Sentenza
n. 92/2011 del 10 marzo 2011: a) Il potere del Giudice di ordinare l’integrazione
del contraddittorio, pur compatibile con l’articolo 111 della Costituzione
nella formulazione novellata, ha carattere eccezionale; b) La chiamata in
giudizio iussu iudicis importa una alterazione dei meccanismi procedurali
propri della vocatio ad iniziativa del Procuratore regionale, non dovendo
neppure essere preceduta dalla cosiddetta fase istruttoria garantita dell’invito
a dedurre; c) L’ordine di integrazione del Giudice deve indicare
specificamente i soggetti da convenire , evidenziando le ragioni che rendono
quanto meno funzionalmente opportuno il litisconsorzio; d) La chiamata iussu
iudicis appartiene alla esclusiva competenza e responsabilità del Giudice che
è tenuto a dare compiuta motivazione della propria decisione di immettere nel
processo altri soggetti; e) Le valutazioni decisorie circa la convenibilità
iussu iudicis non possono essere “delegate” o “rimesse” al Procuratore
regionale, titolare di un potere proprio a riguardo, pena una
illegittima ed irrazionale sovrapposizione delle posizioni processuali.
Nel merito, il direttore generale di un Ministero deve, tra l'altro,
interessarsi di quelle procedure che non possono non apparire ictu oculi “allarmate”
, ovverosia urgenti per la loro particolarità e straordinarietà (tra le
quali rientra a pieno titolo la tutela in giudizio)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI
CONTI
SEZIONE PRIMA
GIURISDIZIONALE CENTRALE
composta dai seguenti magistrati:
Vito MINERVA
Presidente
Alberto AVOLI
Consigliere
relatore
Nicola LEONE
Consigliere
Mauro OREFICE
Consigliere
Pier
Giorgio DELLA VENTURA
Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi di appello in materia di responsabilità amministrativa , iscritti ai
numeri 34545 e 34977 del registro di segreteria, proposti nei confronti della
sentenza n. 1647/08 della Sezione giurisdizionale per il Lazio,
rispettivamente dal PROCURATORE REGIONALE territorialmente competente (appello
principale) e del Sig. YYY XXX, con il patrocinio dell’avv. CARLO MILANA
(appello incidentale).
Uditi
alla pubblica udienza del 12 novembre 2010 il relatore consigliere ALBERTO
AVOLI, il rappresentante della Procura Generale VPG MARIA GIOVANNA GIORDANO e
l’avvocato MARIO FANTACHIOTTI, patrocinatore dell’appellante incidentale.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con
atto di citazione in data 7 novembre 2005
la Procura
Regionale
per il Lazio ha convenuto in giudizio il Sig. YYY XXX , contestandogli un
danno erariale di euro 15.139,46, in relazione alle spese di lite che il
Ministero dell’Ambiente era stato condannato a pagare in vari giudizi nei
quali era rimasto contumace, giudizi intentati dai proprietari dei terreni
oggetto dell’occupazione temporanea necessaria
per l’esecuzione degli interventi di salvaguardia del litorale dell’area
metropolitana di Cagliari.
Il
Sig.YYY XXX è stato chiamato in giudizio per i comportamenti omissivi
asseritamente serbati nella vicenda, in qualità di Dirigente
preposto alla Direzione generale
per la protezione della natura del Ministero dell’Ambiente, carica ricoperta
dal 1991 al luglio 1997.
La
vicenda può in fatto essere così ricostruita.
Nel
1991 il Ministero dell’Ambiente aveva affidato “in concessione” al
Consorzio MOLENTAERGIUS l’esecuzione degli interventi necessari ad attuare
il piano di salvaguardia del litorale prossimo all’area metropolitana di
CAGLIARI.
In
particolare, nell’atto concessorio, era previsto che tutti gli oneri per le
espropriazioni e le occupazioni di urgenza fossero a completo carico del
concessionario, che si impegnava a porre in essere le relative procedure
amministrative e liquidare le conseguenti indennità.
Nel
1996 dodici proprietari di altrettanti terreni coinvolti nell’occupazione
avevano promosso il contenzioso civile per ottenere il pagamento delle
indennità di occupazione temporanea, contenzioso nei confronti del Consorzio
concessionario e del Ministero dell’Ambiente presso l’Avvocatura
distrettuale dello Stato di CAGLIARI.
L’Avvocatura
erariale, nel mese di ottobre, aveva chiesto al Ministero la
trasmissione dei documenti e delle relazioni indispensabili per approntare una
efficace difesa in giudizio.
La
richiesta in questione era stata indirizzata tanto all’Ufficio legislativo
quanto al Gabinetto del Ministro.
Nel
successivo mese di novembre le note dell’Avvocatura erano state “girate”
dall’Ufficio legislativo alla Direzione Generale competente, quella cioè
diretta dal Sig. YYY XXX.
Ancora
nel febbraio 1997 l’Ufficio
Gabinetto si attivava, invitando il dirigente generale Sig. YYY XXX a
riferire.
Tuttavia
l’Avvocatura distrettuale non ha mai ricevuto la documentazione in parola e
quindi non si è costituita nei giudizi dei dodici proprietari, con la
conseguente dichiarazione di contumacia dell’Amministrazione.
Cosicchè
nel 2000
la Corte
di appello di Cagliari – che non aveva agli atti l’atto di concessione in
quanto non depositato (atto di concessione dal quale si potevano desumere gli
obblighi del Consorzio) - dichiarava il difetto di legittimazione passiva del
Consorzio medesimo, nel
presupposto che tale Ente aveva agito “in nome e per conto del Ministero
dell’Ambiente , che quindi doveva ritenersi unica parte del procedimento
espropriativo”.
Di
qui fra l’altro la condanna del Ministero di quelle spese legali che il
Requirente pubblico ha ritenuto abbiano attualizzato un danno erariale
imputabile al Sig. YYY XXX.
La Sezione
per il LAZIO di questa Corte
– presso la quale si era incardinato il giudizio – all’udienza del 29
gennaio 2007 pronunciava l’ordinanza n. 090/07,
manifestando la (eventuale) necessità di procedere all’integrazione
del contraddittorio “iussu iudicis” con altri soggetti in ipotesi
responsabili o corresponsabili.
Dell’integrazione
era onerata
la Procura
regionale.
Come
evidenziato il Giudice territoriale non aveva disposto direttamente ed
immediatamente l’integrazione, ma piuttosto aveva officiato
la Procura
di sviluppare una ulteriore attività istruttoria, all’esito della quale
accertare il ruolo esatto rivestito nella vicenda non solo dal Sig. YYY XXX
(già convenuto), ma anche da altri dirigenti del Ministero.
Il
10 aprile 2007
la Procura
ha chiesto la fissazione di nuova udienza, dichiarando di non aver proceduto
ad alcuna integrazione del contraddittorio,
non avendo ritenuto sussistenti i presupposti per la chiamata in
giudizio degli altri dirigenti in ipotesi individuati dal Giudice.
La
causa veniva quindi discussa il 19 giugno
2008 in
pubblico dibattimento davanti alla Sezione Lazio.
Nell’occasione
il Giudice respingeva innanzi tutto la richiesta di parte convenuta per la
cancellazione del giudizio ai sensi degli articoli 107 e 270 del codice di
procedura civile, con riferimento all’articolo 47 del R.D. 1038/33.
Ha
quindi ritenuto di dover qualificare la particolare situazione processuale
venutasi a creare, rilevando che: a)
La Procura
è stata legittimata al compimento di una ulteriore attività istruttoria; b)
La Procura
legittimamente ha esercitato il potere discrezionale conferitogli, decidendo
di non dare seguito alla chiamata per carenza dei presupposti legittimanti;
c)Il Giudice è però “naturalmente competente” a “valutare quelle
ragioni.
Applicando
tali principi,
la Sezione
a quo è entrata nel merito delle argomentazioni che
la Procura
ha portato a sostegno della mancata estensione del contraddittorio, pervenendo
al convincimento della loro infondatezza (“peraltro l’astensione della
Procura dall’integrazione del contraddittorio disposta dall’ordinanza –
pur lecita, essendo l’ordine di integrazione non incondizionato – risulta
non giustificata e quindi inidonea “ allo scopo prefissatosi).
In
conclusione, nel merito,
la Sezione
di prime cure assolveva il Sig. YYY XXX , motivando la decisione con la
mancata integrazione del contraddittorio, che avrebbe comportato il permanere
nel giudizio di una sostanziale situazione di stallo probatorio
Il
6 marzo 2009 veniva depositato tempestivo atto di appello da parte della
Procura.
La
sentenza veniva censurata per la “mancata corrispondenza fra chiesto e
pronunciato, con violazione dell’articolo 112 del c.p.c. ovvero per l’
omessa motivazione in ordine alle prove dei fatti in contestazione”,
chiedendone la riforma con conseguente condanna del Sig. YYY XXX.
Il
27 aprile 2009 il Sig. YYY XXX depositava atto di costituzione in resistenza e
di appello incidentale.
L’appello
incidentale ha censurato la sentenza in questione per non aver pronunciato la
cancellazione del giudizio, in presenza della non esecuzione da parte della
Procura della più volte ricordata ordinanza di
integrazione iussu iudicis.
La
censura è stata testualmente formulata per “violazione dell’articolo 47
del regio decreto 1038/33 del regolamento di procedura ed in base al rinvio
dinamico di cui all’articolo 26 dello stesso regio decreto, nonché degli
articoli 107 e 270 del codice di procedura civile; introduzione da parte del
Giudice di primo grado della possibilità, non prevista da alcuna disposizione
di legge, per il Pubblico ministero di non dare seguito all’ordine
di integrare il contraddittorio senza la conseguenza della
cancellazione della causa dal ruolo; violazione dei principi del giusto
processo e della parità fra le parti ai sensi dell’art. 111 della
Costituzione.
Per
quanto attiene al merito, il Sig. YYY XXX – questa volta nella veste di
appellato principale – ha contestato che
la Procura
avrebbe formulato una
inammissibile “domanda nuova”, chiedendo la condanna anche a titolo di
concausalità nel determinismo del danno (anziché semplice causalità).
Ha
comunque ritenuto che il suo comportamento gestorio sia stato esente da colpa
grave e che comunque in fattispecie difetti la prova della sussistenza del
nesso causale
Le
conclusioni del Sig. YYY XXX sono state le seguenti: “Rigettare l’appello
principale proposto dal Procuratore regionale perchè infondato in via di
fatto e di diritto. In via di appello incidentale riformare la sentenza n.
1647/08 del 19 giugno 2008 della Sezione giurisdizionale per
la Regione
Lazio
, nella parte in cui non ha disposto la cancellazione della causa dal ruolo,
per omessa integrazione del contraddittorio da parte del Procuratore
regionale, in violazione dell’ordinanza collegiale n.090/07 del 14 marzo
2007 e conseguentemente disporre la cancellazione della causa dal ruolo. In
subordine confermare la sentenza impugnata. Vittoria di spese per il doppio
grado”
Con
ulteriore comparsa del 29 aprile 2010 il Sig. YYY XXX confermava le proprie
tesi e richieste.
Infine,
il 20 ottobre 2009
la Procura
generale ha depositato conclusioni scritte per l’accoglimento dell’appello
principale e la reiezione di quello incidentale.
Tanto
premesso, i ricorsi in epigrafe vanno riuniti ai sensi dell’articolo 335
c.p.c.
Il
Collegio ritiene di dover innanzi
tutto scrutinare l’appello incidentale proposto dal Sig.
YYY XXX,
poiché le questioni sollevate rivestono oggettivamente un carattere
preliminare.
In
tale appello si censura la sentenza a quo per aver statuito l’assoluzione
nel merito e non la cancellazione dal ruolo,
sull’asserito presupposto della omessa esecuzione dell’ordinanza di
integrazione del contraddittorio da parte del Procuratore regionale.
Ad
avviso dell’appellante incidentale nella fattispecie si erano realizzate
tutte le condizioni per dare applicazione all’articolo 270 del codice di
procedura civile , che recita: “La chiamata di un terzo nel processo…può
essere ordinata in ogni momento dal giudice istruttore per una udienza che all’uopo
egli fissa. Se nessuna delle parti provvede alla chiamata del terzo, il
giudice istruttore dispone con ordinanza non impugnabile la cancellazione
della causa dal ruolo”.
L’appello
sul punto non è meritevole di accoglimento.
Va
subito evidenziato infatti che nel caso in questione non si è prefigurato
alcun inadempimento da parte del requirente pubblico nel dare esecuzione all’ordinanza
del Giudice.
Tale
provvedimento infatti non intimava l’integrazione del contraddittorio di
determinati soggetti – integrazione iussu iudicis – bensì invitava il
Pubblico ministero ad approfondire le posizioni soggettive di altri funzionari
del Ministero dell’Ambiente al
fine di una loro eventuale chiamata nel processo (testualmente: “Ravvisata
la necessità dell’integrazione del contraddittorio con la presenza dei
medesimi dirigenti sopra specificati, previa eventuale ulteriore istruttoria,
intesa ad accertare l’effettivo ruolo rivestito da ciascuno di essi nella
vicenda in esame”)
Si
può discettare sulla correttezza dell’ordinanza sotto il diverso profilo
della sua legittimità in rapporto
alla possibile esistenza del potere del Giudice contabile di imporre al
Pubblico Ministero approfondimenti istruttori al fine dell’eventuale
chiamata di terzi.
Secondo
gli orientamenti giurisprudenziali venutisi a consolidare in materia, il
Giudice contabile, anche dopo l’entrata in vigore dell’articolo 111 della
Costituzione, mantiene in via eccezionale il suo potere sindacatorio, che gli
consente di disporre l’acquisizione di atti, documenti ed altri elementi di
prova.
Il
Giudice può anche disporre l’integrazione del contraddittorio – in virtù
di un potere sicuramente eccezionale in quanto derogatorio del generale
carattere di esclusività dell’azione del pubblico ministero contabile - ma
i soggetti evocandi debbono essere individuati in modo specifico e,
soprattutto, i presupposti per la chiamata debbono essere già in atti.
In
altre parole non sembra che il Giudice possa ordinare una sorta di
integrazione “condizionata” o “interattiva” con
la Procura
, anche perché l’integrazione
stessa deve essere motivata e le motivazioni confluiscono nel provvedimento di
chiamata come parte integrante di esso.
A
riprova di ciò, nell’ipotesi di chiamata iussu iudicis, non è necessario
far precedere la citazione con l’invito a dedurre, proprio perché i
presupposti per la costituzione del litisconsorzio debbono trovarsi già in
atti al momento della disposizione del Giudice.
Nel
caso di specie, l’ordinanza – peraltro non reclamata da nessuna delle
parti – si è posta in una certa misura “extra-ordinem” e comunque è
stata eseguita dalla Procura negli esatti limiti del suo contenuto
prescrittivo.
Di
conseguenza viene a cadere la problematica sull’eventuale obbligo del
Giudice di prime cure di cancellare la causa dal ruolo per inesecuzione dell’ordine
di integrazione e condivisibili appaiono le considerazioni della Procura
(nella posizione di resistente all’appello incidentale): “ Nel caso
in disamina, pertanto, non si è verificata alcuna <ribellione> – come
impropriamente e sarcasticamente è stata definita dall’appellante
incidentale, bensì si è trattato di un corretto svolgimento dell’azione
dell’organo requirente, il quale non ha ritenuto possibile evocare in
giudizio altri soggetti, dopo una approfondita quanto complessa istruttoria
della vicenda processuale, a seguito della quale non sussistevano altri
riscontri oggettivi per dare ulteriore corso ad una diversa ipotesi
accusatoria”.
In
conclusione – posto che l’ordinanza del Giudice di prime cure ha imposto
alla Procura una integrazione condizionata all’esito dell’ulteriore
istruttoria – la conseguente attività investigativa doveva essere rivolta
all’accertamento del “ruolo” avuto nella vicenda da altri soggetti,
accertamento evidentemente essenziale e prodromico alla chiamata di
responsabilità.
Tale
presupposto non era all’evidenza presente in atti al momento dell’ordinanza,
né era stato dimostrato a sufficienza dalla difesa dello stesso Sig. YYY XXX
nell’esercizio del potere sollecitatorio dell’integrazione (altrimenti il
Giudice avrebbe ben potuto disporre direttamente l’integrazione).
Comunque
non si è realizzata in fattispecie alcuna inosservanza da parte della Procura
dell’ordine del Giudice.
Tale
circostanza consente di ritenere superata, in quanto assorbita, la
problematica incidentale circa l’applicabilità nel processo contabile dell’articolo
270 del codice di procedura
A
tutto ciò deve anche aggiungasi che in fattispecie non sono in rilievo
imputazioni dolose nelle quali, fra gli eventuali corresponsabili,
troverebbero applicazione le regole della solidarietà.
Gli
addebiti portati al Sig. YYY XXX si sono mossi nell’ambito della colpa grave
e quindi trovano piena soddisfazione i parametri della personalità e della
parziarietà della responsabilità amministrativa, per cui ciascun agente –
anche in caso di corresponsabilità – risponde delle quote di danno a lui
causalmente ascrivibili a seguito di comportamenti gestori in violazione degli
obblighi di servizio improntati da colpa grave.
Con
l’introduzione dei ricordati principi della personalità e della
parziarietà in luogo di quello della solidarietà (salve le ipotesi del dolo
e dell’illecito arricchimento), al di fuori dell’ipotesi del
litisconsorzio necessario ex. articolo 102 c.p.c. (che presuppone l’unicità
e l’inscindibilità del rapporto giuridico sostanziale) – l’integrazione
cosiddetta facoltativa del contraddittorio è rimessa alla discrezionale
valutazione del Collegio in ipotesi di comunanza di cause, ovverosia qualora
dall’impianto accusatorio (ed entro esclusivamente i limiti dello stesso ex
articolo 112) emergano condotte autonome di terzi, che abbiano potuto incidere
nel processo di causazione del danno, sovrapponendosi o unendosi alla condotta
dei convenuti.
Da
tutte le considerazioni appena evidenziate emerge che: a) Il potere del
Giudice di ordinare l’integrazione del contraddittorio, pur compatibile con
l’articolo 111 della Costituzione nella formulazione novellata, ha carattere
eccezionale in quanto potenzialmente confligente con il principio di
esclusività in capo al Procuratore regionale del potere di azione e di
chiamata in giudizio; b) La chiamata in giudizio iussu iudicis importa una
alterazione dei meccanismi procedurali propri della vocatio ad iniziativa del
Procuratore regionale, non dovendo neppure essere preceduta dalla cosiddetta
fase istruttoria garantita dell’invito a dedurre; c) L’ordine di
integrazione del Giudice deve indicare specificamente i soggetti da convenire
, evidenziando le ragioni che rendono quanto meno funzionalmente opportuno il
litisconsorzio; d) La chiamata iussu iudicis appartiene alla esclusiva
competenza e responsabilità del Giudice che è tenuto a dare compiuta
motivazione della propria decisione di immettere nel processo altri soggetti;
e) Le valutazioni decisorie circa la convenibilità iussu iudicis non possono
essere “delegate” o “rimesse” al Procuratore regionale, titolare di un
potere proprio a riguardo,
pena una illegittima ed
irrazionale sovrapposizione delle
posizioni processuali.
Pertanto
, a prescindere da qualsiasi altra argomentazione, risulta
non censurabile la valutazione
giudiziale autonoma della posizione del Sig. YYY XXX in prime cure (e,
conseguentemente, in questo grado di appello).
L’appello
incidentale del Sig. YYY XXX è conclusivamente respinto, siccome infondato.
A
diversa conclusione deve invece pervenirsi per quanto riguarda l’appello
principale della PROCURA, che ha contrastato l’assoluzione nel merito della
sentenza territoriale.
Non
meritevole di positivo accoglimento è intanto l’eccezione di
inammissibilità formulata dal Sig. YYY XXX, questa volta nella veste di
resistente.
L’invocata
inammissibilità deriverebbe dalla trasformazione dell’addebito (da una
ascrivibilità esclusiva ad una
concausale).
In
realtà la qualificazione causale-concausale è rimessa all’esclusiva
competenza del Giudice nell’esercizio del suo potere decisorio e le
indicazioni della Procura hanno solo valore propositivo.
Inoltre
il passaggio fra l’una o l’altra modalità di ascrivibilità non muta la
sostanza della domanda, in quanto
la responsabilità , come già evidenziato, ha fra le sue caratteristiche la
personalità e la parziarietà.
Il
Sig. YYY XXX è stato chiamato in giudizio in qualità di Dirigente preposto
alla Direzione generale della protezione della natura del Ministero dell’Ambiente,
carica ricoperta dal 1991 al 1997 (mese di luglio).
La
vicenda che occupa la presente causa si sviluppa dall’ottobre 1996 al 2000,
anno in cui
la Corte
d’Appello di Cagliari nelle dodici cause al suo esame dichiarava il difetto
di legittimazione passiva del Consorzio di MOLENTARGIUS “in quanto, in base
ai dati di cui si dispone, risulta che il Consorzio ha agito in nome e per
conto del Ministero dell’Ambiente , che deve pertanto ritenersi l’unica
parte del procedimento espropriativo, legittimata, in tale veste a contraddire
nelle cause relative all’indennità di occupazione temporanea e di esproprio”
Risulta
quindi che la condanna del Ministero dell’Ambiente ha potuto configurarsi in
quanto agli atti del processo civile non sono stati depositati i documenti
comprovanti il rapporto concessorio venutosi a creare fra il Ministero stesso
ed il Consorzio.
In
sostanza si può convenire con il Requirente che la fattispecie si è
caratterizzata per la carente difesa dell’Amministrazione statale, con la
conseguente produzione del danno erariale come correttamente quantificato.
Il
Ministero era patrocinato dall’Avvocatura distrettuale di Cagliari e la
carente difesa di cui si è detto è riferibile alla mancata o quanto meno
tardiva collaborazione del Ministero stesso nei riguardi di chi doveva
istituzionalmente intervenire
Il
nodo temporale della vicenda si
colloca certamente nei mesi iniziali, allorchè occorreva impostare
correttamente la costruzione difensiva, sorreggendola con un adeguato e
efficiente impianto probatorio.
Ed
è per questo che la posizione del Sig. YYY XXX si poneva in primo piano,
ferma naturalmente la sua estraneità agli accadimenti fattuali successivi
alla data di cessazione dalla carica.
Tuttavia
occorre far presente che i comportamenti gestori degli agenti pubblici possono
produrre i loro effetti (in ipotesi dannosi)
anche oltre la data di conclusione della carica, senza che questo impedisca il
consolidarsi del nesso di causalità fra condotta ed evento.
Il
Sig. YYY XXX ha ricoperto la carica di Direttore generale della struttura
(complessa) competente a mantenere
i rapporti con l’Avvocatura distrettuale per la gestione del contenzioso
civile intentato dai proprietari espropriati proprio
nel periodo in cui la difesa erariale doveva essere proficuamente e
(soprattutto) tempestivamente impostata.
Il
Sig. YYY XXX ha rilevato nelle sue copiose memorie difensive che la
trattazione della “pratica” (rectius:
procedura di risposta all’Avvocatura) rientrava nella competenza delle
strutture divisionali sottordinate e che la direzione generale operava nel suo
complesso in uno stato di grande difficoltà operativa.
Quanto
al primo punto, ritiene questo Giudice che tali argomentazioni, pur di per sé
non scorrette, non elidano la responsabilità del Sig. YYY XXX.
E’
infatti assolutamente ovvio che il direttore di una così importante direzione
generale non debba occuparsi direttamente della materiale gestione procedurale
delle singole questioni.
E’
peraltro altrettanto ovvio che il direttore generale non può “chiamarsi
fuori” dalla conduzione operativa delle strutture sottoposte, in una sorta
di inammissibile deresponsabilizzazione generalizzata dei vertici burocratici.
Il
direttore generale resta invece essenzialmente incardinato nella struttura
burocratica di preposizione, che egli ha l’obbligo – in quanto dirigente
generale – di coordinare ed organizzare in modo da assicurare i necessari
flussi informativi verticali con i direttori delle divisioni
Al
di là dell’astrattezza delle formule, il direttore generale deve in
particolare interessarsi di quelle procedure che non possono non apparire ictu
oculi “allarmate” , ovverosia urgenti per la loro particolarità e
straordinarietà.
La
tutela in giudizio rientra certamente fra le procedure “allarmate” così
come appena evidenziate e ciò anche al di là dei pur esistenti vincoli ed
obblighi normativi di cui alla
lettera <f> del comma <1> dell’articolo 16 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993 n. 29, poi integralmente trasfuso nella lettera
<f> del comma primo dell’articolo 16 del decreto legislativo 30 marzo
2001 n. 165 (“I dirigenti generali…esercitano, fra gli altri, i seguenti
compiti e poteri…promuovono e resistono alle liti…”).
La
funzione di “promozione” e “resistenza” alle liti ricomprende tutti i
passaggi strumentali necessario al suo proficuo esercizio, fra i quali
rientrano la definizione strategica delle linee difensive, l’approntamento
della documentazione, i contatti con i legali erariali ecc.
Tale
“competenza funzionale” è propria del dirigente generale che può
affidarsi agli uffici sottoordinati solo per adempimenti esecutivi e
collaborativi, la cui esecuzione deve però essere opportunamente e
dettagliatamente monitorata.
Il
direttore generale Sig. YYY XXX non aveva dunque l’obbligo di rispondere
personalmente all’Avvocatura dello Stato, ma doveva vigilare affinche le
proprie strutture sottordinate (fino al responsabile del procedimento) se ne
facessero carico.
Nella
fattispecie vi è di più.
Il
Sig. YYY XXX non solo non si è adoperato in proprio, ma era strato messo in
grado di avere la piena consapevolezza dell’inadempimento della struttura di
cui egli era il responsabile apicale.
Infatti
in ben due occasioni – a breve distanza l’una dall’altra – egli ha
ricevuto specifiche note dal Capo dell’Ufficio legislativo e addirittura dal
Capo di Gabinetto, note non indirizzate impersonalmente alla Direzione
Generale, ma personalmente al Sig. YYY XXX. Quella del Capo di Gabinetto
conteneva contestualmente l’ordine di referto, ad esprimere la forte
preoccupazione dei vertici del Dicastero.
Le
autorevoli sollecitazioni – rimaste entrambe inevase – portavano in
allegato gli atti dell’Avvocatura, il che avrebbe consentito al Sig. YYY XXX
di poter “percepire” con facilità quanto era richiesto e gli adempimenti
da porre in essere nell’immediato (nota del 9 novembre 1996 prot. 17722 del
Capo dell’Ufficio legislativo e nota del 22 febbraio del Capo di Gabinetto).
Correttamente
e condivisibilmente
la Procura
appellante ha evidenziato, quali titoli di responsabilità, che “l’ing. XXX
era stato il destinatario delle due note appena ricordate.
Il
direttore generale Sig. YYY XXX aveva quindi avuto modo di essere
perfettamente consapevole dell’esistenza di una procedura allarmata inevasa
o, quanto meno, in esame. Dunque, anche se le relative “carte”
stazionavano presso
la Divisione
sottordinata competente, egli non si è attivato per sollecitarne o avocarne
la trattazione o almeno acquisire gli opportuni chiarimenti.
Si
consideri che il Sig. YYY XXX era comunque a conoscenza del quadro giuridico
della concessione attribuita al Consorzio Molentargius e quindi era nelle
condizioni di “richiamare” a sé il fascicolo e avvedersi della necessità
di inviare (o far inviare dal direttore divisionale) l’atto concessorio,
certamente indispensabile a far valere le buone ragioni del Ministero. Tale
conoscenza gli derivava dall’aver egli stesso sottoscritto
a suo tempo proprio quella concessione mai ritualmente giunta agli atti
del processo civile; nonché dall’aver seguito anche i passaggi
amministrativi ed operativi successivi alla concessione stessa.
Pertanto
può ritenersi che il direttore generale Sig. YYY XXX fosse ben edotto circa l’origine
e gli sviluppi della concessione con il Consorzio Molentargius e , nello
specifico, avesse ricevuto precisi e puntuali segnali circa l’urgenza di
interloquire con l’Avvocatura distrettuale di Cagliari chiamata ad
approntare la difesa degli interessi erariali.
Poco
rileva pertanto se la “pratica” si era venuta a trovare negli uffici del
direttore generale per una trattazione diretta ovvero in quelli della
divisione competente, con permanenti ed espliciti obblighi del Sig. YYY XXX di
verificare l’adempimento e di riferire al Ministro.
In
particolare appare censurabile un punto essenziale della sentenza assolutoria
di primo grado, là dove afferma: “
La Procura
ha obiettato la mancanza di formali deleghe: in realtà queste ultime sono
necessarie e vengono di fatto usate per l’espletamento di funzioni e non per
il disbrigo di singoli adempimenti, quale era quello omesso, che non ha
riguardato la istituzionale <difesa in giudizio> dell’Amministrazione
(riservata ai dirigenti generali), ma solo l’ <incombente materiale>
di inviare all’Avvocatura una copia dell’atto (incombente che poteva
essere assolto da chiunque)”.
Tale
argomentazione non è appropriata. Infatti compete ai Direttori generali la
tutela “istituzionale” in giudizio. Come già evidenziato, il concetto di
tutela deve essere inteso però nel senso più ampio e funzionale e
ricomprendere tutte le attività e
tutti i passaggi procedurali (anche strumentali) che ciò comporta.
L’invio
dell’atto di concessione rientrava
a pieno titolo nella competenza funzionale di difesa in giudizio e quindi del
direttore generale che, ovviamente, poteva affidarne la materiale spedizione
ad una struttura sottordinata.
Il
passaggio di consegne al quale fa riferimento
la Procura
riguarda evidentemente i contenziosi pendenti , le relative “urgenze”
procedurali e gli altri oneri
connessi (fra i quali gli obblighi di referto al Ministro).
Il
Sig. YYY XXX – nella veste di resistente all’appello principale – ha
posto in rilievo difensivo le “condizioni particolarmente gravose se non
intollerabili in cui si era costretti a svolgere l’attività del servizio”.
Tale
rilevo, oltre a costituire un documento preoccupante in sé della
funzionalità degli apparati pubblici (dei quali il Sig. YYY XXX è stato pur
sempre al vertice per molti anni), non elide la responsabilità del direttore
generale per adempimenti “elementari” propri delle procedure definite
allarmate, proprio per la loro intima rischiosità dannosa e di rilievo
istituzionale.
Infatti
, nella fattispecie, gli adempinenti che il Sig. YYY XXX doveva compiere in
proprio (in quanto titolare della competenza di tutela giudiziale come
dirigente generale) o far compiere alle divisioni sottordinate (con onere di
vigilanza e, nel caso concreto, di referto diretto al Ministro), erano privi
di particolare complessità.
In
conclusione, incontroverso il danno, debbono ritenersi provati a carico del
Sig. YYY XXX sia il nesso causale che la colpa grave, quest’ultima
parametrata in particolare alla prevedibilità e prevenibilità dell’evento,
nonché alla facile percettibilità del comportamento doverosamente da
osservare nel rispetto degli obblighi di servizio.
Anzi,
ritiene il Collegio –in virtù del potere di qualificare la tipologia delle
condotte rilevanti ai fini della responsabilità amministrativa – che nel
caso di specie si possa configurare una ipotesi di dolo contabile, ovvero di
comportamento gestorio in violazione degli obblighi di servizio con previsione
di evento.
Tuttavia
esistono i presupposti per non attribuire al predetto direttore generale l’intero
importo del danno e ciò per la possibile compartecipazione all’evento di
altri soggetti non evocati.
Applicando
i già richiamati principi di parzietà e personalità, la quota da addebitare
al Sig. YYY XXX è pari alla metà del danno originariamente contestato in
atto di citazione e cioè euro 7.570 (settemilacinquecentosettanta), oltre
rivalutazione (dalla data dell’evento coincidente con l’ultimo pagamento
delle spese di lite effettuato dal Ministero a quella di deposito della
presente sentenza di condanna) e interessi (dalla data del deposito al
soddisfo erariale).
Le
spese di giudizio sono parimenti poste a carico del Sig. YYY XXX e liquidate
come in dispositivo.
PER QUESTI MOTIVI
La Corte
dei conti – Sezione prima
giurisdizionale centrale d’appello- definitivamente pronunciando, riuniti
gli appelli in epigrafe, in riforma della sentenza impugnata, accoglie
parzialmente l’appello principale della Procura regionale territorialmente
competente e , per l’effetto, condanna il Sig. YYY XXX a titolo di
responsabilità amministrativa per colpa grave al pagamento in favore dell’erario
dello Stato della somma di euro 7.570 (settemilacinquecentosettanta) oltre
rivalutazione e interessi come in parte motiva. Respinge l’appello
incidentale.
Pone
a carico del predetto le spese di giudizio che vengono liquidate in euro
501,16 (cinquecentouno/16).
Così
deciso in Roma nella camera di consiglio del 12 novembre 2010
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
f.to
Alberto Avoli
f.to
Vito Minerva
Depositata in segreteria il 10/03/2011
IL DIRIGENTE
f.to
Massimo Biagi