Corte dei conti Sezione giurisdizionale per il Molise - 1.6.1999 n. 100/99 - Presidente Vincenti - relatore Miele- Procuratore Regionale Grasso c. S. T. (n.c.)

Giudizio di responsabilità - responsabilità contabile e amministrativa - responsabilità patrimoniale per irregolare gestione di fondi regionali per la formazione professionale - Società a .r. l. convenzionata con l'Ente Regione per lo svolgimento dei corsi di formazione - danno erariale per anomale modalità di gestione dei corsi di formazione professionale - costituisce funzione pubblica ai sensi dell'art. 35 della Costituzione l'attività di formazione professionale - inserimento di soggetti privati nello svolgimento nelle funzioni pubbliche di formazione professionale e conseguente loro assoggettamento alla giurisdizione di responsabilità della Corte dei Conti - fondi pubblici finalizzati per la formazione professionale con conseguente destinazione vincolata - responsabilità per la mancata realizzazione dell'obbligazione di risultato - .

Il mancato adempimento dell'obbligazione di risultato da parte della azienda affidataria del servizio per lo svolgimento dei corsi di formazione professionale finanziati dall'amministrazione pubblica costituisce danno per le finanze dell’ente erogante di cui risponde l'effettivo responsabile della società affidataria.

FATTO

(omissis)

Motivi della decisione

La Sezione è chiamata a giudicare in ordine ad una fattispecie di responsabilità amministrativa che il Procuratore regionale della Corte dei conti ritiene sussistere nei confronti del Signor S. T., nella sua qualità di titolare dell’Azienda "A. Servizi M. S.r.l." di M. di B (C.), affidataria dei corsi di formazione professionale n. 922 e n. 923 per l’anno 1980 – 1990, finanziati dalla Regione Molise, per avere lo stesso – secondo la Procura attrice – cagionato, con artifizi e raggiri consistiti nel rappresentare falsamente alla Regione l’assoluta regolarità nello svolgimento dei corsi in questione, mentre nella realtà sono state poste in essere gravi anomalie, che hanno comportato un danno alle finanze della Regione Molise pari alla somma di circa 276 milioni, cui va aggiunta la somma di £. 1.000.000 per le spese legali (si veda pag. 4 dell’atto di citazione).

Sulla base di tale ipotesi di responsabilità, il Procuratore regionale della Corte dei conti per il Molise ha convenuto in giudizio innanzi a questa Sezione il Signor S. T., per ivi sentirlo condannare al pagamento in favore delle finanze della Regione Molise, della somma di £. 277.000.000, oltre alla rivalutazione monetaria, agli interessi legali e alle spese del giudizio.

Così definito l’oggetto del giudizio e richiamati brevemente i fatti posti a base della pretesa risarcitoria avanzata da parte attrice, prima di soffermarsi più diffusamente nella verifica della sussistenza, nel caso di specie, degli elementi che integrano la responsabilità amministrativa dell’odierno convenuto, giova ricordare che, affinché possa parlarsi di responsabilità amministrativa è necessario che ricorrano gli elementi tipici della stessa, e cioè, un danno patrimoniale, economicamente valutabile, sofferto dall’amministrazione pubblica, l’elemento psicologico del dolo o della colpa grave, il nesso di causalità fra la condotta del convenuto e l’evento dannoso, e il rapporto di servizio fra l’agente che ha causato il danno e l’ente pubblico che lo ha sofferto.

Ciò premesso, nel procedere all’accertamento della sussistenza, nel caso specifico, dei predetti elementi, e segnatamente dell’elemento del rapporto di servizio, che costituisce il presupposto indispensabile per la sussistenza non solo della responsabilità amministrativa, ma per la stessa sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti, la Sezione deve preliminarmente darsi carico di accertare la legittimazione passiva dell’odierno convenuto in relazione al fatto che lo stesso è stato convenuto in giudizio innanzi a questa Corte nella sua qualità di titolare dell’azienda "A. – Servizi M. S.r.l.", di M. di B (C.), affidataria dei corsi di formazione professionale n. 922 e 923 per l’anno 1980 – 1990, e cioè, pur non essendo legato alla Regione Molise da alcun rapporto di servizio, per attività affidate ad una società avente, peraltro, autonoma e distinta personalità giuridica.

In proposito giova ricordare che la questione è già stata più volte affrontata funditus da questa stessa Sezione in relazione a fattispecie di responsabilità amministrativa analoghe a quella dedotta nel presente giudizio (si veda, per tutte, e in particolare, Corte dei conti – Sez. giur. Regione Molise n. 64/98 del 5 marzo 1998).

Ebbene, la Sezione ha avuto modo di osservare, al riguardo, che nel nostro ordinamento l’attività di formazione professionale riveste indubbiamente i connotati di una funzione pubblica, avendo nella stessa Costituzione la sua matrice, allorché viene individuata ed iscritta fra i valori fondamentali programmatici (art. 35 Cost. ) e allorché ne viene affidato l’esercizio alle Regioni (art. 117 Cost.). In attuazione dei richiamati principi costituzionali, la legge quadro 21 novembre 1978, n. 845 enuncia, poi, le finalità della formazione professionale come strumento di politica attiva del lavoro tendente a favorire l’occupazione la produzione e l’evoluzione dell’organizzazione del lavoro (art. 1), e dichiara espressamente che le iniziative di formazione professionale costituiscono un "servizio di interesse pubblico".

Alla luce di tale quadro normativo di riferimento si è affermato ed è andato consolidandosi negli anni un orientamento giurisprudenziale secondo cui l’inserimento di soggetti privati nella concreta organizzazione e nello svolgimento delle predette attività viene a determinare una partecipazione funzionale all’esercizio di una specifica azione amministrativa e la conseguente configurazione di un particolare rapporto di servizio, con assunzione di vincoli di scopo e assoggettamento a regole predeterminate, con la conseguente cognizione del giudice contabile delle controversie relative a responsabilità patrimoniali inerenti lo svolgimento del predetto rapporto (cfr. Corte di Cassazione 30 marzo 1990, n. 2611; Id. 17 ottobre 1991, n. 10963; Corte dei conti – Sez. I, 4 novembre 1996, n. 78\A; Corte dei conti – Sez. III, 15 ottobre 1997, n. 292).

Non escludendosi la possibilità di fare svolgere i corsi di formazione professionale in parola da parte di soggetti esterni all’amministrazione pubblica, va detto che l’affidamento della loro realizzazione a soggetti privati avviene, generalmente, mediante lo strumento convenzionale; per quanto interessa in questa sede, l’articolo 7 della legge della Regione Molise 17 gennaio 1983, n. 3 prevede espressamente la possibilità di stipulare convenzioni con imprese per lo svolgimento di corsi di formazione, di aggiornamento, di riqualificazione e di riconversione, nel rispetto delle condizioni di disporre di strutture e capacità organizzativa idonea e di accettare il controllo della regione.

Va pertanto, detto che benché l’attività professionale rientri ora tra i servizi oggetto di disciplina comunitaria (cfr. d.Lgs. n. 157/1995, all. 2, punto 24), si è ritenuto che il modulo dell’appalto di servizi non varrebbe a far spostare verso la disciplina dell’area privatistica un’attività di marcata impronta pubblicistica (Corte dei conti – Sez. II, 17 giugno 1996, n. 33\A), tenuto conto, altresì, che analoga caratterizzazione è presente nelle collaborazioni funzionali assunte con rapporti di tipo professionale (Corte di Cassazione 5 aprile 1993, n. 4060; Id. 11 aprile 1994, n. 3358) o di servizio (Corte di Cassazione 17 novembre 1994, n. 9751).

Premesso quanto sopra sul piano dei principi generali, con riferimento al caso di specie, la Sezione rileva che l’anno 1989 – 1990,da parte della Regione Molise, si è fatto ricorso all’affidamento a una azienda di servizi ("A. Servizi M. S.r.l.", di M. di B (C.), per lo svolgimento dei corsi di formazione professionale n. 922 e n. 923, finanziati dalla regione Molise, mediante l’affidamento in forma convenzionale. Oltre che prevista dalla riferita legge regionale n. 3/1983, trattasi, invero, di un modulo organizzatorio molto ricorrente anche nella realtà, che realizza la sostituzione nell’esercizio di funzioni o servizi pubblici, collocandosi tra il modulo concessorio e quello della delegazione. Invero, il modulo della convenzione sta a significare che l’oggetto di essa è una attività non autonomamente negoziabile con le ordinarie forme contrattuali, proprio perché, in quanto correlata all’espletamento di un servizio pubblico, la regolazione riguarda non tanto i rapporti patrimoniali intrinseci, ma, in via preliminare, i comportamenti necessari per conseguire una finalità pubblicistica (Corte di Cassazione 15 aprile 1992 n. 4572).

In ogni caso, con riferimento all’affidamento dello svolgimento dei corsi di formazione professionale in questione, è indubbio che trattasi di attività obiettivamente e sostanzialmente amministrativa, con la conseguenza che i soggetti officiati del loro espletamento intrattengono con l’amministrazione titolare della funzione (Regione Molise) un rapporto di servizio funzionale al perseguimento ed all’espletamento della stessa funzione pubblica, il che comporta l’assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei conti delle eventuali fattispecie di responsabilità patrimoniali che dovessero configurarsi con riferimento all’espletamento, o, più in generale, alla gestione dei corsi medesimi.

Quanto, poi, al fatto che il rapporto convenzionale intercorreva, nel caso di specie, non già con l’odierno convenuto, S. T., ma fra la Regione Molise e l’azienda di servizi "A. Servizi M. S.r.l." di M. di B (C.), di cui, tuttavia, lo stesso S. T. era responsabile, il Collegio è ben consapevole che il rapporto convenzionale è stato assunto con una società a responsabilità limitata, per la quale, agli effetti della responsabilità civile, trova applicazione l’articolo 2472 del codice civile, ma è fuori dubbio che, nel caso di specie, il convenuto ha operato nella duplice veste di rappresentante legale della società affidataria del servizio e di gestore di fatto dei corsi di formazione professionale oggetto del servizio, così come ampiamente documentato negli atti del giudizio. Dagli atti del giudizio, e, in particolare, dalla convenzione del 9 novembre 1990 fra la Regione Molise e l’azienda di servizi "A. Servizi M. S.r.l.", di M. di B (C.) si evince chiaramente, infatti, che il S. T. è stato il firmatario della convenzione medesima in rappresentanza della azienda affidataria del servizio di svolgimento dei corsi di formazione professionale, come pure risulta dagli atti del giudizio penale esitato nella sentenza di patteggiamento di cui si è fatto cenno in narrativa, che lo stesso S. è stato il gestore materiale, di fatto, dei corsi professionali in questione.

In proposito giova, peraltro, considerare che le peculiari caratteristiche della responsabilità amministrativa, e, in particolare, la sua personalizzazione non potrebbe non indirizzare l’azione pubblica di responsabilità, al di là dello schermo societario, verso gli effettivi responsabili della società medesima, soprattutto quando, come nel caso di specie, alla gestione di fatto si sia affiancata una concreta disponibilità dei fondi pubblici finalizzati, con maneggio materiale delle relative somme (cfr. Corte dei conti – Sez. giur. Regione Puglia). Attesa la loro natura di fondi finalizzati, a destinazione vincolata, le somme relative al finanziamento dei corsi in questione dovevano essere tenute separate da ogni altra contabilità dell’azienda, atteso che i fondi erano finalizzati alla realizzazione delle attività di organizzazione specificate in convenzione ed affidate dalla Regione alla azienda affidataria del servizio (artt. 2, 3 e 8 della convenzione).

Per queste evidenziate circostanze fattuali la soggettività della concreta attività gestoria rende personale la legittimazione a rispondere della denunciata responsabilità amministrativa, sicché il rapporto processuale può ritenersi validamente costituito, atteso che, alla luce delle suesposte considerazioni sussiste certamente, nel caso di specie, la legittimazione passiva dell’odierno convenuto.

Così definita una questione preliminare di rito, che la Sezione ha ravvisato il dovere di affrontare pur in assenza di prospettazione di parte, passando al merito del giudizio e, segnatamente, all’accertamento degli ulteriori elementi necessari per la sussistenza della responsabilità amministrativa, e cominciando dall’accertamento dell’elemento oggettivo del danno, da ritenere presupposto prioritario indispensabile ed indefettibile ai fini della contestata ipotesi di responsabilità amministrativa, il Collegio deve preliminarmente mettere in evidenza che la disciplina statale e regionale sulla formazione professionale configura il rapporto derivante dall’affidamento del servizio per lo svolgimento dei relativi corsi di formazione a soggetti privati, o a imprese, come una obbligazione di risultato, collegato al preminente conseguimento di un effettivo obiettivo di miglioramento professionale dei frequentatori dei corsi. A tale riguardo, giova ricordare che l’articolo 7 della più volte citata legge regionale n. 3 del 1983, come modificata dalla legge regionale 28 ottobre 1987, n. 14, ha espressamente previsto, per le attività realizzate a mezzo di soggetti terzi, l’obbligo di accettare controlli ed ispezioni per la verifica del corretto esercizio dei finanziamenti erogati, e per la verifica del "raggiungimento degli obiettivi formativi" richiesti ed indicati dalla programmazione regionale, prevedendo, al venire meno dei requisiti obiettivi, la sospensione del rapporto di convenzione e la decadenza con effetto immediato e la chiusura del corso in caso di contrazione degli allievi al di sotto di quel numero minimo di frequentatori che giustifica l’erogazione di finanziamenti pubblici. La stessa convenzione, oltre a richiamare la predetta normativa, prevede il ridimensionamento del finanziamento in caso di riduzione degli obiettivi dei livelli occupazionali e di riqualificazione.

Da quanto sopra esposto e considerato, risulta all’evidenza dei fatti che i corsi si sono svolti solo in apparenza, e che pertanto, risulta assolutamente elusa e non soddisfatta, da parte dell’affidatario del servizio e del gestore dei corsi, quella obbligazione di risultato, collegata al preminente conseguimento di un effettivo obiettivo di miglioramento professionale dei frequentatori dei corsi medesimi, che - sola – avrebbe potuto giustificare, sul piano contrattuale e sinallagmatico, l’erogazione dei finanziamenti da parte della Regione Molise.

Alla luce di tale considerazione, è indubbio, pertanto, che il mancato adempimento della obbligazione di risultato da parte della azienda affidataria del servizio per lo svolgimento dei corsi di formazione professionale n. 922 e n. 923 in questione, finanziati dalla Regione Molise, configura come danno per le finanze dell’ente erogante (Regione Molise) la somma di £. 276.000.000, corrisposta dalla stessa Regione Molise all’azienda di servizi "A. Servizi M. S.r.l.", di M. di B (C.) per lo svolgimento dei suddetti corsi.

Né può dubitarsi della concretezza e dell’attualità del danno in questione, posto che, per la specificità degli obblighi assunti con la convenzione, il gestore dei corsi, avendo ricevuto una anticipazione di finanziamento finalizzato, era tenuto a fornire idonea ed analitica rendicontazione, accompagnata da idonea documentazione, con il corredo di una relazione finanziaria e di un rapporto conclusivo, con eventuale implicito carico di restituzione delle somme utilizzate per spese non effettivamente documentate o non documentabili, o comunque non sostenute da apposita prova documentale in merito al loro impiego relativo allo svolgimento dei corsi professionali.

La Sezione ritiene, infatti, che, a prescindere dalle particolari circostanze di fatto relative all’effettivo impiego delle somme erogate all’azienda affidataria del servizio, trattandosi di finanziamento di fondi finalizzati, alla luce dello schema convenzionale posto a base del rapporto fra la Regione Molise e l’azienda di servizi "A. Servizi M. S.r.l.", di M. di B (C.), sussistesse, in capo a quest’ultima, un vero e proprio obbligo di rendicontazione oggettiva, al fine di fornire la prova della completa finalizzazione dei finanziamenti all’obiettivo per il quale erano erogati e per il quale erano previsti dalla legge.

Alla luce di tali considerazioni, poiché nessun obiettivo è stato raggiunto, per il semplice fatto che i corsi sono stati organizzati solo in apparenza, e anche la rendicontazione delle spese, peraltro, più volte sollecitata dalla Regione Molise, appare solo fittizia, l’azienda affidataria del servizio per lo svolgimento dei corsi professionali in questione avrebbe dovuto restituire la sovvenzione, o quanto meno riparametrare il finanziamento alla spesa effettivamente sostenuta, come previsto, peraltro, dall’articolo 14 della citata legge regionale n. 14 del 1987 nella ipotesi di chiusura del corso.

Quanto, poi, all’elemento soggettivo, la Sezione ritiene che i fatti accertati e documentati negli atti del giudizio denotino un intenzionale comportamento dell’odierno convenuto tendente a porre in essere una falsa rappresentazione di attività non reali e mai svolte, costituite o prospettate artificiosamente con una documentazione fittizia al solo scopo di adempiere "formalmente" a precisi obblighi previsti dalla convenzione, che proprio in considerazione di ciò devono ritenersi "sostanzialmente" elusi.

In proposito il Collegio, pur tenendo conto, in base al principio del libero convincimento del giudice, degli elementi desumibili dal giudizio penale esitato nella sentenza di patteggiamento n. 206/96 del 5 novembre 1996, emessa dal Giudice dell’Udienza preliminare presso il Tribunale di C., ritiene di dover mettere in evidenza che gli elementi qualificativi della condotta del S. sono desunti non già dalla intervenuta sentenza penale di patteggiamento ex art. 444 e seguenti del cod. proc. pen., nella sua obiettività, la quale – come è noto – non potrebbe, di per sé sola, avere alcuna efficacia diretta nel giudizio amministrativo-contabile ai sensi dell’art. 445 del cod. proc. pen., ma da riscontri probatori acquisiti nel corso del procedimento penale da parte della Guardia di Finanza e da parte della Polizia Giudiziaria, la cui puntuale documentazione raccolta nel corso delle indagini ha potuto acclarare – come giustamente evidenziato anche dal Procuratore regionale nell’atto di citazione – "..il sistema assolutamente carente allestito dal titolare dell’azienda "A. Servizi M. S.r.l.", di M. di B (C.), in seno alla quale è risultato che i corsi, per la parte in cui sarebbero stati svolti, hanno, di fatto, avuto uno svolgimento irregolare sia per quanto attiene il numero reale di ore svolte, sia per quanto attiene il coinvolgimento del personale docente, con ampio ricorso a false attestazioni" (si veda pag. 4 atto di citazione).

Alla luce delle suesposte considerazioni, è indubbio che gli elementi e le osservazioni prospettate sono univocamente concorrenti e conclamanti nel provare l’inosservanza degli obblighi derivanti dalla convenzione e la condotta inescusabilmente trascurata e gravemente colpevole tenuta dal responsabile dell’azienda "A. Servizi M. S.r.l.", di M. di B (C.), e gestore materiale dei corsi di formazione professionali in questione, alla cui condotta va quindi imputato il danno di cui alla pretesa risarcitoria avanzata da parte attrice. Sulla base di tali considerazioni la Sezione ritiene quindi certamente ricorrente, nel caso di specie, l’elemento soggettivo richiesto dall’art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dall’art. 3, comma 1, della legge 20 dicembre 1996, n. 639, atteso che la consapevolezza soggettiva, da parte dell’odierno convenuto, del danno inferto alle finanze della Regione Molise per effetto dei finanziamenti ottenuti appare del tutto inescusabile e non può che condurre a qualificare come gravemente negligente, se non dolosa, la condotta omissiva e commissiva dallo stesso tenuta.

In ogni caso, a prescindere dall’eventuale regolazione finanziaria-contabile con la Regione, è innegabile la responsabilità amministrativa dell’odierno convenuto nella sua qualità di responsabile dall’azienda "A. Servizi M. S.r.l.", di M. di B (C.), e di gestore materiale dei corsi di formazione professionali in questione, in quanto incaricato di un servizio di interesse pubblico, per la spesa sostenuta dalla regione Molise senza alcun sia pur minimo risultato, e comunque, in spregio degli obblighi assunti con la convenzione, la cui violazione, indipendentemente dai profili truffaldini, penalmente rilevanti e già sanzionati nella sede propria, fa venire meno la causa della erogazione dei fondi e costituisce presupposto per la condictio indebiti.

Queste ragioni inducono il Collegio ad accedere alla richiesta accusatoria di condanna dell'odierno convenuto alla totalità del danno subito dalla Regione Molise e pari all’importo delle erogazioni finanziarie complessive, non sussistendo, peraltro, i presupposti per esercitare il potere riduttivo in ragione del comportamento doloso, e perciò stesso inescusabile, del S., e della totale ed esclusiva sua responsabilità dell’uso distorto e sostanzialmente appropriativo delle risorse finanziarie ricevute per obiettivi di interesse pubblico in alcun modo realizzati.

Così accertata la sussistenza di tutti gli elementi necessari a ritenere sussistente nel caso di specie, la responsabilità amministrativa dell’odierno convenuto, ai fini della esatta determinazione della somma da porre a carico dello stesso la Sezione ritiene che, in piena adesione alla richiesta da parte attrice, alla somma di £. 276.000.000, corrispondente alla somma erogata dalla Regione Molise per il finanziamento dei suddetti corsi di formazione professionale, debba essere aggiunta la somma di £. 1.000.000 per le spese legali, con la conseguenza che la somma complessiva da porre a carico del Signor S. T. va determinata in £. 277.000.000.

Alla somma da porre a carico del responsabile, come sopra determinata, vanno, inoltre, aggiunti la rivalutazione monetaria e gli interessi legali. A tale riguardo la Sezione tiene conto che, nel caso di specie, l’aver dato causa ad una situazione in indebito oggettivo non fa venire meno la pregnante funzione risarcitoria dell’affermata responsabilità, sicché il debito pecuniario originario va attualizzato in base ai correnti indici di rivalutazione, in conformità al consolidato indirizzo giurisprudenziale che, in via di principio, esclude il cumulo con gli interessi legali (cfr. Corte dei conti – Sezioni Riunite 6 febbraio 1993, n. 837/A). Tuttavia, trattandosi di obbligazione nascente dalla illecita gestione di somme erogate in numerario, la rivalutazione monetaria, che ha funzione riequilibratrice della somma liquidata al valore economico reale, diventa compatibile con gli interessi legali, che assolvono alla diversa funzione di compensare il lucro cessante conseguente al ritardo, cosicché è consentito, secondo il più recente orientamento giurisprudenziale (cfr. Corte di Cassazione 17 febbraio 1995, n. 1712), conteggiare annualmente gli interessi legali sulla somma via rivalutata.

Quanto alle modalità di riscossione delle somme predette, la Sezione rammenta che le stesse vanno recuperate dall’Ente creditore (Regione Molise) ai sensi e con le modalità di cui al DPR 24 giugno 1998, n. 260, recante il regolamento per la semplificazione dei procedimenti di esecuzione delle decisioni di condanna e risarcimento di danno erariale (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 180 del 4 agosto 1998).

Alla condanna del convenuto consegue, peraltro, l’obbligo del pagamento delle spese di giudizio, come quantificate in parte dispositiva.

Omissis