Sezione giurisdizionale per il Piemonte

Sezione giurisdizionale per il Piemonte, sentenza n. 10 del 17 gennaio 2008

(1)

Il “visto” sul conto giudiziale reso dall’agente contabile interno di un ente locale non può essere rilasciato dal medesimo agente contabile che ha sottoscritto il conto, per una elementare ed irrinunciabile esigenza di “alterità”, prima ancora che di “indipendenza”, tra soggetto controllore e soggetto controllato; ne deriva che, qualora l’agente contabile sia l’unico dipendente in forza al servizio finanziario (se non addirittura l’unico dipendente amministrativo dell’ente locale) la competenza a rilasciare il suddetto visto di conformità (“parifica”) va intestata al Segretario Comunale - in funzione sostitutiva del responsabile del Servizio, in applicazione anche analogica degli artt. 49, comma 2, e 97, comma 4, lettere b) e d) del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 – o comunque, in via residuale, al Sindaco (quale organo responsabile dell’amministrazione del Comune ex art. 50 del citato decreto legislativo n. 267 del 2000), fatto ovviamente salvo quanto specificamente stabilito dalla normativa emanata dall’ente locale interessato nell’ambito della propria sfera di autonomia.

(2)

Ai sensi dell’art. 618 del Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato, approvato con regio decreto 23 maggio 1924, n. 827, “tutti i conti devono essere (…) riveduti e parificati coi conti periodici dei singoli contabili e certificati conformi alle proprie scritture o ad altri elementi contabili in loro possesso” a cura delle amministrazioni dalle quali i contabili dipendono. Ne discende che la “parifica” di un conto giudiziale non può essere basata sulle sole scritture o documenti formati dall’agente contabile e tenuti nell’esclusiva disponibilità dello stesso, così esaurendosi in un semplice controllo di coerenza “interna” del conto: essa è finalizzata, al contrario, ad attestare che la rendicontazione della gestione, resa dal contabile, è coerente con le risultanze contabili e documentali “esterne” in possesso dell’amministrazione, presupponendo la possibilità di svolgere un “controllo incrociato” tra i dati contabili forniti dall’agente e quelli ricavabili dalle scritture dell’amministrazione.

(3)

Gli artt. 238 e 621, ultimo comma, del Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato (approvato con regio decreto 23 maggio 1924, n. 827) esprimono un principio generale valido anche nei confronti degli agenti contabili interni incaricati dell’incasso di somme per conto dell’ente locale, per cui i bollettari o registri utilizzati dall’agente per quietanzare gli incassi debbono essere previamente assunti “in carico” dal contabile stesso.

(4)

Gli artt. 181, comma 3, e 152, comma 4, lettera b), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (testo unico enti locali), impongono agli enti locali di fissare la frequenza con cui gli agenti contabili che riscuotono somme per conto dell’amministrazione stessa debbono provvedere a versarle in tesoreria; qualora l’ente locale non adotti una specifica disposizione al riguardo, l’agente contabile non può ritenersi autorizzato ad effettuare i versamenti a suo piacimento, ma dovrà far riferimento, in via residuale ed analogica, all’art. 227 del Regolamento di contabilità generale dello Stato, a norma del quale “coloro che riscuotono somme per conto dello Stato, quando esista tesoreria nel luogo di loro residenza, debbono fare in essa giornalmente il versamento delle somme riscosse, salvo che sia altrimenti disposto da speciali regolamenti”.

(5)

Il giudizio di conto può concludersi con una dichiarazione di “irregolarità” della gestione contabile senza contestuale condanna a carico dell’agente interessato, laddove le irregolarità contabili, anche gravi, non abbiano comunque comportato un “ammanco” o l’ammanco sia di importo trascurabile o, ancora, la natura delle irregolarità stesse non consenta di accertare l’esistenza o meno di un debito del contabile

(6)

L’accertamento, in sede di giudizio di conto, di diffuse irregolarità contabili e di macroscopiche carenze nel sistema dei controlli interni può costituire oggetto di segnalazione alla Sezione di controllo, ai fini dell’adozione di eventuali provvedimenti correttivi ex art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006).

(7)

A prescindere dal verificarsi (o dall’accertamento) di un effettivo squilibrio del conto giudiziale da porre a debito dell’agente contabile, la constatazione di gravi irregolarità contabili può – in linea di principio – comportare autonome forme di responsabilità amministrativa, anche sotto il profilo del danno non patrimoniale, a carico dello stesso agente contabile ovvero di terzi (a titolo d’esempio, del responsabile del servizio finanziario, degli amministratori o, ancora, dell’organo di revisione dell’ente, per il fatto di aver dato luogo a una gestione contabile confusa e disorganizzata o di aver adempiuto solo formalmente a propri specifici obblighi, tra cui quelli di riscontro o verifica, pur avendo percepito il correlato compenso, ovvero per la circostanza di aver dovuto procedere a più successivi tentativi di ricostruzione dei conti e delle relative gestioni, a causa della forte disorganizzazione delle scritture contabili, producendo un “disservizio” per l’ente).

(8)

La declaratoria di irregolarità di un conto giudiziale, pur in mancanza di condanna, costituisce soccombenza sostanziale dell’agente contabile agli effetti dell’art. 91 c.p.c., salva la possibilità di compensazione ai sensi dell’art. 92 del medesimo codice.

Sent. 10/08

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

la Corte dei Conti

Sezione giurisdizionale per la regione Piemonte

composta dai seguenti magistrati:

Antonio D’Aversa Presidente

Luigi Gili Giudice

Gerardo de Marco Giudice relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi iscritti ai nn. dal 17756 al 17761 del registro di Segreteria,

sui conti giudiziali

resi dalla signora R. M. relativamente agli incassi dei “diritti vari” effettuati presso il Comune di C. (AT) negli esercizi dal 1998 al 2003.

PREMESSA

La problematica trattata dal Collegio nel presente giudizio di conto trae origine dalla formulazione dell’art. 29 del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti (approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038) e dell’art. 48 del Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti (approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214) e può essere compendiata nella seguente questione di diritto:

a) se, in esito ad un giudizio di conto, la Sezione possa pronunciare una dichiarazione di “irregolarità” della gestione contabile, senza contestuale condanna a carico dell’agente interessato, laddove le irregolarità contabili, anche gravi, non abbiano comunque comportato un “ammanco” o l’ammanco sia di importo trascurabile o, ancora, la natura delle irregolarità stesse non consenta di accertare l’esistenza o meno di un debito del contabile.

Il Collegio si è, inoltre, interrogato circa i possibili effetti di un siffatto “accertamento negativo di regolarità”, enucleando le seguenti questioni a carattere consequenziale:

b) se, a prescindere dal verificarsi (o dall’accertamento) di un effettivo squilibrio del conto da porre a debito dell’agente, la constatazione di gravi irregolarità contabili possa – in linea di principio – comportare autonome forme di responsabilità in capo allo stesso agente contabile ovvero a terzi, anche sotto il profilo del danno non patrimoniale; se sia, conseguentemente, opportuno inviare un’apposita segnalazione alla Procura Regionale per le valutazioni e le iniziative di competenza;

c) se, in esito al giudizio di conto, a fronte di diffuse irregolarità contabili e di macroscopiche carenze nel sistema dei controlli interni (benché limitate alla gestione degli agenti contabili interni), sia altresì opportuno disporre uno “stralcio” degli atti anche alla Sezione di controllo, in ordine all’eventuale adozione di provvedimenti correttivi.

La Sezione ritiene che alle suesposte questioni possa darsi soluzione positiva, secondo quanto illustrato nelle seguenti considerazioni in “fatto” e in “diritto”.

FATTO

I. In data 11.05.2004 questa Corte ha chiesto al Comune di C. il deposito dei conti giudiziali in epigrafe. L’ente locale ha provveduto rispettivamente il 10.08.2004 (per l’esercizio 2003) e il 27.09.2004 (per gli esercizi dal 1998 al 2002).

Con decreti n. 31 del 01.06.2005 e n. 52 del 20.06.2005 il magistrato designato a riferire sui conti ha richiesto la presentazione di tutta la documentazione necessaria a verificare i conti stessi. La documentazione “giustificativa” fatta pervenire a questa Corte, tuttavia, si è rivelata inidonea a riscontrare compiutamente le risultanze dei conti.

II. Nell’impossibilità di riconciliare i dati contabili in parola è stato inviato all’agente contabile il “foglio di rilievo” del 13.07.2006 (ai sensi dell’art. 28 del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038; di seguito: “reg. proc.”), chiedendo di fornire alcuni chiarimenti in merito alle suddette gestioni.

II.1. In particolare, al fine di proseguire l’attività istruttoria, sono stati notificati al contabile, per il tramite dell’ente di appartenenza, i “rilievi a carattere generale” di seguito indicati:

A) regolamento di contabilità - si è richiesta la trasmissione della delibera di approvazione del Regolamento di contabilità vigente negli anni relativi ai conti in esame;

B) conto corrente postale – essendosi rilevato che tra le operazioni registrate nei conti figurano anche versamenti effettuati direttamente dagli interessati sul conto corrente postale del Comune (presumibilmente gestito dal Tesoriere) e ritenuto che, in linea di principio, i conti in questione dovrebbero riportare soltanto le operazioni che hanno comportato effettivo maneggio di denaro da parte dell’agente contabile, sono stati chiesti chiarimenti circa la relazione tra i suddetti movimenti del conto corrente postale e la gestione del contabile;

C) attestazione del “carico” del contabile – si è rappresentato, preliminarmente, che il conto giudiziale ha la funzione di rendere ragione della gestione effettuata dal contabile, sulla base del “carico”, affidatogli dall’ente di riferimento, e del correlativo “scarico”, di cui il contabile è chiamato a dare la prova. Tuttavia, mentre la dimostrazione dello “scarico” (cioè di come siano stati impiegati i valori o i beni affidatigli) è senz’altro un onere che compete all’agente contabile, l’attestazione del “carico” (cioè dei beni o valori di cui debba rispondere) non può restare rimessa all’esclusiva “autodichiarazione” dello stesso, con l’impossibilità di un effettivo riscontro sia per l’ente locale, sia per l’organo di revisione, sia per questa Corte; l’ente interessato, dunque, non può rimanere completamente estraneo all’attribuzione o alla formazione del “carico” in questione, non potendosi ammettere che sia il contabile stesso a determinare, senza alcuna certezza legale, i valori di cui egli stesso debba rispondere. Tenute presenti le suddette considerazioni, si è chiesto al contabile (e all’amministrazione) di fornire precisazioni in merito agli accorgimenti contabili adottati per dare certezza al “carico” del contabile, in relazione agli incassi effettuati (ad esempio, mediante presa in consegna di registri o bollettari pre-numerati e vidimati da parte di soggetti diversi dal contabile stesso, con possibilità di riscontro, a fine gestione, delle operazioni registrate).

II.2. Con riferimento ai singoli esercizi sono stati, inoltre, formalizzati i “rilievi puntuali” che, per chiarezza espositiva, si trascrivono di seguito.

1998-1. Alla reversale n. 35 non è stata allegata la ricevuta n. 30/97, che si chiede perciò di produrre.

1998-2. Alla reversale n. 76 (dell’importo di L. 180.0000) non è stata allegata la quietanza del Tesoriere, che si chiede perciò di produrre.

1999-1. Non è stato possibile verificare la corrispondenza tra la reversale n. 10 e la quietanza allegata.

1999-2. In relazione alla reversale n. 50, sul conto è stato riportato l’importo di L. 100.000 anziché quello di L. 228.000, evidenziando un totale di L. 1.069.000 anziché L. 1.197.000. Si chiedono chiarimenti e, se del caso, le necessarie rettifiche.

2000-1. La quietanza allegata alle reversali nn. 73 e 74 non corrisponde alla somma degli importi indicati sulle reversali stesse. Si chiedono chiarimenti.

2001-1. Alla reversale n. 31 non è stata allegata la quietanza del Tesoriere, che si chiede perciò di produrre.

2001-2. La somma delle ricevute allegate alla reversale n. 121 è di L. 221.000 e non di L. 241.000. Si chiedono chiarimenti e, se del caso, le necessarie rettifiche.

2002-1. La quietanza allegata alle reversali n. 37 e 39 comprende anche gli importi delle reversali nn. 38 e 40, non indicate sul conto. Si chiedono chiarimenti.

2002-2. La quietanza allegata alle reversali n. 172 e 174 comprende anche gli importi della reversale n. 173, non indicata sul conto. Si chiedono chiarimenti.

2002-3. Le ricevute allegate alle reversali n. 113 e 146 non corrispondono alla somma indicata sulle reversali stesse. Si chiedono chiarimenti e, se del caso, le necessarie rettifiche.

2003-1. Si chiedono chiarimenti su come riconciliare l’importo indicato sulla reversale n. 7 con quello riportato sulla quietanza allegata alla reversale stessa.

2003-2. Si chiedono chiarimenti su come riconciliare l’importo indicato sulle reversali nn. 10 e 11 con quello riportato sulla quietanza allegata alle reversali stesse.

2003-3. Si chiedono chiarimenti su come riconciliare l’importo indicato sulla reversale n. 92 con quello riportato sulla quietanza allegata alla reversale stessa.

III. Con nota del 05.10.2006 (a firma dell’agente contabile, del Sindaco e del Segretario Comunale) è stato dato riscontro alla richiesta di questa Corte, fornendo alcune giustificazioni riguardo alle incongruenze segnalate.

Quanto ai rilievi a carattere generale:

- sub A), è stata trasmessa copia conforme della deliberazione n. 22 del 26.11.1997 di approvazione del Regolamento di contabilità;

- sub B), è stato rappresentato che i versamenti effettuati direttamente da privati sul c/c postale sono stati erroneamente contabilizzati nei conti giudiziali in esame, poiché le reversali venivano emesse a nome dell’agente contabile “con il solo scopo di semplificare le operazioni di incasso per non andare ad inserire debitori occasionali nell’apposito archivio contabile”;

- sub C), è stato rappresentato che l’agente contabile (individuato “nell’unico dipendente part-time del Comune cui sono affidate tutte le mansioni facenti parte dei compiti istituzionali dell’ente e pertanto anche economo-responsabile del servizio finanziario”) utilizza per gli incassi un bollettario di ricevute in duplice copia (una per il versante, l’altra per l’ufficio) numerate progressivamente dall’agente contabile stesso.

Quanto ai rilievi puntuali:

1998-1. E’ stata prodotta la ricevuta d’incasso n. 30/97 a completamento della documentazione relativa alla reversale n. 35.

1998-2. E’ stata prodotta la quietanza del Tesoriere relativa alla reversale n. 76, precisando che per le reversali nn. 76, 77, 78 e 79 è stata rilasciata dal Tesoriere, come da prassi operativa, un’unica quietanza cumulativa.

1999-1. Si è precisato che il Tesoriere ha rilasciato una sola quietanza per tutti gli incassi avvenuti nella stessa giornata.

1999-2. Preso atto dell’errore di scritturazione, si è provveduto alla rettifica del conto mediante invio di una nuova copia dello stesso.

2000-1. E’ stato rappresentato che “effettivamente la quietanza allegata è inferiore alla somma delle due reversali ma è quanto è stato emesso dal Tesoriere ed evidenziato sulle reversali stesse. Si presume sia un errore materiale poi rettificato aggiungendo l’importo ad altra quietanza”.

2001-1. E’ stata prodotta una quietanza cumulativa relativa alle reversali 29. 30 e 31.

2001-2. Si è precisato che alle ricevute allegate alla reversale n. 121 va aggiunta la n. 25 dell’importo di lire 20.000.

2002-1. E’ stato rappresentato che “effettivamente non si ricordano le ragioni per le quali le reversali non siano state indicate” e si è provveduto a rettificare il conto di conseguenza.

2002-2. Il conto è stato rettificato, ricorrendo la stessa fattispecie del rilievo precedente.

2002-3. E’ stato rappresentato che “le ricevute allegate alla reversale 114 corrispondono all’importo indicato mentre quelle indicate nella reversale 146 sono in parte da cancellare in quanto doppione della reversale 113 ossia 2/3/4/5/6/7/8/13/16 e 17 alle rimanenti va aggiunta la 22 di euro 100,00 che però non porta alla quadratura dell’importo per cui si presume che sia stato un errore di somma”.

2003-1. E’ stato precisato che per la reversale n. 7 il Tesoriere ha rilasciato un’unica quietanza cumulativamente con altri incassi.

2003-2. Come sopra.

2003-3. Come sopra.

IV. Pur prendendo atto dei chiarimenti forniti e delle giustificazioni addotte, il relatore, nel proseguire l’istruttoria, ha comunque ritenuto che il complesso di anomalie rilevate nelle gestioni contabili in rassegna non consentisse un accertamento di regolarità dei conti, almeno allo stato degli atti; con relazione unificata del 12 aprile 2007, ha pertanto richiesto la fissazione dell’udienza pubblica per il giudizio collegiale della Sezione, ai sensi degli artt. 29 e 30 reg. proc..

In particolare, nella relazione il magistrato ha segnalato, sotto il profilo della completezza e della correttezza formale della rendicontazione contabile, le seguenti criticità.

In primo luogo, ha posto in rilievo che i conti in giudizio sono stati sottoscritti dalla sig.ra M. in qualità sia di agente contabile, sia di responsabile del servizio finanziario. Non constano, infatti, altri atti formali di “approvazione” (o “parifica”) dei conti da parte dell’amministrazione. In sostanza, il rendiconto degli incassi dei “diritti vari” del comune di C. sembrerebbe essere stato verificato, a nome del Comune stesso, dalla medesima persona fisica che ha reso i conti, in evidente conflitto d’interessi.

In secondo luogo, ha osservato che il “carico” di cui la contabile deve rispondere non è agevolmente verificabile, pur essendo stati utilizzati blocchetti di ricevute in duplice copia (per alcuni incassi) e un registro dei diritti (per altri incassi). Infatti, la predetta documentazione (peraltro trasmessa alla Corte dei conti solo per “estratto” e in copia “dichiarata conforme all’originale” dall’agente contabile medesima) appare priva di ogni “certezza legale” sotto il profilo dell’integrità o della storicità delle registrazioni, non essendo stata (ad esempio) previamente numerata, vidimata o in altro modo verificata da soggetti diversi dall’agente contabile interessata e non constando neppure nessun verbale di “presa in carico” dei blocchetti di ricevute o dei registri da parte dell’agente contabile stessa. In altre parole, non si ha alcuna “certezza legale” su quali e quanti blocchetti di ricevute (acquistabili presso qualunque cartoleria) siano stati effettivamente utilizzati per annotare o quietanzare gli incassi da parte della contabile (al riguardo, giova inoltre osservare che constano alcuni incassi per i quali non sembra essere stata rilasciata alcuna quietanza, sebbene le relative somme siano state effettivamente versate in tesoreria dall’agente contabile).

Ad avviso del magistrato relatore residuano, quindi, forti perplessità sul se e sul come sia possibile nel caso di specie, per l’ente locale interessato (e, di riflesso, per la stessa Corte dei conti, in sede di giudizio sui conti), riscontrare la corrispondenza degli incassi effettuati dal contabile mediante un “controllo incrociato” (da effettuare in corso di esercizio o anche ex post) con documentazione amministrativa diversa dalle annotazioni formate dal contabile stesso.

In linea generale, il relatore ha poi rilevato che non v’è immediata corrispondenza tra le quietanze della tesoreria, le reversali emesse e i corrispondenti documenti “in entrata”: sono state emesse, ad esempio, numerose quietanze “cumulative” che rendono assai difficoltoso, in mancanza di un prospetto di “riconciliazione”, imputarne gli importi alle corrispondenti reversali, che possono essere a loro volta “cumulative” e riferirsi, indistintamente, a diverse tipologie di incassi o perfino a diversi esercizi, tanto che in alcuni casi neppure la contabile è in grado di spiegare i motivi per cui gli importi non collimano.

I conti in esame registrano, inoltre, alcuni movimenti transitati sul conto corrente postale (apparentemente estranei alla gestione del contabile ma, secondo i chiarimenti forniti, imputati al contabile stesso per motivi di praticità della registrazione); questi ultimi incassi, di difficile ricostruzione e imputazione, di fatto “sporcano” i conti dei “diritti vari” e rendono assai incerte e complesse le operazioni di riscontro sugli stessi.

L’anomalia della rendicontazione in parola risulta ancor più marcata ove si consideri che la gestione del contabile, in violazione di quanto previsto dalla normativa di legge, non ha formato oggetto di alcuna verifica amministrativa o di cassa né di altra forma di ispezione in corso d’esercizio; né constano, a consuntivo, pareri dell’organo di revisione sulla gestione stessa.

Alla luce di tutto ciò, anche per motivi di economia processuale, il relatore ha ritenuto opportuno interrompere l’attività istruttoria e deferire la questione al giudizio della Sezione; in particolare, ha ritenuto di dover interessare il Collegio circa l’adozione di eventuali provvedimenti interlocutori, prospettando, segnatamente, un tentativo di ricostruzione delle gestioni in esame e dei relativi conti previa delega all’organo di revisione del Comune interessato delle seguenti attività di ricognizione e ri-organizzazione della documentazione contabile: 1) formazione di un elenco di tutte le bollette emesse o comunque di tutti gli incassi registrati per ciascun anno dal contabile; 2) dimostrazione della corrispondenza dei suddetti incassi rispetto alle altre risultanze documentali del Comune (ad esempio, mediante controllo “incrociato” delle annotazioni del contabile con i certificati rilasciati, con le carte d’identità emesse, ecc., nei limiti in cui sia possibile sulla base degli atti ufficiali del Comune o per altra via); 3) dimostrazione del versamento in tesoreria degli incassi stessi.

Quanto sopra con salvezza degli (eventuali) autonomi ed ulteriori profili di responsabilità amministrativa, rimessi alle valutazioni della Procura Regionale, anche sulla base di autonomi accertamenti di polizia giudiziaria.

V. Con decreto presidenziale del 12 aprile 2007, in adesione alla richiesta del magistrato relatore, è stata fissata l’udienza pubblica del 12.10.2007 per la discussione congiunta di tutti i conti giudiziali in epigrafe.

In data 10.09.2007 l’agente contabile, anticipando di fatto l’eventuale provvedimento interlocutorio della Sezione, quale prospettato dal magistrato relatore, ha depositato la seguente documentazione:

- prospetto analitico degli incassi diviso per anni di competenza (le colonne del prospetto indicano, in particolare: il numero di reversale; l’oggetto; l’importo; le corrispondenti ricevute d’incasso; il codice della relativa quietanza rilasciata dal Tesoriere); il prospetto è sottoscritto dall’agente contabile e dal Segretario Comunale;

- certificazione resa dal Segretario Comunale in cui si prende atto dei versamenti effettuati attraverso il c/c postale ed erroneamente compresi nel conto dell’agente contabile;

- certificazione (resa dal Segretario Comunale e dal tecnico comunale) attestante gli incassi dei “diritti tecnici”;

- certificazione (resa dal Segretario Comunale) attestante gli incassi dei “diritti tumulazione salme”;

- certificazione (resa dal Segretario Comunale) relativa alla gestione delle carte d’identità (carico e scarico);

- attestazione con cui l’organo di revisione del Comune dichiara di aver coadiuvato l’agente contabile nella suddetta elaborazione documentale, ritenuta in linea con le richieste della Corte dei conti prospettate nella citata relazione unificata del magistrato designato.

VI. All’udienza pubblica del 12 ottobre 2007, presente il Sostituto Procuratore Generale Stefano Grossi per la Procura Regionale, è comparsa personalmente l’agente contabile signora R. M. la quale, in apertura d’udienza, ha depositato agli atti del giudizio la documentazione seguente:

- estratto del registro dei diritti carte d’identità (anno 1998);

- estratto del registro dei diritti carte d’identità (anno 1999);

- reversale n. 11/99 dell’importo di lire 20.700 relativa a “rimborso stampati”;

- stralci del giornale di cassa da cui risultano quietanzate le reversali 11/99 e 74/2000.

VI.1. Preso atto della suddetta nuova documentazione, il giudice relatore ha riferito sui conti in esame.

Ha rimarcato, in via preliminare, l’importanza del giudizio in corso e l’opportunità che la Sezione si pronunci formalmente, con sentenza, sulle sottostanti questioni, trattandosi di un vero e proprio “caso pilota”, rappresentativo di una situazione tutt’altro che rara nell’ambito dei c.d. “Comuni polvere” delle province piemontesi. Giova ricordare, al riguardo, che i Comuni del Piemonte sono circa 1.200; di essi, quasi 900 contano meno di duemila abitanti, mentre il numero sale a sfiorare i 1.100 se si prendono in considerazione quelli fino a cinquemila abitanti (vale a dire che circa il 90 per cento dei Comuni piemontesi ha meno di cinquemila abitanti). I conti giudiziali trasmessi ogni anno dai soli Comuni a questa Sezione ammontano a circa 8.000. Peraltro, a dispetto della considerevole mole numerica dei giudizi in questione, il relatore ha posto in evidenza che i conti giudiziali resi dagli agenti contabili interni dei suddetti enti “polvere” si caratterizzano, di norma, per l’esiguità – se non per l’irrisorietà – degli importi gestiti e rendicontati.

Ciò posto, ha segnalato che nel caso di specie:

- l’agente contabile (unica dipendente part-time dell’ente, in servizio per 12 ore settimanali) appare in effetti priva di una specifica competenza in materia di contabilità pubblica, “arrangiandosi” come meglio può nell’espletamento delle proprie molteplici mansioni;

- la “parifica” del conto è stata attestata dall’agente contabile stessa (che in effetti “impersonifica” l’intero servizio finanziario, se non l’intera compagine amministrativa dell’ente), vale a dire che l’operato dell’agente contabile è stato controllato, per conto del Comune, dalla stessa persona sottoposta al controllo;

- la documentazione prodotta a giustificazione dei conti si è rivelata priva di certezza legale, approssimativa, insufficiente e comunque confusamente organizzata;

- non è stato possibile, pur a fronte di più tentativi successivi e, da ultimo, malgrado il coinvolgimento dell’organo di revisione del Comune, riconciliare tutte le “pezze giustificative” con le risultanze dei conti depositati a questa Corte;

- i conti non “quadrano” (e, dove “quadrano”, non sono attendibili o verificabili a posteriori);

- i controlli interni, almeno per la parte relativa all’operato dell’agente contabile negli anni in esame, appaiono pressoché inesistenti;

- i versamenti in tesoreria sono stati fatti con cadenza erratica (non risultando neppure prefissata una specifica cadenza dal regolamento di contabilità dell’ente);

- figurano imputati all’economo versamenti in tesoreria effettuati, in realtà, da “debitori occasionali”;

- alcuni incassi, anziché essere riversati in tesoreria, sono stati verosimilmente utilizzati direttamente dal contabile per l’effettuazione di piccole spese d’ufficio.

In definitiva, malgrado le ripetute richieste istruttorie e tutti i chiarimenti e i documenti forniti dall’agente contabile e dall’ente locale, ad avviso del relatore resta impossibile (o, quanto meno, assai improbabile) addivenire ad una dichiarazione giudiziale di “regolarità” dei conti in esame. Peraltro, lo stesso relatore ha precisato che gli stessi motivi di “irregolarità” dei conti sopra esposti (vale a dire, in particolare, l’inattendibilità delle scritture e dei documenti relativi alla gestione dei piccoli incassi comunali, tanto in “carico” quanto in “scarico”) di fatto neppure consentono di liquidare con certezza ipotetici “ammanchi” da porre a carico dell’agente stessa (potendo, anzi, sorgere il dubbio che nella confusione tra incassi e versamenti la contabile, per così dire, ci abbia “rimesso di tasca propria”); al di là di ciò, stante l’esiguità degli importi gestiti, ha osservato che una ipotetica condanna (ammesso che, come detto, sia in qualche modo possibile pervenire ad una quantificazione certa dell’addebito) riguarderebbe in definitiva importi trascurabili richiedendo, per contro, un oneroso supplemento di istruttoria.

Ad avviso del relatore, di fronte a situazioni della specie – tenuto anche a mente il carattere di necessarietà e officiosità del giudizio di conto, che vincola la Sezione a concludere il proprio esame con un provvedimento espresso, al quale nessuna parte del conto può sottrarsi – occorre interrogarsi sulla persistente valenza di una siffatta forma di controllo capillare su gestioni pubbliche, tutto sommato, modeste e marginali; ove sorgano dei dubbi in proposito, è opportuno chiedersi, conseguentemente, se sia possibile reinterpretare il giudizio di conto in un’ottica più moderna, integrandolo efficacemente nell’attuale sistema di controlli sulla finanza locale e, segnatamente, affiancandolo ai più recenti strumenti di controllo collaborativo e correttivo attribuiti alla giurisdizione contabile.

Ne deriva che l’esame giurisdizionale dei conti in discorso, ad avviso del relatore, non potrebbe che concludersi con una declaratoria di irregolarità della gestione, peraltro senza addebiti a carico dell’agente contabile, fatta salva la trasmissione degli atti sia alla Sezione del controllo (per l’attività di referto sull’ente e, in particolare, ai fini dell’adozione degli opportuni provvedimenti correttivi), sia alla Procura Regionale (per l’eventuale esercizio dell’azione di responsabilità a carico dell’agente contabile o di terzi, laddove siano ravvisati tutti gli elementi costitutivi della responsabilità stessa e sempre che non siano decorsi i termini prescrizionali); resta inteso che, in relazione alla tipologia ed alla gravità delle irregolarità accertate, l’ente locale potrebbe autonomamente adottare i provvedimenti disciplinari od organizzativi del caso.

Diversamente ragionando (in assenza non soltanto di sanzioni deterrenti, ma anche di efficaci procedure o iniziative correttive volte a rimuovere, almeno per il futuro, le anomalie riscontrate) il relatore denuncia il rischio che il giudizio di conto diventi, almeno nei confronti dei “Comuni polvere”, un vuoto esercizio contabile, non soltanto di scarsa utilità, ma perfino controproducente per lo “Stato-comunità”, nella misura in cui possa comportare un dispendio di risorse pubbliche di fatto sovradimensionato rispetto alle finalità perseguite e ai risultati conseguibili, cioè rispetto al bene pubblico tutelato.

Tutto ciò considerato, il relatore ha sollecitato una formale pronuncia della Sezione sulla fattispecie, così da poter disporre di un autorevole punto di riferimento nella futura attività istruttoria relativamente a similari conti giudiziali dei c.d. “Comuni polvere”.

VI.2. Fatta questa doverosa premessa, e ferme restando le altre considerazioni a carattere generale già esposte in atti, il relatore ha ritenuto opportuno, per assicurare la più ampia cognizione dei “fatti” su cui il Collegio è chiamato a pronunciarsi, entrare nel merito dei singoli conti giudiziali illustrando, in maniera puntuale, le residue incongruenze rilevate in esito all’istruttoria e non superabili neppure con la documentazione depositata, da ultimo, dall’agente contabile.

Quanto all’anno 1998:

- si è rilevato che soltanto in chiusura dell’esercizio 1998 sono stati versati (con grave ritardo) gli incassi delle carte di identità effettuati nel 1997 (per un importo di 180.000; cfr. bolletta B87 del 4.12.1998 – rev. 76/98 del 2.12.1998);

- anche gli incassi effettuati durante l’anno 1998, anziché essere versati in tesoreria con cadenza periodica in corso d’esercizio, sono stati riversati in unica soluzione soltanto nel 1999;

- sull’estratto del registro dei diritti di segreteria per l’anno 1998 figurano introiti per lire 61.200 (a titolo di “Dir. Segr.”, “St. Civ.”, “Stamp.”) che non sono stati in alcun modo contabilizzati nel conto giudiziale del 1998 né risultano, stando alla documentazione in atti, essere mai stati versati in tesoreria (salvo il versamento per lire 20.700 attestato dall’agente contabile in apertura d’udienza).

Quanto all’anno 1999:

- gli incassi relativi alle carte d’identità rilasciate nell’anno, pari a lire 340.000, risultano versati in corso d’anno per sole lire 300.000, mentre le restanti lire 40.000 sono state versate nel luglio 2000, confusamente con altri incassi (cfr. rev. 47/2000, di importo pari a lire 100.000);

- nel conto non v’è traccia di alcuni diritti di segreteria, pure annotati sull’apposito registro, essendo stati riportati solo quelli relativi al “rilascio carte d’identità”;

- con reversale n. 51 (quietanza n. 58) la contabile ha versato lire 100.000 con causale “diritti concessioni edilizie”; pur essendo stata versata la somma in tesoreria, i relativi incassi sembrerebbero non essere mai stati registrati, non constando agli atti alcuna ricevuta per le somme in discorso;

- la ricevuta 14/99 (verosimilmente da imputare ai diritti cimiteriali) riporta la cifra di lire 30.000 in lettere ma di lire 25.000 (previa correzione) in numeri; il versamento è stato effettuato per lire 25.000;

- eliminando la ricevuta n. 20 (come parrebbe necessario, stando ai chiarimenti forniti dalla contabile) risultano incassati i diritti per 5 operazioni di tumulazione a fronte di 6 operazioni attestate dal Comune.

Quanto all’anno 2000:

- per il rilascio di carte d’identità (anno 2000) risultano versate (tra il 2000 e il 2001) lire 160.000 in eccesso rispetto all’importo risultante dalle operazioni apparentemente registrate (cfr. revv. 47 e 73 del 2000; rev. 31 del 2001);

- per il rilascio di certificati di destinazione urbanistica (“CDU”), le reversali 73 e 74 recano l’importo complessivo di lire 200.000 ma sono quietanzate per sole lire 150.000 (quietanza 72 – 54P); non è stata prodotta in giudizio la quietanza 57P (pure indicata nell’elenco elaborato dalla contabile); alla reversale 75 (dell’importo di lire 188.000) corrispondono ricevute d’incasso per complessive lire 168.000; il numero di operazioni indicate dall’ufficio tecnico (pari a 15) non è riconciliabile con le ricevute di incasso prodotte in giudizio (pari a 12); gli importi dei diritti riscossi per i certificati in questione variano da operazione a operazione (ad esempio, risultano indifferentemente importi di lire 22.000, 20.000, 28.000, 30.000) per cui, in mancanza di una “liquidazione” dei diritti dovuti (da confrontare con quelli incassati), non è possibile un effettivo riscontro della correttezza gestione;

- nell’esercizio 2000 sono state rilasciate due ricevute recanti il n. 3 (di cui una è stata ora corretta in n. 3B).

Quanto all’anno 2001:

- gli incassi quietanzati dall’agente contabile con ricevute 12, 20 e 22 del 2001 (per un importo totale di lire 310.000), imputabili a “rilascio concessioni gratuite”, non risultano “scaricati” con il corrispondente versamento in tesoreria;

- per contro, la reversale n. 32 (regolarmente quietanzata), per l’importo di lire 300.000, non è abbinabile alle corrispondenti ricevute in “carico”;

- come per l’anno 2000, non è stato possibile riconciliare i dati forniti dall’ufficio tecnico con gli incassi per concessioni edilizie e certificati di destinazione urbanistica.

Quanto all’anno 2002:

- non è stato prodotto in giudizio l’estratto del registro delle carte d’identità relativo all’anno in esame; ad ogni modo, l’importo versato per rilascio carte d’identità (euro 111,92) non quadra con il numero di carte rilasciate nell’anno (venti) attestato dal segretario comunale;

- i dati indicati dal Comune (relativi al numero di operazioni cimiteriali effettuate nell’anno) non sono proficuamente riconciliabili con i relativi incassi rendicontati dall’agente contabile;

- la ricevuta n. 10/2002 dell’importo di euro 51,65 (relativa a concessioni edilizie) sembra essere stata conteggiata due volte (cfr. rev. 114 e rev. 39);

- la ricevuta 22 (in “carico”) sembra da abbinare (in “scarico”) alla rev. 138 anziché alla rev. 146 (come indicato sul riassuntivo allegato alla stessa); la relativa documentazione giustificativa continua a non quadrare, constando ricevute d’incasso per importi inferiori a quelli riversati in tesoreria.

Quanto all’anno 2003:

- sull’estratto del registro carte d’identità depositato in giudizio risulta annotato il rilascio di 20 carte (peraltro, con un “salto di numerazione”), sebbene, stando agli “atti d’ufficio”, il segretario comunale abbia rilevato il rilascio di 36 carte; ad ogni modo, il versamento in tesoreria dei relativi diritti non appare coerente né con l’importo di 103,20 euro (venti carte) né con quello di 185,76 euro (trentasei carte).

VI.3. In relazione a quanto esposto dal relatore, il Collegio ha ritenuto opportuno richiedere ai sensi dell’art. 183, quarto comma, c.p.c., alcuni chiarimenti all’agente contabile, presente in aula, circa l’operato della medesima e il “contesto” di riferimento. La contabile ha fornito le seguenti precisazioni:

- il conto corrente postale (cui si riferiscono alcuni versamenti erroneamente computati nel conto giudiziale) è intestato al Servizio di Tesoreria del Comune di C.;

- i ritardi nel versamento dei diritti incassati deriva dal fatto che le relative somme, in mancanza di diverse superiori istruzioni, sono state talvolta utilizzate a copertura di piccole spese di competenza del servizio di economato (es. pagamento spese postali);

- per gli esercizi 1998-1999 non sono stati rendicontati incassi e versamenti relativi al rimborso del costo delle carte d’identità perché i relativi fondi venivano utilizzati per l’acquisto delle nuove carte d’identità; per i diritti di stato civile e i diritti di segreteria in genere è possibile che non sia stata emessa un’apposita reversale; a partire dall’esercizio 2000, comunque, gli incassi e versamenti di questi ultimi diritti non sono stati rendicontati in quanto l’ente locale sfruttò la possibilità di non richiederli agli utenti, anche a fini di semplificazione delle operazioni;

- trattandosi di un Comune di piccolissime dimensioni, la gestione delle piccole spese e dei piccoli incassi avveniva in modo sostanzialmente fiduciario, essendo di fatto possibile un efficace e penetrante controllo “diretto” da parte della stessa comunità locale amministrata;

- la somma di lire 100.000 versata per diritti relativi a CDU (che non risulta incassata) potrebbe essere stata versata, come in altri casi analoghi rilevati dal relatore, per errore dell’agente contabile, a testimonianza della buona fede di costei;

- la variabilità degli importi dei diritti riscossi per CDU dipende, in effetti, dal numero di mappali cui si riferisce il certificato specificamente richiesto;

- la contabile ha sempre rilasciato le ricevute a fronte degli incassi effettuati, anche se non possono escludersi errori determinati dalla breve permanenza dell’agente contabile stessa nella sede del Comune di C. (12 ore settimanali).

VI.4. Il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Stefano Grossi, ha condiviso le osservazioni del magistrato relatore sulle peculiarità del giudizio in esame e, in particolare, sulla necessità di interpretare il giudizio sui conti degli agenti contabili interni dei Comuni “polvere” in un’ottica evolutiva, tenendo conto del più recente assetto del sistema dei controlli sugli enti locali e del relativo ordinamento contabile; ha sottolineato l’esigenza di responsabilizzare l’attività svolta dai dipendenti pubblici, in particolare di quanti assumono la qualificazione di “agenti contabili”, i quali non sempre posseggono i requisiti tecnico-professionali necessari ad assolvere al meglio alle loro funzioni. Nel caso in discussione, il Sostituto Procuratore ha convenuto sull’impossibilità di poter dichiarare ‘regolari’ i conti giudiziali in esame, constando una gestione contabile confusionale e disordinata; ha rimarcato, al tempo stesso, che in prima battuta non sembrano emergere evidenti ammanchi contabili, imputabili a comportamenti verosimilmente connotati da dolo o colpa grave del contabile, anche in ragione della mancata ripetitività di tali ammanchi e dell’esiguità delle somme.

Ciò posto, il Pubblico Ministero si è detto concorde, in linea di principio, con l’impostazione manifestata dal relatore, in particolare sulla sterilità di un ipotetico supplemento di istruttoria ai fini dell’esatta ricostruzione dei conti, tenuto anche conto che il revisore comunale e il tecnico hanno già fornito il proprio contribuito al riscontro dei conti stessi, senza peraltro pervenire a risultati soddisfacenti. Ha riservato ad un successivo e più compiuto esame ogni valutazione circa l’eventuale esercizio di azioni di responsabilità amministrativa, in caso di trasmissione degli atti alla Procura Regionale; si è limitato, ad una prima e superficiale ricognizione, a dare atto delle difficoltà, poste in evidenza dallo stesso relatore, di configurare una simile responsabilità in capo all’agente contabile, alla luce del complessivo comportamento tenuto e del contesto in cui l’agente contabile stessa si è trovata ad operare.

VI.5. Così esaurita la discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Riunione dei giudizi.

In via pregiudiziale, va senz’altro disposta la riunione dei giudizi in epigrafe, ai sensi dell’art. 274 c.p.c., stante l’evidente connessione oggettiva e soggettiva tra i giudizi stessi.

2. Questioni preliminari “di diritto”.

La Sezione dà atto della rilevanza delle questioni sollevate dal magistrato relatore (supra, § VI.1 e ss.), venendo effettivamente in giudizio un “caso pilota” rappresentativo di una situazione non rara nell’ambito dei c.d. “Comuni polvere” del Piemonte; ritiene opportuno esprimersi, in primo luogo, sulle seguenti questioni di diritto, specificamente incidenti sulla valutazione di “regolarità” dei conti in esame e dunque da considerare preliminari sul piano logico-giuridico:

1) se sia ammissibile che la stessa persona fisica sottoscriva un conto giudiziale in qualità di agente contabile e poi lo visti in qualità di responsabile del servizio finanziario e, in caso negativo, come debba procedere l’ente ai fini della suddetta “parifica” qualora l’agente contabile, come nel caso di specie, sia di fatto l’unico dipendente in organico al servizio finanziario;

2) se, ai fini della “parifica”, o comunque nell’ambito dei propri controlli interni, l’ente locale possa limitarsi a riscontrare la corrispondenza di quanto riportato sul conto giudiziale rispetto alla documentazione contabile formata dallo stesso agente, o se debba anche accertare, per quanto possibile, la corrispondenza dei movimenti contabili con la corrispondente documentazione amministrativa in possesso dell’ente;

3) se gli agenti contabili interni, incaricati dell’incasso di somme per conto dell’ente locale, debbano assumere preliminarmente in “carico” i registri, le ricevute o le quietanze utilizzate per documentare le operazioni effettuate;

4) se, pur in mancanza di una norma del regolamento di contabilità che espressamente lo preveda, l’agente contabile debba comunque provvedere con cadenza periodica a versare in tesoreria gli incassi effettuati e, in caso positivo, con quale cadenza.

2.1. Sul rilascio del “visto” sui conti.

In ordine alla prima questione, è convinzione di questa Corte che il “visto” sul conto giudiziale non possa essere apposto dal medesimo agente contabile che ha reso il conto, per una elementare ed irrinunciabile esigenza di “alterità”, prima ancora che di “indipendenza”, tra soggetto controllore e soggetto controllato. Ne deriva che, qualora l’agente contabile sia l’unico dipendente in forza al servizio finanziario (se non addirittura l’unico dipendente amministrativo dell’ente locale) la competenza a rilasciare il suddetto visto di conformità (“parifica”) va intestata al Segretario Comunale - in funzione sostitutiva del responsabile del Servizio, in applicazione anche analogica degli artt. 49, comma 2, e 97, comma 4, lettere b) e d) del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 – o comunque, in via residuale, al Sindaco (quale organo responsabile dell’amministrazione del Comune ex art. 50 del citato decreto legislativo n. 267 del 2000), fatto ovviamente salvo quanto specificamente stabilito dalla normativa emanata dall’ente locale interessato nell’ambito della propria sfera di autonomia.

2.2. Sul contenuto della “parifica” dei conti.

In ordine alla seconda questione, il Collegio rammenta anzi tutto che la norma di riferimento (da ritenere “norma di principio” in materia di conti giudiziali, come tale applicabile anche agli enti locali) è l’art. 618 del Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato, approvato con regio decreto 23 maggio 1924, n. 827. In forza del citato art. 618 “tutti i conti devono essere (…) riveduti e parificati coi conti periodici dei singoli contabili e certificati conformi alle proprie scritture o ad altri elementi contabili in loro possesso” a cura delle amministrazioni dalle quali i contabili dipendono, con tutto quanto ne consegue anche in termini di responsabilità. La norma si collega idealmente a quanto previsto all’art. 28, primo comma, del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti (approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038), in forza del quale il magistrato relatore, prima di procedere all’esame, procura “se del caso, la parificazione del conto da parte dell'amministrazione”.

In ordine alle caratteristiche della suddetta certificazione di conformità, è bene porre in risalto che essa deve basarsi sulle scritture dell’amministrazione o su altri elementi contabili in possesso della stessa. Pertanto, non può dirsi conforme allo spirito della norma un controllo basato sulle sole scritture o documenti contabili prodotti dall’agente contabile stesso; la “parifica” non si esaurisce, infatti, in un semplice controllo di coerenza “interna” del conto rispetto ai relativi giustificativi formati e custoditi dal contabile, ma è finalizzata ad attestare che la rendicontazione della gestione, resa dal contabile, è coerente con le risultanze contabili e documentali “esterne” in possesso dell’amministrazione. In altri termini, la parifica presuppone la possibilità di svolgere una sorta di “controllo incrociato” tra i dati contabili forniti dall’agente e quelli ricavabili dalle (distinte) scritture dell’amministrazione. In quest’ottica, è imprescindibile che l’ente locale (anche nell’ambito del complessivo sistema di controlli interni di cui, in base alla più recente normativa, esso è tenuto a dotarsi) si ponga in condizione di poter effettuare detta forma di vaglio, anche mediante idonee tecniche di campionatura. A titolo di mero esempio, l’ente dovrebbe essere in grado di verificare se gli incassi afferenti l’Ufficio tecnico, come rendicontati dal contabile, trovino o meno corrispondenza nelle correlative operazioni registrate agli atti dell’ente (certificati emessi, atti rilasciati, domande o dichiarazioni ricevute, ecc.) e così via per gli altri incassi, nei limiti in cui ciò sia ragionevolmente possibile.

2.3. Sulla “presa in carico” dei bollettari e registri utilizzati per quietanzare gli incassi.

In ordine alla terza questione, non v’è dubbio che dall’art. 621, ultimo comma, del citato Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato (approvato con regio decreto 23 maggio 1924, n. 827) possa desumersi un principio generale valido anche nei confronti degli agenti contabili interni incaricati dell’incasso di somme per conto dell’ente locale. La citata disposizione stabilisce, infatti, che: “Insieme col conto in denaro, gli agenti che hanno ricevuto in consegna bollettari pel rilascio delle quietanze ai debitori, debbono presentare il conto di carico e di scarico debitamente documentato dei bollettari ricevuti e di quelli consumati. Questo conto, quanto al carico, dev'essere in relazione coll'uscita che per gli stessi bollettari risulta dal conto del consegnatario (…)” (in argomento, v. anche gli artt. 238 e ss. del Regolamento stesso, che per l’appunto sanciscono l’obbligo di utilizzare appositi bollettari). E’ dunque evidente che i documenti utilizzati dall’agente contabile per quietanzare i pagamenti ricevuti per conto dell’ente locale debbano essere previamente assunti “in carico” dal contabile stesso. Diversamente ragionando, la giustificazione degli incassi effettuati resterebbe in molti casi sostanzialmente rimessa alla “fiducia” del contabile medesimo e così sottratta ad ogni ragionevole possibilità di riscontro, non vedendosi su quale certezza legale potrebbero altrimenti basarsi i controlli interni del Comune nonché il vaglio giurisdizionale esterno di questa stessa Corte.

2.4. Sulla cadenza con cui riversare in tesoreria gli incassi effettuati.

In ordine alla quarta questione, osserva la Sezione che costituisce principio generale della contabilità pubblica quello per cui gli agenti contabili che riscuotono somme per conto dell’amministrazione debbono provvedere a versarle in tesoreria con cadenza periodica. Si noti che l’art. 181, comma 3, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (testo unico enti locali) stabilisce che “gli incaricati interni, designati con provvedimento formale dell'amministrazione, versano le somme riscosse presso la tesoreria dell'ente con cadenza stabilita dal regolamento di contabilità”; la norma impone agli enti di fissare la frequenza dei versamenti, seppure nell’ambito della propria sfera di autonomia regolamentare (cfr. art. 152, comma 4, lettera b). Nel caso di specie, per contro, il regolamento di contabilità contiene un mero rinvio ad ulteriori “regolamenti o atti interni”, peraltro non versati agli atti del giudizio e, con ogni probabilità, neppure adottati dall’ente.

Tuttavia, pur in mancanza di una disposizione espressa, il contabile non può certamente ritenersi autorizzato ad effettuare i versamenti a suo piacimento (nella specie, in unica soluzione ed anche a distanza di mesi dalla chiusura dell’esercizio precedente); eventuali lacune regolamentari, infatti, possono essere opportunamente colmate prendendo a riferimento in via residuale ed analogica l’art. 227 del citato Regolamento di contabilità generale dello Stato, a norma del quale “coloro che riscuotono somme per conto dello Stato, quando esista tesoreria nel luogo di loro residenza, debbono fare in essa giornalmente il versamento delle somme riscosse, salvo che sia altrimenti disposto da speciali regolamenti”.

3. Sull’accertamento negativo della “regolarità” della gestione contabile.

Alla luce di quanto esposto ai paragrafi precedenti, unitamente alle altre evidenze analiticamente descritte nella parte in “fatto”, cui si fa rinvio, questa Corte non può che condividere la valutazione prospettata dal relatore secondo cui il complesso delle anomalie e delle incongruenze rilevate certamente non consente la dichiarazione di “regolarità” (e dunque l’approvazione) dei conti giudiziali in esame. Con ciò – è bene precisarlo – la Sezione non intende escludere la possibilità che singole anomalie, di per sé sole, possano essere ritenute trascurabili ai fini dell’accertamento della sostanziale regolarità della gestione contabile; nel caso di specie, tuttavia, è proprio l’insieme delle molte e gravi criticità che osta, in radice, ad una pronuncia di carattere positivo.

Al tempo stesso, deve prendersi atto che, benché si sia chiaramente di fronte ad una gestione contabile approssimativa degli incassi comunali, non vi sono elementi tali per liquidare un “debito” a carico dell’agente contabile. In esito al presente giudizio di conto, infatti, ciò che può rimproverarsi all’agente (recte, al Comune) non è la perdita o la sottrazione di denaro o valori dell’ente, bensì l’assoluta carenza di corretti meccanismi contabili che, tra l’altro, consentano di accertare ex post se una sottrazione o una perdita vi sia stata.

Di qui la questione di fondo, anticipata in premessa, sub a), se sia possibile o meno scindere l’accertamento della regolarità del conto giudiziale dall’accertamento di un debito e dalla contestuale condanna dell’agente contabile alla refusione dello stesso.

3.1. Fonti normative di riferimento.

La problematica trae origine dalla formulazione di due disposizioni sui giudizi di conto, e segnatamente:

- l’art. 29 del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, secondo cui “la relazione sul conto conclude o per il discarico del contabile, qualora il conto chiuda in pareggio e risulti regolare, o per la condanna del medesimo a pagare la somma di cui il relatore lo ritenga debitore, ovvero per la rettifica dei resti da riprendersi nel conto successivo, o infine per i provvedimenti interlocutori che il relatore medesimo giudichi opportuni”;

- l’art. 48 del Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato regio decreto con 12 luglio 1934, n. 1214, secondo cui: “Ove debba aver luogo il giudizio della Sezione, questa, se riconosce che i conti furono saldati o si bilanciano in favore dell'agente dell'amministrazione, pronuncia il discarico del medesimo e la liberazione ove occorra, della cauzione e la cancellazione delle ipoteche. Nel caso opposto liquida il debito dell'agente, e pronuncia, ove occorra, la condanna al pagamento e l'alienazione della cauzione comunque prestata anche da terzi purché citati o intervenuti in giudizio”.

3.2. La tesi della “improcedibilità” del giudizio.

Dall’originaria formulazione delle due norme, nel loro combinato disposto, sembrerebbe che il giudice contabile si trovi di fronte alla seguente secca alternativa: 1) o approva il conto (e discarica il contabile), 2) o lo dichiara irregolare (e condanna il contabile medesimo).

Nell’ipotesi residuale in cui il giudice, pur avendo adottato idonee iniziative istruttorie, si trovi di fronte ad una perdurante situazione di carenza della documentazione o ravvisi altre irregolarità che non consentano la completa ricostruzione del conto nonché l'agevole individuazione e liquidazione di un eventuale debito (si trovi, cioè, nell’impossibilità di addivenire all’una o all’altra pronuncia), la Sezione Seconda d’Appello di questa Corte ha prospettato la soluzione della declaratoria di “improcedibilità” del giudizio di conto, fatto salvo l’esercizio da parte del Procuratore competente dell’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori e dei dipendenti dell’ente (cfr. sentenze n. 297 del 2 settembre 2005 e n. 30 del 27 gennaio 2006).

Il Collegio ritiene che queste ultime decisioni ben esprimano la ratio originaria delle suddette norme di contabilità, nel contesto di inizio del secolo scorso. Il legislatore presupponeva, evidentemente, che il “pareggio” del conto fosse condizione necessaria, ma non sufficiente, per il discarico, dovendosi anche accertare l’ulteriore requisito della “regolarità” della suddetta condizione di pareggio, con l’implicito corollario che, ove una partita inserita nel conto fosse giudicata “irregolare”, il conto avrebbe dovuto conseguentemente registrare uno squilibrio, rendendo così necessaria la condanna del contabile a rifondere il corrispondente addebito, salva la rettifica del conto (in argomento, cfr. Sez. Lombardia, sent. 244 del 18.05.2007).

3.3. Autonomia delle nozioni di “regolarità” e “pareggio” del conto.

Questa limitativa – e rigida – ricostruzione può essere, oggi, superata in considerazione dei profondi mutamenti intervenuti nel complessivo assetto dei controlli sugli enti locali e nella stessa “cultura dei controlli”, oltre che delle ampie forme di autonomia attribuite agli enti locali stessi dalla novellata Carta Costituzionale; ciò in una più moderna visione dei fenomeni della finanza pubblica e nell’accresciuta sensibilità per una (corretta) rappresentazione contabile dei fenomeni di gestione, tanto pubblici quanto privati.

3.3.1. In quest’ottica, può anzi tutto osservarsi che le disposizioni sopra richiamate non escludono necessariamente una pronuncia di mero “accertamento negativo” della regolarità del conto. Infatti, la locuzione utilizzata dal legislatore, secondo cui il relatore propone il discarico “qualora il conto chiuda in pareggio e risulti regolare” (che si sposa con l’art. 47 del citato t.u. sulla Corte dei conti, dove è previsto che l’approvazione dei conti è data qualora gli stessi siano “regolarmente pareggiati ed il relatore non trovi irregolarità a carico dei contabili”), non preclude un’interpretazione che configuri il “pareggio” e la “regolarità” del conto come requisiti distinti e non necessariamente interdipendenti.

Del resto, lo stesso art. 30, secondo comma, del citato “Regolamento di procedura”, contempla la possibilità per la Sezione di adottare, oltre alla condanna, “altri provvedimenti interlocutori o definitivi”; la considerazione che l’art. 48 del citato testo unico menzioni espressamente solo il “discarico” e la “condanna” non autorizza, dunque, a concludere che questi ultimi due provvedimenti esauriscono l’intera gamma dei possibili esiti del giudizio di conto.

3.3.2. Occorre, ancora, ricordare che si tratta di norme concepite ed emanate in un’epoca in cui, per gli enti locali, vigeva il principio della c.d. responsabilità “formale”. Sennonché, quest’ultima forma di responsabilità è stata ormai definitivamente abbandonata, anche a seguito della nota sentenza n. 72 dell’8-23 marzo 1983 della Corte costituzionale, secondo cui “non si può considerare che ogni spesa effettuata senza il rispetto delle norme prestabilite cagioni ipso iure all'ente pubblico un nocumento patrimoniale pari all'importo delle stesse spese: nocumento che, nella multiforme varietà di casi concreti, non sempre sussiste in quanto la spesa - anche se illegalmente erogata - può in realtà riuscire sostanzialmente giustificata”. Ciò significa che l’irregolarità procedurale o contabile non rende necessariamente “ingiustificata” (e perciò addebitabile) una partita contabile: ne consegue che un conto irregolare non implica, necessariamente, la condanna dell’agente contabile.

3.4. Nozione di “regolarità” nella più recente normativa.

Non va poi dimenticato che la nozione di “regolarità” ha assunto, nel vigente ordinamento degli enti locali, una pluralità di significati, attestata direttamente dalla lettura del citato testo unico n. 267 del 2000:

- l’art. 49, comma 1, richiede un parere di “regolarità tecnica” e di “regolarità contabile” a corredo delle deliberazioni della Giunta, con assunzione di responsabilità amministrativa e contabile in capo ai responsabili dei Servizi che hanno rilasciato il parere;

- l’art. 147, comma 1, lettera a), enuncia quale prima finalità del sistema di controlli interni, di cui l’ente locale deve obbligatoriamente dotarsi, quella di “garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa”;

- l’art. 151, comma 4, fa menzione del “visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria”, le cui modalità di rilascio sono stabilite dal regolamento di contabilità dell’ente ai sensi del successivo art. 153, comma 5;

- l’art. 180, comma 4, impone la “regolarizzazione” delle riscossioni effettuate senza la preventiva emissione dell’ordinativo d’incasso, così come pure l’art. 185, comma 4, impone un termine tassativo per la “regolarizzazione” dei pagamenti effettuati, nei casi previsti, in assenza della preventiva emissione del relativo mandato di pagamento;

- l’art. 184, comma 2, richiede all’ufficio che liquida una spesa “un riscontro operato sulla regolarità della fornitura o della prestazione” oltre che “sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi, ai termini ed alle condizioni pattuite”, fermi restando gli ulteriori “controlli e riscontri amministrativi, contabili e fiscali sugli atti di liquidazione” effettuati dal servizio finanziario “secondo i princìpi e le procedure della contabilità pubblica”;

- l’art. 191 prevede la “regolarizzazione” successiva delle ordinazioni relative a lavori pubblici di somma urgenza correlati a eventi eccezionali o imprevedibili;

- l’art. 217 sancisce la responsabilità del tesoriere “in ordine alla regolarità delle operazioni di pagamento eseguite”;

- l’art. 239, comma 1, affida all’organo di revisione dell’ente, tra l’altro, la funzione di vigilare “sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione relativamente all'acquisizione delle entrate, all'effettuazione delle spese, all'attività contrattuale, all'amministrazione dei beni, alla completezza della documentazione, agli adempimenti fiscali ed alla tenuta della contabilità (…) anche con tecniche motivate di campionamento” (lettera c) nonché la funzione di “referto all'organo consiliare su gravi irregolarità di gestione, con contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilità”.

Lo stesso art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (richiamata dall’art. 148 del citato t.u.e.l.), stabilisce che la Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione “verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione”.

Infine, il recente comma 167 dell’articolo unico della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) impone agli organi di revisione degli enti locali di segnalare alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, tra l’altro, “ogni grave irregolarità contabile e finanziaria” in ordine alla quale l'amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall’organo di revisione medesimo.

3.5. Nozione di regolarità alla luce dei principi contabili.

Richiamate, in maniera esplicita, dette norme, occorre altresì sottolineare che, in tema di correttezza e regolarità contabile degli enti locali, non può prescindersi dalle “Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali”, approvati dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali nella seduta del 18 ottobre 2006. I principi in questione tengono conto, per quanto compatibili con l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, degli indirizzi e delle indicazioni contenute nei documenti emanati dall’IPSASB (International Public Sector Accounting Standards Board), dallo IASB (International Accounting Standards Board), dal Consiglio Nazionale Dottori Commercialisti e dal Consiglio Nazionale Ragionieri e dall’Organismo Italiano di Contabilità (par. 9).

I principi contabili sono riferiti al “sistema di bilancio”, al quale il legislatore ha connesso – tra le altre – norme di programmazione di gestione, di tesoreria, di revisione economico-finanziaria, di controllo interno e di rendiconto generale (par. 3). Per sistema di bilancio si intende tutta la “serie di atti e di documenti previsti dall’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali”, riferibili ai diversi livelli dell’azione amministrativa dell’ente, tra cui la gestione, la rendicontazione, la revisione economico-finanziaria e il controllo interno (par. 12).

Tra questi atti e documenti vanno annoverati i conti giudiziali del tesoriere e degli altri agenti contabili dell’ente, la cui elaborazione deve informarsi, per quanto possibile, ai più moderni canoni di regolarità e correttezza contabile. I principi contabili, generali ed applicati, si rivolgono infatti prevalentemente agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai responsabili dei servizi finanziari e degli altri servizi, agli agenti contabili, al tesoriere e ai revisori contabili degli enti locali che, nell’ottemperare con professionalità alle loro responsabilità, sono tenuti ad applicarli (par. 4). Sotto altro profilo, vale la pena porre in evidenza che tra gli “utilizzatori” del sistema di bilancio sono espressamente menzionati anche gli organi di controllo (par. 16, lett. c), che devono poter disporre di una informazione utile all’esercizio delle proprie prerogative e valutazioni.

Ciò premesso, vanno richiamati, in particolare, i postulati dell’universalità (parr. 34 e ss.), dell’integrità (parr. 37 e ss.), della veridicità (parr. 40 e ss.), della pubblicità (parr. 45 e ss.), della comprensibilità (parr. 48 e ss.), della attendibilità (parr. 55 e ss.), della verificabilità (parr. 58 e ss.), della coerenza (parr. 59 e ss.), della congruità (parr. 63 e ss.), della comparabilità (parr. 74 e ss.), della competenza finanziaria (parr. 78 e ss.), della conformità (par. 94).

Ritiene questa Sezione che una valutazione di “regolarità” dei conti giudiziali non possa prescindere da un costante riferimento ai suddetti parametri.

Di conseguenza, un conto giudiziale “autoreferenziale”, elaborato dall’agente contabile sulla base di documentazione formata e custodita da lui medesimo (specie sotto il profilo del “carico”), per di più al di fuori di ogni “certezza legale” della documentazione stessa e senza che la gestione sia mai stata sottoposta a controlli o verifiche da parte dell’ente ovvero dell’organo di revisione interna, si pone in contrasto insanabile con i postulati della verificabilità e dell’attendibilità dell’informazione contabile.

In casi come quello di specie, l’incertezza sui beni o valori effettivamente presi in “carico” dal contabile rende, in gran parte, privo di significato andare a indagare sul “modo legale” con cui il contabile li abbia spesi o impiegati.

4. Conclusioni.

Alla luce delle considerazioni fin qui svolte, è convinzione del Collegio che le gestioni contabili in esame debbano essere dichiarate “irregolari”, pur senza contestuale pronuncia di condanna a carico dell’agente contabile interessato, non essendo né ragionevolmente possibile né proficuo proseguire l’istruttoria per accertare la sussistenza di un ipotetico “ammanco” di cassa, peraltro sicuramente esiguo.

Occorre, peraltro, domandarsi se quest’ultima dichiarazione di “irregolarità” sia destinata a restare una pronuncia “fine a se stessa” o se, piuttosto, possa trovare utile collocazione sistematica nel vigente ordinamento contabile, innescando eventuali meccanismi correttivi o, in senso lato, sanzionatori.

4.1. Inquadramento del giudizio di conto nell’attuale sistema dei controlli.

A tal fine, è indispensabile dare atto dell’evoluzione normativa in materia di controlli esterni della Corte dei conti (come interpretata dalla giurisprudenza costituzionale), nel tentativo di inquadrare il “giudizio di conto” nell’attuale, complesso sistema di garanzie affidato dall’ordinamento alla magistratura contabile. In particolare, occorre tenere in considerazione che:

4.1.1) il giudizio di conto è una procedura a carattere necessario, volta a garantire in forma giurisdizionale l'interesse oggettivo alla regolarità delle gestioni finanziarie e patrimoniali degli enti pubblici, in attuazione di un principio generale dell’ordinamento che non tollera deroghe (Cfr. C. Cost., Sent. 110 del 17-26 giugno 1970; Sent. 63 del 16 – 23 maggio 1973; Sent. 114 del 7 –21 maggio 1975; Sent. 1007 del 26 ottobre - 3 novembre 1988; Sent. 292 del 12 - 25 luglio 2001);

4.1.2) fermo restando il suddetto carattere necessario del giudizio di conto, dapprima l’art. 13 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786 (come modificato dalla legge di conversione 26 febbraio 1982, n. 51) e, poi, la legge 8 giugno 1990, n. 142, hanno introdotto una netta “divaricazione” tra la gestione di tesoreria o “di cassa” (il cui vaglio è rimasto intestato alla Corte dei conti in sede giurisdizionale) e la gestione “amministrativa” (la cui valutazione è stata attribuita alla medesima Corte in funzione di controllo); si tratta di un percorso legislativo profondamente innovativo, nell’ottica di un più compiuto inserimento del riscontro della gestione degli enti locali in una visione complessiva del contesto di finanza pubblica e della ragionevole esigenza di evitare improduttive duplicazioni dell'attività di controllo, con attenuazione del significato del riscontro contabile in via giurisdizionale (C. Cost., sent. 422 del 24 marzo - 7 aprile 1988; sent. 378 del 16 ottobre - 2 novembre 1996; ord. 285 del 4 luglio – 13 luglio 2007);

4.1.3) ulteriori, profonde innovazioni sono state recate dalla legge 14 gennaio 1994, n. 20, segnatamente sotto il profilo del controllo successivo sulla gestione, che differisce sostanzialmente dai controlli di legittimità e contabili e che instaura un rapporto fortemente collaborativo tra la Corte dei conti e le amministrazioni interessate essendo, prima di tutto, diretto a stimolare nell'ente o nell'amministrazione processi di "autocorrezione" sia sul piano delle decisioni legislative, dell'organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei "controlli interni" (Corte Cost., sent. 29 del 12-27 gennaio 1995);

4.1.4) anche la disciplina introdotta con legge 5 giugno 2003, n. 131 (art. 7, commi da 7 a 9), nel mutato quadro costituzionale, ha valorizzato, in un'ottica collaborativa, il controllo sulla gestione, attribuito alla Corte dei conti nell’ambito di un più ampio sistema dei controlli, articolato in diverse componenti ma essenzialmente unitario e volto a salvaguardare l'equilibrio complessivo della finanza pubblica (Corte Cost., sent. n. 267 del 21 giugno – 6 luglio 2006; v. anche la sentenza n. 417 del 9-14 novembre 2005);

4.1.5) da ultimo, nuovi scenari sono stati aperti dai commi 166, 167 e 168 dell’articolo unico della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), anche in relazione alle disposizioni stabilite dal citato decreto legislativo n. 267 del 2000 (t.u.e.l.) in materia di controlli interni (cfr. Parte I, Titolo VI, Capo III, art. 147), di controlli esterni (Parte I, Titolo VI, Capo IV, art. 148) nonché di revisione economico-finanziaria (Parte II, Titolo VII, artt. 234 e ss.); in particolare, si è introdotto un nuovo tipo di controllo affidato alla Corte dei conti, dichiaratamente finalizzato ad assicurare, in vista della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria degli enti locali; questo controllo, ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, ha tuttavia la caratteristica, in una prospettiva non più statica (com'era il tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive; esso assume anche i caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre, insieme a quest'ultimo, alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell'equilibrio finanziario e di osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può garantire (Corte Cost., sent. 179 del 23 maggio – 7 giugno 2007).

In definitiva, il giudizio di conto, pur limitandosi oggi al riscontro dei soli movimenti “di cassa” degli enti locali, comunque conserva i propri caratteri di inderogabilità e necessità, con obbligo di sottoporre all’esame giurisdizionale anche gestioni di importo decisamente marginale (com’è quella di cui ci si occupa nel presente giudizio); per contro, al giudizio in parola si sono progressivamente affiancati diversi e nuovi strumenti di garanzia e di controllo esterno, comunque intestati alla Corte dei conti, che si concentrano oggi, in maniera dinamica, sulla “sana gestione finanziaria” dell’ente, considerata nella sua globalità, in costante raccordo con l’organo di revisione economico-finanziaria dell’ente stesso e con particolare attenzione al funzionamento dei controlli interni di cui esso è tenuto a dotarsi.

Secondo il chiaro insegnamento della Corte costituzionale, le varie forme di controllo – giurisdizionale e non – sono tra loro interconnesse e complementari, nell’ambito di un sistema unitario e razionale che, da ultimo, ha sensibilmente valorizzato il controllo sulla gestione. Il giudizio di conto, dunque, non può essere preso in considerazione come una “monade”, come un adempimento procedurale a se stante, ma va reinterpretato dinamicamente, con visione sistematica, in stretta correlazione con le altre forme di controllo delle gestioni pubbliche previste dall’ordinamento.

4.2. Sulla segnalazione alla Sezione regionale di controllo.

Nell’odierno scenario, dunque, il rapporto tra attività giurisdizionale e di controllo si presta ad essere proficuamente interpretato anche in un’ottica innovativa, di segno diametralmente opposto rispetto alla tradizionale e limitata visione che, in passato, ha ipotizzato un flusso informativo “a senso unico” dalla funzione del controllo verso quella giurisdizionale e, in particolare, verso la Procura (nel senso di acquisire notizia di elementi di responsabilità amministrativo-contabile dalle risultanze dell’attività di controllo).

Come osservato (supra, § 4.1), il legislatore ha seguito negli ultimi anni una linea di tendenza decisamente orientata a potenziare e valorizzare il controllo “sulla gestione”, secondo un’impronta “collaborativa”; si è così abbandonato il trascorso modello del controllo puntuale di legittimità sui singoli atti, attribuendo alla magistratura contabile il compito, per certi versi assai più delicato ed impegnativo, di valutare l’attività amministrativa nel suo complesso, nella sua attitudine a raggiungere i risultati programmati. E’ compito della “nuova” Corte dei conti, in funzione di controllo “collaborativo”, quello di correggere, segnalare, indirizzare l’amministrazione pubblica non tanto a perseguire l’eccellenza, quanto ad organizzarsi ed operare secondo criteri di efficienza, di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza o, se si preferisce, di “buona amministrazione”, con primaria attenzione alla correttezza contabile e alla “sana gestione finanziaria” (ivi incluso il rispetto del patto di stabilità interno). Vale la pena rimarcare come il descritto assetto dei controlli esterni sia finalizzato non tanto a sanzionare o a reprimere prassi gestionali devianti, quanto a porre le amministrazioni medesime nella condizione di dotarsi di strumenti di auto-diagnosi ed auto-correzione delle anomalie, innescando dinamiche virtuose e pro-attive tra controllore e controllato, tra controllo interno e controllo esterno.

Questi profondi mutamenti del diritto positivo e del diritto “vivente” non possono essere trascurati. E’ infatti evidente che, entro una più moderna cultura del controllo, il giudizio di conto – costituendo oggi l’unica forma di capillare riscontro delle gestioni contabili pubbliche, seppur limitato al solo profilo di “cassa” – viene a rappresentare non soltanto una garanzia obiettiva della regolarità contabile di tutti i movimenti di denaro pubblico, ma anche l’unica occasione di verificare in maniera diffusa e dettagliata la “qualità” dei dati contabili e l’affidabilità dei controlli interni degli enti pubblici, vale a dire i due elementi su cui, precipuamente, si basa l’attività di controllo “sulla gestione”.

Ciò significa che il giudizio di conto, tuttora “necessario”, per espressa volontà legislativa, anche nei confronti delle modeste gestioni di cassa dei Comuni “polvere” (e in particolare dei relativi agenti contabili “interni”), certamente non esaurisce la propria ragion d’essere nell’accertamento della sussistenza o meno di eventuali “ammanchi” (anch’essi presumibilmente modesti e, in ipotesi, trascurabili), ma può convenientemente sostanziarsi in un ben più pregnante accertamento circa la “regolarità contabile” della gestione esaminata e, limitatamente alla parte ad essa afferente, circa il corretto funzionamento dei controlli interni.

Assume quindi rilievo, in questa prospettiva, il citato comma 168 della legge finanziaria 2006, a norma del quale qualora le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti accertino, “anche” sulla base delle relazioni inviategli dall’organo di revisione economico-finanziaria secondo le linee-guida e i criteri prestabiliti dalla medesima Corte, “comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria”, esse “adottano specifica pronuncia e vigilano sull'adozione da parte dell'ente locale delle necessarie misure correttive”. E’ opportuno richiamare l’attenzione sulla circostanza che i provvedimenti della Sezione di controllo possono riguardare, tra l’altro, “ogni grave irregolarità contabile e finanziaria” e che la relativa fonte di impulso può essere “anche” (dunque non soltanto) la segnalazione del revisore dell’ente.

Ne deriva che, a fronte dell’accertamento, in sede di giudizio di conto, di diffuse irregolarità contabili e di macroscopiche carenze nel sistema dei controlli interni, è coerente con la ratio della suddetta norma (e, nel caso di specie, senz’altro opportuno) che la Sezione giurisdizionale ne dia comunicazione alla Sezione di controllo, per le conseguenti valutazioni in ordine all’adozione di eventuali provvedimenti correttivi ex art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006).

4.3. Sulla segnalazione alla Procura Regionale.

Sotto altro profilo – pur se allo stato attuale non emergono, nella peculiare fattispecie in esame, manifesti profili di responsabilità – lo stesso esito negativo del presente giudizio suggerisce comunque l’opportunità, in via prudenziale, dell’invio di una formale segnalazione anche alla Procura Regionale, per le valutazioni di competenza in ordine all’eventuale avvio di iniziative istruttorie. Ritiene, infatti, il Collegio che una gestione contabile caratterizzata da rilevanti anomalie, omissioni od irregolarità possa, in linea di principio, integrare in capo all’ente un danno risarcibile (sia patrimoniale, sia non patrimoniale), con conseguente responsabilità dell’agente contabile stesso ovvero degli altri soggetti che abbiano concorso a produrre il danno con dolo o colpa grave, entro i limiti prescrizionali.

Invero, nella più recente configurazione della responsabilità “finanziaria”, attribuita alla cognizione dei giudici contabili ed estesa per espressa previsione costituzionale a tutte le materie di contabilità pubblica, il concetto di danno non si limita alle “tradizionali” fattispecie dell’ammanco di fondi o del materiale depauperamento dell’ente, ma si estende anche ad ipotesi atipiche ed innovative, tra cui quelle del danno c.d. “non patrimoniale”. Nella nozione di “danno” risarcibile la giurisprudenza ha compreso, tra l’altro, il danno “da tangente” e il danno “all’immagine” (cfr. Sezioni Riunite, sent. 10/QM del 23.04.2003), il danno da “disservizio” (cfr. Sez. Piemonte, sent. 138 del 12.06.2006 e sent. 101 del 12.04.2007), il danno “alla concorrenza” (cfr. Sez. Lombardia, sent. 447 del 14.7.2006), il danno “alla corretta programmazione e gestione finanziaria” (cfr. Sez. Piemonte, sent. 167 del 12.06.2007).

E’ stato affermato, in particolare, il diritto fondamentale dell’amministrazione pubblica ad essere (e ad apparire) efficiente e ben organizzata, con rilevanza sia interna che esterna (cfr. SS.RR., sent. 10/QM/2003, cit.). L’aspetto della corretta organizzazione contabile non può, ovviamente, ritenersi escluso dall’ambito della suddetta tutela di rango costituzionale.

Ne deriva che, a seconda dei singoli casi ed a fronte di situazioni di particolare rilievanza, in linea di principio non possono escludersi autonome forme di responsabilità, non soltanto in capo al contabile, ma anche, a titolo d’esempio, in capo al responsabile del servizio finanziario, agli amministratori o, ancora, all’organo di revisione dell’ente, per il fatto di aver dato luogo a una gestione contabile confusa e disorganizzata o di aver adempiuto solo formalmente a propri specifici obblighi (in ipotesi, di riscontro o verifica), pur avendo percepito il correlato compenso. Anche la circostanza di dover procedere a più successivi tentativi di ricostruzione dei conti e delle relative gestioni, a causa della forte disorganizzazione delle scritture contabili (sulle quali neppure l’agente contabile che le ha formate è in grado di fornire utili chiarimenti), può senz’altro sostanziarsi in un “disservizio” e, dunque, in un danno risarcibile (addebitabile al contabile o a terzi laddove, tenuto conto delle relative condizioni soggettive, ne emergano il dolo o la colpa grave).

4.4. Statuizione sulle spese.

In ordine alle spese del presente giudizio, questa Corte è dell’avviso che, in linea di principio, la declaratoria di irregolarità del conto equivalga alla soccombenza sostanziale dell’agente contabile, agli effetti dell’art. 91 c.p.c.; nel caso di specie, tuttavia, tenuto anche presente che dall’esame dei conti in giudizio non è emerso, allo stato, alcun danno addebitabile alla signora M., appare equo disporre la compensazione delle spese ai sensi dell’art. 92 c.p.c.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte dei conti,

Sezione giurisdizionale per la regione Piemonte,

previa riunione

dei giudizi iscritti ai numeri dal 17756 al 17761 del registro di Segreteria

DICHIARA IRREGOLARI

le gestioni contabili rappresentate nei conti in epigrafe, resi dalla signora R. M. relativamente agli incassi dei “diritti vari” effettuati presso il Comune di C. (AT) negli esercizi dal 1998 al 2003;

ORDINA

la trasmissione della presente sentenza:

- alla Sezione Regionale di controllo, per le conseguenti valutazioni ex art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006);

- alla Procura Regionale, per l’eventuale avvio delle iniziative istruttorie di competenza.

Spese compensate.

Così deciso in Torino, nella camera di consiglio del 12 ottobre 2007.

Il Giudice estensore

(Gerardo de Marco)

Il Presidente

(Antonio D’Aversa)

* * *

Depositata in Segreteria il 17 gennaio 2008.

Il Direttore della Segreteria

(Antonio Cinque)

* * * * * * *

Il Collegio, ravvisati gli estremi per l’applicazione dell’articolo 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante il “Codice in materia di protezione dei dati personali”

HA DISPOSTO

che a cura della Segreteria venga apposta l’annotazione di cui al comma 3 di detto articolo 52 nei riguardi della parte.

Torino, 17 gennaio 2008.

Il Presidente

(Antonio D’Aversa)

* * *

In esecuzione del Provvedimento collegiale ai sensi dell’articolo 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi della parte.

Torino, 17 gennaio 2008.

Il Direttore della Segreteria

(Antonio Cinque)