SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL MOLISE

N. 102/99, 2 giugno 1999: Pres. Giovanni VINCENTI - Rel. Pelino SANTORO

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 095/EL del registro di Segreteria, instaurato su citazione del Procuratore regionale presso questa sezione nei confronti dei Sig.ri:

(omissis)

Uditi nella pubblica udienza del 13 maggio 1999 il relatore, Consigliere Pelino SANTORO, l'avv. Vincenzo Colalillo e ed il Procuratore Regionale, Cons. Giuseppe Grasso.

Esaminati l’atto di citazione, le memorie di costituzione e difensive, gli atti e documenti tutti del fascicolo di causa;

considerato in

FATTO

Con atto di citazione emesso il 30 maggio 1997 mediante deposito in Segreteria il Sig. Procuratore regionale conveniva, i nominativi sopraindicati, nella loro qualità di amministratori del Comune di Venafro di cui il primo, Prof. Vincenzo Ottaviano, nella veste di Sindaco, il secondo, Dott. I. Antonio quale Commissario straordinario, unitamente ad altri quali componenti pro tempore della Giunta o del Consiglio comunale, per sentirli condannare al risarcimento del danno complessivo di L. 115.050.440 in base a quote ripartite rispettivamente indicate per ciascuno dei convenuti.

Il danno deriva dalle maggiori retribuzioni corrisposte a vari dipendenti per effetto del loro inquadramento a livelli retributivi di VIII livello, sebbene le relative delibere fossero state annullate dal CORECO e non approvate, per quanto concerne gli effetti sulla pianta organica, dalla Commissione centrale della Finanza locale.

Con sentenza parziale n. 234 depositata in data 9 settembre 1998, è stato ordinato, tra l'altro, l'integrazione del contraddittorio per la chiamata in giudizio di P. Angelo che, nel corso dell'istruttoria preliminare, aveva ricevuto regolare invito a produrre eventuali giustificazioni e disposta l'estromissione dal giudizio di altri amministratori inizialmente convenuti

Il Procuratore Regionale ha provveduto, entro i termini assegnati, alla chiamata in giudizio di Angelo P. mediante atto riassuntivo depositato il 21 dicembre 1998 con cui, riepilogati i fatti di causa, procede a nuova citazione dei sette convenuti non estromessi dal giudizio, oltre il nuovo litisconsorte, per un quota apparentemente paritaria del danno complessivo di £. 115 milioni corrispondente ai maggiori importi corrisposti a cinque dipendenti inquadrati illegittimamente all'VIII qualifica superiore.

L'azione è conseguente ad una comunicazione per conoscenza della Prefettura di Isernia in data 15 maggio 1996 con la quale si rappresentava al Commissario straordinario il parere del Ministero dell'Interno circa i criteri di operatività degli inquadramenti in qualifiche superiori, in applicazione della sanatoria di cui all'art. 3, comma 6 bis, della L. 537/1993 introdotto dall'art. 2 del D.L. 515/1994 conv. L. 596/1994, a seguito della sua caducazione per incostituzionalità per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 9 gennaio 1996 n. 1; nella stessa nota si dava conferma dell'orientamento della Commissione centrale per la Finanza locale secondo cui i disposti inquadramenti dovevano considerarsi illegittimi poiché la variazione di classe del Comune di Venafro non poteva determinare l'automatico slittamento di livello dei dipendenti apicali e subapicali.

Ai convenuti si addebita, sotto il profilo della colpa, di aver posto in essere una situazione illegittima e di aver voluto eludere con pervicacia o contrastare le direttive del Ministero dell'Interno nonché una grave negligenza nel mantenere e formalmente confermare inquadramenti ritenuti illegittimi, con ricadute su dissesto finanziario del Comune.

Il danno è stato determinato in base alle differenze retributive erogate a cinque dipendenti apicali inquadrati all'ottava qualifica secondo un prospetto fornito dalla stessa amministrazione comunale, per il periodo 1991-1996 e senza tener conto del danno in fieri inerente alle pretese dei dipendenti subapicali in quanto le maggiori retribuzioni non risultano liquidate.

Nella citazione si espongono i fatti salienti ed i comportamenti che hanno determinato il convincimento di un'azione di responsabilità.

Il Comune di Venafro con una prima delibera consiliare n. 397 in data 21 ottobre 1980, nel contesto della riorganizzazione dei servizi provvedeva ad istituire cinque nuovi settori per il cui vertice prevedeva l'assegnazione di altrettanti funzionari in posizione apicale.

Successivamente, nel recepire il nuovo contratto sindacale del personale degli enti locali approvato con DPR 25 giugno 1983 n. 347, provvedeva tra l'altro, ad inquadrare, sulla base di un protocollo regionale di accordo sindacale, i dipendenti apicali capi settore all'VIII livello ed i subapicali al VII livello; la relativa delibera di giunta n. 437 in data 30 dicembre 1984, veniva annullata dal CORECO, con ordinanza 5368 del 21 marzo 1985, non potendosi consentire l'attribuzione di qualifiche funzionali superiori sino a quando non fosse intervenuta l'approvazione da parte della CCFL della riclassificazione della pianta.

Sopravvenuto il decreto ministeriale in data 20 novembre 1985 con il quale il Comune di Venafro, già di III classe, veniva classificato di II classe, il Commissario Straordinario in carica (Rag. Michele Antenucci) provvedeva, con atto deliberativo n. 198 in data 30 aprile 1987, all'inquadramento, a decorrere dal 20 novembre 1985, rispettivamente all'VIII e VII livello, dei dipendenti apicali e subapicali che nel frattempo risultavano già inquadrati nelle qualifiche funzionali previste per il comune di III classe con atto di giunta n. 244 del 4 luglio 1985 a seguito di recepimento del contratto nazionale di cui al D.P.R. n. 347/1983; anche questa delibera commissariale veniva parzialmente annullata dal CORECO con ordinanza n. 11717 in data 22 giugno 1987, limitatamente all'inquadramento alla VII qualifica funzionale di tre dipendenti (Di Lucia, Gatti e Vizoco), per violazione delle modalità di accesso alle nuove qualifiche, mentre erano ritenuti legittimi gli inquadramenti all'ottavo livello come riqualificazione contrattuale in virtù della nuova tipologia assunta del comune.

In conseguenza, ai dipendenti beneficianti del reinquadramento all'VIII veniva corrisposto il trattamento economico del livello superiore.

Successivamente il Comune, con nota del 5 marzo 1991, chiedeva un parere al Ministro dell'Interno sulla necessità di sottoporre all'approvazione della CCFL le adottate delibere di inquadramento; il suddetto Ministero con foglio in data 5 aprile 1991 rappresentava che, conformemente al parere del Consiglio di Stato n. 1009 in data 15 giugno 1988, i provvedimenti di riqualificazione del personale intervenuti successivamente al mutamento di classe ex art. 2 DPR 347/1983, comportando la modifica della pianta organica risultavano di competenza della CCFL ai sensi dell'art. 7 del D.L. n. 153/1980 conv. L. n. 299/1990.

Ricevuti gli atti, la CCFL con deliberazione dell'11 dicembre 1991 non approvava le intervenute modificazioni in pianta organica in quanto le trasformazioni risultavano operate su posti coperti con conseguente violazione delle norme sull'accesso ed assegnava termini per le controdeduzioni; il Comune, con deliberazione consiliare n. 42 in data 15 aprile 1992, controdeduceva che, risultando il decreto di classificazione del comune alla seconda classe intervenuto in vigenza dell'accordo contrattuale n. 347/1983, l'inquadramento dei dipendenti apicali all'VIII livello era divenuto obbligatorio in conformità ad un orientamento giurisprudenziale; la CCFL tuttavia, prendendo atto dell'intervenuto annullamento degli inquadramenti di VII livello, confermava, con atto del 28 luglio 1992, la sua precedente deliberazione di non approvazione della pianta organica.

La deliberazione della CCFL veniva impugnata dal Comune innanzi al TAR Molise il quale negava la sospensiva, successivamente concessa su ricorso di alcuni dipendenti (di VII livello); la relativa ordinanza cautelare veniva però impugnata dal Ministero dell'Interno ed il Consiglio di Stato con ordinanza n. 847 del 15 giugno 1993 la annullava.

La Prefettura di Isernia notificava al Comune la predetta ordinanza con nota 5225 in data 27 luglio 1993.

Il Comune, andando in diverso avviso, con delibera di giunta n. 360 in data 22 settembre 1993, disponeva di mantenere il trattamento economico già acquisito dai dipendenti inquadrati all'ottavo livello e di riservarsi eventuali provvedimenti di recupero sulla base delle decisioni di merito del giudice amministrativo; la delibera veniva annullata dal CORECO con atto n. 6263 in data 21 dicembre 1993 per evidente contrasto con quanto deliberato dalla CCFL.

Nello stesso tempo il Segretario generale del Comune con nota del 16 aprile 1994 indirizzata al Sindaco ed al responsabile dell'ufficio di Ragioneria, invitava a dare esecuzione al deliberato della Commissione centrale per la finanza locale procedendo ad operare una ritenuta cautelativa per recuperare le differenze stipendiale a carico dei dipendenti inquadrati all'ottavo livello.

Ciononostante la Giunta comunale con delibera n. 172 in data 22 aprile 1994, sulla base di enunciati orientamenti giurisprudenziali, confermava gli inquadramenti apicali nell'ottava qualifica, considerando che non sussisteva violazione dell'accesso poiché trattavasi di semplice riqualificazione contrattuale consequenziale alla elevazione di classe; anche questa delibera veniva annullata dal CORECO nella seduta del 3 agosto 1994.

Successivamente, essendo intervenuta la sanatoria di cui all'art. 3, comma 6 bis, della legge 24 dicembre 1993 n. 537, introdotto dall'art. 2 del D.L. n. 514/1994 conv. L. n. 596/1994, il Commissario Straordinario in carica (dott. I.), nelle more di un parere richiesto al Ministero dell'Interno con nota n.12731 in data 18 novembre 1994, adottava una serie di delibere, tra cui in particolare, per quanto interessa la deliberazione n. 80 in data 15 febbraio 1995 riguardante le posizioni apicali, con cui confermava e validava le precedenti delibere di inquadramento, in conformità all'intervenuta sanatoria normativa, dando atto che la deliberazione non comportava aumento di spesa.

Tutte le delibere venivano annullate dal CORECO, tranne quella menzionata riguardante gli apicali che veniva annullata parzialmente solo per i riferimenti alle precedenti delibere annullate riguardante altri livelli.

In data 21 febbraio 1995 la Prefettura di Isernia rappresentava al Commissario straordinario che il Ministero dell'Interno, in risposta al quesito formulato, aveva espresso l'avviso che per poter operare la sanatoria di cui all'intervenuta normativa era necessario che vi fosse stato un provvedimento deliberativo, inteso quale atto del Consiglio o atto di giunta provvisto degli estremi di esecutività e che tale atto, adottato prima del 31 luglio 1993, non doveva essere stato annullato dal competente organo di controllo mentre doveva essere stato regolarmente approvato dalla CCFL.

La posizione veniva confermata al Commissario Straordinario con nota della medesima Prefettura in data 15 maggio 1996 con la quale si rappresentava che Il Ministero dell'Interno, premesso che la norma in questione era stata dichiarata incostituzionale con sent, n. 1/1996, ribadiva l'avviso che la sanatoria non poteva essere applicata a quelle deliberazioni non approvate dalla CCFL, rilevando l'incongruenza di ritenere legittimi inquadramenti per i quali si invocava la sanatoria ammettendone per implicito l'illegittimità e richiamando l'intervenuta pronuncia del Consiglio di Stato, A.P., n. 30/1995 secondo cui la diversa classificazione dell'ente non può avere effetti automatici sulle posizioni apicali.

Sul medesimo problema, il Ministero dell'Interno, con nota 9 agosto 1995 indirizzata alla Prefettura di Isernia e per conoscenza alla Procura Regionale della Corte dei Conti, a seguito di esposto di alcuni dipendenti il cui inquadramento al VII livello era stato annullato, ribadiva l'orientamento circa la non applicabilità del menzionato art. 6 bis in presenza di atti non approvati dalla CCFL e rappresentava l'opportunità di invitare l'amministrazione comunale a revocare gli atti illegittimi.

Su tale presupposto il Procuratore Regionale ebbe ad avviare una istruttoria notificando ai presunti responsabili regolare invito a dedurre e non ritenendo soddisfacenti le giustificazioni ha provveduto per la citazione in giudizio dei presunti responsabili.

A seguito dell'udienza dibattimentale svoltasi in data 18 giugno 1998 questa Sezione ha adottato una sentenza interlocutoria parziale, con la quale ha definito tutte le eccezioni in rito e definito parzialmente il merito.

Non risulta in atti che la sentenza sia stata impugnata e nè che le parti abbiano prodotto riserva di appello ai sensi dell'art. 340 c.p.c..

Il nuovo convenuto, Sig. P. Angelo, si è costituito in giudizio con l'assistenza dell'avv. Vincenzo Colalillo, con memoria prodotta in data 2 aprile 1999 con la quale eccepisce:

- in via preliminare l'inammissibilità dell'atto di citazione per indeterminatezza della domanda non essendo specificati nè rinvenibili gli elementi costitutivi della responsabilità contestata, senza che possa avere rilevo il richiamo alla sentenza emessa in un giudizio in cui è rimasto personalmente estraneo;

- l'indeterminatezza del danno sia come criterio di determinazione che come ripartizione essendo imputata a tutti i convenuti la medesima somma complessiva, senza alcuna diversificazione e ripartizione in ragione del diverso apporto causale;

- insussistenza dei presupposti per un addebito di responsabilità per carenza dell'elemento psicologico avendo i convenuti agito in buona fede nel reinquadrare le figure apicali che la giurisprudenza dell'epoca sembrava consentire, per cui non è configurabile alcun profilo di dolo o colpa grave;

- ribucibilità dell'addebito essendosi l'amministrazione avvalsa dell'operato dei dipendenti in mansioni di ordine superiore cui si sarebbe dovuto comunque sopperire;

- mancanza di nesso di causalità per la partecipazione alle delibere n. 360/1993 e n. 172/1994, essendo stata la prima caducata dall'organo di controllo e non avendo rilievo gli atti di chiarimenti (nota Prefettura di Isernia del 1996) nè la sentenza della C. Cost. n. 1/1996, essendo di epoca successiva;

- estraneità del P. ai fatti antecedenti al 1993 e riferibili all'annullamento della CCFL del 1991, peraltro illegittimo, di atti precedenti.

Per gli altri convenuti, già costituiti in giudizio, è stata prodotta una memoria difensiva in data 22 aprile 1999 con cui si eccepisce:

- inammissibilità dell'atto di citazione integrativo per indeterminatezza e mancato frazionamento e omessa graduazione della quota di danno addebitabile a ciascuno, senza peraltro tener conto della riferibilità del danno al solo periodo successivo al 1993;

- insussistenza di dolo o colpa nel comportamento dei convenuti relativamente alle delibere di inquadramento adottate nel 1987 in relazione ad una variazione di pianta organica già in precedenza deliberata (del. 397/1980), essendo incerto e non univoco l'orientamento giurisprudenziale, trattandosi di atto non comportante aumento di organico e come tale non soggetta all'approvazione della C.C.F.L.;

- insindacabilità della scelta di preservare posizioni di inquadramento radicate con insorgenza di posizioni soggettive peraltro considerate legittime dal CoReCo, considerato anche che l'impugnativa avverso la determinazione della CCFL non è stata ancora decisa nel merito;

- assenza di colpa grave nel comportamento successivo afferente alla mancata revoca attesa la problematicità degli inquadramenti a seguito di cambio di classe fino alla decisione della A.P. n. 30/1995;

- eccezione di prescrizione in considerazione del mantenimento della domanda attorea per l'intero ammontare del danno originariamente quantificato, dovendosi il dies a quo farsi decorrere dall'atto decisorio e non dai singoli pagamenti, considerato anche che trattandosi di fatto antecedente alla nuova normativa trovava applicazione la prescrizione quinquennale ex art. 265 T.U. 383/1934.

Conclusivamente si chiede di dichiarare infondata l'azione di responsabilità ed in subordine la riduzione degli addebiti.

All'udienza odierna l'avv. Colalillo si diffonde in un'ampia esegesi della sentenza interlocutoria, traendo spunti per affermare che nella logica motivazionale la responsabilità dovrebbe ricadere sui funzionari del reparto di ragioneria competenti a disporre il pagamento che non hanno proceduto ai dovuti recuperi una volta che l'atto di inquadramento aveva perduto efficacia, evidenziando che tutti i rimasti in causa sono comunque estranei per non aver essi disposto i censurati inquadramenti, considerato che a fronte dell'annullamento da parte della CCFL non vi era alcun bisogno di revoca del precedente atto di inquadramento; in particolare insite per l'assenza di colpa grave nel comportamento del sindaco il quale non aveva alcun potere di impulso nè di gestione essendo questa affidata per statuto ai dirigenti; rappresenta inoltre che essendo stato il P. chiamato in causa solo nel 1999 dovrebbe trovare applicazione la prescrizione per i maggiori ratei antecedenti al quinquennio; insiste infine per la chiamata in causa dei terzi avvantaggiati dall'inquadramento essendo essi dirigenti dell'VIII livello che avevano partecipato alla formazione degli atti deliberativi; esibisce e produce una nota con la quale il responsabile di servizio in data 26 gennaio 1994 declina ogni responsabilità per il mancato pagamento degli stipendi non essendo pervenute disposizioni e l'attestato della durata in carica dell'amministratore straordinario Dott. Antonio I. dal 2 dicembre 1994 al 9 giugno 1996.

Il Procuratore regionale astenendosi da qualsiasi lettura della sentenza resa, evidenzia che l'accusa si muove su una linea di censura di comportamenti illeciti e sul metodo di gestione degli amministratori per i quali non potrebbe apparire un'attenuante il livello culturale di ciascuno, tanto che lo stesso commissariamento appare una conseguenza di una cattiva gestione; quanto alla lettere del capo settore esibita vi scorge la controprova della inerzia degli amministratori nel volersi assumere responsabilità, considerato che i dipendenti in questione erano cointeressati e non avrebbero potuto assumere iniziative.

Considerato in

DIRITTO

Preliminarmente la Sezione intende mettere in rilievo che la sentenza già pronunciata oltre a risolvere questioni preliminari in rito ha contenuto parzialmente decisorio sicché non potrebbero essere discussi a nuovo nè le eccezioni processuali nè i profili di merito già decisi.

Giova comunque ricordare, per economia di causa, che è stato accertato e deciso che gli inquadramenti in questione non sono in linea con il quadro normativo vivente e che non si è proceduto nè alla revoca degli inquadramenti illegittimi e nè ai conseguenti recuperi delle maggiori retribuzioni e che in conseguenza sussiste in astratto un danno ingiusto a rilevanza erariale collegabile ad atti illegittimamente assunti o a comportamenti dilatori o omissivi in relazione alle posizioni dei soli dipendenti apicali.

E' stato altresì statuito che non sussistono elementi di colpa grave nei primi deliberati di inquadramento, ancorché con forzato effetto retroattivo, in presenza di orientamenti giuridicamente incerti e nè per l'assunzione della delibera n. 42/1992 con la quale erano stati forniti chiarimenti alla CCFL che aveva ritenuto irregolare l'ampliamento della pianta organica:

Elementi di grave colpevolezza sono stati invece individuati nel comportamento successivo volto a mantenere scientemente e pervicacemente una situazione fattualmente irregolare, dopo che la CCFL aveva definitivamente non approvato la nuova pianta organica, tentando di rendere definitivi gli inquadramenti illegittimi, anziché assumere le iniziative del caso per rimuovere le accertate irregolarità, dapprima con la delibera n. 360 in data 22 dicembre 1993 e quindi con la delibera n. 172 del 22 aprile 1994.

A mantenere la situazione di sostanziale illegittimità degli inquadramenti, che peraltro erano riferite a posizioni impiegatizie risalenti al 1 gennaio 1983 sebbene la riclassificazione del comune fosse successiva, ha contribuito in maniera determinante anche il subentrato commissario straordinario che ha adottato un provvedimento ricognitivo avvalendosi della sanatoria legislativa di cui al D.L. 27 agosto 1994 n. 515, convertito nella legge 24 dicembre 1994 n. 596, non applicabile al caso trattandosi di inquadramenti non perfetti nè efficaci.

Il nesso causativo del danno è stato individuato nel mantenimento di una situazione di sostanziale illegittimità lasciata consolidare e peggiorare senza alcun doveroso tentativo di rimozione.

Da questo quadro comportamentale si sono fatte discendere due conseguenze.

La prima ai fini della invocata eccezione di prescrizione che si è ritenuta non accoglibile, in quanto il danno per pagamenti di maggiori ratei è stato riferito a fatti omissivi successivi alla L. 142/1990 e ad un periodo per il quale il recupero sarebbe potuto ragionevolmente avvenire senza eccezione di irripetibilità da parte dei beneficiari.

La seconda conseguenza, un volta individuato il nesso causativo in un comportamento omissivo permanente, ha avuto rilevo ai fini della estromissione dal giudizio di tutti gli amministratori che avevano preso parte ad atti deliberativi antecedenti per difetto di nesso di causalità efficiente e determinante.

E' stata altresì respinta la richiesta di integrazione del contraddittorio sia nei confronti del Segretario comunale, che si era attivato per procedere ai necessari recuperi, e sia nei confronti dei dipendenti avvantaggiati per difetto di legittimazione passiva.

Infine è stato ritenuto che dovesse integrarsi il contraddittorio mediante la chiamata in causa di P. Angelo, essendosi ravvisata una posizione paritaria ed inscindibile avendo il medesimo partecipato collegialmente ai medesimi atti imputabili agli altri presunti responsabili.

Essendo tale il quadro di partenza del presente giudizio, che si innesta su quello precedente di costituendone la prosecuzione a seguito di rituale integrazione del contraddittorio nei confronti di un litisconsorte necessario, possono esaminarsi in ordine logico le eccezioni nuove e proponibili che non siano state già decise, al fine di pervenire ad una pronuncia definitiva di merito.

1 - Inammissibilità della citazione

Innanzitutto va presa in considerazione l'eccezione di inammissibilità dell'atto di citazione integrativo per indeterminatezza, mancato frazionamento e omessa graduazione della quota di danno addebitabile a ciascuno.

La Sezione deve prendere atto che l'atto di citazione, così come proposto, pur indicando il medesimo ammontare complessivo di danno rispetto all'atto introduttivo iniziale, non procede a rideterminare la quota di danno che pure sarebbe stata necessaria in relazione alla estromissione di ben otto convenuti originari ed all'integrazione di un nuovo chiamato.

Poiché l'eccezione è comune sia per i precedenti convenuti che per il nuovo chiamato, occorre tener presente che l'atto di citazione, ancorché unitario, assume una diversa funzione a seconda che riguardi i presunti responsabili già costituiti in giudizio oppure il nuovo convenuto.

E' evidente che solamente nei confronti nel nuovo chiamato in causa l'atto deve assumere i contenuti propri della citazione, mentre per gli altri l'atto è finalizzato alla riassunzione della causa mediante comparsa e pertanto è sufficiente che contenga gli elementi indicati dall'art. 125 delle disposizioni di attuazione del c.p.c., per cui, oltre al nome delle parti, è sufficiente il richiamo all'atto introduttivo nonché l'indicazione del provvedimento del giudice in base a cui è fatta la riassunzione.

Per quanto riguarda invece il nuovo convenuto, occorre avere riguardo che, nel caso, si è in presenza di un litisconsorzio assunto come necessario dal giudice che ha disposto l'integrazione del contraddittorio, di modo che deve presumersi che la domanda attorea nei confronti di chi è stato chiamato iussu iudicis abbia il medesimo petitum e la medesima causa petendi, specie quando il titolo della presunta responsabilità è stato individuato nella partecipazione ad un identico atto collegiale ed in conseguenza la stessa domanda introduttiva deve intendersi implicitamente estesa soggettivamente al litisconsorte necessario avendo in tal maniera statuito il giudice che ne ha disposto l'integrazione (cfr. Sez. I 8 giugno 1998 n. 176/A, Sez. Lazio 12 gennaio 1999 n. 3, Sez. Trentino 14 gennaio 1998 n. 1 e questa Sezione 15 aprile 1999 n.99).

Relativamente ai profili più specifici del mancato frazionamento del danno addebitabile e omessa graduazione della colpa, valgono a grandi linee le stesse considerazioni fatte circa la sussistenza di una fattispecie di posizioni inscindibili già sufficientemente individuate nell'atto introduttivo e solo ampliate soggettivamente dal giudice, per cui, essendo stato precisata la pretesa risarcitoria complessiva, rimane affidata al potere valutativo del giudice la ripartizione del danno addebitabile in relazione all'apporto causativo apprezzato per ciascun corresponsabile (cfr. Sez. Veneto 23 aprile 1997 n. 334).

Il principio di parziarietà della responsabilità amministrativa - contabile, già presente in nuce nell'art. 82 del R.D. 18 novembre 1923 n. 2440, secondo cui "ciascuno risponde per la parte che vi ha preso" e meglio definito dall'art. 1, comma 3-bis, della legge 14 gennaio 1994 n. 20, nel testo introdotto dall'art. 3 del D.L. 23 ottobre 1996 n. 543 convertito nella legge 20 dicembre 1996 n. 639, impone al giudice di condannare ciascuno per la parte che vi ha preso, ma non implica nè che l'accusa sia obbligata ad indicare con precisione le richieste dei singoli addebiti e nè che dalle richieste possa derivare un vincolo per il giudice che, anzi, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato, ai sensi dell'art. 52 del T.U. 12 luglio 1934 n. 1214.

Ne consegue che l'atto introduttivo dell'azione di responsabilità che non specifichi con precisione le singole quote del danno da addebitare, in ragione dell'apporto causativo di ciascun corresponsabile, non costituisce di per sé motivo di nullità della citazione in giudizio, sempre che essa definisca adeguatamente la pretesa globale risarcitoria e contenga o consenta di desumere sufficienti elementi indicativi per l'addebito ripartito del danno.

L'eccezione di nullità non appare pertanto accoglibile anche perchè, nel caso in esame, per quanto innanzi detto circa la funzione dell'atto di riassunzione e citazione, i criteri di parametrazione degli addebiti risultano specificati nell'atto di citazione originaria e tutt'al più, nel silenzio del nuovo atto, le iniziali richieste, non adeguatamente rimodulate in ragione del minor numero di convenuti, potrebbero costituire elemento di valutazione, nella sede del merito, per la quantificazione definitiva dei singoli addebiti.

2 - Eccezione di prescrizione

Benché riproposta sotto il profilo apparentemente differenziato e specifico del mantenimento della domanda attorea per l'intero ammontare del danno originariamente quantificato, dovendosi il dies a quo farsi decorrere dall'atto decisorio e non dai singoli pagamenti, attiene comunque ad un punto già deciso con contenuti e motivazioni perfettamente coincidenti, ed in ogni caso la prospettazione difensiva parte da un presupposto non accolto dal collegio che invece ha ravvisato il fatto dannoso non nell'atto formale di inquadramento ma nella omessa rimozione degli effetti pregiudizievoli una volta acclaratane l'illegittimità, ragion per cui il dies a quo va collocato come fatto continuativo in un periodo non coperto da intervenuta prescrizione quinquennale e quindi successivo all'entrata in vigore della legge di riforma delle autonomie locali del 1990 e di normalizzazione della disciplina della responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti comunali.

3 - Insindacabilità della scelta discrezionale

La tesi difensiva tendente a far rientrare la mancata rimozione degli effetti pregiudizievole degli inquadramenti illegittimi nell'ambito della previsione dell'art. 1, comma 1, della legge n. 20/1994 nel testo sostituito dall'art. 3 della più volte citata legge n. 639 del 1996 come scelta di mantenere le posizioni di inquadramento, presuppone una lettura inesatta della predetta norma.

Quando infatti si parla di scelte discrezionali ci si intende riferire a quelle scelte di opportunità per le quali la legge conferisce un margine libero di apprezzamento lasciando all'amministratore di valutare e ponderare gli interessi contrapposti per pervenire razionalmente e senza arbitrio alla decisione più opportuna e confacente al miglior soddisfacimento dell'interesse pubblico assunto come preminente.

La tesi contrasta peraltro con le argomentazioni prospettate dalla medesima difesa allorché, per far ricadere sull'apparato gestionale la responsabilità del fatto omissivo ha tenacemente sostenuto che una volta privati di efficacia gli inquadramenti al livello superiore, per effetto della decisione della CCFL, si sarebbe dovuto procedere immediatamente, a cura del servizio di ragioneria, al recupero dei maggiori importi stipendiali differenziali.

Nel caso non si è in presenza di una scelta libera ma di un atto dovuto, trattandosi di rimuovere gli effetti degli inquadramenti disposti ad una data in cui non vi era disponibilità di posti in organico, dopo che la CCFL aveva reso una decisione di "non approvazione" delle modifiche della pianta organica conseguenti agli inquadramenti, fissando il numero complessivo della pianta stessa.

Non è peraltro esatto che gli inquadramenti formalmente disposti con atti divenuti esecutivi rimassero automaticamente caducati, poiché la non approvazione si riferiva alla sola pianta organica, mentre l'invalidità che ne derivava per l'atto di inquadramento avrebbe dovuto essere oggetto di autotutela doverosa quanto meno per gli effetti economici conseguenziali.

Resta inteso che trattandosi di atto o atti assunti in forma di deliberazione giuntale o commissariale, avrebbero dovuto essere revocati o annullati dalla medesima autorità che li aveva posti in essere, non essendo più supportati da una presunzione di legittimità per il venir meno del presupposto della compatibilità di organico alla data di riferimento.

Nè alcun valore può assumere l'addotta pendenza di impugnativa avverso il deliberato della CCFL dal momento che l'originaria domanda di sospensiva, in un primo tempo accolta dal TAR Molise (0rd n. 36/1993) è stato rigettata dal Consiglio di Stato con ordinanza della Sez. IV n. 847 del 15 giugno 1993, non potendosi far conseguire il medesimo effetto cautelare denegato in via giustiziale, mediante la riproposizione di atti che prescindano o eludano un atto (delibera CCFL) esecutivo a tutti gli effetti.

4 - Assenza di dolo o colpa grave

Tutte le argomentazioni difensive ruotano intorno ad un presunta buona fede comportamentale per avere gli amministratori seguito un indirizzo giurisprudenziale all'epoca corrente, anche sulla scorta della sentenza del TAR Molise n. 113/1993 riguardante gli inquadramenti subapicali.

Non v'è dubbio che l'incertezza giurisprudenziale possa costituire una valida attenuante ai fini della commisurazione del grado di colpa specie se l'atto assunto ha conseguito il visto di controllo.

L'impostazione dell'accusa tuttavia, che il collegio ritiene di poter condividere, non prende avvio dalla legittimità o illegittimità dei vari atti che si sono conseguiti, bensì dal comportamento complessivo che, al di là di ogni ragionevole incertezza e pur tenendo conto di una comprensibile propensione a privilegiare i dipendenti già in servizio nel conferimento delle più elevate qualifiche derivanti dalla riclassificazione in itinere del comune, ha consentito che gli inquadramenti divenissero operativi dal punto di vista economico, oltre che funzionale, tanto da sovvertire, in palese contrasto con le motivazioni della CCFL della quale veniva apoditticamente negata la legittimazione, la regola consolidata che gli inquadramenti nelle nuove qualifiche funzionali introdotte dal D.P.R. 347/1983 dovessero avvenire con rispetto alla posizioni soggettive esistenti e nel rispetto dei limiti temporali della disciplina transitoria, così come ben evidenziato dal TAR Molise nella menzionata sentenza n. 113/1993 che all'uopo ha richiamato la giurisprudenza amministrativa corrente (per tutte, Cons. St. IV, 15 giugno 1990 n. 483).

Se la fase di primo inquadramento, che risale agli atti adottati nel 1987, può ritenersi caratterizzata da un atteggiamento di aspettativa di un riassetto organico che, una volta approvato, avrebbe potuto operare, o per lo meno così si presumeva, retroattivamente, non altrettanto può dirsi per la fase successiva quando l'approvazione è mancata e non c'era più alcuna ragione per ritenere validi e possibili gli inquadramenti disposti.

Il comportamento degli amministratori così come traspare dalla sequenza degli atti adottati appare per vero alquanto disinvolto nel non tener alcun conto di decisioni giustiziali e amministrative intervenute; ed infatti nella delibera n. 360 del 2 settembre 1993, pur dandosi atto del rigetto della sospensiva della decisione della CCFL non approvativa delle piante organiche per il semplice fatto che non era intervenuto un giudizio di merito ed ipotizzandosi una sentenza favorevole del TAR Molise si è "ritenuto giusto non adottare provvedimenti modificativi del trattamento economico"; sebbene la delibera fosse stata annullata dal CoReCo i trattamenti economici venivano in fatto mantenuti e quindi con successiva delibera n. 172 del 22 aprile 1994, i componenti della giunta si ergevano a giudici di se stessi, ritenendo che sussistevano i presupposti giurisprudenziali per confermare ancora una volta gli inquadramenti degli apicali all'ottavo livello; quest'ultimo deliberato costituiva allo stesso tempo una risposta decisionale negativa all'invito motivato rivolto dal Segretario generale, Dott. Mario Cappello, con la nota n. 4751 in data 14 aprile 1994, indirizzata al Sindaco ed al responsabile del servizio di ragioneria, con la quale si invitava l'amministrazione e per essa il Sindaco a porre in esecuzione la decisione della CCFL procedendosi ad operare una ritenuta cautelativa mensile a recupero delle maggiori retribuzioni; da tenere in conto che la nota del Segretario generale era stata preceduta da altra nota in data 26 gennaio 1994 (nota esibita in udienza dalla parte) con cui il responsabile del servizio di ragioneria, Iannaccone, chiedeva disposizioni in merito al pagamento degli stipendi, declinando ogni responsabilità, al Sindaco ed al Segretario.

E' evidente che vi è stata una intenzionale presa di posizione a favore del mantenimento delle posizioni stipendiali sebbene prive di un supporto provvedimentale e giuridico valido, con la conseguenza che il comportamento nella occasione tenuto, deve essere considerato, se non doloso, in mancanza di elementi probanti, certamente sprezzante di un minimo di cautela finanziaria, pur suggerita dal Segretario, nel pervicace intento di mantenere contro evidenti e motivati atti impeditivi una situazione sostanzialmente illecita e produttiva di danno.

Nessun rilievo peraltro può avere sotto il profilo fattuale del danno la circostanza che le predette deliberazioni sono state annullate dall'organo di controllo, dal momento che i dipendenti hanno comunque continuato a percepire quelle maggiorazioni retribuzioni illegittime che costituiscono il petitum del presente giudizio.

Nemmeno può costituire esimente il fatto che solo con l'adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 30 in data 17 novembre 1995 si sia definitivamente chiarito che la diversa classificazione ottenuta dall'ente locale non può avere effetti automatici sul rapporto di impiego dei dipendenti anche se di qualifica apicale, ma va valutata nell'ambito dell'autonomia organizzativa ai fini della ridefinizione della pianta organica da sottoporre agli organi di controllo; deve infatti ribadirsi che è dovere degli amministratori rimanere aderenti agli esiti negativi dei controlli preventivi (CoReCo) o di altri controlli necessari (CCFL) sugli atti adottati, adottando gli atti conseguenziali del caso e non invece confermando speciosamente il contenuto degli atti annullati invocando ipotetici giudicati favorevoli in pendenza di impugnative ed in spregio di denegati provvedimenti cautelari.

Quanto al comportamento del commissario straordinario subentrato il 2 dicembre 1994, se pure è comprensibile il tentativo di pervenire ad una sanatoria invocando la sopravvenuta normativa per il quale non si ravvisano elementi di colpevolezza, anche perchè la delibera n. 80/1995 che interessa, era stata vistata dall'organo di controllo, non appare assolutamente giustificabile che non si siano adottati in prosieguo atti coerenti in senso contrario una volta che si erano avuti esaustivi chiarimenti in ordine alla non applicabilità della norma di sanatoria (lettera Prefettura Isernia del 21 febbraio 1995 e nota del Ministero degli Interni del 9 agosto 1995) senza peraltro ottemperare all'invito ministeriale a revocare l'atto illegittimo, invito questo che in particolare avrebbe dovuto sensibilizzare, ed in certo qual modo vincolare, un dipendente del medesimo ministero designato per funzione commissariale.

5 - Mancanza di nesso di causalità per la partecipazione alle delibere n. 360/1993 e n. 172/1994

Quanto esaurientemente sviluppato al punto precedente circa il ruolo dei partecipanti alle deliberazioni confermative del trattamento in atto del 1993 e 1994, spiega perchè, in relazione ai profili di danno oggetto di causa (maggiori retribuzioni stipendiali illegittime) il comportamento antitetico a quello che sarebbe stato doveroso sulla base della mancata esecutività degli atti di riferimento e della loro incompatibilità con la capienza organica, si pone come il primo anello di causalità efficiente e determinante per il perdurare di esborsi stipendiali erogati illecitamente.

Per la stessa motivazione la dedotta estraneità del P. ai fatti antecedenti al 1993 non assume rilevanza poiché il medesimo ha partecipato, alla pari degli altri assessori, alle delibere in questione, contribuendo con la sua adesione al mantenimento di situazioni illegittime che invece avrebbero dovuto essere immediatamente corrette in conseguenza della mancata esecutività degli atti da cui derivavano gli effetti economici di retribuzioni funzionali non spettanti.

Nemmeno accettabile appare l'abile percorso a giravolta indicato dalla difesa allorché, abbandonano l'argomentazione della legittimità dei reinquadramenti delle posizioni apicali per effetto del nuovo classamento, sostiene che dalla mancata approvazione delle trasformazioni organiche nasceva sì un obbligo di recupero dei maggiori emolumenti ma questo obbligo faceva carico alle strutture amministrative, di modo che sarebbe a tale comportamento omissivo che dovrebbe collegarsi il danno erariale; il ragionamento potrebbe apparire convincente se fosse vero che gli amministratori erano estranei alla gestione del personale; a parte il fatto che la linea di demarcazione tra atti di amministrazione e gestione operativa, voluta dalla legge 142 del 1990, ha stentato ha trovare effettiva applicazione tanto che le relative norme si sono dovute riscrivere con la legge 15 maggio 1997 n. 127, non può sfuggire che tutti gli atti di inquadramenti o di conferma sono stati sempre adottati dagli amministratori elettivi che hanno in tal maniera dimostrato un preciso indirizzo del mantenere l'assetto organico e distributivo prefigurato, a fronte del quale diventa estremamente difficile concepire che i dipendenti, in buona parte cointeressati ai reinquadramenti, potessero prescindere da un preciso atto di pari forza che rimuovesse le situazioni esistenti ed in parte collegabili ad atti assistiti da presunzione di legittimità; l'eccezione difensiva, pertanto, appare un'abile stratagemma argomentativo per scaricare su altri quelle che appaiono precise responsabilità degli amministratori, ed in particolare del Sindaco, cui i funzionari che si vorrebbero invocare come responsabili si sono rivolti per iscritto con invito a dare direttive ed a prendere provvedimenti.

In particolare va tenuto presente che gli inquadramenti all'VIII livello sono stati formalmente disposti con il deliberato commissariale n. 198 in data 30 aprile 1998 riconosciuto legittima in sede di controllo, mentre le delibere adottate dalla giunta in carica si limitano a confermare gli inquadramenti per mantenerne gli effetti economici nel chiaro intento di vanificare gli effetti della mancata approvazione delle trasformazioni organiche, di modo che le delibere in questione al di là del contenuto in positivo sono determinanti proprio perchè esprimono, in negativo, la decisione di non procedere ai doverosi recuperi.

6 - Integrazione del contraddittorio

La difesa, correggendo in parte la richiesta sulla quale il collegio si è già pronunciato nella sentenza parziale resa, ha precisato che i dipendenti avvantaggiati dovrebbero essere chiamati in causa per avere essi stessi partecipato, in quanto apicali, alla predisposizione degli atti da cui hanno tratto giovamento economico.

La Sezione ritiene che non possano essere confuse le posizioni di chi ha percepito un emolumento nell'ambito di un rapporto lavorativo come corrispettivo di una prestazione comune resa - nei confronti dei quali non sussistono i presupposti di un litisconsorzio necessario essendo persino dubbio che possa sussistere la stessa giurisdizione contabile (Sez. II 18 novembre 1998 n. 242 e Sez. Lombardia 8 ottobre 1998 n. 1230) - rispetto a chi ha concorso in comportamenti che hanno consentito l'erogazione di emolumenti indebiti; per questo secondo aspetto, soccorre quanto si è sviluppato riguardo al nesso causativo di colpevoli comportamenti con la conclusione che a fronte di un atto decisionale di giunta i funzionari additabili come corresponsabili (responsabile di ragioneria e segretario) non avevano spazio per un intervento di recupero diretto, mentre per gli altri, che secondo la difesa di parte sarebbero allo stesso tempo avvantaggiati e compartecipi, non risultano precisati elementi concreti e/o documentabili.

La richiesta va pertanto respinta vertendosi in ogni caso in tema di eventuale litisconsorzio facoltativo per il quale non sono affiorati sufficienti presupposti.

7 - Riferimenti temporali del danno

La difesa dei convenuti eccepisce che il danno per il quale si è azionata l'assunta responsabilità, avrebbe dovuto essere ridimensionato, sulla base della sentenza già resa, per il periodo successivo al 1993.

L'eccezione non è pertinente poiché il comportamento causativo di danno è stato individuato nella omissione dei correttivi di autotutela necessari per il ripristino dei una situazione di legalità al momento dovuto ed improcrastinabile, essendo evidente che l'eventuale recupero avrebbe eliminato in radice la configurabilità di un danno erariale; peraltro il recupero avrebbe potuto riguardare tutte le maggiori retribuzioni corrisposte (presumibilmente dal 1985) per il periodo non coperto a prescrizione decennale, e non solo quelle conteggiate dal 1991, ma questo è problema che riguarda la dimensione del petitum così come comprovato in atti, mentre rimane implicito che il danno è astrattamente commisurato all'entità dei mancati recuperi per tutto il periodo pregresso e non ai pagamenti corrisposti dopo gli atti positivamente adottati nel 1993, per i quali comunque l'eventuale revoca o non conferma avrebbe comunque impedito un ulteriore accrescimento dell'indebito.

8 - Vantaggi conseguiti

Come richiesta subordinata conclusiva la difesa dei convenuti ha insistito affinché nella determinazione del danno si tenga conto dei vantaggi conseguiti dall'amministrazione.

La richiesta, sebbene riferita ad inquadramenti disposti e mantenuti contra legem, è meritevole di accoglimento in conformità all'orientamento che è andato maturando circa i criteri applicativi dell'art. 1-bis della legge n. 20/1994, introdotto dall'art. 3 della legge 20 dicembre 1996 n. 639 (S.R. 10 novembre 1997 n. 76/A, Sez. III 3 agosto 1998 n. 209 e 10 dicembre 1998 n. 321, nonché questa stessa Sezione 26 novembre 1997 n. 515); la novella introdotta, infatti, sembra richiedere che alla valutazione dei vantaggi si debba procedere in qualsiasi caso, non contenendo alcuna distinzione o limitazione ed anzi prescrivendo che il defalco compensativo debba avvenire "comunque", vale a dire quale che sia il titolo del vantaggio, ragion per cui l'apprezzamento è questione di fatto da valutare caso per caso con criteri equitativi ove non sia fornita adeguata prova.

Nel caso in esame, sebbene si deve presumere che le mansioni in livelli superiori da parte di chi non ne aveva titolo legale siano state rese con professionalità inadeguata o comunque inferiorità a quella ottimale, non può negarsi che comunque il servizio di livello è stato assicurato sebbene in previsione di una pianta organica non divenuta definitiva; queste stesse considerazioni impediscono però di dare ingresso ad una valutazione totalmente compensativa in termini di emolumenti astratti di livello ed emolumenti materialmente erogati, ma di tener conto solo di una ipotetica utilitas funzionale che si ritiene di poter apprezzare equamente nella misura del 30%.

9 - Potere riduttivo

In relazione alla richiesta di parte, e comunque a prescindere da essa, la Sezione ritiene di poter far uso del potere riduttivo in considerazione del fatto che la vicenda si è svolta in un lungo lasso temporale con sovrapposizione di una serie di atti, alcuni esecutori ed altri annullati, da cui hanno tratto origine gli inquadramenti o reinquadramenti disposti in successive fasi, come prima applicazione, come conferma e come sanatoria, sicché non si può non tener conto nel distribuire le colpe dell'apporto indiretto di altri per i quali non sono ravvisabili elementi di sufficiente responsabilità, sotto il profilo psicologico, per eventuali addebiti di danno.

In conseguenza si ritiene equo operare sul danno complessivo richiesto dall'accusa e depurato del vantaggio innanzi indicato, una riduzione del 30'%.

Conclusivamente la Sezione, respinte le eccezioni pregiudiziali e tenuto conto di tutto quanto sopra argomentato, ritiene che il danno complessivo da risarcire, depurato del vantaggio e con applicazione del potere riduttivo, debba determinarsi nell'importo di 56.350.000.

Il danno complessivo, essendo stato quantificato globalmente in ragione del mancato recupero e non per i pagamenti di pertinenza di ciascun periodo gestionale, va ripartito tra tutti i convenuti in base al rapporto indicato nell'atto originario di citazione che la Sezione ritiene equo e ponderato (rispettivamente 2/4 per il Sindaco 1/4 per il Commissario ed il residuo in parti uguali per i componenti della Giunta), essendo innegabile che la responsabilità maggiore della vicenda è innanzitutto del Sindaco in carica all'epoca dei fatti comportamentali individuati come effettivamente causativi del danno accertato e quindi del commissario straordinario, in carica per i periodo successivo, il cui apporto ha avuto una incidenza temporalmente sussidiaria rispetto ai mancati recuperi, cui si sarebbe dovuto provvedere sin dal febbraio 1992.

In coerenza il danno va addebitato per £. 28.000.000 al Sig. Vincenzo Ottaviano, Sindaco pro tempore; per £. 14 milioni al Sig. I. Antonio, commissario straordinario, e la rimanente parte va suddivisa in parti uguali tra i rimanenti convenuti, Sig.ri G. Mario, D. Romeo, S. Nicandro, C. Marcello, C. Nicandro, P. Angelo, addebitando a ciascuno l'importo di £. 2.416.000

Gli addebiti come sopra determinati vanno attualizzati mediante rivalutazione monetaria a decorrere dalle date di pagamento delle maggiori retribuzioni e sugli importi che ne derivano spettano gli interessi nella misura legale a decorrere dalla data di deposito della presente sentenza.

Segue l'obbligo di pagamento delle spese del presente giudizio.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL MOLISE

definitivamente pronunciando, in relazione ai fatti di cui all’atto di citazione originario della Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale per il Molise ed a quello riassuntivo del giudizio iscritto al n. 095/EL

CONDANNA

tutti i convenuti al pagamento in favore del Comune di Venafro delle somme per ciascuno indicate:

il Sig. Vincenzo Ottaviano, Sindaco pro tempore, per £. 28.000.000 (ventottomilioni) , il Sig. I. Antonio, commissario straordinario, per £. 14 milioni (quattordicimilioni) ed i Sig.ri G. Mario, D. Romeo, S. Nicandro, C. Marcello, C. Nicandro e P. Angelo, componenti della giunta, ciascuno per l'importo di £. 2.416.000 (duemioniquattrocentosedici), oltre la rivalutazione monetaria e gli interessi legali come da parte motiva, nonché alle spese processuali che liquida in L. ......……………………...