SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL MOLISE

N. 103/99, 3 giugno 1999: Pres. Giovanni VINCENTI - Est. Pelino SANTORO

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 111/EL del registro di Segreteria instaurato, su citazione del Procuratore regionale presso questa Sezione, nei confronti dei Sig.ri:

(omissis)

Esaminati l’atto di citazione, le memorie di costituzione e difensive, gli atti e documenti tutti del fascicolo di causa;

considerato in

FATTO

Con atto di citazione, depositato il 19 dicembre 1997, il Procuratore Regionale ha convenuto in giudizio innanzi a questa Sezione i convenuti indicati in epigrafe per sentirli condannare ciascuno al risarcimento del danno 157 milioni, oltre rivalutazione ed interessi, quale quota parte del danno complessivo di £. 1.251.174.439 cagionato alla Regione Molise per il ruolo concorrente da ciascuno avuto nella vicenda dannosa relativa al blocco dei lavori di riattamento dei locali della ex GIL da destinare a sede del Consiglio regionale.

La citazione fa seguito all'invito a dedurre, notificato ordinariamente ai presunti responsabili in un periodo che va dal 4 al 22 luglio 1997, tranne per I. per il quale si è resa necessaria la reiterazione di notifica avvenuta il 9 settembre.

Il motivo centrale su cui si basa l'accusa consiste nel comportamento contraddittorio assunto ai fini della reiterazione del vincolo architettonico al bene da ristrutturare, dopo che il precedente vincolo disposto dalla Sovraintendenza del Molise era stato revocato con D.M. 20 novembre 1991, revoca tuttavia sospesa con sentenza del TAR Lazio.

In particolare, dopo che, rimosso l'iniziale vincolo ed in esito ai relativi giudizi cautelari favorevoli, i relativi lavori erano stati legittimamente aggiudicati e consegnati parzialmente dalla Regione Molise all'impresa aggiudicataria con verbale in data 2 marzo 1992 ne è stata sospesa la ulteriore prosecuzione, dapprima con disposizione del Sottosegretario ministeriale (fax. 4815 in data 8 maggio 1992) a seguito del nuovo parere dei Comitati di settori nella seduta congiunta del 26 febbraio 1992 con cui si chiedeva la sospensione dei lavori di demolizione dell'immobile per effetto del rinvenimento di affreschi, e quindi con apposizione di nuovo vincolo impeditivo, in conformità al parere del Comitato definitivamente reso a maggioranza nella seduta del 6 aprile 1993, con provvedimento del Ministro in data 17 marzo 1995 successivamente annullato con sentenza del Tar Molise n. 5 del 14 gennaio 1997.

Secondo l'accusa la riapposizione del vincolo non sarebbe avvenuta con criteri di serietà, logicità, razionalità e giustizia, ed il relativo provvedimento risulta non motivato e carente di qualsiasi ponderazione degli interessi pubblici e gravemente viziato da erronea valutazione dei presupposti di fatto essendo la presenza di affreschi già nota sin dall'origine.

In particolare il Comitato non avrebbe tenuto conto alcuno dei risultati di verifiche in loco (relazione in data 5 marzo 1992), delle argomentazioni degli esperti dell'Istituto del restauro (relazione n. 3806 in data 7 maggio 1992) circa le difficoltà ed rapporto costi/benefici del recupero dell'affresco ed il richiamo ad eventuali responsabilità per i danni conseguenziali, e delle obiezioni di un proprio componente circa il reale stato di degrado dell'edificio e lo stato dei lavori.

Quanto al Capo di gabinetto si contesta la carenza di competenza ad impartire direttamente disposizioni operative.

Per il Sovrintendente provinciale si addebita la continua interferenza propositiva di base con l'intento di vanificare in vario modo e con pretestuosa cavillosità l'originale decisione ministeriale di rimozione del vincolo architettonico con approvazione del relativo progetto seppure con prescrizioni.

A conforto della linea accusatoria viene invocato il convincimento del Direttore Generale dell'epoca, contrario all'apposizione di qualsiasi vincolo per contraddittorietà con precedenti provvedimenti e per enfatizzazione di un episodio artistico di scarso pregio.

Dagli atti di causa risulta che la sequenza dei fatti essenziali sui quali si controverte.

La Soprintendenza archeologica per il Molise avendo appreso della esistenza di un piano di ristrutturazione del palazzo ex G.I.L. di CampobA. rappresentava, con nota in data 5 dicembre 1987, l'opportunità di un uso rispettoso della sua tipologia.

In prosieguo veniva notificato alla Regione Molise in data 28 settembre 1989 la dichiarazione di vincolo del predetto immobile ai sensi della legge 1 giugno 1939 n. 1009, essendosi ritenuto come da rinvio alla relazione storico-artistica, che l'edificio rappresentava un maggior esempio di architettura moderna tra le due guerre, rappresentando l'unico esempio di architettura funzionalista nella città, caratterizzante l'intero contesto urbano.

Avverso detto provvedimento la Regione Molise proponeva ricorso gerarchico chiedendone l'annullamento.

Il Ministero per i beni culturali con atto n. 1247 in data 31 gennaio 1990 negava la conferma del vincolo per tutto l'insieme già edificato e limitava "la consistenza vincolistica al solo prospetto di via Milano di cui si dovrà procedere al recupero mediante l'inserimento dello stesso nel nuovo edificio".

Successivamente lo stesso Ministero con nota n. 4814 in data 10 maggio 1990 riteneva ammissibile il progetto riproposto dalla Regione.

La Soprintendenza tuttavia insisteva per la validità del vincolo e chiedeva (nota n. 6351 in data 24 aprile 1990) che questione venisse sottoposta all'esame del Comitato di settore, facendo pervenire altre note di pressanti spiegazioni per il mantenimento del vincolo (note 2 giugno 1990, 7 dicembre 1990).

Il Comitato di settore per i beni ambientali ed architettonici riunitosi nei giorni 25 luglio, 18 e 19 settembre, 22 ottobre 1990, dopo aver fato eseguire un sopralluogo a cura del prof. Amerigo R., concludeva nelle sedute dei giorni 11 e 12 marzo 1991 (verb. n. 41) esprimendo parere contrario al vincolo dopo aver considerato, tra l'altro, che, tenuto presente lo stato di grave degrado dell'edificio, sembra molto difficile, considerati gli alti costi che comporterebbero il suo completo restauro e la sua riutilizzazione, assicurare la conservazione come edificio di interesse storico"; lo stesso Comitato in una successiva seduta del 16-17 luglio 1991 nuovamente interessato esprimeva l'avviso di non avere nulla da aggiungere al precedente parere, anche perchè risultava che il Ministro in data 27 aprile 1991 ava precisato che l'edificio non dovesse essere sottoposto a vincolo e che tale atto, ai sensi dell'art. 10 L. 1089/1939, era irrevocabile.

Di tale parere veniva data comunicazione alla Soprintendenza ed alla Regione Molise con nota 7212 in data 27 aprile 1991 a firma del Ministro, ma la Soprintendenza insistendo nella convinzione della rilevanza architettonica dell'edificio, rappresentava che il vincolo era ancora formalmente esistente non essendo stato ufficialmente revocato (nota 5584 in data 10 maggio 1991) e coerentemente diffidava la Regione a procedere ai necessari lavori per evitare ulteriore degrado dell'edificio vincolato (nota 4 aprile 1991); la predetta nota n. 5584 venia annullata con sentenza del TAR Molise n. 188 in data 24 giugno 1994.

La prima fase della vicenda si chiudeva con l'emanazione del decreto del Ministro in data 20 novembre 1991 con il quale, richiA. il parere negativo del Comitato di settore, si revocava formalmente la dichiarazione di notifica di vincolo di cui alla nota soprintendenza n. 13736 in data 28 settembre 1989.

In contemporanea alla conclusione della descritta procedura, la Soprintendenza rappresentava al Ministero che da documentazione fotografica era emerso che nell'edificio erano state eseguite pitture murali chiedendo l'autorizzazione per un intervento di urgenza per verificare, con opportune indagini, le stato di conservazione (nota 6803 in data 8 giugno 1991). In prosieguo la Soprintendenza, ritenendo che il Decreto ministeriale del 20 novembre 1991 non poteva "annullare la validità dell'art. 4 della legge n. 1089/1934 per l'indubbio interesse delle vicende storiche dell'edificio, chiedeva alla Procura della Repubblica di procedere ad un sequestro conservativo dell'edificio onde permettere di intervenire con lavori di somma urgenza già autorizzati dal Ministero; non avendolo ottenuto la medesima Soprintendenza, ordinava (lettera 1215 in data 29 gennaio 1992) all'ente proprietario dell'edificio l'immediata sospensione dei lavori di sbancamento in corso, chiedendo la verifica da parte dei carabinieri e delle autorità competenti.

L'ordine, su impugnativa della Regione, veniva sospeso dal TAR Molise con ordinanza n. 83 in data 19 febbraio 1992.

Nel frattempo il Segretariato generale della Presidenza della Repubblica in data 11 febbraio 1992 chiedeva notizie sulla vicenda per essere strato interessato da un gruppo di cittadini, e la Soprintendenza coglieva occasione per chiedere l'intervento della Presidenza temendo la ripresa dei lavori a seguito della intervenuta sospensiva del proprio provvedimento di fermo.

La Regione Molise, da parte sua, dopo aver stipulato in data 25 febbraio 1992 la convenzione-contratto con l'impresa aggiudicatrice, ed ottenuta la licenza edilizia n. 159 del 12 ottobre 1991 (la cui sospensiva, a richiesta del Movimento città per l'uomo, era stata rigettata con ordinanza del TAR n. 8 in data 15 germanio 1992), richiamando l'intervenuta sospensiva del fermo dei lavori ordinato dalla Soprintendenza, procedeva alla consegna parziale dei lavori in data 2 marzo 1992.

Nello stesso giorno la Soprintendenza ordinava con atto n. 2721 una nuova sospensione dei lavori motivata dal fatto che era stata già avanzata una proposta di vincolo per il rinvenimento degli affreschi ai sensi dell'art. 2 della legge n. 1089/1939; il provvedimento veniva sospeso con ordinanza del TAR n. 138 in data 18 marzo 1992.

L'iniziativa della Soprintendenza segue tuttavia la presa di posizione del Comitato di Settore dei beni artistici che, avuta notizia della presenza di affreschi, aveva chiesto nella seduta del 26 febbraio 1992 la sospensione della ventilata demolizione dell'edificio; seguiva altresì il telefax n. 2119 in data 29 febbraio a firma del capo di gabinetto con cui si invitava il Direttore generale, Dott. S., a sospendere i lavori il quale dava disposizioni in conformità con fonogramma 2986 in data 2 marzo: la Soprintendenza lamentava la mancata ottemperanza all'ordine di sospensione dei lavori e chiedeva (nota n. 2726 in data 3 marzo 1992) l'intervento del Ministero che si concretava con invito a cura del capo di Gabinetto al Direttore generale a predisporre un sopralluogo.

Un primo sopralluogo veniva eseguito in data 4 marzo dall'ispettore centrale Clara Palmas che, rilevato che prima della sospensione era già stata demolita una parte del corpo bA. e prendendo atto di una certa tensione tra Regione e funzionari locali, esprimeva perplessità su possibili ripensamenti del Ministero con rischi di soccombenza in possibili controversie per danni; i tecnici dell'Istituto di restauro nella visita del 30 aprile ritenevano che lo stato di conservazione estremamente friabile della pellicola pittorica rendeva estremamente difficile il recupero integrale ed anche una puliture selettiva avrebbe comportato tempi molto lunghi e costi assai elevati; a seguito di altro sopralluogo l'arch. Negri Arnordi con relazione del 4 maggio 1992 apprezzava positivamente il valore storico artistico dell'edificio e riteneva che il suo degrado non impedisse un completo restauro al fine di riportare alla luce l'originaria decorazione pittorica.

Veniva quindi dirA., con telefax n. 4815 in data 8 maggio 1992 a firma del Sottosegretario, un nuovo ordine di sospensione dei lavori; anche questo ordine veniva sospeso dal TAR Molise, su impugnativa dell'impresa aggiudicatrice, con ordinanza n. 221 in data 3 giugno 1992.

Tutta la vicenda veniva quindi sottoposta all'esame dei comitati congiunti con nota del 20 ottobre 1992 del Direttore Generale.

Il Comitato nelle sedute in data 21 ottobre 1992 (senza numero legale), 23 novembre 1992 e 6 aprile 1993 conferma a maggioranza il parere già espresso nel novembre 1992 favorevole all'apposizione del vincolo; il Ministero con nota 4251 in data 13 ottobre 1993 ne dà comunicazione alla Soprintendenza con invito a proporre un adeguato schema di provvedimento comprendente il vincolo diretto sulle parti residue ed il vincolo sull'area di sedime, con prescrizioni finalizzate alla eventuale ricostituzione della volumetria e dell'immagine architettonica del manufatto.

Nel frattempo viene indetta dal Prefetto di Campobasso. una riunione di coordinamento per esaminare la vicenda, cui prende parte per il Ministero il Dott. S. che riferisce al Ministro rappresentando la necessità di un atto di definitiva imposizione del vincolo al fine di dirimere ogni incertezza in presenza di due contrastanti provvedimenti cautelari su quello precedente.

Il vincolo viene confermato con provvedimento del Direttore Generale, a firma del Dott. S., in data 17 marzo 1995 con la prescrizione che era ammissibile la ricostituzione delle parti demolite tendente esclusivamente alla riconfigurazione dell'originale assetto formale dell'edificio preesistente previa approvazione del progetto da parte dell'amministrazione.

La vicenda si chiude con la sentenza del TAR Molise n. 5 in data 16 gennaio 1997 con cui il predetto provvedimento viene annullato per eccesso di potere e violazione di legge per aver trasformato il vincolo in un obbligo di ricostruzione e per incongruità del vincolo risultando il manufatto già sostanzialmente demolito; la stessa sentenza annulla altresì i provvedimenti già oggetto di misure cautelari tra cui, la nota della Soprintendenza n. 2721 in data 2 marzo 1991 (sospensione dei lavori) il telefax n. 4815 in data 8 maggio 1992 di sospensione dei lavori.

Tutti i convenuti si sono costituiti con memorie difensive.

L'avv. Correale per i propri assistiti, eccepisce:

- difetto di giurisdizione, trattandosi di danno ad amministrazione terza per fatti attribuiti antecedenti al gennaio 1994 con richiamo a giurisprudenza;

- difetto del rapporto di causalità, non potendo derivare responsabilità dalla partecipazione ad un atto interno quale è il parere del Comitato;

- mancanza di colpa grave ed estraneità al fatto contestato, poiché la Competenza del Comitato è articolata per settore (beni ambientali, beni storici-artistici, e beni archeologici) ed alcuni convenuti non facevano parte del settore di competenza ed erano estranei alla materia (S., P. e S.);

- insindacabilità delle valutazioni tecnico-discrezionali, trattandosi nella specie di parere rientrante nella discrezionalità tecnica, espressione di giudizio e non di volontà, per cui appaiono inconferenti le la considerazioni pertinenti all'esercizio di discrezionalità amministrativa;

- non addebitabilità ai componenti del Comitato della mancata comparazione dell'interesse pubblico che spettava all'atto del Ministro adottato nel 1995 quando il comportamento del Comitato si è arrestato nel 1993;

- estraneità degli assistiti nel parere su un argomento non sottoposto ad esame ma trattato dai precedenti comitati;

Inspiegabilità della mancata citazione del Ministro e della mancata graduazione delle colpe

In subordine: uso del potere discrezionale ed incumulabilità della rivalutazione monetaria ed interessi (S.R. n. 6/1996).

Conclusivamente chiede: declaratoria di difetto di giurisdizione e/o l'assoluzione ed in subordine l'integrazione del contraddittorio.

L'avv. Cucci, in difesa di S. ed I. eccepisce:

- difetto di giurisdizione, in quanto l'atto di vincolo è stato emesso in data antecedente alla norma che ha previsto la responsabilità per danni causati ad amministrazioni terze;

- decadenza del potere di azione essendo stato l'atto di citazione depositato dopo il termine di 120 giorni decorrenti dalla scadenza del termine assegnato per le deduzioni con la notifica dell'invito;

- inammissibilità della citazione per genericità e mancata considerazione delle controdeduzioni;

- nullità dell'atto di citazione per genericità e carenza di puntuali formulazione di elementi di responsabilità e violazione degli art. 163 e 164 c.p.c.;

- infondatezza della domanda per erronea impostazione dell'accusa, essendo fondata preminentemente sulla sentenza del TAR Molise che ha giudicato illegittimo il provvedimento di vincolo, assunta come prova dell'antigiuridicità del comportamento; tratterebbesi di impostazione errata nel metodo in quanto tutti gli atti in questione sono ancora sub iudice per essere stati impugnati mentre l'atto iniziale di revoca del vincolo risulta sospeso dal TAR Lazio, il che fa apparire temeraria l'azione di responsabilità del Procuratore che non ha considerato la situazione obiettiva del bene avente in sé le caratteristiche di interesse architettonico, situazione peraltro scientemente ignorata dalla Regione Molise che ha adottato un comportamento incompatibile con i vincoli obiettivi;

- al contrario una corretta azione risarcitoria si sarebbe potuta esperire nei confronti di tutti i soggetti che hanno posto in essere comportamenti tendenti alla eliminazione del vincolo ingenerando nella Regione Molise un presunto affidamento;

- violazione dell'art. 19 D.P.R n. 3/1957 e 3- I quater L. 639/1936, per non aver considerato la parte di ciascuno e diversificato le posizioni ai fini dell'addebito proposto;

- insussistenza della colpa:

per il Dott. S., il suo comportamento non sarebbe contraddittorio dal momento che non era intervenuto in precedenti atti, e sarebbe stato doveroso dal momento che le funzioni del Comitato che trascenderebbero quelle puramente consultive, sarebbero in sé stesse esecutive e vincolanti, sicché l'adozione di un atto formale dovuto non può essere imputato a colpa e tantomeno a colpa grave; il comportamento inoltre non si congiungerebbe a precedenti tentativi di interferenze eventualmente posti in essere da altri; eccepisce inoltre a favore del S. insussistenza ed erronea valutazione del danno per difetto di imputabilità al S. e difetto di fondamento e di supporto probatorio del danno nella sua globalità.

- chiede infine la liquidazione delle spese legali ai fini del rimborso dovuto in caso di assoluzione, riservandosi di presentare la relativa nota.

Per I. contesta l'efficacia dispositiva del Fax del 29 febbraio 1992, inviato in qualità di capo di gabinetto che conteneva un mero invito e cioè una sollecitazione, senza contenuto imperativo, all'emanazione di un provvedimento rimesso alla valutazione discrezionale del Direttore generale; l'invito del fax era peraltro pertinente ad una fase cautelare tendente alla sospensione dei lavori non confondibile con la reintroduzione del vincolo; nessun ruolo attivo avrebbe inoltre avuto nella fase di reintroduzione del vincolo e la tesi è confermata dalla mancata chiamata del Direttore Generale S. e del Sottosegretario che hanno adottato formali provvedimenti. di sospensione; oltre che improntato a correttezza e sensibilità alla numerose segnalazioni pervenute, non vi sarebbe alcuna colpa grave nè un nesso di causalità con il presunto danno subito dalla regione Molise per le spese di gara e presunti canoni.

Eccepisce inoltre la prescrizione del diritto al risarcimento in quanto il danno si sarebbe attualizzato, per la quota afferente alla sospensione dei lavori sin dal maggio 1992.

Chiede infine l'applicazione del potere riduttivo e la liquidazione delle spese ai fini del rimborso.

L'avv. Di Giandomenico, per G., eccepisce: difetto di giurisdizione trattandosi di danno ad amministrazioni terze derivante da fatti antecedenti al 1994;

infondatezza nel merito, poiché il G. partecipò sporadicamente alle varie sedute, risultando assente a quelle del 1991 e 1992 (luglio), per essersi allontanato dopo la sua relazione su altro argomento, mentre ha partecipato alla seduta del 21 ottobre 1992 nella quale si ratificava il parere del 27 luglio ed a quello del 23 novembre, e non ha partecipato a quello definitivo del 4 aprile 1993;

- difetto di colpa grave, non avendo avuto alcun ruolo propulsivo o attivo e nè partecipato a pareri contraddittori, non essendo presente a quello iniziale con il quale era stato rimosso il vincolo;

- in subordine applicazione del potere riduttivo.

L'avv. Piras, per Mons. A., eccepisce:

- difetto di giurisdizione per inesistenza di qualsiasi rapporto giuridico tra convenuto e Regione Molise, con richiesta di rimettere la questione alla Suprema C. Cassazione;

- carenza di legittimazione passiva, non potendosi qualificare pubblico impiegato e per aver fornito un supporto meramente tecnico scientifico a carattere consultivo, dal momento che eventuali danni potrebbero essere stati provocati solo al Ministero cui è prestata la consulenza;

- carenza di legittimazione attiva, in quanto la richiesta risarcitoria poteva essere avanzata solo nei confronti dell'atto amministrativo lesivo, salvo rivalsa da parte del Ministero stesso, non avendo peraltro rappresentanza il Procuratore agente nei confronti della Regione i cui danni patiti non sarebbero assolutamente certi ed effettivi;

- inesistenza di dolo o colpa grave in quanto il Comitato di settore di appartenenza si è pronunciato per la prima volta nel 1992 sulla rilevanza degli affreschi reperiti mentre in precedenza si era pronunciato il Comitato per i beni architettonici ed inoltre i fatti addebitati sono tutti antecedenti alle intervenute sentenze del TAR;

- improcedibilità della citazione per omessa ed insanabile chiamata di litisconsorti necessari ; in particolare il prof. Negri A. che ebbe peraltro ad effettuare un sopralluogo su quale riferì in modo determinante influenzando il collegio; nonché degli altri partecipanti favorevolmente alla votazione del 6 aprile 1993 e del Direttore generale S.;

- nullità della citazione per non aver indicato fatti addebitabili personalmente al convenuto;

- mancata valutazione delle responsabilità della Regione Molise la quale incautamente, pur consapevole delle vicende e procedura di vincolo in atto, ha ritenuto di stipulare addirittura contratti d'appalto;

- prescrizione dell'azione, risalendo il fatto contestato al 1992;

- inoperatività della legge 639/96 essendo il fatto antecedente alla data di entrata in vigore .

L'avv. Leone, per Mons. R. e D., eccepisce:

- difetto di giurisdizione per essere i fatti antecedenti alla normativa estensiva della responsabilità per danni (extracontrattuali) ad amministrazione diverse da quelle di appartenenza;

mancata dimostrazione dell'elemento colpa del D., il quale anzi nei pareri resi fino all'ottobre 1992 si è sempre pronunciato contro l'apposizione del vincolo, mentre il parere del novembre 1992 conclude con la mera ratifica di quello precedente; inoltre la partecipazione ad un comitato di consulenza scientifica non rende i componenti partecipi della responsabilità propria dell'autore del provvedimento adottato.

L'avv. Neri, per D., eccepisce: - in via preliminare la pendenza di lite in sede civile per gli stessi fatti contestati a seguito di atto di citazione per risarcimento danni proposto dalla Regione Molise con citazione del 5 febbraio 1998, con conseguente necessità della cancellazione della causa ai sensi dell'art. 39 c.p.c.;

- in via subordinata, sospensione del giudizio in attesa della definizione della causa civile;

- improponibilità della domanda per carenza di interesse, risultando la convenuta difesa dell'Avvocatura di Stato;

inconsistenza degli elementi di accusa circa la carenza del presupposto inerente all'interesse artistico del bene in questione, per mancanza di colpa grave anche nella ipotesi di erronea applicazione della normativa della L. 1089/1939 e non addebitabilità di fatti successivi al marzo 1993, data di trasferimento di sede;

- improponibilità della domanda trattandosi di danno a terzi per fatti antecedenti alla l. n. 20/1994;

Gli avv. Cianci e Tedino, per Margherita A., dopo un'attenta ricostruzione cronologica dell'intera vicenda:

- evidenziano come il Comitato di settore abbia operato in una posizione terza e super partes e di equidistanza nel contrasto annoso tra Regione Molise e Soprintendenza locale; Il Comitato a fronte delle opposte tesi di abbattimento dell'edificio e di tutela e salvaguardia ha operato con cautela, e ponderatezza;

- rilevano che il Comitato esprime un giudizio di valore che prescinde dalla comparazione di altri interesse pubblici (C.S. IV, n. 388/1987 e VI n. 558/1990;

- eccepiscono l'insufficienza sostanziale degli elementi di accusa;

- non esiste alcuna contraddittorietà nei confronti del comportamento della Soprintendenza sin dall'inizio manifestamente propensa all'apposizione del vincolo se pure con gradualità e rispetto a quello del Ministero a volte propenso a considerare con ottimismo i progetti costruttivi della Regione;

- il Comitato si è mostrato coerente ed univoco anche se le decisioni vengono assunte a maggioranza, come segno della delicatezza del problema;

- nessuna valutazione critica è fatto dell'operato della Regione che all'improvvisa dopo il vincolo a la richiesta di sospensione dei lavori provvede alla consegna affinché per intanto si provveda alla demolizione dell'edificio (pag. 31), risultando peraltro che i lavori sarebbero stati iniziati prima della consegna;

il giudizio sulla importanza artistica di un bene costituisce apprezzamento di merito (discrezionalità tecnica) non sindacabile in sede di legittimità, ed in particolare alle cure del Comitato non è affidato alcun interesse primario che invece spetta al Ministro ed alla soprintendenza;

- i Comitati di settore non sono organi a rilevanza esterna ed esprimono un parere obbligatorio non vincolante che si inseriscono nel procedimento e pertanto i pareri non possono di per sé assumere efficienza causale rispetto all'evento dannoso;

la discussione in seno ai comitati è stata meticolosa e le posizioni dei membri sono state chiare e d evidenti; in particolare l'arch. A. o è stata assente nei primi comitati o ha espresso decisamente la sua propensione al vincolo, sicché non potrebbe essere accusata di contraddittorietà;

- infine il tempo trascorso dal comportamento censurato integra la prescrizione, mentre l'indeterminatezza della quota di responsabilità impedisce una corretta ripartizione del danno;

- conclusivamente chiedono l'assoluzione piena della convenuta.

Gli avv. Vaccari e Tedino, per I., eccepiscono:

- difetto di giurisdizione;

- prescrizione della domanda;

- nullità della citazione per omesso rispetto del termine a comparire;

- nel merito l'estraneità ai fatti addebitati, non essendo risultato presente alla sedute del 23 novembre 1992 (nonostante l'erronea attestazione) e del 6 aprile 93

- erroneità e non dimostrazione dell'assunto di accusa di una volontaria partecipazione al disegno di impedire la costruzione della sede della regione;

conclusiva richiesta di assoluzione per insussistenza dei fatti causativi di danno sotto il profilo obiettivo e subiettivo

All'udienza odierna i difensori intervenuti hanno sviluppato le eccezioni proposte.

L'avv. Cucci considera insostenibile addebitare ai convenuti un comportamento doloso o collusivo preordinato a danneggiare la Regione, accusa grave e non provata per la quale la sede propria sarebbe quella civile o penale; nel presente giudizio vanno perseguiti i comportamenti singoli, ma essendo essi tutti antecedenti al 28 dicembre 1996 difetterebbe la giurisdizione trattandosi di danni a terzi per la cui responsabilità sarebbe competente il giudice ordinario; si sofferma inoltre sulla pregiudiziale, amministrativa poiché, essendo l'accusa fondata su una pronuncia del giudice di primo grado occorrerebbe attendere il termine del giudizio di appello; nell'esaminare la posizione del prof. I. che non può essere ritenuto responsabile per avere rivolto un semplice invito a sospendere i lavori, introduce il tema della necessità dell'integrazione del contraddittorio del direttore generale che è il grande assente dal processo pur essendo stato sempre presente nei fatti salienti.; quanto alle valutazioni attinenti al vincolo non potrebbe essere ignorato il fatto che il bene è ex sé soggetto a vincolo ed è probabile che tutta la responsabilità della vicenda ricada sulla stessa Regione che ha ignorato la pronuncia del TAR che aveva sospeso la revoca del vincolo.

L'avv. Piras ritiene assurdo che i componenti qualificati di un alto consesso possano essere ritenuti compartecipi di un disegno a danno della Regione; nelle loro valutazioni non v'è traccia nè di dolo nè di colpa grave, tanto che nel verbale del 21 ottobre 1992 pur avendo espresso un giudizio favorevole al vincolo rimettevano la decisione al Ministro sulla opportunità della spesa; Mons. A. peraltro interviene solo a partire dal 1992 e quindi non può essere tacciato di contraddittorietà di giudizio; insite sulla improcedibilità dell'azione per l'assenza di litisconsorti necessari con grave conseguenza sulla ripartizione dell'addebito.

L'avv. Ivo Correale, che interviene anche per delega dell'avv. Leone, evidenzia come qualsiasi responsabilità va indirizzata verso il momento decisorio e non verso coloro che si sono limitati ad un giudizio estetico, essendo peraltro inimmaginabile un disegno ostruzionistico a danno dell'ente proprietario del bene; alcuni convenuti, peraltro (S., P. e S.) non facevano parte del precedente comitato per cui non è addebitabile un mutamento di giudizio.

L'avv. Di Giandomenico evidenzia che secondo l'impostazione d'accusa vi sarebbe stata una macchinazione a danno della regione nella quale prevarrebbe il dolo e la colpa grave ove fosse difettata la diligenza nel ravvisarla, il tutto in un disegno unitario in cui alla intenzionalità del danno evento (mancata costruzione), avrebbe fatto seguito il danno conseguenza per gli inutili esborsi patrimoniali ed il lucro cessante; ma se ciò fosse vero il prof. G. è completamente estraneo; in ogni caso non potrebbe esser ravvisabile alcuna colpa grave non potendosi individuare alcuna valutazione di riprovevolezza nella mera partecipazione ad una seduta su un argomento su cui aveva una competenza marginale; sviluppa quindi il tema del difetto di giurisdizione sostenendo che la competenza della Corte dei conti in base alla legge 639/1996 è individuabile solo per i fatti successivi alla 15 gennaio 1994 intendendosi per tali i fatti-comportamento e non i fatti-evento collegabili al provvedimento definitivo.

L'avv. Cianci evidenza che la contraddittorietà di giudizio su cui si basa l'accusa non riguarda l'arch. A. che ha espresso liberamente il proprio giudizio nell'unica seduta in cui ha partecipato; si associa alle eccezioni processuali senza preclusione essendo rilevabili d'ufficio.

L'avv. Vaccari sottolinea che il Comitato si è pronunciato su una questione specifica attinente l'interesse pittorico e mette in dubbio la correttezza dell'operato del Ministero che ha adottato un atto senza nemmeno verificare la regolarità della seduta in cui si è espresso il parere senza numero legale e portando presente l'arch. I. che risulterebbe aver firmato su un foglio a parte che non è rinvenibile.

L'avv. Neri, evidenzia la coerenza della Soprintendenza Molisana che ha sempre perseguito il fine di tutelare un bene di indubbio interesse che peraltro non aveva bisogno di uno specifico provvedimento di vincolo; peraltro la vicenda dal punto di vista della giustizia amministrativa non è terminata; esibisce inoltre l'atto di citazione della regione Molise contro la struttura centrale e periferica del Ministero per i beni culturali, evidenziando la stravaganza del caso essendo in quella sede la Soprintendente difesa dall'Avvocatura di Stato.

Il Procuratore regionale rigetta le eccezioni mosse e sostiene la coerenza della linea di accusa poiché il parere del Comitato sebbene insindacabile è comunque vincolante per l'organo amministrativo, da qui la ragione della mancata chiamata in causa del Ministro; quanto ai comportamenti dei componenti del Comitato le censure riguardano soprattutto il fatto che hanno pretermesso sia i precedenti giudizi resi, senza considerare che gli affreschi erano comunque già esistenti, e sia i diversi avvisi di chi aveva relazionato visionando il bene; quanto alla decisione del TAR essa rappresenta un elemento per valutare i comportamenti censurati anche in quella sede; con riguardo alla pregiudiziale di giurisdizione evidenzia che il fatto dannoso si è concretizzato allorché il vincolo è stato riapposto nel 1995 sulla base di un parere obbligatorio vincolante nel merito; circa la decadenza ricorda che i termini si intendono rispettati con il deposito della citazione; anche la prescrizione decorre dal verificarsi del danno; per quanto riguarda la posizione di I. ravvisa colpevolezza nell'aver fatto un intervento improprio senza alcuna competenza e per S. ricorda che all'epoca la competenza dell'atto era divenuta dirigenziale rimanendo al Ministro solo l'indirizzo politico in base al DPR n. 29/1993; infine circa la richiesta di integrazione del contraddittorio si rimette alle valutazioni della Corte prestando assenso preventivo.

Considerato in

DIRITTO

Considerata la complessità e l'annosità della vicenda la Sezione ritiene preliminarmente di dover chiarire che l'impostazione dell'accusa assume come fatto dannoso certo il provvedimento definitivo del vincolo che avrebbe consolidato la situazione di fermo dei lavori e vanificato l'utilità di una progettazione in base a cui era stata avviata una procedura di gara conclusasi con l'aggiudicazione, la stipula del contratto e consegna parziale dei lavori.

Trattasi quindi di una visuale unitaria dell'intera vicende che si è sviluppata a conclusione di un travagliato procedimento amministrativo conclusosi con la conferma e/o apposizione di un nuovo vincolo.

La Sezione non può che seguire questa linea di accusa che, a prescindere da possibili profili di ultrapetizione, è comunque accettabile non potendosi i singoli fatti/atti o fatti comportamentali apprezzarsi come segmenti avulsi di una serie procedimentale continua ed unitaria, come se fossero monadi vaganti e non intimamente collegate l'uno all'altro.

Non potrebbe infatti prescindere dal dare l'esatto rilievo agli atti endoprecedimentali, specie se di tipo consultivo, i quali proprio perchè a carattere interno, come dedotto in via difensiva, assumono rilievo giuridico, dal punto di vista relazionale, solo quando affiorano all'esterno come componente o presupposto dell'atto conclusivo del procedimento in cui sono inseriti.

A questo criterio la Sezione intende rimanere coerente nell'esame delle singole eccezioni le quali presentano per lo più, come denominatore comune, la problematica del rapporto tra atto preliminare consultivo ed atto provvedimentale finale, cui si innesta, quello della scindibilità o inscindibilità delle singole posizioni ai fini della contestata regolarità del contraddittorio.

Con questa premessa la Sezione deve quindi farsi carico di vagliare in ordine logico e conseguenziale le eccezioni in rito e quelle di ordine sostanziale preliminari all'esame di merito.

1) - Difetto di giurisdizione

L'eccezione si basa sul rilievo che i fatti su cui si fonda l'azione di responsabilità sono antecedenti alla normativa che ha consentito di perseguire dipendenti ed amministratori pubblici anche per i danni provocati ad amministrazioni diverse da quelle cui sono legati da rapporto di servizio.

Trattasi di mera eccezione difensiva non attualizzata con formale ricorso di regolamento preventivo di giurisdizione agli effetti dell'art. 41 c.p.c..

Non è peraltro revocabile in dubbio l'inesistenza di un rapporto di servizio diretto tra i convenuti e l'ente Regione sicché inconferenti appaiono il richiamo al contenuto della sentenza della Cassazione 7 novembre 1994 n. 9204 riguardante i limiti del principio della perpetuatio iurisdictionis per effetto dei mutamenti sostanziali e processuali intervenuti dal 1994.

Nel contesto normativo iniziale che ha dettato nuove regole in materia di giurisdizione contabile, l'art. 4 della legge 14 gennaio 1994 n. 1994, recependo quello che era un punto di arrivo giurisprudenziale, aveva espressamente previsto che la Corte dei conti potesse giudicare sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno fosse stato cagionato ad amministratori o enti diversi da quelli di appartenenza.

A distanza di due anni la norma è stata sostituita in sede di conversione dell'ultimo della serie di decreti legge emendativi della nuova disciplina organica della responsabilità amministrativa, prevedendosi che l'estensione della giurisdizione della Corte dei conti per danni ad amministrazioni terze operava "per i fatti commessi successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge" (art. 3, del D.L. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito nella L. 20 dicembre 1996 n. 639 che ha sostituito l'intero testo del menzionato art. 1 L. n. 20/1994).

La portata della norma è stata chiarita agli effetti processuali nel senso che essa per la sua portata interpretativa, e quindi retroattiva, comporta l'inapplicabilità della estensione della responsabilità per danni ad amministrazione diverse per i fatti commessi antecedentemente all'entrata in vigore della legge n. 20/1994, vale a dire prima del 15 gennaio 1994 (Cass. S.U. 10 ottobre 1997 n. 9858); è stato altresì precisato che, trattandosi di responsabilità di tipo extracontrattuale, per i fatti anteriori alla legge n. 20/1994, a meno che non sussistesse un rapporto di servizio, rimane competente il giudice ordinario (Cass. 14 maggio 1998 n. 4874).

La norma in questione non fornisce elementi univoci per l'identificazione dei fatti antecedenti e la stessa giurisprudenza non ha ancora avuto occasione di precisare i criteri di individuazione dei fatti, potendo questi riferirsi al mero fatto comportamentale o al fatto/evento, vale a dire al fatto dannoso cioè al fatto produttivo di danno.

Generalmente il riferimento è ai "fatti commessi" o ad "atti anteriori" (Cass. n. 9858/1997 e 4874/1998, cit.) oppure a "fattispecie" anteriori o successive (S.R. 3 marzo 1999 n. 5, Sez. III, 18 febbraio 1999 n. 26, Sez. Sicilia, 27 maggio 1996 n. 103); in altre pronunce con maggior precisione si ha riguardo al "danno prodotto" (Sez. I, 4 giugno 1998 n. 172/A), a "fatti dannosi (Sez. Puglia, 3 aprile 1997 n. 15 e 29 ottobre 1997 n. 50) ovvero ai "fatti azionati" (Sez. II 30 aprile 1998 n. 130/A) o "fatti di causa" ( S.R. 28 maggio 1997 n. 51/A).

In dibattimento è stata tuttavia introdotta la distinzione tra fatto comportamento e fatto evento, e la tesi ha trovato eco in qualche pronuncia ove si trae spunto dalla diversa espressione "fatti dannosi" usata dalla medesima legge in materia di prescrizione (Sez. Campania 23 luglio 1998 n. 29).

La Sezione non ritiene di poter condividere quest'ultima prospettazione poiché, al di là della espressione meramente letterale, si verrebbe ad introdurre una artificiosa frattura tra il fatto causa ed il fatto effetto che appare avulsa dal sistema della responsabilità patrimoniale di tipo aquiliano, a cui si dovrebbe ascrivere la fattispecie in esame, nella quale l'elemento costitutivo è sempre il danno ingiusto, nel senso di danno cagionato da una condotta illecita.

A ben vedere infatti la norma in esame è perfettamente coincidente con l'art. 2043 c.c. in cui, sotto la rubrica risarcimento per fatto illecito viene in evidenza, come fonte dell'obbligazione risarcitoria, "qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto".

L'identica relazione, anche in termini lessicali, è posta dalla norma in esame ove il danno cagionato è posto in rapporto causale con i fatti commessi.

Appare evidente che tutto il contesto, sia pure con costrutto sintattico capovolto, sta ad esplicitare l'intera fattispecie del fatto illecito, comprendendovi il fatto soggettivo causante, il nesso di causalità ed il danno ingiusto.

Una ricostruzione del fatto, limitato alla condotta, non avrebbe pertanto alcun valore giuridico, se non rapportato al danno cagionato, ed il diritto di azione nemmeno nascerebbe; l'espressione pertanto non può che essere intesa alla stregua di quella meglio esplicitata, come dies a quo della prescrizione, di fatto dannoso.

Peraltro, anche dal punto di vista meramente letterale, di fatti commessi si parla anche al primo comma della medesima norma quando si delimita l'elemento psicologico, sottintendendo che i fatti rilevanti sono sempre e solo quelli dannosi, come esplicitato al successivo comma 1-quater, ed è perciò plausibile che per fatti (commessi) si voglia indicare sinteticamente il medesimo fenomeno giuridico (fatto illecito), così come in forma abbreviata viene adoperato il termine "fatti" ai commi 2-bis e 2-ter, dopo che al comma 2 si parla di fatti dannosi, mentre al comma 1-quinquies si adopera l'espressione fatti accertati.

Venendo al caso in esame è indubbio che un atto collegiale con finalità valutativa, a prescindere dall'apporto del singolo giudizio, si colloca, come presupposto necessario, in funzione ausiliaria e preparatoria della decisione finale, all'interno di un procedimento necessariamente unitario, finalizzato alla costituzione del vincolo; è del resto pacifico che i pareri, essendo per loro natura privi di autonomia funzionale, non sono impugnabile autonomamente, a meno che non siano in grado di determinare l'arresto di un procedimento di tipo autorizzatorio con lesione immediata di interessi pretensivi (TAR Bari, II, 21 giugno 1995 n. 518, TAR Latina, 21 maggio 1994 n. 677); peraltro, va detto che non si tratta di parere meramente consultivo ma piuttosto di un giudizio necessario per l'accertamento del valore del bene per soddisfare un interesse storico-artistico meritevole.

In ogni caso, avendo una simile funzione consultiva-valutativa carattere prodromico rispetto al provvedimento finale, la volontà-giudizio manifestata da ciascun componente nell'organo collegiale partecipa delle stesse caratteristiche serventi ed in quanto tale non può assurgere a fatto di per sé dannoso, fino a quando non venga recepito nell'atto costitutivo, poiché solo allora l'atto-fatto può ritenersi commesso ai fini del cagionamento del danno.

Queste conclusioni si adattano ai comportamenti dei componenti dei Comitati di settori; analoghe considerazioni valgono per gli atti interlocutori adottati dal dott. I. e per quelli propositivi della Soprintendente molisana, mentre è appena il caso di sottolineare che il dott. S. venendo in rilievo il suo comportamento fino al 17 marzo 1995, come evidenziato dalla stessa difesa, il fatto risulta per tabulas commesso successivamente alla data di operatività della nuova normativa.

2 - Carenza di legittimazione passiva

Al profilo della giurisdizione si connette l'eccezione di difetto di legittimazione passiva prospettata dall'avv. Piras con riguardo al proprio assistito, ma evidentemente estensibile a tutti i componenti del Comitato, in quanto per essere chiamati ad esprimere pareti tecnici non vincolati difetterebbe la qualifica di pubblico impiegato o amministratore e non sarebbero soggetti alla giurisdizione di questa Corte.

L'assunto non ha fondamento giuridico poiché l'appartenenza ad un organo consultivo operante all'interno dell'amministrazione ed in funzione ausiliaria ad una attività istituzionale dello stesso dicastero, è sufficiente ad instaurare un rapporto di servizio, quand'anche di tipo onorario, sufficiente ad incardinare astrattamente la giurisdizione contabile per eventuali fatti dannosi collegabili all'espletamento di quei compiti istituzionali.

E' infatti oramai acquisito, per consolidato orientamento, che la nozione di rapporto di servizio abbraccia qualsiasi situazione che inserisca, sia pure in via temporanea e circoscritta, un soggetto privato esterno nell'ambito dell'organizzazione amministrativa, in modo da porlo in condizioni di esercitare una potestà o funzione amministrativa (ad esempio, la Commissione giudicatrice di gara, cfr. Sez. III° 19 marzo 1997 n. 153/A).

Nel caso di specie è certo che i Comitati di settori sono organi stabili del Ministero dei beni culturali, in quanto costituiscono articolazioni con competenza settoriale del Consiglio Nazionale per i beni culturali e ambientali (cfr. Cons St., VI, 1 ottobre 1987 n. 788, che esercitano specifiche attribuzioni funzionali all'attività istituzionale del Ministero, e la cui composizione è determinata con decreto del ministro (art. 7 D.P.R. 3 dicembre 1975 n. 805), elementi tutti che confermano la sussistenza, per ciascun componente, a seguito della nomina ricevuta, di un effettivo rapporto di servizio rispetto alla struttura organizzativa.

3 - Carenza di legittimazione attiva

L'eccezione è in un certo senso speculare a quella testè esaminata poiché, secondo la prospettazione difensiva, l'azione di danno si sarebbe dovuta esercitare nei confronti dell'autore dell'atto di amministrazione attiva ritenuto lesivo, ed inoltre il comparente non avrebbe alcun rapporto giuridico con la Regione Molise e nemmeno è pubblico impiegato.

L'eccezione non è fondata per le stesse ragioni per i quali, ai punti precedenti, si è ritenuto esistente la giurisdizione, in relazione alla temporalità dei fatti dannosi, ed esistente un rapporto di servizio idoneo ad assoggettare i componenti dell'organo consultivo alla giurisdizione contabile.

4 - Decadenza dell'azione

Secondo il proponente, il Procuratore regionale sarebbe decaduto dal potere di promuovere l'azione di responsabilità per aver lasciato trascorrere i termini di 120 giorni decorrenti dalla scadenza del termine assegnato per le deduzioni scaduto il 5 agosto 1997, mentre l'atto di citazione è stato depositato il 19 dicembre.

Secondo quanto esposto in fatto, la citazione fa seguito all'invito a dedurre notificato ordinariamente ai presunti responsabili in un periodo che va dal 4 al 22 luglio 1997, tranne per I. per il quale si è resa necessaria la reiterazione di notifica avvenuta il 9 settembre.

All'accoglimento dell'eccezione ostano due considerazioni: la prima è che nel caso di citazione plurima il termine decorre dalla data dell'ultima notifica (Sez. Campania 4 novembre 1998 n. 22) sempre che la diramazione dell'invito a dedurre sia simultanea; la seconda riguarda la regola della sospensione feriale dei termini processuali, di cui alla legge 7 ottobre 1969 n. 792, che, secondo l'interpretazione della Corte costituzionale (sent. 2 febbraio 1990 n. 49) trova applicazione anche per agli atti introduttivi del giudizio quando la possibilità di agire costituisce l'unico rimedio per far valere un proprio diritto, tenendo presente che il computo si opera sommando esclusivamente i lassi temporali marginali al periodo di sospensione feriale (Cass. 5 maggio 1998 n. 4506 e questa Sezione 20 novembre 1998 n. 306).

5 - Prescrizione dell'azione

L'eccezione, mossa dai difensori di Mons. A. e dell'arch. I., parte dal presupposto che risalendo i fatti addebitati al 1992 l'atto introduttivo avrebbe dovuto essere notificato entro il 31 dicembre 1998 ovvero dopo il decorso del termine quinquennale.

In coerenza con quanto già esposto al primo punto occorre ribadire che la partecipazione alla sedute del Comitato non può essere apprezzata da sola, come fatto causativo dell'evento di danno, il cui momento determinate, come sostenuto da gran parte dei difensori, va individuato con l'atto di amministrazione attiva adottato nel 1995.

Essendosi ritenuta improponibile, a quei fini, una possibile segmentazione tra fatto comportamento ed evento di danno, in disparte ogni considerazione sulla efficienza del nesso di causalità che sarà esaminato in prosieguo, deve ritenersi, a maggior ragione che, il "fatto dannoso", appropriatamente individuato dall'art. 1, comma 2, L. n. 20/1994, come dies a quo della prescrizione del diritto al risarcimento del danno non possa essere inteso come riferito al solo momento della condotta svincolato dal momento dell'evento/danno.

La Sezione ricorda peraltro che anche in presenza della norma, che per prima aveva introdotto, per la responsabilità riguardante il personale degli enti locali, la prescrizione quinquennale facendola decorrere dal "fatto commesso" si era ritenuto che il termine non potesse decorrere finquando la fattispecie dannosa non fosse completata in tutti i suoi elementi costitutivi (Sez. II, 21 luglio 1993 n. 150).

Qualsiasi perplessità deve intendersi superata con la nuova norma che con maggiore chiarezza ancora il decorso prescrizionale al fatto dannoso, assumendo a canone esplicito quello che rappresenta un criterio logico e coerente con la stessa struttura dell'azione pubblica di ristoro erariale; la prescrizione è in fatti un istituto di ordine sostanziale che riguarda il diritto al risarcimento, che per l'appunto è preso a riferimento dalla norma in esame, ed in questa cornice è evidente che fin quando il diritto risarcitorio non sorge per non essersi ancora verificato il danno non sussiste un quid prescrivibile, poiché non v'è ancora un diritto esercitabile dall'inerte creditore (toties praescribitur actio quoties nativitas eius est in potestate); ma se pure la prescrizione la si volesse riferire, su un piano più strettamente processuale, all'azionabilità della pretesa, resta del pari pacifico che fintanto che il danno non divenga attuale e concreto l'azione pubblica non sarebbe ammissibile (actio nondum nata non praescribitur).

Le predette considerazioni convincono il collegio che l'eccezione è inaccognibile sotto entrambi i profili sia con riguardo al termine ordinario decorrente dal fatto dannoso che con riferimento alla disciplina transitoria.

L'avv. Cucci ha altresì avanzata l'eccezione di prescrizione, sotto il profilo del tempo in cui si è esaurito il comportamto lesivo, per prof. I., e con riguardo alla quota di danno attualizzato al momento della sospensione dei lavori, per il dott. S.; per il primo profilo valgono le considerazioni già svolte, per il secondo trattasi di questione che attiene alla quantificazione del danno e che quindi sarà esaminata in prosieguo.

6 - Inammissibilità della citazione

Secondo l'avv. Cucci, emergerebbe dall'atto introduttivo che non sarebbero state minimamente valutate le difese svolte dai propri assistiti in risposta all'invito a dedurre.

E' stato già chiarito in sede di questione di massima che la peculiarità dalla funzione dell’invito allo stesso tempo di garanzia e di approfondimento istruttorio, non determina l'insorgere di un contraddittorio pre-processuale, con la conseguenza che il Procuratore agente non è obbligato a motivare le ragioni per le quali sono state disattese o ignorate le deduzioni fornite, senza peraltro che tra invito e citazione debba esservi una piene corrispondenza purchè sia mantenuto il quadro generale accusatorio iniziale (S.R. 16 febbraio 1998 n. 7/QM).

La Sezione, ritenendo di dover rimanere aderente a questo indirizzo, non ravvisa elementi di sostanziale scostamento o discordanza tra le contestazioni essenziali contenute nell'invito a dedurre, incentrate su un asserito rapporto di inscindibilità tra il decreto confermativo del vincolo con i giudizi ed i comportamenti assunti in precedenza dai convenuti e quelle proposte in citazione, traendo conferma dalla intervenuta pronuncia del TAR, e pertanto l'eccezione, per quanto in rubrica, non può essere accolto.

7 - Nullità della citazione

L'eccezione è stata abbinata a quella precedente dall'avv. Cucci e proposta dall'avv. Piras.

Risulterebbero violati gli art. 163 e 164 c.p.c. per essere stata la citazione formulata in modo generico e superficiale e, secondo il secondo proponente, perchè priva del requisito principale della descrizione del fatto addebitato al proprio assistito e della personalità della sua colpa.

Ai sensi dell'invocato art. 164 del codice di rito la citazione è nulla se è omesso o risulta assolutamente incerto alcuno dei requisiti richiesti dall'art. 163 che, per quanto interessa, richiede, al punto 4, che l'atto introduttivo deve contenere l'esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda con le relative conclusioni.

Dall'atto introduttivo e dalla analitica ricostruzione degli avvenimenti di causa, così riportati in fatto, non sembra che l'atto presenti omissioni o incertezze tali da rendere incomprensibile sia il petitum che la causa petendi e nè il titolo ed il grado di colpa di ciascuno dei convenuti.

L'eccezione si presenta pertanto priva di fondamento con riguardo al vizio principale denunciato.

L'eccezione tuttavia intende anche riferirsi alla mancata specificazione del personale apporto causativo di ciascuno.

Anche questo profilo non appare rispondente al parametro normativo, poiché la citazione, oltre a soffermarsi a lungo sulla contraddittorietà dei giudizio dell'organo collegiale proposto come elemento concausativo essenziale alla emanazione dell'atto conclusivo, contiene l'analitica ripartizione della proposta di addebito ancorché paritaria, che però non preclude a questo giudice, ove risultassero sussistenti tutti gli altri elementi costitutivi, di assumere, nella sede del merito, le determinazioni di sua spettanza per eventualmente condannare ciascuno per la parte che vi ha preso.

8 - Improcedibilità per difetto insanabile del contraddittorio

Secondo l'avv. Piras vi sarebbe improcedibilità del giudizio per omessa ed insanabile chiamata di litisconsorti necessari, in particolare del prof. Negri A., che ebbe peraltro ad effettuare un sopralluogo su quale riferì in modo determinante influenzando il collegio, nonché degli altri partecipanti favorevolmente alla votazione del 6 aprile 1993 e del Direttore generale S.;

L'eccezione si basa su una petizione di principio che vi sarebbero i presupposti del litisconsorzio necessario e che essendo trascorso il termine prescrizionale non sarebbe più possibile procedervi con la conseguenza che il giudizio non potrebbe essere utiliter datum.

Entrambi i profili non sono accoglibili, poiché la pretermissione di possibili corresponsabili risponde alla logica accusatoria che non ha inteso perseguire tutti coloro che ebbero a pronunciarsi a favore del nuovo vincolo ma solo quelli che ebbero ad esprimersi in maniera diversa nelle precedenti sedute, adottando in tal modo un comportamento contraddittorio; quanto agli altri per i pretermessi non facenti parte dell'organo collegiale, e ci si riferisce al Direttore generale Dott. S. ed eventualmente al Ministro pro tempore di cui pure è stata chiesta la chiamata in giudizio, trattasi di posizioni differenziate come titolo causativo e temporale, ragion per cui tutt'al più potrebbe ipotizzarsi un litisconsorzio facoltativo, ma nel qual caso verrebbe a cadere la dedotta ragione di fatto della insanabilità.

Quanto all'altro profilo, occorre evidenziare che, se si condividesse l'ipotesi di una causa inscindibile, potrebbe conseguenzialmente ritenersi che l'effetto interruttivo l'atto introduttivo notificato solo ad alcuni dei litisconsorti necessari possa protrarsi per tutti ai sensi delll'art. 2945, secondo comma c.c. (Cass. 20 maggio 1989 n. 2437).

9 - Litispendenza dell'azione civile ordinaria

L'ultima eccezione di tipo processuale è stata avanzata dall'avv. Neri, prospettando e documentando la pendenza di un'azione risarcitoria avanzata dalla Regione Molise, ente danneggiato, nei confronti del Ministero dei beni culturali della persona del Ministro e della Dott.sa D., in proprio ed in qualità di rappresentante della locale Soprintendenza archeologica.

Viene chiesta la cancellazione della causa a ruolo ai sensi e per gli effetti dell'art. 39 c.p.c. ed in subordine la sospensione del giudizio.

La Sezione ricorda che è pacifico l'orientamento giurisprudenziale secondo cui la pendenza di un giudizio civile, per i medesimi fatti di causa, non pregiudica il normale corso del giudizio contabile, poiché, essendo i due giudizi funzionalmente diversi per causa petendi e identità soggettiva, non è configurabile una litispendenza in senso tecnico anche perchè i due giudici appartengono a giurisdizione diverse (sez. I, 29 luglio 1998 n. 239, Sez. II, 13 maggio 1998 n. 141); nemmeno tratterebbesi di problema di giurisdizione attenendo il problema delle modalità di esercizio (Cass. 30 marzo 1990 n. 2614).

Per quanto riguarda la richiesta subordinata, devesi altresì rammentare che si è chiarito che, per una sospensione processuale di opportunità, non è configurabile un pericolo di bis in idem, potendosi eventualmente tener conto in sede esecutiva del danno già ristorato (S.R. 8 gennaio 1997 n. 3/A e Sez. II, 12 maggio 1997 50).

La Sezione ritiene tuttavia di dover tener presente che nel caso in esame entrambe le azioni risarcitorie, quella contabile e quella ordinaria, sono stata esercitate a titolo di responsabilità extracontrattuale, trattandosi di danno cagionato ad amministrazioni terze (cfr. C. Cost. 29 gennaio 1993 n. 24 e Cass. 10 ottobre 1997 n. 9858).

La precisazione però non fa venir meno le differenze strutturali, poiché le due azioni, quand'anche beneficiario del risarcimento sia il medesimo soggetto terzo, restano ontologicamente specifiche, essendo l'una, di provenienza pubblica, di tipo procuratorio e finalizzata principalmente al perseguimento della responsabilità soggettiva del dipendente o amministratore colpevole, e l'altra, quella diretta del danneggiato, alla piena reintegrazione della lesione patrimoniale subita per fatto di terzo.

Nel caso di specie peraltro occorre tener presente che l'azione civile è stata proposta dalla Regione Molise in relazione ad un'asserita lesione di una posizione di interesse legittimo da atto autoritativo annullato per eccesso di potere, mentre la presente azione per responsabilità amministrativa ha per oggetto il danno ingiusto causato da comportamentali antigiuridici, anche se inerenti ad atti amministrativi legittimi o illegittimi che siano, per cui anche sotto questo profilo non vi è perfetta coincidenza tra le due azioni, essendo peraltro incerta, allo stato dell'ordine normativo esistente, la proponibilità di quella civile (Cass. 16 dicembre 1994 n. 10800).

Le altre eccezioni riguardano il merito del giudizio e di esse si terrà conto nella valutazione degli elementi costitutivi delle singole responsabilità quali proposte dall'accusa.

9 - Pregiudiziale amministrativa

L'avv. Cucci adombra una sorta di pregiudiziale amministrativa, lamentando che l'accusa parte da un presupposto di una pronuncia di annullamento del giudice amministrativo non ancora definitiva, per cui le illegittimità accertata non sarebbero ancora definitive.

Benché l'argomento è stato introdotto non in termini di pregiudiziale ma per eccepire una certa temerarietà nell'azione promossa ed una sua erronea impostazione, la Sezione ritiene di dover rammentare che è pacifico che non sussiste alcuna pregiudizialità con il giudizio amministrativo nè vi è alcun rapporto di interdipendenza diretta tra l’esito di un giudizio amministrativo con il giudizio contabile, per la semplice ragione che i due giudizi hanno un oggetto diverso, riguardando l’uno l’illegittimità dell’atto e l’eventuale sua rimozione e l’altro l’illiceità del comportamento (Sez. II 27 giugno 1996 n. 62, in Riv. C. Conti 1995, 4, 70, Sez. I, 10 giugno 1996 n. 28, ivi, 1996, 3, 100, Sez. III, 10 dicembre 1998 n. 321).

Si è anche chiarito che la intervenuta sentenza del giudice amministrativo, sia essa di rigetto o di accoglimento, avrà indubbiamente un peso dell’apprezzamento della condotta dei responsabili dell’atto, fornendo riscontri o certezze, ma non potrà vincolare il giudizio di responsabilità che attiene alla condotta complessiva dei chiamati a rispondere del danno ingiusto (S.R. 19 settembre 1990 n. 684/A).

Di ciò la Sezione terrà debitamente conto nel vagliare i comportamenti in causa nella sede propria del merito, ma non si può precludere all'accusa di avvalersi dei mezzi o indizi probatori a suo favore specie se supportati da una sentenza che ha fatto chiarezza, seppure in primo grado, sui vari passaggi procedimentali e soprattutto sulle competenze dei funzionari coinvolti.

10 - Insindacabilità delle valutazioni tecniche-discrezionali

Innanzitutto va esaminata la posizione dei componenti dei Comitati di settore per i quali è stata da più parti (avv. Correale, avv. Cianci, avv. Leone), e sotto vari profili, sollevata l'eccezione di insindacabilità delle valutazioni tecnico-discrezionali rese nell'esprimere il loro voto sulla conservazione e/o rimozione del vincolo achitettonico-artistico.

Tutte le eccezioni ruotano intorno all'argomento che essendo il Comitato un organo di consulenza tecnico-scientifica, i suoi giudizi sono espressione di discrezionalità tecnica come tali insindacabili nel merito.

Si premette che la esatta dimensione e qualificazione della discrezionalità tecnica è problema antico su cui da anni si è confrontata la dottrina negandone persino una sua autonoma configurabilità rispetto a quella amministrativa, mentre la giurisprudenza amministrativa se ne occupa sotto il profilo della sindacabilità ma sempre in relazione all'atto, discrezionale o meno, che si fonda su pregresse valutazioni di ordine tecnico.

Va detto in prima battuta che la discrezionalità tecnica non è categoria che si contrappone a quella amministrativa ma che tuttavia da essa si distingue nettamente, afferendo la seconda allo spazio decisionale conferito dalla legge a chi detiene il potere amministrativo, e la prima a valutazioni basate su regole tecniche o giudizi di valore.

Sinteticamente si suole catalogare la discrezionalità amministrativa come scelta di opportunità o di merito attinente all'an della decisione (scelta dei fini) oppure a sue modalità (scelta dei mezzi), qualitative e temporali (quid, quomodo, quando, quantum, ubi), e quella tecnica come giudizio accertativo che generalmente fa da supporto alle decisioni discrezionali da assumere.

Trattasi pertanto di due profili che stanno su piani diversi, l'uno finale (decisione/provvedimento) e l'altro intermedio o strumentale (accertamento di base).

Quando perciò si parla apoditticamente di insindacabilità della discrezionalità tecnica occorre avere ben contezza di quale sia il contenuto dell'atto sottoposto a vaglio di secondo grado del giudice o del controllore.

Nell'ambito della cosiddetta discrezionalità tecnica si distingue poi tra mero accertamento tecnico che si esaurisce nella ricognizione degli elementi tecnici presupposti dalla norma e discrezionalità tecnica che postula un giudizio conclusivo rispetto a cui possono nascere posizioni soggettive tutelabili (Cons. St., IV, 12 dicembre 1996 n. 1299 e 21 ottobre 1997 n. 1221), ma per entrambi gli aspetti si ammette la sindacabilità sotto il profilo dell'accesso di potere quando sussista illogicità, incongruenza, contraddittorietà o arbitrarietà (Cons. St., VI, 18 luglio 1996 n. 950), con la precisazione che i meri accertamenti tecnici sono sindacabili sotto il profilo della legittimità riguardando la mera esistenza del fatto presupposto, e che anche gli apprezzamenti attinenti alla discrezionalità tecnica non riguardano il profilo del merito e che perciò possono essere sindacati ove inattendibili (TAR Campania, V, 3 febbraio 1997 n. 250) anche, eventualmente, a mezzo consulenza tecnica (TAR Lombardia, III, 12 maggio 1997 n. 586).

In particolare per quanto riguarda più da vicino i vincoli su beni di interesse pubblico, ad una prima rigida esclusione un sindacato nel merito (Cons. St., V, 11 aprile 1991 n. 544, invocata dal deducente, nonché Sez. VI, 17 gennaio 1978 n. 77), ha fatto seguito una più aperta linea che consente, come rilevato, un sindacato per eccesso di potere (Cons. St., VI, 12 dicembre 1192 n. 1055, 10 novembre 1993 n. 817, 18 luglio 1996 n. 950, cit., 20 maggio 1998 n. 106, e 3 dicembre 1998 n. 1654; TAR Umbria 22 dicembre 1998 n. 914, nonché e TAR Molise 16 gennaio 1997 riguardante proprio la vicenda di cui si discute), richiedendosi, peraltro, che l'atto appositivo del vincolo contenga una motivazione congrua e trasparente (Cons. St., VI, 20 maggio 1998 n. 784 e 10 febbraio 1999 n. 122); censurabile è stato ritenuto altresì un provvedimento di vincolo in caso di imprecisa ed equivoca identificazione dell'oggetto del vincolo e del tipo di interesse (storico, artistico, archeologico) protetto (Cons. St., IV, 11 dicembre 1973 n. 1225).

Quanto al rapporto tra accertamento tecnico relativo alla meritevolezza dell'interesse artistico da tutelare e concreta determinazione del vincolo dipende dal grado di compenetrazione della valutazione tecnica nella successiva scelta decisionale del vincolo e soprattutto dalla eventuale comparazione dell'interesse pubblico che peraltro non sempre è ritenuta necessaria quando il vincolo è diretto (Cons. St., A.P., 7 giugno 1973 n. 6, TAR Lazio, II, 18 marzo 1983 n. 247).

A parte queste considerazione in tema generale occorre tuttavia tener presente che il problema che interessa, così come posto dall'accusa, non è tanto quello della sindacabilità astratta di un giudizio tecnico discrezionale inserito in un atto collegiale ma il comportamento complessivo di chi al giudizio finale ha contribuito, non essendo in alcun modo ipotizzabile l'equazione che la insindacabilità dell'atto, che è piuttosto un profilo processuale, equivalga alla irresponsabilità che invece attiene alla condotta.

Il problema è risolto in modo specifico, dalla introdotta novella alla normativa del processo amministrativo-contabile, ponendo un limite alla giustiziabilità dei comportamenti quando siano caratterizzati da scelte discrezionali nel merito (art. 1, comma 1, L. n. 20/1994 nel testo sostituito dalla L. n. 639/1996); la limitazione è posta come ulteriore correttivo all'abbassamento del livello di colpa e perciò interessa soprattutto il profilo dell'atteggiamento psicologico di chi, avendo un margine di potere discrezionale ne fa uso, con ragionevolezza, entro i limiti più o meno precisi posti dalla legge.

L'insindacabilità, beninteso a fini di responsabilità, attiene però, per testuale riferimento, alle scelte discrezionali in senso proprio, vale a dire a quelle che sono espressione di discrezionalità amministrativa pura, e non alle valutazioni tecniche-discrezionali che sono poste a presupposto più o meno determinanti dei provvedimenti assunti.

Queste conclusioni sono peraltro coerenti alla linea difensiva dei medesimi convenuti i quali tendono a prendere le distanza dal provvedimento di amministrazione attiva, quand'anche adottato conformemente al giudizio valutativo dell'organo collegiale di appartenenza, al quale incombeva di procedere alla comparazione degli interessi contrapposti.

In conclusione la Sezione ritiene che nella fattispecie non sussistono i presupposti per escludere a priori l'astratta sindacabilità, per i profili indicati dall'accusa, del comportamento di chi avrebbe contribuito a rendere un giudizio incongruo e contraddittorio.

11 - Difetto di nesso di causalità

Secondo gli avv. Correale e Cucci, difetterebbe il rapporto di causalità, non potendo farsi derivare la responsabilità dei componenti del Comitato dalla partecipazione ad un atto interno.

Le argomentazioni già in precedenza svolte a proposito del rapporto tra parere obbligatorio reso e provvedimento finale, guardati insieme come momenti di un unico procedimento, e soprattutto la considerazione che proprio per la sua caratterizzazione tecnico-scientifica il giudizio reso è stato in grado di condizionare totalmente la successiva decisione amministrativa, tolgono pregio alla tesi, essendo peraltro palese il ruolo saliente avuto dai Comitati di settore prima e dal Comitato congiunto; conclusivamente, tenuto conto che da quella sede collegiale sono stati disposti sopralluoghi accertativi ed è partita persino la prima richiesta di intervento di autotutela (seduta del 26 febbraio 1992 del Comitato di settore per i beni ambientali ed architettonici), deve ritenersi che non possa escludersi quel collegamento diretto con l'evento finale del tutto connaturale in una sequenza procedimentale obbligata.

12 - Mancanza di colpa grave e di dolo

Esclusa qualsiasi ipotesi di dolo, non essendo deducibile nè comprovato un possibile disegno concordato di impedire la realizzazione dell'intervento di ristrutturazione, va esaminato attentamente la posizione di ciascuno dei convenuti sotto il profilo dell'elemento psicologico nel grado richiesto per eventuali imputazioni di responsabilità.

Da tutto quanto in precedenza considerato sotto vari profili traspare con tutta evidenza che le posizioni sono eterogenee e differenziate.

Innanzitutto la posizione dei componenti del Comitato congiunto, per il quale l'accusa ha discriminato tra chi ha espresso per la conferma o riapposizione del vincolo un voto contrastante con quello in precedenza manifestato nel Comitato di settore e chi in tale contraddizione non è incorso per essere rimasto assente o per non far pare del Comitato di settore competente.

Tutti i difensori hanno messo in evidenza che nel Comitato congiunto confluivano professionalità diverse a seconda del Comitato di settore di appartenenza e che è nella logica stessa della riunione congiunta che le opinioni possano confrontarsi e prevalere una tendenza sull'altra.

Ricorda la Sezione che i Comitati di settore sono previsti dall'art. 7 del D.P.R. 3 dicembre 1975 n. 805 e, per quanto interessa, la vicenda ha interessato Il Comitato di settore per i beni ambientali ed architettonici, quello per i beni archeologici e quello per i beni storici ed artistici.

Nella vicenda si sono inizialmente confrontati Il Comitato di settore per i beni ambientali ed architettonici, che nella seduta del 12 marzo 1991 ebbe ad esprimere parere contrario al vincolo, e quello per i beni artistici e storici che nella seduta del 26 febbraio 1992, ritenendo significativo e di interesse artistico il ciclo di affreschi rinvenuti, chiedeva l'immediata sospensione dei lavori.

Le divergenze sono state composte dal Comitato congiunto che nella seduta conclusiva del 6 aprile 1993, confermando precedenti pareri non validi per carenza di numero legale, consolida l'orientamento all'apposizione del vincolo a maggioranza con il solo dissenso verbalizzato del Sen. S.

La Sezione non condivide l'impostazione accusatoria tendente ad individuare elementi di colpa grave nel mero contrasto di giudizio resi in epoche diverse dai convenuti.

A parte l'anomalia di una frettolosa ratifica di un parere non valido che ha impedito un serio confronto di opinioni, che tuttavia non interessa questa sede nella quale non è in discussione la regolarità dell'atto conclusivo del procedimento, non può negarsi che i componenti di un organo tecnico-scientifico di alta levatura, allorché sono chiamati a rendere un apprezzamento, non possono ritenersi vincolati da valutazioni precedenti, specie se oggetto di nuova valutazione sono prospettazioni diverse, essendosi la prima volta apprezzato l'immobile per il suo interesse urbanistico ed architettonico e la seconda volta per un interesse più strettamente artistico-pittorico; risulta dal medesimo verbale del 21 ottobre che i componenti erano consapevoli di doversi pronunciare su un "nuovo" vincolo dopo aver dato lettura di tutti precedenti pareri; inoltre è proprio la più volte rilevata caratterizzazione tecnica del consesso che consente a ciascun componente di esprimere doverosamente in piena libertà di giudizio e senza condizionamenti esterni o interni, la propria valutazione improntata a rigore scientifico e traendo tuttavia la propria convinzione personale dal confronto dialettico con le valutazioni altrui, senza che sia impedito di mutare opinione per effetto di contributi illuminanti di professionalità differenziate, quanto meno per raggiungere un risultato di giudizio utile ma necessario.

Nè a tale criterio ontologico viene meno allorchè non si è in presenza di un collegio perfetto a quorum integrale, come nel caso, ove si è messa persino in dubbio la validità della maggioranza attestata in sede di votazione conclusiva.

Questo significa che se il giudizio reso è irregolare per contraddittorietà, travisamento dei fatti, arbitrarietà, illogicità manifesta, o quand'altro possa costituire un vizio intrinseco al giudizio, l'eventuale responsabilità o è di tutti gli assenzienti o è di nessuno, non potendosi graduare la genuinità del giudizio, a seconda di valutazioni pregresse, che, si ripete, possono essere oggetto di legittimo ripensamento, oppure in ragione della carenza di professionalità specifica del ramo.

Ciò non significa che per le modalità con cui si è pervenuti al giudizio conclusivo non via siano elementi di colpevolezza per la superficialità e leggerezza con cui viene espresso il giudizio, tanto che non è dato comprendere se il vincolo è confermativo di quello precedente o se è mutato il titolo (urbanistico o pittorico) e nemmeno quale avrebbe dovuto essere la consistenza del vincolo diretto, se cioè dovesse riguardare i soli affreschi rinvenuti o l'intero edificio già parzialmente abbattuto ed eventualmente l'area; nonostante le lunghe sedute il parere si mostra insufficiente e lacunoso e probabilmente non valido; ciò ha contribuito a mantenere incerta la vicenda ed a caratterizzare di illegittimità l'atto conclusivo.

Di questo non viene tuttavia fatto carico ai singoli componenti ai quali si addebita solamente la incongruità e la contraddittorietà del nuovo giudizio rispetto al precedente

Nonostante questi aspetti che in un normale rapporto professionale potrebbero costituire elementi di colpevolezza, la Sezione non ritiene di poter condividere i profili addotti dall'accusa a sostegno e dimostrazione della colpa grave; se infatti il giudizio deve essere libero, incondizionato e dialettico, non può ascriversi a colpa grave il semplice cambiamento di opinione ove non supportato da elementi convincenti che denotino o l'intenzionalità tendenziosa oppure una negligenza inescusabile, grave imperizia o trascuratezza; peraltro il giudizio non potrebbe essere relativizzato in base al voto favorevole o sfavorevole di ciascuno, essendo comunque il giudizio complessivo espressione di un organo collegiale tecnico-consultivo, a composizione variabile e variata, chiamato a decidere su un vincolo per un titolo diverso e nuovo rispetto a quello precedente; non può peraltro pretermettersi che il Comitato congiunto è stato sostanzialmente chiamato, a prescindere dalla espressa richiesta della Soprintendente locale, a dirimere due divergenti giudizi sulla opportunità del vincolo, con la conseguenza che, a meno che non si volesse esigere un giudizio di pura conformità, non potrebbe imputarsi a colpa grave il fatto che la maggioranza dei componenti, sulla base delle nuove prospettazioni artistiche ed a seguito degli esiti dei sopralluoghi disposti, quand'anche non univoci, esprima a nuovo la propria valutazione la quale, essendosi articolata in più sedute, appare astrattamente ponderata ed obiettiva, anche se interferente negativamente sulla correttezza dei rapporti tra amministrazioni pubbliche e sulla buona amministrazione complessiva.

Conclusivamente la Sezione reputa che per il comportamento di tutti i componenti del Comitato congiunti nel rendere il parere tecnico-discrezionale riaffermativo del vincolo artistico non appare caratterizzato, allo stato degli atti e di quanto comprovato, da elementi nè dolosi, nè colpevolmente gravi, per cui viene a difettare l'elemento psicologico richiesto per l'imputazione di responsabilità per danni nei confronti della Regione Molise.

Relativamente alla posizione del Dott. I. deve darsi atto che non ha assunto provvedimenti autoritativi autosufficienti ma che si è limitato a sollecitare adempimenti altrui attinenti alla sospensione di lavori in corso su sollecitazione di movimenti opinionisti locali e che pertanto al medesimo, oltre la rilevata ingerenza in questioni di amministrazione attiva, può addebitarsi un eccesso di sensibilità o compiacenza che però non è connotata dall'intenzione di nuocere gli interessi altrui e nè ai due telefax di sua provenienza può attribuirsi una efficianza causativa determinate nella ricostruzione che si è fatta; resta altresì valida l'obiezione che se vi fosse colpa grave per il suo invito interferente altrettanto dovrebbe ritenersi per coloro che all'invito avevano prestato ottemeranza (Dott. S.) e per chi nel proprio ruolo aveva impartito analoga disposizione operativa (on. Astori).

13 - Posizioni soggettive imputabili

Su un piano diverso si pongono le posizioni soggettive del Direttore generale S. e della Soprintendenza di Campobasso.

Incominciando dalla seconda non potrebbe ignorarsi il ruolo determinate che ha avuto in tutta la vicenda quando, dopo aver legittimamente notificato un primo vincolo, non ha ritenuto di poter convenire sulla revoca disposta dal Ministero, insistendo, al di là di ogni ragionevole atteggiamento di difesa di propri atti, nella riproposizione delle ragioni di validità del vincolo pervenendo persino a disconoscere l'autorità del Ministro, pretendendo un atto formale ma approfittando dell'intervallo per disporre atti cautelari paralizzanti giudicati elusivi dal giudice amministrativo.

In fatto sin dalla prima approvazione del progetto di riconversione dell'immobile (nota del Ministero n. 1247 del 31 gennaio 1990) con la prescizione di limitare il vincolo alla sola facciata di via Milano, la Soprintendente ha contestato la soluzione ed ha chiesto chiarimenti sulle modalità di formalizzazione del vincolo ridimensionato; ancora nel dicembre 1990, in pendenza dell'esame della questione da parte del Comitato di settore, insisteva legittimamente per l'essenzialità del vincolo sotto il profilo urbanistico-archiettonico; l'atteggiamento diventa ostruzionistico quando, dopo aver ricevuto la comunicazione ufficiale a firma del Ministro (nota 7212 del 27 aprile 1991) circa il parere negativo del Comitato sulla conservazione del vincolo per gli alti costi di restauro, chiede la formalizzazione della revoca assumendo la validità della sua dichiarazione e la sua legittimazione ad adottare provvedimenti di tutela e salvaguardia (nota prot. 5584 del 10 maggio 1991); immediatamente dopo apre il fronte della presunta esistenza di pitture murali desunta da foto d'epoca chiedendo l'autorizzazione ad una verifica ed indagini; successivamente una volta intervenuto il provvedimento formale di revoca del vincolo datato 10 novembre 1991, ne contesta la validità e l'idoneità ad annullare il vincolo assumendolo come apposto ai sensi dell'art. 4 della L. 1089/1939 (esposto al Procuratore delle Repubblica in data 10 gennaio 1992) e quindi procede ad ordinare la sospensione di ogni ulteriore intervento ritenendo ascrivibile l'edificio tra i beni dell'art. 2 della predetta legge e quindi dopo la formale consegna dei lavori da parte della Regione dispone ulteriori provvedimenti cautelari tutti in prosieguo annullati dal TAR Molise; quindi della vicenda si occupa il Comitato congiunto che alla fine perviene ad un vincolo ad altro titolo.

Appare evidente come la Soprintendente sia stata la vera ispiratrice di tutto la controversa e confusa procedura allo scopo di perseguire l'apposizione di un vincolo diretto totale e non parziale, come inizialmente disposto, nell'intento non nascosto di realizzare l'idea guida di finalizzare la ristrutturazione alla creazione di un museo biblioteca (cfr. relazione prot. 18021 del 7 dicembre 1990), oppure alla sede del locale Archivio di Stato (cfr. relazione al TAR Lazio in data 23 giugno 1992).

Il proponimento iniziale, come risulta dalla prima relazione dell'arch. V. dell'11 ottobre 1989, di lasciare incorporata nella costruenda sede regionale una traccia della memoria del luogo, una sorta di immagine fotografata, preservando il prospetto di via Milano, non presentando l'edificio pregi architettonici meritevoli, si è andato man mano sviluppando attribuendo propositivamente all'edificio un valore artistico sovradimensionato per giustificarne assurdamente l'intangibilità totale, a lavori di abbattimento già avanzati.

Poiché questa insistenza propositiva ed operativa, di cui è dato atto nel verbale del Comitato del 26 febbraio 1992, ha creato una impasse durata circa nove anni (a decorrere dalla prima approvazione progettuale) non appare revocabile in dubbio che la colpa principale, a livello propositivo ed impeditivo, è imputabile alla Soprintendenza, e trattasi di colpa grave in quanto riferita ad una attività interferente ed elusiva non solo di atti amministrativi ministeriale ma anche di provvedimenti giustiziali, come rilevato dal TAR Molise nelle due sentenze n. 188/1994 e n. 5/1997, ove si accoglie sostanzialmente la tesi difensiva del ricorrente che rappresenta che il comportamento della Soprintendenza appare inteso ad impedire la realizzazione di un progetto non gradito, benché ritenuto ammissibile dal Ministero e coperto da concessione di costruzione, e ad imporre una particolare utilizzazione dell'intera area, pervenendo all'annullamento degli atti sospensivi intermedi adottati dalla soprintendenza censurando il comportamento di mancato rispetto del principio di gerarchia di incompetenza e di sviamento di potere, gli stessi provvedimenti cautelari sono stati adottati dopo che era stato negato il richiesto sequestro conservativo.

Oltre che mirato, il comportamento della sovraintendenza è caratterizzato da scarsa trasparenza amministrativa poiché non è ben chiaro il titolo e la norma di riferimento in base a cui viene apposto il vincolo invocandosi una volta l'art. 2, altre volte l'art. 1 ed altra l'art. 4 della legge n. 1089/1939; ed in proposito va evidenziato che il bene di che trattasi è stato acquisito al patrimonio immobiliare della Regione per effetto della Legge 18 novembre 1975 n. 764 soppressiva dell'ente "Gioventù italiana" e che il programma di destinazione a sede della Regione Molise è stato approvato con legge Regionale 9 settembre 1986 n. 16.

Anche ammesso che il vincolo potesse operare ex lege trattandosi di bene di proprietà di un ente pubblico (cfr. Cons. Stato VI, 22 marzo 1993 n. 255), non potrebbe ignorarsi che il riattamento con destinazione a sede dell'ente richiedente era stato regolarmente approvato con vincolo solo parziale, e che l'eventuale modificazione della consistenza del vincolo da parziale a totale, non poteva essere proposta e disposta se non previa comparazione degli interessi pubblici, quello di interesse artistico e quello della Regione destinare il bene ad un uso funzionale-organizzativo.

Tutto ciò convince della tendenziosità di un comportamento gravemente colpevole, in quanto portatore di un interesse improprio individuabile nella diversa destinazione del bene e non nel puro interesse storico-artistico, con violazione dei limiti della propria sfera di competenza e distorsione dei fini istituzionali, comportamento che costituisce l'anello determinate del danno subito dall'amministrazione terza nella misura in cui sarà in prosieguo ritenuto ammissibile.

La posizione del Dott. S., è stata implicitamente messa a fuoco allorché si è individuato come fulcro dell'intera fattispecie dannosa il provvedimento del 1995 confermativo ed ampliativo del vincolo, sottoscritto dal convenuto nella sua qualità di direttore generale competente in base al riassetto delle funzioni dirigenziali.

Dei profili di illegittimità del predetto provvedimento ha fatto giustizia il TAR Molise, come si è già fatto ripetutamente cenno; quello che tuttavia colora di illiceità il comportamento del sottoscrittore dell'atto, che perciò stesso è responsabile delle sue conseguenze, é che in una procedura di riesame, già di dubbio percorso non essendo certo se il fine era quello della conferma o della riapposizione del vincolo a validità precaria, viene accettata acriticamente la proposta di vincolo della Soprintendente, senza tener conto delle effettive conclusioni del Comitato congiunto - che al massimo dovevano ritenersi confermative della consistenza del precedente vincolo, come risulta dal verbale del 21 ottobre 1998 in cui la discussione si è svolta tenendo a base la relazione già in precedenza svolta dall'arch. R. che presupponeva la conservazione di un vincolo parziale per la sola facciata - e dei rischi segnalati dall'Ispettore del Ministero, adottando un provvedimento esorbitante e assurdamente novativo di un vincolo totale (e ripristinatorio) di un immobile già in parte abbattuto.

La Sezione non può peraltro che prendere posizione a favore della tesi di gran parte dei convenuti, e già in altri punti sviluppata, secondo cui alla fase valutativa deve seguire quella discrezionale che spetta all'organo di amministrativa attiva e nella quale è imprescindibile una motivazione che tenga conto dell'interesse perseguito raffrontato a quelli contrapposti; il provvedimento prescinde dal minimo accenno alla situazione fattuale esistente, già supportata da atti provvedimentali ed autorizzatori in relazione ai quali parimenti sarebbe stata necessaria un'adeguata motivazione per giustificare la nuova e più ampia dimensione del vincolo.

E' peraltro di tutta evidenza la contraddittorietà sostanziale del nuovo vincolo rispetto a quello precedentemente revocato, dal momento che il primo di natura architettonica per l'intero edificio era parziale, mentre il secondo, giustificato da un interesse pittorico circoscritto alla zona affrescata, viene esteso a tutto l'edificio ed all'area di sedime; eppure sin dal primo parere del Comitato di settore venivano demandate alla valutazione dell'on.le Ministro le possibili decisioni sulla destinazione funzionale del bene.

Tutto ciò ha consolidato una situazione di stallo che ha impedito il perseguimento effettivo dell'interesse pubblico della Regione a dotarsi legittimamente di una propria sede e la vanificazione delle spese emergenti sostenute, situazione del cui aggravamento l'organo di vertice non poteva non tener conto per un minimo di osservanza del dovere di buona amministrazione, oltre che delle violazioni di legge individuate dal TAR Molise, disattendendo peraltro il dovere del neminem ledere, con riguardo agli interessi di funzionalità dell'amministrazione terza.

14 - Quantificazione e ripartizione del danno

La pretesa attore si basa su due gruppi di voci di danno, l'una a titolo di danno emergente e l'altra come lucro cessante; nella prima per complessive £. 1.295.209.000 arrotondate, vengono comprese le spese vive sostenute per pubblicazione del bando di gara (£. 13.126.000), per compensi alla commissione giudicatrice dell'appalto concorso (£. 373.743.000) e per progettazione e direzione lavori (£. 908.339.000); nella seconda voce vengono compresi i canoni pagati per il fitto di locali a partire dal 1993 per indisponibilità della nuova sede (£. 1.255.965.000).

La Sezione ritiene ammissibile e pertinente le voci di cui al primo punto trattandosi di spese effettivamente sostenute e vanificate per effetto del fermo dei lavori, allo stato non proseguibili se non con riproposizione di una nuova soluzione progettuale; ritiene tuttavia che la voce relativa alle spese di progettazione e direzione lavori, tenuto conto che la spesa non documentata in atti non risulta specificata distintamente per la progettazione e la direzione e considerato che l'incarico della progettazione di massima è stato conferito a professionisti esterni con delibera n. 1027 in data 18 ottobre 1980 mentre le spese di direzioni lavori dovrebbero essere contenute al minimo stante il fermo dei lavori medesimi, ritiene che la voce di spesa debba essere ridotta del 30% e quindi ammessa per £. 653.837.000.

Non si ritiene invece ammissibile la voce di spesa per canoni corrisposti poiché trattasi di un danno che presuppone la puntuale realizzazione dell'opera quando invece sussiste sin dall'origine incertezza dei tempi e del rischio di ritardi, tanto è vero che l'impresa aggiudicataria ebbe a sottoscrivere apposita dichiarazione di rinuncia ad eventuali rivalse per intervenuti ritardi ed eventuali impossibilità di esecuzione per circostanze imputabili all'amministrazione, per cui il coacervo dei canoni corrisposti non è con certezza collegabile ai fatti addebitati; peraltro in base alla convenzione del 26 febbraio 1992 i lavori avrebbero dovuto essere ultimati entro 36 mesi a partire dalla consegna in data 2 marzo 1992 peraltro parziale, di modo che non appare giustificata la quantificazione a partire dal 1993.

Conclusivamente il danno complessivo risarcibile può essere quantificato in £. 1.040.706.

Ai fini dell'addebito la Sezione ritiene di poter fare ampio uso del suo potere riduttivo in considerazione della complessità della vicenda e del ruolo parimenti colpevole, ma non in misura sufficiente per dichiararne la responsabilità amministrativa, degli altri numerosi convenuti a quei fini non imputabili ed in conseguenza reputa equo ridurre il danno come sopra determinato del 50% determinando l'importo addebitabile in £ 523.353.000 (cinquecentoventitremilionitrecentocinquantatre ).

Il predetto danno va ripartito in misura paritaria tra i due convenuti per i quali è stata ritenuta sussistente in misura adeguata il grado di colpevolezza in rapporto agli eventi di danno in causa, soprattutto in considerazione che, trattandosi di funzionari operanti nell'esercizio di funzioni dirigenziali dirette, sono entrambi corresponsabili degli atti proposti e voluti rispondendo in pieno del loro comportamento propositivo e commissivo quale innanzi descritto per ciascuno.

In conseguenza il Dott. Mario S., nella sua qualità di Direttore Generale e la Dott.sa Gabriella D., in qualità di dirigente della Soprintendenza per i beni archeologici e per i beni ambientali, architettonici, artistici e storici del Molise, vengono condannati ciascuno al risarcimento in favore della Regione Molise dell'importo di £ 261.676.500 (duecentosessantunomioniseicentosettantaseimilacinquecento).

Va riconosciuta inoltre la rivalutazione monetaria, per attualizzare al presente il credito di valore corrispondente al danno liquidato (cfr. Cass. 17 febbraio 1995 n. 1712 e 24 aprile 1998 n. 4225 e questa Sez. 5 marzo 1998 n. 64 e 19 marzo 1999 n. 99), e sull'importo rivalutato spettano gli interessi a decorrere dalla data di deposito della presente sentenza.

Segue per i condannati l'obbligo di pagamento delle spese del presente giudizio.

15 - Rimborso spese legali

Sulla richiesta di liquidazione delle spese legali formulata dall'avv. Cucci, limitatamente alla posizione del prof. I., ai fini del rimborso previsto dall'art. 3, comma 2-bis, del D.L. 23 ottobre 1995 n. 543, convertito nella L: 20 dicembre 1996 n. 639, ritenendo la propria competenza a pronunciarsi in merito, essendo obbligo precipuo del giudice definirle (cfr. Cass. 14 dicembre 1993 n. 12297) ed avendone l’interessato fatto domanda (cfr. sentenza di questa Sezione 27 maggio 1997 n. 276), preso atto che nessuna notula risulta prodotta dalla parte stessa in esplicazione della riserva formulata, ai sensi dell'art. 75 disp. att. Codice p. c. e tenuto conto che nel caso la regolazione non è conseguente alla soccombenza della parte attrice – che in ragione della funzione A.lta non potrebbe subire condanna (S. R. 14 aprile 1989 n. 611/A) – ma è in funzione del rimborso spettante, visto il decreto del Ministero di grazia e giustizia 5 ottobre 1985, approvativo delle tariffe professionali, liquida in misura forfetaria, sulla base della quota di danno contestata, gli onorari e le spese legali a favore del convenuto A.lto prof. I., al limitato effetto del rimborso, per l’importo di £. 2.000.000.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL MOLISE

definitivamente pronunciando, nel giudizio del giudizio iscritto al n. 111/EL su citazione della Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale per il Molise.

A.LVE

i Sig.ri: D. ROBERTO, A. MARGHERITA, I. GIUSEPPE, M. ELIA MARIO, R. VINCENZO, R. AMERIGO, S. ATTILIO, P. ANGELA, C. MICHELE, S. LUIGI, A. PIETRO, G. PIETRO, S. ANNA ed I. SALVATORE;

CONDANNA

i Sig.ri S. MARIO e D. GABRIELLA, in qualità di dirigenti del Ministero per i beni culturali ed ambientali al risarcimento del danno di £. 523.353.000 provocato della Regione Molise e per l'effetto ciascuno al pagamento, in favore della medesima Regione, dell'importo di £ 261.676.500 (duecentosessantunomioniseicentosettantaseimilacinquecento), oltre la rivalutazione monetaria a decorrere dai pagamenti effettuati e gli interessi a decorrere dalla data di deposito della presente sentenza, nonché alla rifusione delle spese processuali che liquida in L. ......………………………..

Liquida inoltre le spese legali rimborsabili a favore del prof. Salvatore I., A.lto da ogni responsabilità, nell’importo di £. 2.000.000.