Sezioni Riunite

N. 1/QM - 14 GENNAIO 1999: Pres. DE MITA - Est. ZUCCHERETTI - PM BARELLA

DIRITTO: (omissis) Peraltro, come già osservato, i ritardi della pubblica amministrazione, protratti oltre i limiti di congruità, hanno causato, soprattutto in un recente passato (attualmente il fenomeno è in calo per effetto dell'introduzione delle procedure meccanizzate, sorrette, tra l'altro, da normativa del tutto particolare), una dilatazione del periodo necessario per l'erogazione della pensione definitiva con la conseguenza che, in sede di conguaglio, il pensionato può trovarsi a dover fronteggiare un debito erariale di rilevante entità, come del resto è il caso che ha dato luogo alla rimessione del presente giudizio.

E' sorto così, come sopra si è detto, l'interrogativo sulla possibilità del decorso del tempo di influire sulla citata disciplina al punto di rendere irripetibili le somme che - a causa della provvisorietà della loro erogazione - sono per legge soggette a recupero.

Infatti, alcuni collegi, nel darsi carico della situazione del pensionato, si sono allontanati dalla linearità dello schema dell'istituto e, nello stabilire che il decorso del tempo avrebbe ingenerato nel percipiente il convincimento che le somme riscosse fossero di sua spettanza, hanno praticamente ancorato l'irripetibilità (collegata come detto dal legislatore alla sola definitività del trattamento ex art. 206) alla buona fede. Tale concetto di contenuto sociale così elevato sembrava poter legittimare una specie di giustizia equitativa del giudice delle pensioni.

Ma, così operando, si finisce per affermare due cose antitetiche tra loro e, precisamente, da una parte che l'Amministrazione è titolare del diritto alla ripetizione perché l’emolumento è stato corrisposto sine titulo e, dall'altra, che è in concreto impedita dall'effettuare una tale ripetizione per evitare di privare il soggetto erroneamente arricchito dei mezzi fondamentali necessari per la sua esistenza. In altre parole, l’emolumento versato in più resta illegittimamente attribuito solo che non può più essere ripetuto se percepito in buona fede per evitare di alterare l'equilibrio economico del pensionato.

In tal modo, per alcuni collegi giudicanti la P.A., non solo deve erogare prontamente il trattamento provvisorio rebus sic stantibus, ma in caso di errori, deve sopportarne le conseguenze.

Al contrario, il pensionato percettore dell'indebito può opporsi al recupero al solo invocare della propria buona fede (ritenuta sussistente per il fatto di non aver concorso all'errore), a volte dilatata fino a comprendere l'ignorantia iuris.

L'idea intorno alla quale si è polarizzato tale nuovo orientamento giurisprudenziale è stata, perciò, quella di impedire lo squilibrio economico a danno del possessore attuale della somma, da ritenere presuntivamente in buona fede, non solo perché indottovi, da un comportamento dell'autorità protratto nel tempo, ma anche per la sua posizione, se così si può dire, di "beneficiario passivo".

La concezione dianzi esposta, si basa essenzialmente su due presupposti che il Collegio peraltro non condivide: quello di considerare il trattamento pensionistico di tutti pubblici dipendenti un corrispettivo commisurato al minimo di sussistenza, sì da non poter tollerare nessuna, ancorché provvisoria decurtazione e quello di reputare il pensionato un individuo estraneo alle vicende giuridiche riguardanti il proprio trattamento economico e normativo, vicende lasciate al monopolio del legislatore e dell'autorità amministrativa.

Ciò, tra l'altro è anche in contrasto con il citato art.7 del DPR 138/86 il quale invita, al contrario, il pensionato ad avere un comportamento consapevole e collaborativo laddove fa riferimento "al trattamento provvisorio determinato in relazione ai servizi accertati risultanti dalla documentazione prodotta".

E' stato obbiettato dal difensore della ricorrente nel giudizio di primo grado, che il pensionato non può rimanere esposto per anni ad una situazione d’incertezza derivante dalla mancanza di definitività del trattamento corrisposto dall'ente erogatore, oltretutto con la possibilità di un conguaglio a debito, come nel caso in questione.

Ma - come osservato altresì dall'Avvocato dello Stato - per questo tipo di problema la recente disciplina di cui alla legge 7 agosto 1990 n. 241 ha offerto all'interessato il rimedio consistente nel mettere in mora l'amministrazione, in caso d’inosservanza dei termini fissati per il procedimento amministrativo, fino alla denuncia di omissione di atti d'ufficio, qualora l'inerzia si protragga ulteriormente.

In realtà, ritiene il Collegio che le norme che disciplinano il recupero da parte dello Stato costituiscono speciale applicazione dell'istituto della repetitio indebiti di cui si deve ribadire l'unità concettuale.

Occorre infatti evidenziare la natura paritetica del rapporto di lavoro subordinato e del rapporto pensionistico.

La P.A., pur essendo detentrice di pubblici poteri, non può non essere accomunata ai rimanenti soggetti di diritto privato per quanto attiene alle sue relazioni interne con i dipendenti ed, ancor di più, con i pensionati, atteso che si è in presenza di diritti soggettivi. Da ciò consegue che la valutazione degli obblighi, dei diritti e comportamenti deve, essere condotta alla stregua dei principi civilistici.

Dunque, la ripetizione d’indebito, a norma dell'art.2033 c.c., è sempre ammessa in linea generale poiché la prestazione eseguita non trova riscontro nell'oggettiva esistenza di una corrispondente obbligazione. E' perciò che, in relazione a tale indebito, diventa del tutto superfluo indagare sulla natura e sulla scusabilità dell'errore dell'avvenuto pagamento, essendo unicamente rilevante l'inesistenza (originaria o sopravvenuta) di una legittima causa solvendi.

Conseguentemente, in materia pensionistica, come già ricordato, l'art.162 prevede in modo inequivoco la possibilità di conguaglio al momento della liquidazione del trattamento definitivo.

La provvisorietà della pensione elimina in radice ogni discussione poiché esclude e, comunque, rende giuridicamente irrilevante, la ricorrenza dello stato dì buona fede ovvero dell'affidamento nel comportamento dell'ente erogatore.

Invero, la riserva sul conguaglio, è idonea a mettere sull'avviso il pensionato in ordine ad un’eventuale restituzione, con la conseguenza che egli potrebbe fare un uso prudente delle somme percepite ed accantonare almeno parte delle stesse, proprio perché cosciente del fatto che si tratta di un’entrata cui manca il carattere dell’ordinarietà e legittimità.

Ove poi la situazione di provvisorietà si protragga oltre limiti di congruità e ragionevolezza, l'interessato, lungi dal tenere un comportamento acquiescente, ben potrà attivarsi con rimedi offerti dalla citata normativa 241/90.

Applicazioni pratiche del suesposto concetto, relativo cioè all’affidamento collegato esclusivamente alla definitività di una situazione giuridica, si rinvengono in ogni campo del diritto.

Infatti nel codice civile l’art. 2321 e il comma 4 dell'art.2433 dichiarano irripetibili gli utili percepiti in buona fede dai soci (società in accomandita e per azioni) quando il bilancio sia stato "regolarmente approvato", Anche in questo caso l'elemento giustificativo dell'irripetibilità è rappresentato dal fatto che soltanto un bilancio "approvato" nelle forme di legge è in grado di ingenerare nel socio l’affidamento necessario per opporsi alla restituzione; prima di allora la posizione non era tutelabile poiché il diritto esclude la sussistenza dell'affidamento ove manchi il carattere della certezza e regolarità.

Ugualmente il giudice amministrativo esclude (con giurisprudenza univoca) l'irripetibilità, per mancanza del requisito della buona fede laddove "il provvedimento in forza del quale sono avvenuti i pagamenti era provvisorio e non definitivo" (C.d.S. AP n.2 del 4.5.1986). A tal proposito, inoltre, il medesimo giudice amministrativo ha osservato che "il carattere della provvisorietà che legittima successivi conguagli in favore o in danno dell'accipiens è implicito in tutti gli emolumenti corrisposti in anticipo dall'Amministrazione rispetto ai provvedimenti formali, cui spetta fissarne in via definitiva l'an ed il quantum.

Questa conclusione risponde ad intuitive ragioni sia di ordine giuridico in quanto l'affidamento da parte dell'accipiens sulla definitività e sulla legittimità dell'erogazione postula la determinazione finale, sia di ordine equitativo, giacché mira ad evitare che iniziative assunte dall'Amministrazione al fine di venire incontro ai bisogni essenziali dei pubblici dipendenti finiscano per ritorcersi in suo danno" (C.d.S., Sez. IV n. 319 dei 30.4.91).

Neppure è condivisibile la tesi esposta dal difensore della ricorrente, che si rifà ad alcune pronunce di questa Corte secondo cui l’art. 206 cit. pur se riferito all'ipotesi di revoca del provvedimento definitivo, è esso stesso espressione di un generale principio d’irripetibilità delle somme indebitamente corrisposte (Sez. giur. Sicilia n 117 dei 14.5.97; Sez. giur. Liguria n 35 dei 10.1.97).

La ricordata disposizione ha difatti carattere eccezionale e derogatorio e non appare suscettibile d’interpretazione analogica, alla stregua dei criteri ermeneutici di cui all'art.14 delle preleggi, come del resto ritenuto altresì dalla precedente decisione sull'argomento emessa da queste Sez. riunite n.77/C/89 in data 8.2.89. Inoltre, la privatizzazione del rapporto di lavoro subordinato svolto alle dipendenze dello Stato - che postula ovviamente l'applicazione di norme civilistiche - rende del tutto inipotizzabile l'estensione generalizzata di una norma di favore, che trova la sua ratio esclusiva nell'affidamento riposto dall'interessato su di una situazione ritenuta oramai intangibile, per aver concluso il suo iter amministrativo.

In tale contesto, allo stesso modo in cui nessuno più nega in tema d’interessi e rivalutazione -a prescindere dalle regole del procedimento amministrativo teso alla liquidazione della pensione - il riconoscimento del diritto al tantundem fin dal momento della debenza, secondo norme civilistiche, apparirebbe poi contraddittorio non applicare -ai soli pensionati statali - la sopraricordata disciplina generale in materia d’indebito oggettivo.

E' stato inoltre eccepito dalla difesa di parte e sempre con riferimento a decisioni del giudice amministrativo e/o contabile (C.d.S. sez. VI n. 61 dei 21.1.93; Sez. giur. Lazio 810 dei 23.4.97) che il recupero costituisce un atto discrezionale per l'amministrazione e non un atto dovuto.

Neppure tale osservazione è da condividere.

Al riguardo appare indubbia la sussistenza del pubblico interesse alla corretta gestione del pubblico denaro (che è poi l'estrinsecazione del principio di buona amministrazione). Tale interesse, peraltro, si può dire che sia rafforzato dalla particolare responsabilità che vincola gli agenti erogatori di spesa del denaro pubblico in base alla legge di contabilità di stato e a varie altre disposizioni (art.3 del R.D. 19.1.39 n.295 è 406 del R.D. 23.5.24 n.827,

In particolare, l’art. 81,3° comma, R.D. 18.1 1923 n.2440 ritiene personalmente responsabili dell'esattezza della liquidazione delle spese e dei relativi ordini di pagamento "gli ordinatori secondari di spese pagabili in base a ruoli, e ogni altro funzionario ordinatore di spese".

D'altra parte l'effettiva portata e natura del precetto in considerazione va desunta anche dall'art. 3 del DPR n.1544 del 30.6.65 che espressamente sancisce il compito della DPT di "provvedere al recupero dei crediti erariali derivanti da indebite riscossioni effettuate da pensionati" con la previsione che "… il recupero deve essere effettuato osservando le disposizioni di cui all'art. 3 rdl 295 dei 1939".

Come rettamente osservato dal PG e dall'Avvocato dello Stato l'amministrazione può estrinsecare la sua discrezionalità attribuendo rilievo alla buona fede dei percipiente solo per quanto attiene alle modalità di recupero, facendo sì che, valutate le condizioni economiche del pensionato, siano concesse dilazioni tali da non recare rilevanti molestie alla sua gestione corrente.

Per le considerazioni che si sono esposte, queste Sezioni Riunite ritengono che, al di fuori delle ipotesi di cui agli articoli 205 e 206 del TU, conseguenti a provvedimenti di revoca o modifica di pensioni definitive, non sussista la possibilità per il giudice di attribuire rilievo alla buona fede del percettore per somme erroneamente corrisposte dall'amministrazione su trattamenti provvisori.