quali è stata invece soppressa la legittimazione (antecedentemente esclusiva) del Presidente della Corte dei conti.

Va ancora notato che nel previgente ordinamento le Sezioni riunite erano anche giudici di appello in materia di responsabilità amministrativo-contabile ed in sostanza in detta materia vi era un deferimento del giudizio per saltum al giudice di secondo grado, tanto che era in tal caso necessario il consenso delle parti. In materia pensionistica invece le sezioni semplici erano giudice di unico grado e le Sezioni riunite avevano la sola funzione di dirimere le questioni di massima e i contrasti giurisprudenziali.

Il decentramento delle funzioni giurisdizionali della Corte e l’istituzione di un doppio grado generalizzato di giurisdizione seppure con limitazioni per motivi di diritto, in materia pensionistica hanno mutato il quadro ordinamentale con riflessi anche in ordine al formarsi di indirizzi giurisprudenziali, stante la diffusione conseguente al decentramento territoriale della funzione.

Significativa allora appare la scelta del legislatore di non inserire come ipotesi di deferimento alle Sezioni riunite il contrasto giurisprudenziale, fenomeno considerato evidentemente fisiologico con la diffusione degli organi giurisdizionali. Il fatto è ancora più significativo ove si consideri che nel previgente ordinamento il contrasto giurisprudenziale era per le Sezioni semplici l’unico veicolo di accesso alle Sezioni riunite. La coincidenza in queste delle funzioni di giudice delle questioni di massima e di giudice di appello in materia di responsabilità rendeva evidente che il contrasto giurisprudenziale doveva riguardare decisioni delle sezioni semplici, così come in materia pensionistica il contrasto non poteva che riguardare decisioni delle Sezioni semplici, giudici di unico grado relativamente alle quali poteva sussistere un contrasto giurisprudenziale di ordine orizzontale.

Dal quadro normativo innanzi riassunto risulta che nell’ordinamento delle altre magistrature superiori ed in quello previgente della Corte dei conti il contrasto di giurisprudenza che dava luogo a deferimento era quello orizzontale.

Come si è innanzi detto la rimessione alle Sezioni riunite nel nuovo ordinamento della Corte dei conti è limitata alla soluzione delle "questioni di massima".

In quest’ottica il deferimento delle questioni di massima all’organo giurisdizionale di vertice va vista come bilanciamento tra il principio del libero convincimento del giudice anche in ordine alla interpretazione delle norme positive e l’esigenza della uniformità delle soluzioni giurisprudenziali in funzione di certezza del diritto.

Il limite del deferimento è di conseguenza dato dalla effettiva portata della questione.

Sotto detto profilo la univoca giurisprudenza di queste Sezioni riunite ha individuato taluni requisiti di ammissibilità, affermando che le questioni di massima debbono investire problematiche giuridiche di particolare importanza ed obiettiva complessità ed aventi rilevanza generale, in quanto suscettibili di diffusa applicazione.

Nell’ambito così delimitato il punto di maggiore incisività è dato dalla obiettiva difficoltà interpretativa di una norma (o di un sistema normativo) suscettibile di più significati secondo i vari criteri ermeneutici adottati dall’ordinamento.

Siffatta difficoltà interpretativa può presentarsi sin dalle prime applicazioni di una norma, fatto che può consentire al giudice di primo grado, nel concorrere degli altri elementi innanzi precisati, di deferire la questione alle Sezioni riunite prospettando le varie e differenti soluzioni possibili secondo i divergenti criteri ermeneutici adottandi nonché i contrastanti effetti di ricaduta sul caso al suo esame. Il deferimento può così avvenire ancor prima del formarsi di un qualsivoglia indirizzo giurisprudenziale.

La difficoltà interpretativa può essere attestata dalla esistenza sul punto di contrasti giurisprudenziali, i quali rendono evidente che la norma consente più interpretazioni tra loro contrastanti.

La possibilità di rimessione alle Sezioni riunite di questione di massima fondata sul contrasto giurisprudenziale deve essere però coerente con il sistema che non ha previsto in modo assoluto in suddetta ipotesi la possibilità di deferimento alle Sezioni riunite.

Come si è detto l’organizzazione del giudice Corte dei conti dopo la riforma si struttura su due gradi di giurisdizione e su di un ulteriore organo a cognizione limitata alla soluzione delle questioni di massima e dei conflitti di competenza.

In detto sistema il deferimento alle Sezioni riunite per la soluzione di contrasto giurisprudenziale non può essere utilizzato per sovvertire i livelli di giudizio previsti dall’ordinamento. Sulla base di detto presupposto la giurisprudenza di queste Sezioni riunite è costante nel ritenere che il deferimento della questione è consentito solo quando il contrasto di giurisprudenza sia orizzontale investendo sentenze pronunciate nello stesso grado di giudizio, mentre non è ammissibile in ipotesi di contrasto verticale e cioè di difformità di pronunce di grado diverso. (cfr. SS.RR. n. 22/QM/1998, n. 26/QM/1998 e le più recenti n. 17/2003/QM e n. 3/2004/QM). In quest’ultima ipotesi, infatti, la difformità di indirizzo giurisprudenziale trova la sua soluzione funzionale nella possibilità assicurata alla parte soccombente di adire il giudice di appello Se invece esiste o si forma un contrasto giurisprudenziale in grado d’appello, questo stante la definitività della pronuncia in tale grado può trovare soluzione solo con il deferimento alle Sezioni riunite ove investa una questione di massima.

Si può anche ritenere ammissibile la proposizione da parte del giudice di secondo grado di questione di massima fondata su un contrasto giurisprudenziale "potenziale", che possa cioè derivare dalla decisione del giudice remittente il quale ripensi la precedente giurisprudenza e proponga soluzioni ermeneutiche nuove e diverse, deferendo la questione alle Sezioni riunite prima di infrangere la già esistente giurisprudenza con una sentenza che ha il carattere della definitività.

Egualmente ammissibile è la questione di massima in ipotesi di difformità giurisprudenziale in primo grado e prima che si pronunci il giudice di appello, avendo il nuovo ordinamento della Corte dei conti previsto la legittimazione all’accesso alle Sezioni riunite anche per il giudice di primo grado e per il Procuratore Generale, sia per prevenire il formarsi sia per dirimere con immediatezza contrasti giurisprudenziali su questioni di particolare rilevanza qualificabili come di massima.

Va a questo punto verificata l’ammissibilità della dedotta questione di massima sulla base della enunciata ricostruzione dell’istituto quale previsto nella legge di riforma della Corte dei conti.

Il giudice a quo ha deferito a queste Sezioni riunite la questione di massima indicata nella parte in fatto per la risoluzione del conflitto di interpretazione della normativa vigente in materia di pensionabilità in quota A) di cui all’art. 13 D.Lgs. N. 503/1992 dell’indennità di amministrazione, individuata tra la ricostruzione normativa che egli prospetta nell’ordinanza di rimessione e la contraria opinione espressa nella sinora pacifica giurisprudenza di questa Corte che, invece, risulta aver dato sinora soluzione negativa sia in primo che in secondo grado nonché (per quanto qui possa interessare) della Sezione del controllo Stato. Si tratta palesemente di un conflitto "potenziale" di tipo verticale, inammissibile per quanto si è innanzi enunciato dovendosi detto conflitto, per di più allo stato potenziale, risolvere attraverso l’ordinario strumento del giudizio di appello.

Per vero il giudice remittente ha motivato il deferimento alle Sezioni riunite con la considerazione "che sulla qualificazione (soluzione di questione interpretativa complessa) non può non incidere la considerazione degli effetti che la risoluzione della presente questione possa produrre su una vasta platea di soggetti o, comunque, sul piano economico sociale".

Siffatta motivazione avrebbe potuto in ipotesi rendere ammissibile la questione di massima anteriormente al formarsi di un indirizzo interpretativo univoco, ma non dopo la emanazione di una pluralità di sentenze tutte dello stesso segno.

Vanno comunque fatte due precisazioni.

La prima è che il giudice remittente non prospetta il quesito proposto come soluzione di questione interpretativa complessa. A suo avviso infatti l’interpretazione della normativa sottostante al quesito è univoca e non può dar luogo a dubbi, tanto da definire "sorprendenti" le intervenute sentenze di non accoglimento delle pretese avanzate dagli interessati alla pensionabilità dell’indennità di che trattasi. Non sussisterebbe pertanto secondo la prospettazione del giudice remittente nessuna questione di massima non fondata su contrasto giurisprudenziale.

Quanto agli effetti su di una vasta platea di soggetti di norme in materia pensionistica, va ricordato che l’uniformità di trattamento è un criterio fondamentale dell’attività della pubblica amministrazione garantito da norme costituzionali. L’uniformità dell’interpretazione in sede amministrativa e la legittimità degli atti è assicurata poi nell’ordinamento dal controllo esterno della Corte dei conti.

La sede giurisdizionale è deputata, invece, alla tutela delle situazioni soggettive del cittadino ed in essa, a fini di parità di trattamento, viene in rilievo l’uniformità della giurisprudenza, appartenendo comunque alla fisiologia del sistema la coesistenza di sentenze definitive di segno opposto.

Peraltro l’esigenza di uniformità è ancora più avvertita in una materia quale quella pensionistica oggetto di frequenti incertezze interpretative ed applicative.

L’uniformità di trattamento di situazioni soggettive analoghe possono poi in fatto prodursi solo con il formarsi di una giurisprudenza basata su interpretazione univoca di norme di generalizzata auspicabile applicazione da tutti i giudici, ancorché la pronuncia di queste Sezioni riunite non abbia effetti cogenti oltre il caso deciso.

Va dichiarata pertanto inammissibile la proposta questione di massima.

La natura del giudizio non consente pronuncia per le spese.

La Corte dei conti a Sezioni riunite in sede giurisdizionale dichiara inammissibile la questione di massima di cui in parte motiva deferita dalla Sezione giurisdizionale Regione Lazio con ordinanza n. 773/2003 del 17 novembre 2003.

Dispone la restituzione degli atti alla Sezione remittente per la prosecuzione del giudizio.