ord. n. 27 del 19 aprile 2010: solleva la questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1 luglio 2009 , n. 78 (convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009 , n. 102, e contestualmente modificato dall’art. 1, comma 1, del decreto-legge 3 agosto 2009 , n. 103, convertito a sua volta con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009 , n. 141) nella parte in cui prevede che “le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo 2001 , n. 97” e, conseguentemente, che “a tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994 , n. 20, e' sospeso fino alla conclusione del procedimento penale”, per contrasto con gli artt. 2 e 3 della Costituzione

REPVBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

la Corte dei Conti

 Sezione giurisdizionale per la regione Piemonte

composta dai magistrati

Antonio D’Aversa                          Presidente

Luigi Gili                                            Giudice

Gerardo de Marco                         Giudice relatore

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sull’istanza ex art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1 luglio 2009 , n. 78,  iscritta in data 18.03.2010 al n. 18545 del registro di Segreteria, proposta dal signor –omissis – con il patrocinio degli Avv.ti Carlo Cotto e Anna Ronfani,

nei confronti

della Procura Regionale

per

la declaratoria di nullità dell’invito a dedurre V2005/678/BGT del 29.12.2009 ;

PREMESSO CHE

-                all'istante è stato notificato, ai sensi dell'art. 5 del decreto-legge 15 novembre 1993 , n. 453 (convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994 , n. 19), l'invito a dedurre in epigrafe, con cui il Pubblico Ministero gli contesta di aver arrecato, nella sua qualità di dirigente della Polizia di Stato, un rilevante “danno all'immagine” all'amministrazione di appartenenza in conseguenza di ingiustificate violenze asseritamente commesse nel corso di un'operazione di ordine pubblico;

-                nell'atto in parola, la Procura precisa che i relativi procedimenti penali sono stati archiviati dal GIP per essere rimasti ignoti, in generale, gli autori dei fatti e, quanto a un'indagine avviata nei confronti dell'istante personalmente con riferimento ad uno specifico episodio di lesioni, per mancanza di prove;

-                ritiene, peraltro, il Pubblico Ministero contabile che gli asseriti episodi di violenza gratuita, ripresi dai mass-media con grave discredito per la Polizia e per le Istituzioni, possano essere comunque addebitati sul piano amministrativo alla responsabilità del competente dirigente della Polizia di Stato, presente personalmente ed attivamente sullo scenario dell'operazione, anche alla luce della documentazione fotografica e testimoniale raccolta, prescindendo dall'autonomo profilo della responsabilità penale;

-                ciò posto, l'interessato insta (ex art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1 luglio 2009 , n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009 , n. 102, e contestualmente modificato dall’art. 1, comma 1, del decreto-legge 3 agosto 2009 , n. 103, convertito a sua volta con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009 , n. 141) per la declaratoria di nullità dell'invito a dedurre notificatogli dalla Procura regionale; si tratta, a suo avviso, di atto istruttorio nullo, in quanto preordinato all'esercizio dell’azione di responsabilità per danno all’immagine pur in assenza di sentenza penale irrevocabile di condanna per uno dei reati espressamente previsti dalla normativa in parola;

-                per l'esame dell'istanza di nullità è stata fissata la camera di consiglio del 7 aprile 2010 , con decreto presidenziale comunicato all'istante e al Pubblico Ministero;

-                con memoria depositata il 29 marzo 2010 la Procura Regionale ha svolto alcune eccezioni pregiudiziali e preliminari sollevando, in via gradata, un’articolata serie di questioni di legittimità costituzionale; in particolare, per quanto qui interessa, il Pubblico Ministero ha eccepito: a) l'improcedibilità o l'incostituzionalità del procedimento di nullità, per totale assenza di norme che lo disciplinano; b) l'inammissibilità dell'istanza di nullità, in quanto riferita ad un atto istruttorio che, per sua natura, non configura ancora esercizio dell'azione risarcitoria per danno all'immagine; c) la nullità del procedimento in camera di consiglio, essendo espressamente prevista la trattazione in udienza pubblica; d) l'incostituzionalità del citato comma 30-ter  per contrasto, sotto molteplici profili, con gli artt. 2, 3, 24, 25, 77, 97, 103, 111 della Costituzione;

-                nella camera di consiglio del 7 aprile 2010 , udito il giudice relatore, sono stati sentiti gli Avv.ti Carlo Cotto e Anna Ronfani per l'istante e il Procuratore Regionale Ermete Bogetti in qualità di Pubblico Ministero; tutte le questioni hanno formato oggetto di discussione; i difensori dell'istante, in particolare, con il consenso del Collegio e del Pubblico Ministero, hanno depositato una nota d'udienza, il cui contenuto ha comunque formato oggetto di esposizione orale, motivando per la legittimità costituzionale della normativa in applicazione;

-                la causa è stata, quindi, trattenuta in camera di consiglio per le conseguenti decisioni;

RITENUTO CHE

-                l’art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1 luglio 2009 , n. 78 (convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009 , n. 102, e contestualmente modificato dall’art. 1, comma 1, del decreto-legge 3 agosto 2009 , n. 103, a sua volta convertito con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009 , n. 141) prevede che: “Le procure della Corte dei conti possono iniziare l'attività istruttoria ai fini dell'esercizio dell'azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo 2001 , n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994 , n. 20, e' sospeso fino alla conclusione del procedimento penale. Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata gia' pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, e' nullo e la relativa nullita' puo' essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta”;

-                in punto di procedura, viene subito in rilievo l'estrema laconicità della disposizione di legge, che si limita ad indicare la forma dell'atto introduttivo (una “richiesta” da “depositare”), il relativo contenuto (“far valere” la nullità di atti istruttori o processuali posti in essere in violazione delle neo-introdotte disposizioni), il legittimato attivo (“chiunque vi abbia interesse”), il tempo della richiesta (“in ogni momento”), l'organo competente a decidere (la “competente Sezione giurisdizionale della Corte dei conti”), il termine per la decisione (“perentorio di trenta giorni”);

-                tuttavia, non sembra a questa Sezione che la mancanza di ulteriori specificazioni nel testo di legge sia tale da rendere improcedibile o incostituzionale il giudizio; al contrario, va esercitato il potere-dovere del Giudice di colmare in via interpretativa o analogica le pur gravi lacune della norma, nel rispetto della Costituzione e dei principi generali della materia processuale ed amministrativo-contabile, senza che ciò implichi in sé un arbitrio o una lesione del diritto di difesa delle parti coinvolte;

-                quanto all'eccepita nullità del presente procedimento per inosservanza della forma della pubblica udienza, va senz'altro dato atto che: l'art. 72 del testo unico delle leggi sulla corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 19 34, n. 1214, stabilisce che “i giudizi avanti la corte dei conti sono pubblici”; l'art. 18 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla corte dei conti, approvato con regio decreto 13 agosto 19 33, n. 1038, stabilisce che “i giudizi sono pubblici” nell'ambito del Titolo I, capo VI (rubricato “delle udienze”); l'art. 128 del codice di procedura civile stabilisce, a sua volta, che “l'udienza in cui si discute la causa è pubblica a pena di nullità”;

-                tuttavia, in disparte l'osservazione che le speciali norme di rito contabile, a differenza del codice di procedura civile, non sanciscono espressamente la pubblicità delle udienze “a pena di nullità”, ad avviso della Sezione assume decisiva rilevanza la formulazione del citato comma 30-ter laddove, omettendo ogni riferimento all'istanza di fissazione d'udienza, alla fissazione e alla celebrazione di essa, all'istruttoria e alla discussione della causa, fissa piuttosto una snella articolazione del procedimento, che si compendia nel deposito della “richiesta” di parte e nella conseguente “decisione” della Sezione entro i successivi trenta giorni (termine invero breve, ma non necessariamente irragionevole in sé, considerata la portata estremamente circoscritta e, di regola, elementare delle questioni da affrontare ai sensi del comma in parola, questioni comunque afferenti l'asserita nullità di un atto della Procura su cui sembra ragionevole presumere che essa sia preparata a contraddire, almeno oralmente);

-                ne discende l'applicabilità diretta dell'art. 20 del citato regolamento di procedura (articolo collocato al Titolo I, capo VII, per l'appunto rubricato “delle decisioni”, dopo il capo VI, rubricato invece “delle udienze”) a norma del quale la corte pronuncia le proprie decisioni “in camera di consiglio”;

-                del resto, il rito camerale meglio si attaglia non solo alla natura delle questioni trattate, ma anche all'esigenza di sentire (oralmente o con brevi note) tutte le parti interessate, svolgendo rapidamente gli opportuni incombenti istruttori o procedimentali, beninteso nel rispetto del principio del contraddittorio, ma senza il vincolo di particolari formalità, coerentemente con il termine “perentorio” (sic!) imposto per l'esito del giudizio;

-                proseguendo nell'esame delle questioni pregiudiziali o preliminari, va poi osservato che, sotto il profilo oggettivo, la peculiare fattispecie di nullità riguarda sia gli atti “istruttori”, sia gli atti “processuali”, purché essi siano stati “posti in essere in violazione delle disposizioni” dinanzi riportate;

-                appare dunque condivisibile, in linea di principio, l'impostazione del Pubblico Ministero secondo cui la violazione in parola può configurarsi, in aderenza al dettato normativo, soltanto nelle due ipotesi seguenti: I) allorché sia svolta un'istruttoria in assenza di specifica e concreta notizia di danno; II) allorché sia esercitata l'azione per il risarcimento del danno all'immagine al di fuori dei casi e dei modi previsti dalla legge; nel caso di specie, osserva la Procura, l'invito a dedurre impugnato non rientrerebbe nell'ipotesi sub I), in quanto non vengono in rilievo questioni di specificità e concretezza della notizia di danno, ma neppure nell'ipotesi sub II), in quanto al momento non è stata (ancora) esercitata un'azione per il risarcimento del danno all'immagine (potendo la Procura disporre l'archiviazione del fascicolo, anziché emettere l'atto di citazione, dopo aver vagliato le deduzioni dell'interessato);

-                al riguardo, va riconosciuto che gli atti “istruttori”, vale a dire gli atti dell'indagine amministrativo-contabile, non sono di per sé nulli solo perché sviluppati su una notizia di danno all'immagine (in quanto orientati, in ipotesi, proprio alla verifica della sussistenza di tutti i presupposti di legge per l'esercizio della conseguente azione risarcitoria, presupposti che di regola possono essere vagliati solo dopo e non prima di aver compiuto l'istruttoria);

-                peraltro, anche in riferimento alla concreta fattispecie in esame, deve tenersi in considerazione che l'invito a dedurre non costituisce un semplice atto d'indagine, ma è uno speciale atto istruttorio avente natura “pre-processuale”, univocamente preordinato all'esercizio di un'azione di responsabilità dai contenuti ormai già delineati (l'art. 5, citato, recita: “prima di emettere l'atto di citazione in giudizio, il procuratore regionale invita...”); per giurisprudenza pacifica, infatti, l'invito a dedurre è considerato “figura processuale del tutto peculiare nel panorama processuale dell'ordinamento italiano, la quale si inserisce in un processo, quello contabile, altrettanto peculiare”; in particolare, l'invito si colloca nella “fase prodromica processuale, quella delle indagini del procuratore regionale, il quale vi provvede quando abbia già riscontrato elementi di danno e di responsabilità tali da escludere l'archiviazione” (così Sezioni Riunite, sent. 14/QM/1998 del 19 giugno 1998 );

-                l'invito a dedurre, in altri termini, “chiude” una fase d'indagine e si pone quale necessario momento di transizione verso la fase processuale, preannunciando  l'intenzione del Pubblico Ministero (salva rimeditazione alla luce delle deduzioni difensive dell'interessato) di esercitare un'azione di responsabilità già definita nei suoi tratti essenziali;

-                ne discende che, con riguardo alla concreta fattispecie in esame, l'invito a dedurre rientra senz'altro nel novero degli atti istruttori o processuali posti in essere “in violazione” delle neo-introdotte disposizioni, in quanto non ha altro scopo se non quello di preludere all'esercizio di un'azione di responsabilità per danno all'immagine a dispetto dell'avvenuta archiviazione del corrispondente procedimento penale (archiviazione data per nota dalla Procura nello stesso atto impugnato); nella specie, quindi, l'invito a dedurre, nel prefigurare un'azione di danno all'immagine che palesemente prescinde dai “casi” e dai “modi” di cui  all'art. 7 della citata legge n. 97 del 2001, si pone in radicale ed intrinseca violazione del comma 30-ter in discorso, non essendovi ragione per rinviare la declaratoria di nullità alla conseguente citazione;

-                le eccezioni pregiudiziali e preliminari svolte dalla Procura non possono quindi essere accolte;

CONSIDERATO CHE

-                nel merito dell'istanza di nullità, viene necessariamente in rilievo l'applicazione del richiamato art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1 luglio 2009 , n. 78 (convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009 , n. 102, e contestualmente modificato dall’art. 1, comma 1, del decreto-legge 3 agosto 2009 , n. 103, a sua volta convertito con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009 , n. 141), nella parte in cui stabilisce che “le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo 2001 , n. 97” ;

-                al riguardo, la Sezione ritiene non manifestamente infondate le numerose questioni di legittimità costituzionale prospettate dalla Procura Regionale, peraltro già sollevate da altre Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, con particolare riferimento agli artt. 2, 3, 24, 25, 77, 81, 97, 103, 111, 113 della Costituzione (v. Sez. Calabria, ord. 121/2009; Sez. Campania, ord. 369/2009; Id., ord. 377/2009; Id. ord. 436/2009; Sez. Lombardia, ord. 209/2009; Id., ord. 237/2009; Sez. Sicilia, ord. 218/2009; Sez. Umbria, ord. 20/2009; Sez. Prima d'Appello, ord. 6/2010);

-                deve darsi atto, in generale, che la formulazione legislativa non è tra le più felici: testualmente, infatti, la norma sembrerebbe operare solo sul piano processuale, inibendo semplicemente “l'azione” delle Procure contabili senza però escludere la risarcibilità del danno all'immagine sul piano sostanziale (senza, cioè, incidere sul diritto, azionabile dinanzi ad altro Giudice dall'amministrazione stessa); non aiuta l'interprete, inoltre, il rinvio tout court al citato art. 7 della legge n. 97 del 2001 (che all'ultimo periodo sancisce, a sua volta, la salvezza di quanto previsto dall'art. 129 disp. att. c.p.p.);

-                ad ogni modo, l'interpretazione maggiormente piana ed aderente all'intenzione del legislatore, salvo ipotizzare impraticabili e comunque insoddisfacenti forzature  “abrogative” della norma, sembra da ricostruire nel senso di voler circoscrivere la risarcibilità del “danno all'immagine” alle sole fattispecie in cui consti una condanna penale irrevocabile per i delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione previsti nel  capo I del titolo II del libro secondo del codice penale (segnatamente: peculato, malversazione a danno dello Stato, indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, concussione, corruzione e istigazione alla corruzione, abuso d'ufficio, utilizzazione d'invenzioni o scoperte conosciute per ragioni d'ufficio, rivelazione ed utilizzazione di segreti d'ufficio, rifiuto e omissione di atti d'ufficio, rifiuto o ritardo di obbedienza commesso da un militare o da un agente della forza pubblica, interruzione di un servizio pubblico o di pubblica necessità, sottrazione o danneggiamento di cose sottoposte a sequestro disposto nel corso di un procedimento penale o dall'autorità amministrativa, violazione colposa di doveri inerenti alla custodia di cose sottoposte a sequestro disposto nel corso di un procedimento penale o dall'autorità amministrativa);

-                al riguardo, lasciando sullo sfondo gli altri aspetti di pur forte perplessità suscitati dalle ricordate disposizioni, la Sezione dubita dell'intrinseca ragionevolezza e non arbitrarietà della norma da applicare, nella misura in cui essa subordina la risarcibilità del danno all'immagine (quale delineato nel diritto vivente dalla giurisprudenza della corte dei conti e della corte di cassazione) alla sussistenza di una condanna penale relativa ai soli reati suindicati, senza alcuna plausibile apparente ragione dell'esclusione di fattispecie delittuose ben più gravi (anche a livello di allarme sociale o comunque di incidenza lesiva sul prestigio della pubblica amministrazione) o comunque di fattispecie anche prive di rilievo penale che siano gravemente pregiudizievoli per l'immagine della p.a.;

-                a titolo di mero esempio, appare di non agevole comprensione la ragione per cui sarebbe fonte di danno all'immagine la condanna di un funzionario pubblico per peculato o per  omissione di atti d'ufficio, ma non lo sarebbe quella di un sindaco, di un dirigente o di un magistrato per delitti di mafia, come pure non danneggerebbero l'immagine pubblica l'insegnante pedofilo o quello che spaccia droga tra gli alunni, il medico che abusa sessualmente dei pazienti, l'impiegato che organizza una truffa a danno dei cittadini o che compie falsificazioni, il poliziotto che partecipa ad una banda armata o ad una cellula terroristica, l'autista “pirata” che causa la perdita di vite umane alla guida di un mezzo pubblico, il militare che in missione internazionale commette violenze gratuite sulla popolazione inerme, e così discorrendo;

-                è incomprensibile per questa Corte, ancora, la mancata inclusione dei reati di favoreggiamento e omissione di denuncia o referto, tanto più se riferiti proprio ai reati di cui al citato art. 7 (sicché il funzionario che compie il peculato lede l'immagine della pubblica amministrazione, mentre non la lede il suo dirigente sebbene condannato per favoreggiamento o per omessa denuncia di quello stesso peculato);

-                ancor meno comprensibile risulta, ad avviso di questa Sezione, la mancata inclusione dei reati militari previsti al libro secondo, titolo IV, capo I del codice militare di pace nel novero dei reati considerati dannosi per l'immagine della pubblica amministrazione (sicché il peculato commesso dal militare non sarebbe lesivo dell'immagine delle forze armate, mentre lo sarebbe quello commesso dall'impiegato civile);

-               paradossale ed abnorme, poi, pare alla Sezione l'esclusione del risarcimento del danno pur a fronte di fattispecie di reato gravissime, anche e soprattutto sul piano dell'immagine pubblica, quali i delitti contro la personalità dello Stato, sia internazionale sia interna, come pure i delitti commessi contro gli Stati esteri, i loro capi e i loro rappresentanti (trattandosi, per inciso, proprio delle fattispecie penali poste a presidio e tutela dell'onore delle istituzioni o dei loro esponenti);

-                non si afferra, infine, la ragione sottesa alla scelta di subordinare la configurabilità o comunque la risarcibilità del danno all'immagine all'esistenza ovvero agli esiti di un eventuale procedimento penale, ben potendosi configurare fattispecie lesive, in punto di “immagine” pubblica, che per loro natura prescindono dall'ambito penale (ma che spesso comportano l'applicazione di severe sanzioni disciplinari, compreso il licenziamento): anche sotto questo profilo, la realtà osservata da questa Sezione supera sovente la fantasia, come ad esempio nel caso degli infermieri che intrattenevano rapporti sessuali nelle camere mortuarie dell'ospedale, con pubblico scandalo (Sez. Piemonte, sent. 191/2008), dei medici pubblici che svolgevano al nero” l'attività inframoenia dimenticando di riversare le somme all'ospedale (Sez. Piemonte, sent. Sent. 3/2009), della proverbiale pinza dimenticata nella pancia del paziente non senza risonanza mediatica dell'episodio di “malasanità” (Sez. Piemonte, sent. 238/2008), del funzionario dell'agenzia delle entrate che svolgeva “al nero” attività di consulenza fiscale in favore di contribuenti (Sez. Piemonte, sent. 144/2009);

-                ulteriori motivi di perplessità, con riguardo a quest'ultimo aspetto, derivano dal coordinamento del comma 30-ter in rassegna con l'art. 55-quinquies del decreto legislativo 30 marzo 2001 , n. 165 (introdotto dall'art. 69 del decreto legislativo 27 ottobre 2009 , n. 150, in attuazione della delega di cui all'art. 7 della legge 4 marzo 2009 , n. 15): quest'ultima norma sancisce l'obbligo del dipendente pubblico assenteista di risarcire il danno all'immagine, a prescindere dagli eventuali risvolti penali, rendendo di non facile percezione il criterio cui si sarebbe informato il legislatore, nella sua pur ampia discrezionalità, salvo l'arbitrio, per individuare tra le varie fattispecie lesive dell'immagine dell'amministrazione quelle che meritano la tutela risarcitoria dinanzi al giudice contabile (sfuggendo, ancora una volta, la ragionevolezza della scelta di obbligare il dipendente assenteista non condannato penalmente a risarcire l'immagine della p.a. di appartenenza, esonerando nel contempo il dipendente che commette reati comuni o il dipendente che commette altre gravissime infrazioni disciplinari senza assentarsi dall'ufficio);

-                né si comprende la ragione per cui, qualora constino prove inconfutabili della commissione di un reato, ricadente nell'ambito del citato art. 7 e quindi ritenuto “per legge” foriero di danno all'immagine, il proscioglimento per prescrizione in sede penale debba impedire il risarcimento del danno all'immagine in sede civile o amministrativa, posto che in simili eclatanti fattispecie l'assenza di una condanna penale potrebbe perfino aggravare la lesione d'immagine delle istituzioni o la percezione di essa da parte della collettività, a causa della patente di pubblica impunità attribuita ai colpevoli; sul punto, in verità, ci si dovrebbe seriamente interrogare se lesiva dell'immagine sia la commissione del reato oppure la condanna del colpevole;

-                non pochi dubbi di ragionevolezza involge, anche, l'implicito esonero da responsabilità dei dirigenti o funzionari pubblici appositamente preposti a vigilare sull'altrui operato, di guisa che il danno all'immagine conseguente, ad esempio, ad un reato di peculato, magari accertato con sentenza irrevocabile, sarebbe addebitabile solo al reo ma non anche (a titolo di responsabilità sussidiaria) al dirigente o all'ispettore o al revisore contabile che, con gravissima colpevole trascuratezza, non si sia avveduto del reato commesso sotto i propri occhi o lo abbia di fatto consentito “dimenticando” di farne denuncia;

-                analoga considerazione vale per l'ipotesi in cui il pubblico dipendente (o, peggio, un pubblico dirigente) con gravissima ed imperdonabile negligenza abbia, di fatto, impedito l'identificazione degli autori del reato o l'acquisizione delle relative prove, validamente utilizzabili in sede penale, per tal via precludendo l'accertamento della responsabilità penale (e, per effetto della disposizione in rassegna, il conseguente risarcimento del danno all'immagine in favore dell'amministrazione);

-                le suesposte considerazioni, per inciso, assumono particolare rilievo nella valutazione preliminare dell'invocata nullità dell'invito a dedurre oggetto del presente procedimento, in cui la Procura Regionale (dopo aver ricordato che l'archiviazione penale è stata disposta dal GIP per essere rimasti ignoti gli autori del reato, sembrandogli peraltro confermata dallo stesso GIP la commissione di violenze ingiustificabili anche “in senso tecnico-penalistico”) prospetta una corresponsabilità del dirigente di Polizia per avere in qualche misura favorito o comunque non aver impedito gli asseriti reati (prospettazione sulla cui correttezza e fondatezza, peraltro, questa Sezione esprime ogni cautela e riserva, trattandosi di questione attinente al merito);

-                a margine delle osservazioni fin qui svolte si pongono, da ultimo, gli ulteriori molteplici profili di sospetta incostituzionalità della norma in analisi con riguardo agli artt. 2, 3, 24, 25, 77, 81, 97, 103, 111, 113 della Costituzione, per quanto rilevanti in questa sede, quali posti in luce dalla Procura Regionale come pure da altre Sezioni della Corte dei conti nelle ordinanze in precedenza ricordate; questi ultimi profili, peraltro, appaiono per così dire collaterali o sintomatici rispetto alla questione centrale della sospetta arbitrarietà ed irragionevolezza dell'intervento legislativo in discorso, invero estemporaneo e poco meditato (come si evince, del resto, dall'iter parlamentare del provvedimento, introdotto in sede di conversione di un decreto-legge riguardante tutt'altra materia e poi corretto “in corsa”, con altro decreto-legge, il giorno stesso della sua entrata in vigore);

-                da ultimo, ai fini del vaglio di non manifesta infondatezza della questione, cade opportuno ricordare che la nozione di “danno all'immagine”, nell'elaborazione giurisprudenziale, non si identifica semplicemente con il “danno morale”, ma include in sé voci di danno patrimoniale o comunque suscettibili di valutazione patrimoniale (come, ad esempio, le spese sostenute o da sostenere per la comunicazione istituzionale ai sensi della legge 7 giugno 2000 , n. 150, recante la “disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni”, e della direttiva del 7 febbraio 2002 , in materia di “attività di comunicazione delle pubbliche amministrazioni”, emanata dal Ministro per la funzione pubblica);

-                appare quindi assai labile (nell'attuale società dell'informazione, della comunicazione e dell'immagine) la ragione per cui le istituzioni pubbliche dovrebbero meritare una tutela risarcitoria del proprio prestigio e della propria immagine ben più limitata rispetto alle istituzioni private;

-                sul punto, la ratio della legge è imperscrutabile: con singolare ossimoro, infatti, l'ordinamento da un lato viene a negare piena e generale tutela risarcitoria all'immagine e al prestigio delle pubbliche istituzioni mentre, dall'altro lato, con apposite fattispecie di reato (vilipendio della Repubblica, delle Istituzioni costituzionali, delle Forze armate, della nazione italiana, della bandiera o altro emblema dello Stato) offre addirittura protezione di rango penale ai suddetti beni, creando una bizzarra quanto contraddittoria divaricazione logico-giuridica (tutela penale si, tutela risarcitoria no);

-                invero, per quanto si tenti di interpretare o “forzare” il testo della norma, come pure è stato fatto in alcune pronunce, sempre residuano dubbi di ragionevolezza ed arbitrarietà, non manifestamente infondati (quanto meno sotto il profilo del riparto di giurisdizione); la disposizione non sembra quindi riconducibile a legittimità costituzionale (neppure mediante interventi interpretativi, additivi o manipolativi) fintanto che in essa permanga il riferimento all'art. 7 della legge n. 97 del 2001;

-                quest'ultima norma, ad avviso di questi Giudici, per come richiamata dal comma 30-ter, al di là di una mera suggestione non sembra avere nessun ragionevole collegamento concettuale o giuridico con il tema del danno all'immagine: l'art. 7, piuttosto, trova la propria ratio nell'esigenza di rafforzare (e non limitare) la tutela delle finanze pubbliche, creando un canale stabile, ma non esclusivo, di raccordo istituzionale tra la magistratura penale e quella amministrativo-contabile in relazione a talune fattispecie delittuose (purtroppo ancora molto diffuse) “tipicamente” foriere di danno patrimoniale, in quanto in esse l'amministrazione pubblica è ontologicamente parte offesa dal reato e, quindi, verosimilmente danneggiata nel patrimonio;

-                l'art. 7, si noti, agevolando le azioni della Corte dei conti per il danno patrimoniale conseguente a reati contro la p.a., non preclude affatto la risarcibilità di altre voci di danno in fattispecie diverse; ma se l'art. 7 risponde a una sua precisa logica, riferita appunto “in positivo” al danno patrimoniale, questa logica diventa perversa se riferita “in negativo” al danno non patrimoniale (e, in particolare, al danno all'immagine) in quanto il prestigio delle istituzioni ben può essere leso maggiormente, nel sentire comune, allorché il pubblico ufficiale abusando della propria funzione commetta reati nei quali parte offesa sia il cittadino anziché l'amministrazione;

-                sfugge, in altre parole, il motivo per cui l'immagine delle istituzioni sarebbe lesa solo dalla commissione di un reato “contro” la pubblica amministrazione e non anche dalla commissione di un reato comune “della” pubblica amministrazione (recte, dei soggetti che per essa operano e di cui essa risponde verso i terzi) in danno del cittadino; ove si applicasse lo stesso principio agli enti privati, ad esempio, si giungerebbe al paradosso per cui una banca potrebbe chiedere il risarcimento del danno d'immagine solo al proprio cassiere che abbia sottratto il  denaro della banca stessa, ma non anche al cassiere che abbia rubato sistematicamente denaro ai clienti, truffandoli (fattispecie quest'ultima che appare, all'evidenza, assai più lesiva sul piano dell'immagine);

-                è fuor di dubbio che il legislatore, nella propria piena discrezionalità, possa stabilire specifici criteri e condizioni di risarcibilità del danno, ma è altrettanto pacifico nella costante giurisprudenza costituzionale che detti criteri e condizioni non possano essere arbitrari o irragionevoli, meno che mai in una materia di simile delicatezza e rilevanza;

-                nella specie, per quanto in precedenza si è cercato di esemplificare, appare di assai dubbia ragionevolezza la scelta di subordinare la risarcibilità del danno all'immagine azionabile dinanzi alla Corte dei conti alla sussistenza di una condanna irrevocabile per alcune prefissate tipologie di reato (che sicuramente non sono né le più gravi, sul piano della pena edittale, né quelle più lesive dell'immagine delle istituzioni) anziché al superamento di una soglia generale di “offensività” o altri parametri oggettivi di valutazione della lesione che non necessariamente debbono ricercarsi in una fattispecie a rilievo penale, tanto più ove si tenga conto dei principi da ultimo affermati in tema di danno non patrimoniale (e, in particolare, di danno “esistenziale”) dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la nota sentenza n. 26972 dell’ 11 novembre 2008 ;

-                con quest'ultima imprescindibile pronuncia, in particolare, proprio in ossequio a fondamentali valori di rango costituzionale, è stata riconosciuta e confermata piena legittimità del risarcimento dei danni “non patrimoniali”, a prescindere dal nomen iuris concretamente utilizzato dal Giudice, a fronte di illeciti sia contrattuali sia extracontrattuali, anche al di fuori delle ipotesi “tipiche” previste dalla legge (cfr. art. 2059 c.c.), purché si tratti di danni conseguenti alla lesione di diritti fondamentali ed inviolabili della persona e che superino comunque una soglia minima di offensività (nel senso di serietà ed intollerabilità della lesione), fermo restando che il danno non patrimoniale va ricondotto non alla categoria del “danno-evento”, bensì a quella del “danno-conseguenza” (che quindi deve essere congruamente allegato e provato), ed evitando in ogni caso effetti moltiplicativi della stessa voce sostanziale di danno mediante nomina iuris diversi;

-                per tutti i motivi fin qui esposti, in conclusione, la Sezione ritiene rilevante e  non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale del citato comma 30-ter, per contrasto con gli artt. 2 e 3 della Costituzione, sotto il profilo  assorbente dell'irragionevole nonché arbitraria limitazione ai soli casi e modi previsti dal citato art. 7 della legge n. 97 del 2001 della tutela risarcitoria dell'immagine delle istituzioni ed amministrazioni pubbliche;

-                il presente giudizio deve essere quindi doverosamente sospeso con trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale per le conseguenti valutazioni, ai sensi della legge 11 marzo 19 53, n. 87;

-                la statuizione sulle spese va riservata all’esito del giudizio;

PER QUESTI MOTIVI

La Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la regione Piemonte , con pronuncia non definitiva

RAVVISATA

la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1 luglio 2009 , n. 78 (convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009 , n. 102, e contestualmente modificato dall’art. 1, comma 1, del decreto-legge 3 agosto 2009 , n. 103, convertito a sua volta con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009 , n. 141) nella parte in cui prevede che “le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo 2001 , n. 97 e, conseguentemente, che “a tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994 , n. 20, e' sospeso fino alla conclusione del procedimento penale”, per contrasto con gli artt. 2 e 3 della Costituzione

ORDINA

l’immediata  trasmissione degli atti, a cura della Segreteria, alla Corte Costituzionale;

SOSPENDE

il giudizio fino alle conseguenti decisioni della Corte Costituzionale, con onere di riassunzione a carico delle parti nei termini di legge;

DISPONE

che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e alle parti e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica ai sensi dell’art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 19 53, n. 87.

Riserva all’esito del giudizio la statuizione sulle spese.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del 7/ 8 aprile 2010 .

Il Presidente

(Antonio D’Aversa)

* * *

Depositata in Segreteria il 19 aprile 2010 .

Il Direttore della Segreteria

(Antonio Cinque)

* * *

Il Collegio, ravvisati gli estremi per l’applicazione dell’articolo 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003 , n. 196, recante il “Codice in materia di protezione dei dati personali”,

HA DISPOSTO

che a cura della Segreteria venga apposta l’annotazione di cui al comma 3 di detto articolo 52 nei riguardi della parte.

Torino, 19 aprile 2010 .

Il Presidente

(Antonio D’Aversa)

* * *

In esecuzione del provvedimento collegiale ai sensi dell’articolo 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003 , n. 196, in caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi della parte.

Torino, 19 aprile 2010 .

Il Direttore della Segreteria

(Antonio Cinque )