1316/00/R- 18.10.2000

Composta dai seguenti magistrati

Dott. Furio PASQUALUCCI Presidente

Dott.ssa Luisa MOTOLESE Consigliere

Dott. Leonardo VENTURINI Ref. relatore

Ha pronunciato la seguente

Nel giudizio, iscritto al 528\R\PM del registro di segreteria, su istanza della Procura regionale

A P C S.P.A. con sede in A M in persona del legale rappresentante, el dom.ta in Milano,via Caradosso n. 11 presso lo studio dell’Avv.to E. Antonini, dal quale è rappresentata e difesa

Ing. M M

Ing. U M

Ing. M D P

Ing. L G Tutti el.te dom.ti in Milano, via Mauro Macchi 35, presso lo studio dell’avv.to M Pascale, dal quale sono difesi unitamente all’avv.to G. Correale

Ing. F F, el.te dom.to in Milano, via Lanzone 31, presso lo studio dell’Av.to T. Ugoccioni, dal quale è rappresentato e difeso unitamente all’avv.to M. Curti

Ing. G. S el.te dom.to in Milano,via Verziere 2, presso lo studio dell’avv.to Moscoloni, assistito e difeso dall’avv.to C. Acquaviva

Ing. A C, rappresentato e difeso dagli avv.ti C.Canovi e A. Scarabelli

Ing. D P rappresentato e difeso dall'avv.to C.Padula presso il di lui studio in Milano, C.so Monforte 12, el.te dom.to

Arch. C P, el.te dom. in Milano presso lo studio dell'Avv.to N.De Rensis, dal quale è rappresentata e difesa

Dott. G P, rappresentato e difeso dall'Avv.to Luigi Medugno, el.te dom. presso il di lui studio in Milano, via Bigli n. 28.

 

 

Accolto, con ordinanza letta nell’udienza del 18.4.2000, l’intervento dell’avv.to G.Pes per il comune di Segrate, adesivo nei confronti dei convenuti

Uditi, alla pubblica udienza del giorno 18.4.2000 il referendario relatore, dott. Leonardo Venturini, e gli avv.ti Antonini, Correale, Medugno, De Rensis, Ugoccioni, Acquaviva ;

esaminati gli atti ed i documenti tutti della causa;

Con tre distinti atti di citazione, rispettivamente in data 28 febbraio 1998, 2 aprile e 23 aprile 1998, la Procura regionale presso questa Sezione ha citato gli odierni convenuti per sentirli condannare al pagamento, comprensivo di rivalutazione monetaria, interessi e spese di giudizio, di £. 70.000.000.000 a favore dell'ANAS e di £. 14.092.353.661 a favore del Ministero dei Lavori Pubblici. L'esposta somma è stata addebitata a ciascun presunto responsabile secondo la partecipazione causale alla realizzazione del supposto illecito amministrativo contabile.

La "notitia damni" dalla quale ha preso le mosse l'azione della Procura risale al 29.7.1992, quando un privato cittadino denunciava un episodio di sperpero di pubblico denaro nella realizzazione di una bretella di collegamento viario tra la "Tangenziale EST" di Milano e l'area destinata alla Nuova Dogana di Segrate.

In data 24.10.1992 poi, la locale Delegazione della Corte dei Conti segnalava una situazione di danno riguardante sempre la Dogana di Segrate, danno concretizzantesi in una rilevante spesa a carico dello Stato senza che da tale spesa ne derivasse una pubblica utilità.

Al fine di delineare il contesto nell’ambito del quale si sarebe perpetrato l’illecito amministrativo, rappresenta la Procura che la realizzazione della Nuova Dogana di Segrate era stata programmata e finanziata dalla legge 15 giugno 1965 n. 730, con uno stanziamento di 6.800 milioni.

Il progetto generale di massima, approvato il 6.12.1971, prevedeva la realizzazione di opere suddivise in quattro stralci esecutivi da destinare alle attivita' doganali. Le stesse, insieme alle altre opere eseguite dalle Ferrovie dello Stato, dovevano costituire il Centro Doganale Intermodale dell'area milanese per un più funzionale trasporto e scambio di merci.

Il Provveditorato Regionale alle Opere Pubbliche per la Lombardia, dopo aver realizzato un nucleo iniziale dell'infrastruttura, costituito da due magazzini doganali, da una sede per uffici e per laboratori chimici, da un edificio per gli operatori, aggiudicava ad un'associazione temporanea di imprese ( società Astaldi s.p.a. come capogruppo) l'affidamento in concessione della progettazione esecutiva, realizzazione, direzione e contabilizzazione dei lavori per il completamento funzionale, edilizio e viario della Dogana di Segrate ad una cifra di 170 miliardi; la somma esorbitava però dalle previsioni del bando di gara che aveva quantificato la spesa in 100 miliardi ( per una valutazione sul punto la Procura invita a considerare il contenuto della delibera n. 114/93 della Sezione di controllo della Corte dei conti pag. 10).

Il decreto provveditoriale n 14001/91 del 6.12.1991, approvativo della suddetta convenzione (n. 4005 del 15.3.1991), della 1^ Convenzione integrativa (n. 4044 del 22.10.1991) e del progetto di primo stralcio del maggio 1991, non venne però ammesso al visto e alla conseguente registrazione della Delegazione della Corte dei Conti per la Lombardia, fondamentalmente, riporta l’Organo remittente e così testualmente lo stesso, perchè con il suddetto decreto erano state impegnate unicamente le somme relative al 1° stralcio di lavori, riguardante interventi marginali rispetto al complesso delle strutture doganali e assolutamente privo di autonomia funzionale.

Anche la Sezione di Controllo della Corte dei Conti, con deliberazione n. 114/93 dell'1.4.1993, rifiutava il visto e la conseguente registrazione del provvedimento (decreto 14001/91 del 6.12.1991).

Peraltro nel rilievo citato si ricorda anche (pagg. 7 e 8), si rammenta in citazione, che la situazione relativa alla costruzione della Dogana di Segrate era stata evidenziata dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti nella relazione al Parlamento sul rendiconto dello Stato per l'anno 1986 in cui si legge che, "pur essendo stati gia' erogati 51 miliardi, nessuna parte delle strutture realizzate è funzionale ed operante"; che pertanto, "nella descritta situazione, immutata negli anni '90, il decreto approvativo all'esame della Sezione, appare in netto contrasto con l'esigenza, più volte riaffermata, di provvedere all'integrale realizzazione delle strutture doganali ..., come emerso da numerose riunioni tenute dagli organi interessati al più alto livello interministeriale".

Inquadrata la fattispecie principalmente sotto il profilo degli atti e delle supposte irregolarità del complesso doganale da erigere sotto altro profilo espositivo, il citante passa poi a illustrare che, nel frattempo, con procedura separata, il Ministero dei LL.PP. affidava alla S A M S S.p.A., in quanto concessionaria dei servizi autostradali l'incarico di redigere un progetto esecutivo delle opere stradali di adduzione al C.D.I. di Segrate, e riguardante le sole opere stradali stralciate dal progetto dell'appalto concorso affidato ai consorzi di imprese guidato dalla Societa' Astaldi.

La Societa' per l'A M - S - Ponte Chiasso S.p.A. (concessionaria della omonima autostrada, nonchè delle t e ed o della citta' di M) presentava quindi un progetto esecutivo dei lavori per la costruzione del I e II stralcio del raccordo tra lo svincolo di Lambrate e la Nuova Dogana di Segrate, approvato con D.M. del Ministero dei lavori pubblici (n. 1940 del 24.8.1990), previo parere favorevole del Consiglio d'Amministrazione dell'ANAS (voto n. 581 del 28.6.1990).

Questo progetto, presentato dalla citata Societa' nel febbraio 1990, dell'importo totale di lire 140.783.910.000, di cui 70.032.000.000 per il primo stralcio e lire 70.751.910.000 per il secondo stralcio, aveva precedentemente guadagnato l’approvazione di apposita conferenza di servizi, espressasi con delibera del 4.5.1990 e convocata ai sensi dell'art. 2 della legge n. 205 del 29.5.1989. Detto progetto rientrava, con le agevolazioni previste da tale referente normativo, nell'ambito del programma di opere predisposto a servizio delle celebrazioni Colombiane (nella ricorrenza del quinto centenario della scoperta dell'America) di cui alla legge 23.8.1988 n. 373, da realizzare entro il 27.2.1992, con le procedure di cui alla prefata legge 29.5.1989 n. 205.

Si sottolinea in citazione che questo termine è stato poi prorogato al 30.8.1992 dall'art. 17 della legge 20 maggio 1991, n. 158.

Sulla scorta dei risultati di apposita consulenza tecnica la Procura elenca una serie di irregolarita', nell'elaborazione progettuale e nella procedura di adozione dello stesso, che avrebbero svolto un ruolo rilevante nella produzione del danno:

1) il cennato progetto della Societa' S è accompagnato da una relazione geologica (febbraio 1990), da cui risulta che il livello di falda si attestava, all’epoca, ad una profondita' media di m. 9 - 10 dal piano di campagna (punto 3.1). Ma lo stesso risulta privo, denota sempre la Procura, dello studio d'impatto ambientale previsto dal Piano Regionale della viabilita' (delibera del Consiglio regionale del 26.3.1985 n. III/2035), dal piano generale dei trasporti (D.P.C.M. 10.4.1986, art. 57 dell'allegato), e, soprattutto, dalla legge 8.7.1986 n. 349, dal D.P.C.M. n. 377 del 10.8.1988, dal DPCM del 27.12.1988 e dalla legge n. 240/90 sull’intermodalità.

I lavori di primo lotto sono stati oggetto di varianti.

Dopo la redazione d'una prima variante in data 10.5.1991, alla quale non è stata data esecuzione, ne veniva presentata un'altra (nel gennaio 1992), che prevedeva l'abbassamento in trincea di una notevole parte del tracciato stradale, inizialmente progettato "in rilevato" rispetto al piano di campagna.

Il menzionato progetto di variante risultava approvato all'unanimita', in sede di Conferenza di servizi, nella seduta del 18.12.1991, nonostante, segnala la Procura, il progetto fosse, come già detto, privo della valutazione d'impatto ambientale di cui alla normativa sopra citata.

I lavori di cui alla 2^ variante venivano appaltati dalla societa' concessionaria all'impresa L, in qualità di capogruppo (contratto del 31.1.1991).

Questi lavori, però, subivano un definitivo arresto a seguito di "sorprese geologiche" (consistenti nel rinvenimento, nella sezione di scavo, di acqua di falda, la cui progressione avrebbe compromesso le opere strutturali) nonchè delle relative obiezioni mosse dalla Commissione di collaudo in ordine alla contabilizzazione di lavori diversi da quelli approvati (sostanzialmente quelli di impermeabilizzazione, conseguenti all'innalzamento del livello dela stessa acqua di falda).

Si afferma allora, in citazione, che se si fosse proceduto alla VIA, la quale, secondo il remittente, avrebbe comportato il necessario approfondimento della situazione delle acque (di superficie e sotterranee) o, quanto meno, si fosse tenuto nel debito conto di quanto contenuto al punto 3.1. della "pur scarna relazione geologica", che escludeva l'interferenza con la falda freatica perchè il tracciato non prevedeva scavi in trincea, sarebbe stata prevista e quindi evitata quella che è stata poi definita "sorpresa geologica" per la presenza d'acqua di falda.

Per il consulente tecnico della Procura le opere eseguite avrebbero gia' subito l'impatto ambientale dovuto all'innalzamento delle acque sotterranee e non sarebbero più in grado di assolvere la loro funzione statica, volta principalmente a sostenere il corpo stradale e la spinta laterale del terreno (si vedano pagg. 26, 27, 28, 29 della C.T.U.).

Le opere realizzate, pertanto, vengono ritenute inutilizzabili e irrecuperabili se non con interventi di costo superiore (circa 15 miliardi) rispetto a quanto gia' speso dalla Societa' S (lire 13.393.289.038 risultanti dall'ultimo certificato di pagamento del 2.9.1994), come risulta dalla CTU, pagg. 28 e 29.

In proposito si segnala, peraltro, l'ordine di Servizio n. 2 della Direzione Lavori alla Societa' in data 2.11.1992.

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Inoltre, passando ad esaminare altro profilo di danno, secondo la prospettazione della Procura, considerato il lungo tempo trascorso, gli edifici costruiti dal locale Provveditorato alle Opere Pubbliche per l'Amministrazione doganale e per i quali è gia' stata sostenuta una spesa di circa 35,4 miliardi vengono ritenuti inservibili per l'Amministrazione finanziaria; la stessa avrebbe rinunciato alla loro utilizzazione cercando soluzioni edificatorie alternative, con ulteriore spesa per l'Erario ( in citazione si indica il riferimento alle note prot. 2.3.2099 del Ministero delle Finanze, Direzione Compartimentale per la Lombardia, nota prot. 407 dell'11.12.1996 del Provveditorato alle Opere Pubbliche per la Lombardia, Protocollo d'accordo per il completamento e l'attivazione del Centro Intermodale di Segrate del 4.12.1997).

La suddetta spesa di lire 35.230.884.154 risulta, secondo la Procura dalla documentazione allegata alla nota Prot. 3/Sez. del 2.2.1998 e alla nota prot. 26 rep. del 28.1.1998 del Provveditorato alle Opere Pubbliche per la Lombardia, nonchè dai certificati di collaudo di 1°, 2° e 3° stralcio (o lotto), e, infine, dal certificato di collaudo di 4° stralcio del 29.4.1991 (4.825.704.560 + 2.248.901.713 + 14.912.340 + 4.649.143.379 + 5.831.453.662 + 17.660.768.500).

In definitiva sarebbe stato il blocco dei lavori stradali (prioritari rispetto agli altri) ad impedire che entrasse in funzione il Centro Doganale intermodale per la cui realizzazione era gia' stata perciò sostenuta una spesa notevole, sia per la parte di infrastrutture suddette eseguite dal Provveditorato alle Opere Pubbliche per la Lombardia (magazzini e capannoni doganali, carovana doganale, laboratorio chimico, completi di componenti edili e impiantistiche nonchè, per quanto riguarda il laboratorio, anche degli arredi), sia per la parte riguardante le opere di connessione con la rete ferroviaria, eseguite dalle Ferrovie dello Stato (si veda la nota prot. 8473/92 dell'8.7.1992 della Regione Lombardia), che hanno sostenuto una spesa di oltre 40 miliardi.

Sostiene la Procura che queste opere sono rimaste inutilizzate e in completo stato di abbandono e di degrado.

D'altronde, richiama il Procuratore, le priorita' e l'urgenza delle opere di viabilita' erano dato evincibile da svariati atti allegati e richiamati dallo stesso.

In sintesi la Procura contesta fondamentalmente due comportamenti negligenti: la mancata osservanza della procedura di VIA che avrebbe evidenziato il fenomeno di risalita dell'acqua di falda ed escluso ogni alternativa di "scavo in trincea"; il totale spregio per l’affermazione, contenuta nella relazione geologica, circa l'esclusione di ogni interferenza con la falda (allocata a 9 - 10 m dal piano di campagna) proprio perchè la realizzazione del "tracciato stradale non prevedeva scavi in trincea".

La procedura suddetta risulterebbe imposta da precisi riferimenti normativi già menzionati di cui si danno ora maggiori dati di individuazione:

1 - Piano Regionale della Viabilita' approvato con deliberazione del Consiglio Regionale del 26.3.1985 - n- III/2035 che, al punto 8.1, recepisce le indicazioni del piano regionale dei trasporti circa la realizzazione del "Centro Merci di Segrate"; al punto 1-3 e al punto 8.8 prevede le autostrade e le vie di rapida comunicazione tra quelle opere per cui è obbligatoria la procedura di Via, che comporterebbe, secondo tesi di accusa, anche la verifica delle condizioni geologiche ed idriche del territorio (si veda anche CTU pagg. 8 e 9);

2 - D.P.C.M. 10.4.1986 (approvazione del Piano generale dei trasporti secondo la legge 15.6.1984 n. 245) che prevede, per le infrastrutture di tipo intermodale, la realizzazione dei progetti tenendo conto dell'impatto ambientale (si veda anche pagg. 10 e 11 C.T.U.);

3 - Legge 8.7.1986 n. 349 (istitutiva del Ministero dell'Ambiente) che stabilisce, all'art.6, che i progetti di certe opere (da stabilire con D.P.C.M.) devono essere comunicati, prima della loro approvazione, al Ministero dell'ambiente, al Ministero dei beni culturali e ambientali e alla Regione territorialmente interessata ai fini della VIA.

4 - D.P.C.M. 10.8.1988 n. 377 che disciplina per le pronunce di compatibilita' ambientale di cui all'art. 6 della legge 8.7.1986 n. 349 e individua le categorie soggette a VIA: autostrade e vie di rapida comunicazione definite ai sensi dell'accordo europeo sulle strade di traffico internazionale del 15.11.1975 (art. 1 lett. g);

5 - D.P.C.M. 27.12.1988, contenente le norme tecniche per la realizzazione dello studio d'impatto ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilita'. In particolare tra i fattori di cui si deve tenere conto (art. 1 D.P.C.M. citato), descritti negli allegati I e II, si indica espressamente l'ambiente idrico, il suolo e il sottosuolo, con particolare riguardo per l'infiltrazione e la circolazione delle acque nel sottosuolo, per la presenza di falde idriche sotterranee;

l'art. 2 prevede che questo studio sia trasmesso, per il giudizio di compatibilita', al Ministero dell'ambiente, a quello dei beni culturali e alla Regione interessata (si veda anche alle pagg. 12, 13, 14 e 15 CTU);

6 - legge n. 240/90 (in vigore, rammenta la Procura, al momento della redazione e approvazione della variante del 1992, che si riferisce proprio all'intermodalita' e conferma la necessita' della VIA (art. 4 e art. 5 comma 2).

L'art. 1 comma 1 lettera g del D.P.C.M. 377/88 (attuativo della legge n. 349/86) prevede che la pronuncia di compatibilita' in questione sia effettuata per i progetti delle autostrade e delle vie di rapida comunicazione definite ai sensi dell'accordo europeo sulle grandi strade di traffico internazionale del 15 novembre 1975.

Precisa la Procura, all'obiezione che la procedura di VIA avrebbe potuto, eventualmente avere importanza solo con riferimento alle varianti previste in trincea, che l'art. 1 comma 2 dello stesso D.P.C.M. stabilisce altresì che la medesima procedura si applica anche agli interventi su opere gia' esistenti rientranti nelle categorie del comma 1, quando da tali interventi derivi un'opera con caratteristiche sostanzialmente diverse dalla precedente.

L'Organo remittente porta altresì a conoscenza che il Ministero dell'ambiente, con circolare dell'1.12.1992 n. 8840 Via/A.O.13.1, a causa dei contrasti interpretativi insorti, chiese un chiarimento alle istituzioni Comunitarie sul significato di "vie di rapida comunicazione" ed è giunta precisazione che il significato di "route express", di cui all'accordo internazionale è quello che corrisponde al concetto di superstrada.

Ma non vi sarebbe incertezza circa la colpa grave, nonostante le esposte difficolta' interpretative, poichè la Procura precisa che l'opera in argomento rientrerebbe tra le "autostrade", trattandosi proprio di raccordo autostradale (tra la Dogana e la tangenziale EST), tant'è vero che la sua realizzazione è stata affidata alla Societa' A e pertanto era indubbia la necessita' di VIA.

Ciò troverebbe ulteriore conferma nell'art. 4 comma 5 del DL n. 121/89 conv. in L. n. 205/89, secondo cui gli interventi che interessano il settore autostradale possono essere affidati dall'Azienda nazionale autonoma delle strade in regime di concessione agli enti e societa' in concessione, sulla base di appositi atti aggiuntivi alle convenzioni vigenti, nei quali l'equilibrio economico venga assicurato attraverso la proroga del termine di scadenza delle attuali concessioni. Inoltre ciò risulterebbe con evidenza che tutta la documentazione tecnica amministrativa in cui la Procura segnala essere menzionato sempre il termine di autostrada.

In ogni caso la VIA, viene affermato nell’atto di citazione, è da applicarsi anche alle sole superstrade, ricomprese nella nozione di "route express" di cui all'accordo europeo e tradotta in via "rapida comunicazione", con ciò ricollegandosi all'interpretazione fornita con la circolare del Ministero dell'Ambiente sopra menzionata.

E che tra le strade di traffico internazionale di cui all'accordo europeo fossero comprese le superstrade risulterebbe con chiara evidenza gia' dalla legge n. 922/80 (di adesione all'accordo sulla viabilità internazionale del 15.11.1975) che, nell'allegato II espressamente le riporta nella categoria di strade internazionali e le definisce al successivo punto II.3 delle norme generali. Lo stesso allegato II e il successivo punto II.1 delle norme generali considererebbero strade a traffico internazionale le stesse strade ordinarie. Ne deriverebbe che non è tanto la categoria d'appartenenza a determinare se una strada sia o meno a traffico internazionale (strada ordinaria, autostrada, superstrada) bensì la sua destinazione al traffico internazionale (come appunto è il traffico doganale).

La citata circolare del dicembre 1992 (successiva all'approvazione della variante) viene ritenuta, pertanto, di mero valore confermativo del contenuto d'una norma la cui interpretazione logica e letterale non potrebbe essere diversa; anzi un'interpretazione diversa comporta, secondo l'Organo requirente, colpa grave, ai limiti del dolo, afferma lo stesso, per i seguenti motivi:

1) per la norma citata (art. 1 punto g) D.P.C.M. n. 377/88) che fa riferimento alle strade di traffico internazionale definite dall'accordo europeo del 15.11.1975 in cui senz'altro rientrerebbe il traffico doganale che, per definizione, ha carattere internazionale; inoltre la stessa legge n. 922/80 di adesione all'accordo suddetto si riferisce, si ripete, anche alle superstrade che indica come "strade riservate alla circolazione automobilistica accessibili solo attraverso svincoli o intersezioni controllati e sulle quali sono vietati, tra l'altro, l'arresto e la sosta dei veicoli", ragion per cui non appare corretto – ad avviso dell’Organo requirente - sottoporre a VIA i soli cosiddetti "itinerari internazionali"; infine non di poco conto (anche ai fini della caratterizzazione dell'elemento soggettivo dell'errata interpretazione) è il fatto che gli itinerari internazionali ai quali si è ritenuto di far riferimento per identificare le strade soggette a VIA riguardavano strade preesistenti al D.P.C.M. n. 377/88, con una conseguente ed evidente illogicità.

Si legge quindi in citazione , che, il dover procedere a VIA solo in questi casi equivarrebbe a non applicare la suddetta procedura, con completa vanificazione del tenore letterale e logico del decreto in questione che si riferiva ai nuovi tracciati.

2) conferma di quanto esposto sarebbe rinvenibile nell'art. 2 dello stesso D.P.C.M. N. 377/88, che prevede la valutazione di impatto ambientale per opere preesistenti solo quando comportano interventi da cui deriva l'inclusione delle stesse nelle categorie soggette a detta VIA o modifiche sostanziali di quelle esistenti gia' rientranti nelle predette categorie. L'esposta norma, quindi, prevede che l'esame di impatto ambientale è necessario in primo luogo per le "nuove opere" e, in taluni casi, anche per quelle preesistenti.

3) si evincerebbe, altresì, la necessita' non solo per il progetto iniziale (di massima ed esecutivo) ma anche per quello di variante. Pertanto nella fattispecie si sarebbe dovuto necessariamente procedersi a VIA anche per variante non essendo stata, ancora, l'opera realizzata e, di conseguenza, a maggior ragione, occorreva la VIA, prevista anche per gli interventi su opere preesistenti nei casi sopra menzionati; in ogni caso, anche se l'opera fosse stata gia' iniziata, dalla variante derivava una modifica sostanziale delle opere precedentemente progettate e quindi sarebbe stata comunque necessaria la procedura in questione.

L'atto di citazione si sofferma su di un'eccezione riportata in sede di deduzioni istruttorie ( dall'arch. P), ove si riconosce espressamente che, nel caso concreto, ci si trova dinanzi ad un'autostrada (progetto autostradale modificativo di autostrada esistente), mentre contraddittoriamente poi si sostiene che l'opera è stata autonomamente classificata come "via di scorrimento". Viene rilevata la seguente contraddizione: o è un progetto modificativo di opera esistente (autostrada tangenziale EST e quindi senz'altro un'autostrada) o è un'opera autonoma e allora (autostrada o no) non è modificativa di quella gia' esistente intesa come l'autostrada tangenziale est (e non come quella del progetto originario alla quale ci si è riferiti nel discorso precedente); pertanto non rientrava nella specifica previsione di cui all'art. 1 comma 2 del D.P.C.M. n. 377/88, che esclude la VIA per quelle modifiche su opere preesistenti di cui all'art. 1 D.P.C.M. n. 377/88, solo quando non comportino modifiche sostanziali della stessa. D'altra parte che sia un'opera autonoma risulterebbe dagli atti progettuali e dalla documentazione tecnico-amministrativa, in cui per le opere in questione non si accenna a modifiche di opere preesistenti. In ogni caso anche che si ritenesse trattarsi di modifica di opera già sussistente (cioè dell'autostrada tangenziale EST), comunque, non si rientrerebbe nel regime d'esclusione suddetto, perchè dalla costruzione del raccordo deriverebbe un'opera con caratteristiche sostanzialmente diverse per il seguente motivo: l'opera autostradale gia' esistente è (ed era) un viadotto, mentre quella in questione (raccordo) consiste in un corpo stradale dal tracciato in trincea.

Priva di pregio, altresì, viene ritenuta quell'argomentazione difensiva secondo cui, nel caso concreto, ci si troverebbe dinanzi ad una terza corsia autostradale (come risulterebbe dai verbali della conferenza di Servizi) e quindi ad un'opera per cui è esclusa la VIA, ricorrendo ulteriori requisiti (art. 1 comma 2 D.P.C.M. n. 377/88). Da nessun atto progettuale e da nessun altro atto tecnico o amministrativo, risulterebbe che i lavori di 1° stralcio riguardanti il raccordo tra lo svincolo di Lambrate e la Nuova Dogana di Segrate, siano una 3^ corsia autostradale aggiuntiva.

Non si deve, peraltro, trascurare, precisa la Procura, che al momento della relazione e approvazione della variante, l'obbligo di VIA era stato confermato dalla legge del 4.8.1990 n. 240 proprio sull'intermodalita' (interventi dello Stato per la realizzazione di interporti finalizzati al trasporto merci e in favore dell'Intermodalita'). Anzi nello stesso accordo di programma tra i vari enti interessati del 12.12.1991 (Ministero Lavori Pubblici, Finanze, FS, Regione Lombardia, Provincia di Milano, Comune di Segrate, Comune di Pioltello, Societa' Serravalle) si prende atto che la legge in questione ha finalmente testimoniato l'interesse del legislatore nazionale a favorire lo sviluppo del trasporto intermodale, riconoscendo nella struttura a tal fine prevista nell'ambito del Centro Doganale di Segrate un ruolo complementare alle unioni di Lacchiarella, unico interporto di 1° livello nell'area milanese.

Di conseguenza, in disparte il fatto che il Centro Doganale Intermodale di Segrate fosse un "Interporto", com'è affermato a pag. 17 e 18 della CTU, con conseguente ulteriore violazione delle procedure d'affidamento della costruzione e gestione dell'infrastruttura (artt. 3 4 e 5 della citata legge n. 240/90) o che avesse un ruolo complementare, come si legge nel citato accordo (punto 2.4), viene sottolineato il dato confermativo apportato dalla legge 240/90 che ha ribadito la necessita' della VIA (artt. 4 e 5 comma 4).

Ma che fosse proprio un Interporto si evincerebbe – dice l’Ufficio di Procura - proprio dall'art. 9 della legge n. 240/90, la quale designa come sede d'interporto l'area lombarda denominata "Segrate Lacchiarella". La stessa corrisponde a quel centro che nel Piano Regionale della viabilita' (il quale, a sua volta, recepiva le indicazioni del Piano Regionale dei Trasporti), è indicato come Centro Merci di Segrate. Lo stesso art. 1.1. della legge 240/90, peraltro, prevede che per interporto s'intende un complesso organico di strutture e servizi integrati e finalizzati allo scambio di merci tra le diverse modalita' di trasporto, comunque comprendente uno scalo ferroviario, idoneo a formare o ricevere treni completi in collegamento con porti, aeroporti e viabilita' di grande comunicazione. Un'ulteriore definitiva conferma del fatto che si trattasse d'Interporto è nel recente accordo FS - Regione Lombardia del 20.1.1997 (ultima pagina).

Argomenta la Procura, che se si fosse proceduto alla VIA, ribadita anche dalla suddetta legge n. 240/90, la quale avrebbe comportato il necessario approfondimento della situazione delle acque (di superficie e sotterranee), sarebbe stata prevista e quindi evitata quella che è stata poi definita "sorpresa geologica" per la presenza d'acqua di falda (e in proposito si rinvia interamente, per maggiore ragguagli, al punto 7 della CTU).

La risalita del livello di falda, peraltro, è fenomeno peculiare e noto di tutta l'area milanese, da tempo osservato anche dalla Provincia e dal Comune di Milano (si veda punto 7, pag. 23 e seguenti della CTU). Di conseguenza questi ultimi, in sede di progettazione, gia' dalla fine degli anni '80, hanno adottato le dovute precauzioni per sostenere gli effetti dell'accrescimento delle acque nel sottosuolo (come la scelta di calcestruzzi appropriati, l'uso di materiali impermeabilizzanti, sistemi di captazione per l'intercettazione di eventuali infiltrazioni umide). Ciò è servito alla quasi totalita' delle opere sotterranee a rimanere indenni dal fenomeno di risalita della acqua di falda. Al contrario, gia' con la prima progettazione eseguita dalla Societa' a che necessariamente conosceva – si sostiene in citazione - o, comunque, doveva conoscere il fenomeno, non solo non si è proceduto a VIA, ma si è anche considerata marginalmente la realta' idrogeologica del sito (relazione geologica-geotecnica del febbraio 1990). La stessa si limiterebbe a qualche accenno – che è stato comunque negligente non cogliere - con riferimento alla questione al punto 3.1, dove si segnala la posizione del livello di falda ad una quota prossimale a quella di campagna (9m-10m circa dal p.c.) e si "esclude, pertanto, qualsiasi interferenza tra la falda freatica o l'opera in oggetto, visto che il tracciato stradale non prevede scavi in trincea".

Il progetto definitivo di cui alla seconda variante, pur prevedendo l'abbassamento in trincea di una rilevante parte del tracciato stradale, non ha tenuto conto che in tale modo si sarebbe creata quella condizione d'interferenza con la falda, evidenziata nella prima relazione ed esclusa proprio in riferimento alla tipologia del tracciato inizialmente previsto. Sottolinea la Procura che anche in sede di variante così sostanziale si è omesso con colposa trascuratezza di procedere alla valutazione di impatto ambientale, in violazione di tutte le norme gia' citate, compresa quella contenuta nella legge n. 240/90, posteriore al primo progetto ma anteriore alla suddetta variante.

L'incompatibilita' della soluzione adottata con le caratteristiche del sito e quindi l'interazione delle strutture con la falda acquifera, gia' segnalata nella relazione geologica, sarebbe emersa ancora dalla VIA, con la conseguenza di seguire un tracciato diverso ed una tecnologia esecutiva adatta alla geologia del luogo, con impiego di materiali idonei (malte idrauliche), imposti dall'art. 2 del D.M. 27.7.1985 e, invece, non utilizzati (punto 8 CTU).

Non si deve peraltro trascurare che, a pag. 8 della relazione tecnica allegata alla 1^ stesura della perizia di variante (poi non approvata), si legge: "Viene inserita nel computo metrico estimativo una cifra a disposizione di 2 miliardi per le opere necessarie allo smaltimento delle acque meteoriche nella zona in trincea, per la deviazione delle numerose rogge...Sara', di conseguenza, redatto uno studio di sistemazione idraulica di dettaglio, in armonia con le attuali disposizioni di legge e le normative regionali esistenti in materia". Agli atti, invece, non risulta alcuno studio (si veda anche a pag. 26 della CTU).

Sulla base di quanto esposto sarebbe evidente, per il citante, la commmissione di una doppia grave irregolarita': l'omissione della VIA e la mancata ripetizione dell’indagine geognostica.

Sotto l’aspetto della sussistenza del danno erariale, contestato sulla base della considerazione che la società S ha operato con provvista finanziaria reperita in autofinanziamento, la Procura obietta che tale onere è qualificabile come un preciso obbligo giuridico assunto, nell’ambito del suo ruolo di concessionaria dell’Anas, dalla predetta società S – obbligo, tra l’altro, da onorare in tempi definiti, entro il 30.8.92, dal programma delle opere cd. Colombiane - e che, quindi, l’inadempimento dello stesso ha comportato una mancata acquisizione patrimoniale all pubblico erario, il quale, in tal senso ben poteva vantare un preciso diritto.

Il blocco dei lavori, inoltre, ha costituito, aggiunge la Procura, la causa del mancato utilizzo degli immobili del Centro doganale intermodale, il quale non è entrato in funzione per cui, attualmente, dato il lungo tempo trascorso, gli edifici costruiti dal Provveditorato per la Dogana non rivestono alcuna utilità, tanto che il Provveditorato stesso ha presentato un piano di ristrutturazione degli immobili già esistenti a Milano per realizzare il quale è prevista una spesa di circa 15 miliardi.

La Procura, quindi conclude:

"Al momento il danno, come si è gia' detto, è stato quantificato in 70 miliardi che è valore delle opere stradali che la S S doveva eseguire in autofinanziamento e che non ha realizzato, in violazione della concessione e degli accordi, per la corrispondente mancata utilita' per il concedente; inoltre nel 40% di lire 35.230.884.154 pari a lire 14.092.353.661 spese dal Provveditorato alle Opere Pubbliche (Stato) a favore dell'Amministrazione doganale e ormai inutili per la stessa.

Il danno di 70 miliardi è imputabile per l'80% alla Societa' S, per il 10% all'ex Ministro P - convenuto in giudizio con atto integrativo del 23.4.1998 - per il 7,5% in parti uguali, cioè per l'1,50% ciascuno agli Ingegneri C, D P - citato con atto ad integrazione del 2.4.1998 - S, F e G, per il restante 2,50% in parti uguali (cioè per 0,50% ciascuno) agli Ingegneri M, P, M, M e all'Arch. P.

Il danno di lire 14.092.543.661 è imputabile nella percentuale del 60% alla Societa' s, del 10% all'ex Ministro P, del 5% ciascuno all'Ing. C, all'Ing. D P, all'Ing. G, all'Ing. S, all'Ing. F, dell'1% ciascuno all'Ing. M, all'Ing. P, all'Ing. M, all'Ing. M e all'Arch. P.

Queste, in sintesi le argomentazioni difensive dei convenuti:

carenza di giurisdizione;

detta eccezione viene proposta sotto più profili:

la società S, difesa dall’avv.to Antonini, sottolinea la non assoggettabilità al processo anmministrativo contabile di una persona giuridica privata, contestando, sul punto, i precedenti giudiziari apportati a suffragio della propria pretesa da parte della Procura. I richiami giurisprudenziali evidenziati da parte agente, infatti, riguarderebbero fattispecie relative a giudizi di conto, in cui la Corte dei Conti ha affermato la sussistenza di giurisdizione nei confronti di soggetti giuridici non fisici, incardinati nell’ambito dell’organizzazione amministrativa in virtù di un rapporto di concessione di tesoreria, o, d’altro canto, riguarderebbero fattispecie in cui veniva in rilievo il riparto giurisdizionale fra giudice ordinario e giudice amministrativo.

Sempre la Società S, e parimenti sotto il profilo della carenza giurisdizionale, ha affermato la insussistenza, nei confronti della stessa, di un rapporto di servizio, inteso in senso lato, con la Pubblica Amministrazione, non potendosi rilevare un momento genetico di questo, considerata la mancanza di un provvedimento concessorio. Il collegamento viario oggetto di opera pubblica e vicenda causativa di danno secondo la pretesa della Procura, è stato iniziato nelle more della definizione della convenzione deputata a prevederlo; la facoltà di dar luogo all’opera anche in momentanea assenza di vincolo giuridico in tal senso era, si sottolinea, specifica facoltà derogatoria alla normativa vigente.

Altra eccezione relativa all’insussistenza di giurisdizione viene rilevata, oltre che dalla menzionata società S, anche dai convenuti dirigenti del’ANAS, e riguarda la trasformazione dell’Anas, da azienda del Ministero dei lavori pubblici, in Ente pubblico economico, sottratto alla giurisdizione amministrativo contabile. Né varrebbe, sottolineano le parti resistenti, argomentare che all’epoca del presunto danno l’ente menzionato era ancora Organo dell’Amministrazione dei lavori pubblici sia perché il profilo della sussistenza di giurisdizione va valutato al momento dell’instaurazione del rapporto processuale, ai sensi dell’art. 5 del c.p.c., sia perché la stessa Anas, figura, nell'atto di citazione della Procura, come soggetto danneggiato per il quale l’Organo requirente chiede la soddisfazione dell’ipotizzata lesione patrimoniale. Non sarebbe, invece, concesso al soggetto attore pubblico, farsi tutore di diritti di soggetto estraneo alla giurisdizione amministrativo contabile, e solo legittimato a far valere giudizialmente, innanzi al giudice ordinario, le proprie ragioni.

Viene ecepita poi l’avvenuta precrizione, di carattere quinquennale, si afferma, i particolare dai convenuti F e S.

Nel merito, tutti i convenuti argomentano, in contrapposizione a specifico punto di accusa della Procura, l’assenza di un obbligo di procedere ad una valutazione di impatto ambientale, poiché l’opera da effettuare riguarderebbe un collegamento fra strade provinciali, tracciato viario, quindi non rientrante nella nozione del DPCM n. 377 del 1988, che, in esecuzione delle previsioni contenute nell’art. 6 della L. n. 349 del 1986 assoggettava a detto adempimento " le autostrade e le vie a rapida comunicazione".

Proprio con specifico riferimento a questo aspetto di colpevolezza, l’ing. M, difeso dagli avv.ti Correale e Pascale, cui è stato fatto addebito di aver predisposto, nel 1989, circolare applicativa delle fattispecie in cui andava applicata la procedura di impatto ambientale, ritenuta dalla Procura viziata nell’interpretazione normativa che forniva, ribadisce la correttezza del proprio operato essendosi, con detta circolare limitata, in assenza di più articolati ed esaustivi dati normativi di riferimento, a parafrasare le poche disposizioni che all’epoca erano state adottate. Sempre per quanto attiene la questione dell’obbligo della cennata procedura di VIA, l’arch. P, con l’assistenza dell Avv.to De Rensis sottolinea la propria solerzia perché venisse chiarita in maniera compiuta l’ambito operativo della procedura di impatto ambientale.

Sempre l’unanimità dei convenuti evidenzia l’insussistenza del danno, sia quello derivante dalla mancata costruzione del raccordo con a dogana di S, perché opera assunta – come si desume dai documenti ufficiali – in autofinanziamento dalla S, sia il danno che la Procura desume dall’inutilizzabilità dele strutture doganali, perché oramai obsolete a causa di scelte amministrative delle Amministrazioni interessate.

Argomentazioni difensive di carattere peculiare rappresenta il convenuto P il quale, dopo aver precisato di non aver siglato il decreto ministeriale approvativo del progetto di II variante, in quanto non più ministro in carica, invoca la norma - da applicarsi secondo propria tesi anche in maniera retroattiva - di cui all'art. 3 del DL 543 del 1993, convertito in legge n. 639 del 1996 che esclude responsabilità amministrativa per chi ha agito in buona fede nel ruolo di Organo politico. Nega poi che la partecipazione ad un Organo collegiale, quale il CdA dell'Anas, con competenze ritenute endoprodedimentali, possa svolgere un ruolo causale nell'ipotizzato danno pubblico. La medesima mancanza di nesso causale, anche con riferimento alla conferenza di servizi, rilevano i convenuti M e D P, i quali rilevano altresì l’incompetenza territoriale di questa Sezione.

Specifiche eccezioni prospettano l’Ing. M, sottolineando la diversità assoluta fra l’atto di citazione e quello di invito a fornire deduzioni, e l’Ing. F, il quale lamenta la mancata annotazione, sula relata di notifica dell’invito a dedurre, dell’avviso di deposito nella casa comunale.

Nell’udienza del 13.5.1999, il Collegio ha accordato il rinvio chiesto dalla Procura ed acconsentito dalle parti; medesima vicenda si è verificata nell’udienza del 18.11.1999 ove, preso atto del decesso del M, la posizione processuale dello stesso è stata stralciata, al fine di definire in maniera separata le problematiche della possibile chiamata in giudizio degli eredi e della natura di questa eventuale chiamata.

Nella pubblica udenza del 18.4.2000, ammesso con ordinanza l’intervento adesivo nei confronti dei convenuti del comune di Segrate, patrocinato dall’Avv.to Pes, rigettate, sempre con ordinanza, eccezioni di inammissibiità di atti di prova, dopo gli interventi delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

Vautato in

Tracciato, nel'esposizione in fatto, l'ambito ed i punti salienti della controversia vanno affrontati, per ragioni di priorità logico-gouridica, le eccezioni di giurisdizione, quindi quella di competenza e poi talune specifiche doglianze in punto di rito, di carattere preliminare.

Una prima eccezione di giurisdizione è peculiare ad un convenuto, la società S s.p.a. Questa riguarda la possibilità per una persona giuridica privata di essere convenuta in giudizio innanzi alla Corte dei conti. La difesa della società menzionata ribatte, alla prassi giurisprudenziale richiamata dalla Procura, la considerazione che la stessa non sarebbe pertinente, o perché riguardante fattispecie di riparto fra giurisdizioni, appuntato sull’esame della configurabilità di una data ipotesi in termini di interesse legittimo o di diritto soggettivo, o perché trattavasi, nei casi richiamati, di responsabilità contabile, ove sarebbe conseguenziale, per la difesa che si cita, il giudizio del giudice contabile amministrativo per il maneggio di denaro affidato ad un’organizzazione privata, ipotesi, si dice, tutt’affatto diversa dalla presente, qualificabile come pura responsabilità amministrativa. Ancora, si pone l’accento sulla novella legislativa del 1996, legge n. 639, che avrebbe sancito incontestabilmente la natura "personale" della responsabilità amministrativo - contabile.

La tesi difensiva è destituita di fondamento, e, pertanto, va affermata la giuridizione di questa Corte.

Più volte la stessa ha affermato ( Corte dei conti SSRR 31.10.1994, n. 988; per questa Sezione si veda 1497\98; 1551\ 1999; 381\1999) che la natura della responsabilità amministrativa è ricca di sfaccettature – come d’altronde particolarmente articolato sotto il profilo delle finalità e funzioni è il panorama della responsabilità come categoria giuridica – presentando un aspetto preventivo, uno sanzionatorio, strettamente collegato alla valutazione della colpevolezza, ma anche uno risarcitorio, in un "mixtum compositum" che, evitando la centralizzazione di uno dei citati aspetti, evita la qualifica dell’istituto ora come pena pecuniaria pubblica, ora come scelta di onere ed allocazione del rischio del danno, di qualunque entità esso sia, lasciando alla valutazione tecnico discrezionale del Giudice dosare secondo il caso concreto, e le peculiarità del soggetto agente, i dettami dell’art. 81 della Costituzione, da una parte, con le connesse esigenze di salvaguardia delle risorse pubbliche, dall’altro le prescrizioni dell’art. 97, sempre della Carta Costituzionale, con tutti i complessi risvolti legati al buon andamento e all'imparzialità dell'azione amministrativa. Non esporre una persona giuridica ad una siffatta responsabilità sarebbe creare un'inammissibile impunità, a nulla rilevando, poi, la distinzione fra responsabilità contabile pura e responsabilità amministrativa, in primo luogo perchè non si riescono ad intravvedere i motivi di questa distinzione, in secondo poiché è dato oramai pacifico che la prima non è altro che una fattispecie specifica della seconda, di carattere generale ( Corte dei conti SSRR, 11\95; sez. Lombardia 880\99). D’altronde, anche nei confronti di una persona giuridica e' ipotizzabile un'indagine sull'elemento psicologico, avendo riguardo al comportamento delle persone fisiche che agiscono per l'ente in forza di un rapporto organico; pertanto l'azione di responsabilita' amministrativa concerne tanto le persone fisiche che quelle giuridiche (Corte dei Conti reg. Sicilia sez. giurisd., 21 dicembre 1998, n. 390) relativamente alle quali per l’aspetto di deterrenza e sanzionatorio nei confronti dei soggetti persone fisiche che materialmente agiscono all'interno e per conto di queste, soccorre uno specifico quadro normativo di responsabilità, in primo luogo delineato dal Codice Civile. In giurisprudenza, la tesi è pacifica ( Cass 30\3\1990, nn. 2611-2612; Corte dei conti, sez II 314\88; Sez. I 23.9.1998, n. 196; Sez. Lombardia 31\94, fra le tante).

Il problema reale, in realtà, è un altro, e riguarda la configurabilità del cd. rapporto di servizio per configurare la soggezione dell’ente privato alla giurisdizione della Corte. Infatti, non ogni relazione giuridica tra un ente pubblico ed una persona giuridica privata da' luogo ad un rapporto di servizio che, unitamente agli altri elementi richiesti, concorre a determinare la giurisdizione della corte dei conti in materia di responsabilita' per danni, dovendosi, invece, caso per caso, verificare in concreto se la persona che viene a trovarsi in rapporto con l'ente pubblico sia preposta allo svolgimento di un'attivita' a questo riferibile e sia tenuta all'osservanza di specifici obblighi ed al rispetto di precisi vincoli che mirino a finalizzare l'azione verso la realizzazione degli interessi pubblici istituzionalmente perseguiti dall'ente medesimo. (C.Conti s.giur. Sicilia 16 dicembre 1988 n. 146). Com'è noto, la canonica nozione di rapporto di servizio, oramai tracciata in modo netto dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione e della Corte dei conti ( Cass.Sez. Un 17.11.1994, n. 9751; 11.4.1994 n. 9751; Corte dei conti SSRR 1995/I/A; 1997, n. 39) ricollega la stessa all'attività di compartecipe fattivo dell'attivvità amministrativa, con inserimento, anche temporaneo, nell'apparato organizzativo della PA, con l'osservanza delle regole proprie di questa.

Nella presente ipotesi, nonostante le opposte eccezioni, la Società S si pone in una veste di concessionaria attributaria di importanti attribuzioni pubblicistiche, che vanno dall'affidamento dell'appalto alla progettazione ( per la giurisdizione di questa Corte in ipotesi di attività di progettazione, intesa come scelta discrezionale, del tutto sussumibile soto la nozione di scelta delle migliori modalità dell'azione amministrativa secondo l'art. 97 della Costituzione, si veda Corte dei Conti, Sez. Lombardia, n.1243\99) alla direzione dei lavori, con un ruolo propositivo nelle eventuali procedure di esproprio, fino alla eventuale gestione di servizio pubblico nell'utilizzo e gestione dell'opera finita.

Con riferimento a situazione analoga a quella in cui si trova la S nella presente fattispecie, autorevole giurisdizione Cass. Civ. n. 12221 del 29.12.1990, ma anche Cass. Civ. Sez Un. 3.12.1991 n. 12966) ha affermato la sussistenza del rapporto di servizio sia nel caso in cui la concessionaria debba eseguire la progettazione dell’opera, la direzione dei lavori, l’espletamento delle procedure espropriative e la stipulazione dei contratti di appalto con i terzi, sia quando una parte di questi adempimenti pertenga alla competenza dell’Ente pubblico di riferimento.

Né vale rispondere - v. difesa S ed intervento Avv.to Pes per il comune di Segrate - ricorrendo alla nozione di concessione contratto, scindendo quindi il rapporto concessorio in un provvedimento ed in un atto pattizio di diritto privato, regolamentativo dei diritti e doveri delle parti nella costruzione dell'opera pubblica affermando che, nel caso di specie viene in rilievo solo quest'ultimo, con conseguente giurisdizione dei giudice ordinario. L'esposta distinzione, che nei tratti sopra descritti costituisce un'ulteriore eccezione di giurisdizione proposta, risente di un'ottica che guarda più al riparto di giurisdizione fra GA e GO. La responsabilità amministrativa, non dà risalto preminente all'utilizzo degli strumenti giuridici, di diritto privato o pubblico, ma al fatto che questi configurino, nel loro concreto atteggiarsi, un comportamento tale da ravvisare nel soggetto agente un punto di riferimento soggettivo dell'azione e dell'organizzazione amministrativa ( Corte dei conti, Sez. Riun 17.3.1986, n. 466). D’altronde, altra autorevole giurisprudenza ( CdS 16.1.1991, n. 1311) ha affermato che, nei casi di specie, non si ha un rapporto negoziale con autonomia di funzioni, ma un modulo organizzatorio incentrato nel trasferimento di poteri.

Va quindi rigettata l'eccezione poc'anzi trattata.

*********

Ancora, procedendo ad esaminare le prioritarie questioni di giurisdizione, non può essere accolta la tesi difensiva incentrata sull'avvenuta trasformazione - con D. Lgs del 26.2.1994, n.143 - dell'ANAS da azienda speciale in persona giuridica - ente pubblico economico. La carenza di giurisdizione conseguirebbe dall'applicazione dell'art. 5 del c.p.c. che impone la considerazione dello stato di fatto e della giurisdizione con riferimento al momento della domanda.

La norma richiamata, ad avviso di questo giudice, viene perfettamente rispettata dall'esercizio dell'azione di responsabilità della Procura, e dall'affermare - come ora si fa - la legittimazione di questo Collegio, perché la giurisdizione sulla vicenda, così come prospettata nell'atto di citazione è, al momento della domanda, della Corte dei conti, in quanto si tratta di valutare fatti commessi in tempi in cui l'ANAS era azienda Organo del Ministero dei Lavori Pubblici, incorporata quindi nello stesso e di conseguenza nell'apparato statale. . L’argomentazione esposta gode dell’autorevole conforto della Corte di Cassazione ( Cass sez. civ. un. 22\5\1991, n. 5792) che, in caso di analogo mutamento di forma giuridica ( Azienda Ferrovie in Ente Ferrovie) ha ritenuto indubitabilmente assoggettabili alla giurisdizione della Corte dei conti gli atti compiuti durante l’esistenza dell’Azienda Autonoma e sottratti alla stessa – limitatamente a quelli di stampo privatistico - quelli compiuti una volta succeduto all’Azienda l’Ente pubblico economico (Nella fattispecie di riferimento, la Procura Generale della Corte dei conti aveva emesso citazione dopo la trasformazione in Ente pubblico, ma con riferimento a spese non autorizzate effettuate, in parte, prima di detta trasformazione). Quando si realizza la vicenda del cambiamento di veste giuridica di un’Azienza autonoma in Ente, quindi, la giurisdizione deve essere regolata ripartendola tra la Corte dei Conti e giudice ordinario avuto riguardo alla diversa configurazione dell'attivita' svolta e dei patrimoni danneggiati ed alla ricorrenza nel primo caso (Azienda Autonoma) ed insussistenza nel secondo caso (Ente) di un rapporto di servizio tra i pretesi responsabili e la Pubblica Amministrazione - inteso come inserimento dell'agente nell'organizzazione amministrativa dell'ente danneggiato - quale presupposto richiesto dall'art. 52 del T.U. delle leggi sulla Corte dei Conti approvato con R.D. 12-7-1934 n. 1214 ( v. Cass Sez Un 5792\91, cit e Corte dei conti, Sez II., 25.11.1991, n. 341)

Per gli illeciti amministrativi perpetrati nell’assetto giuridico-organizzativo dell’Azienda autonoma, è attuale la giurisdizione della Corte dei conti, dovendosi eventualmente valutare - ma è fatto estraneo alla giurisdizione - l'eventuale avveramento della prescrizione che, nel caso di specie - ribattendo così ad eccezione in varia maniera sollevate da memorie difensive - non si è verificata, sia perché trattandosi di settore statale con termine decennale della stessa, prima della modifica in quinquennale ad opera dell'art. 1 comma 2 della legge n. 20 del 1994, si applica la prescrizione del comma 2 ter dello stesso articolo, che fa spirare la stessa al 31.12.1998 ( dopo, quindi l'azione della Procura), sia perché l'illecito ci cui si discute circa la sussistenza, è di carattere continuativo, basantesi, nell'ipotesi di accusa, su omissioni e negligenze non interrotte, dalle quali deriva un danno continuativo.

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Collegata alle esposte enunciazioni è l'eccezione di giurisdizione derivante dall'art.1, comma 4 della L.n. 20 del 1994, che estranea la giurisdizione della Corte per i fatti causativi di danni ad altra amministrazione prima della manzionata legge. I convenuti - in varia maniera, o per rapporto di lavoro dipendente, o per rapporto di servizio - sono tutti qualificabili come soggetti agenti dell'apparato statale, il quale ha risentito del danno che viene individuato e quantificato dalla Procura. Non è recepibile poi la considerazione che, per altra amministrazione debba intendersi anche altro ganglio organizzativo ( es. Ministero) di un medesimo apparato persona giuridica, in ragione "dell'endiadi enti pubblici ed altre amministrazioni (così i convenuti difesi dall'avv.to Correale e Pascale) proprio perché di endiadi si tratta, ovvero di congiunzione terminologica a carattere rafforzativo, risultando incongruo riferirere la nozione di "danno al altra amministrazione" all’interno dello Stato, che mostra un'inscindibile unitarietà nell'utilizzo e nella custodia delle proprie risorse. Va anche notato che l’attività dei convenuti dipendenti dell’Anas si è esplicata in atti collegiali qualificabili come scansioni di procedimenti culminati in decreti ministeriali, dato che conferma l’unitarietà del plesso amministrativo di riferimento.

Sul punto è illuminante la Suprema Corte di Cassazione ( n. 612 dell’1\9\1999), la quale ha affermato che, quando la responsabilita' e' imputata a persona che e' stata in rapporto di impiego o servizio con un'amministrazione dello Stato e' sufficiente che il danno sia risentito dallo Stato e non e' necessario che lo sia dalla specifica amministrazione con cui e' intercorso il rapporto. Giudicare della responsabilita' amministrativa dei dipendenti dello Stato fa infatti parte, ricorda la citata Cassazione, delle attribuzioni giurisdizionali della Corte dei conti, secondo quanto stabilito dall'art. 52 del testo unico delle leggi sull'ordinamento della Corte dei conti approvato con il R.D. 12 luglio 1934, n. 1214. Il primo comma dell'art. 52 recita: <I funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell'ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo, che nell'esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo Stato o ad altra amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti nei casi e modi previsti dalla legge sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilita' generale dello Stato e da leggi speciali>. La disposizione, contenuta in un testo unico, e' il risultato, ricorda il Giudice di legittimità, del coordinamento delle norme precedenti che prevedevano tale responsabilita' e ne attribuivano la cognizione alla Corte dei conti. Sono da richiamare al riguardo, tra le altre disposizioni, gli artt. 14, 25 terzo comma e 37 della L. 7 luglio 1907, n. 429 e l'art. 1 del R.D. 28 giugno 1912, n. 728 - Ordinamento dell'esercizio di Stato delle ferrovie non concesse ad imprese private; gli artt. 81, 82 e 83, primo comma, del R.D. 18 novembre 1923 n. 2440 - Norme sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilita' dello Stato; l'art. 9 del R.D. 2 febbraio 1928, n. 263 - Testo unico delle disposizioni legislative concernenti l'amministrazione e la contabilita' dei corpi, istituti e stabilimenti militari; e l'art. 1 della L. 22 dicembre 1932, n. 1958 - Norme per l'amministrazione e la contabilita' degli enti aeronautici. Tra queste disposizioni spiccano per la loro portata esegetica in relazione alla norma dettata dal primo comma dell'art. 52 del testo unico sulla Corte dei conti, l'art. 14, primo comma, della legge 429 del 1907 sull'esercizio delle ferrovie e l'art. 82, primo comma, del regio decreto 2440 del 1923 sulla contabilita' di Stato. In ambedue i testi - il secondo inserito in un complesso di norme relativo alla gestione del patrimonio e del bilancio dello Stato, il primo in una legge contenente norme sull'attivita' di un'amministrazione dotata di autonomia di bilancio - cio' che si menziona e costituisce fonte della responsabilita' il cui accertamento e' attribuito alla Corte dei conti – così espressamente la Cassazione - e' il danno recato allo Stato. Di conseguenza, prosegue nel suo percorso argomentativo il Supremo Consesso, " l'espressione impiegata dal primo comma dell'art. 52 ("I funzionari, ... compresi quelli ... retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo, che ... cagionino danno allo Stato o ad altra amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti ...") va intesa nel senso che i dipendenti dalle amministrazioni statali, anche se ad ordinamento autonomo, sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti, se dal loro comportamento sia derivato un danno allo Stato, essendo indifferente che il pregiudizio incida o no immediatamente su concreti elementi patrimoniali affidati alla gestione dell'amministrazione di appartenenza". Il riferimento allo Stato ed al danno ad esso arrecato, come sufficiente elemento di individuazione della responsabilita' contrattuale dei funzionari, impiegati ed agenti, compresi quelli retribuiti da amministrazioni ad ordinamento autonomo, e' in consonanza con la disciplina sostanziale dei beni, quale risulta dalle disposizioni del codice civile e dalla legge di contabilita'. In ossequio al concetto di unitarietà delle risorse statali, concetto sopra espresso, i beni, tanto pubblici quanto privati, appartengono allo Stato e non alle amministrazioni in cui si articola la sua organizzazione (artt. 425 a 428 cod. civ. 1865; art. 1 del R.D. 2440 del 1923; artt. 822 e 826 cod. civ. 1942), mentre solo la loro amministrazione e' attribuita al Ministero delle finanze, per la generalita' dei beni, ed agli altri ministeri, per quelli loro assegnati in uso governativo. "Non diversamente" – è ancora la Cassazione ad esprimersi - "a proposito delle entrate, la legge di contabilita' ed il relativo regolamento (R.D. 23 maggio 1924, n. 827), fanno menzione delle entrate dello Stato, a proposito di tutti i redditi, proventi e crediti di qualsiasi natura che lo Stato ha diritto di riscuotere (art. 219 del Reg.), e di riscossione operatane per conto delle singole amministrazioni che sotto la propria responsabilita' le amministrano (artt 44 e 47 della legge e 224 del regolamento), dovendo poi tutte le entrate essere versate nelle casse dello Stato". Questo Giudice trova quindi nelle argomentazioni sopra illustrate l’autorevole conforto alla propria tesi relative al dovere di unitario riferimento allo Stato e non alle singole amministrazioni in cui si ripartisce la sua organizzazione: si aggiunge poi che ulteriore riscontro a quanto detto è proprio da rinvenirsi nella disciplina dell'esecuzione delle decisioni di condanna pronunziate dalla Corte dei conti nei giudizi di responsabilita' (R.D. 5 settembre 1909, n. 776 richiamato dall'art. 76 del T.U. del 1934): mentre alle singole Amministrazioni spetta conseguire la pronta esecuzione mediante azioni intese ad ottenere l'estinzione del debito attraverso pagamenti, convenzioni di rateizzazione e ritenute, la riscossione dei crediti rimasti inesatti e l'esercizio delle pertinenti azioni esecutive rientra nei compiti dell'amministrazione del demanio. Infine, si deve ancora richiamare la più volte citata Cassazione, che afferma: "questa ricostruzione del diritto sostanziale trae conferma dalla disciplina processuale, ovverosia dal fatto che il giudizio di responsabilita' per danni cagionati allo Stato dai suoi funzionari ed agenti e' istituito ad istanza del procuratore generale presso la Corte dei conti, a sua iniziativa o su denunzia dell'amministrazione (art. 43 del R.D. 13 agosto 1938, n. 1038 - Regolamento per la procedura nei giudizi innanzi alla Corte dei conti). L'attribuzione del potere di azione, anziche' alle diverse amministrazioni in cui si articola l'organizzazione dello Stato, ad un Organo di giustizia, suscettibile di esprimere in modo unitario l'interesse dell'ordinamento, e' ulteriore indice del fatto che la responsabilita' amministrativa e' considerata derivare dal danno risentito non dalle singole Amministrazioni dello Stato, ma da questo. La conclusione e' che, secondo l'art. 52 del testo unico del 1934, a proposito dei funzionari dello Stato, compresi quelli retribuiti da amministrazioni, aziende o gestioni statali ad ordinamento autonomo, non e' possibile postulare un limite alla loro responsabilita' contrattuale quando il danno non sia stato cagionato a beni od elementi patrimoniali affidati alla gestione dell'amministrazione di appartenenza, se esso incide sullo Stato, perche' anche il danno che cade immediatamente su beni affidati alla gestione di una specifica amministrazione e percio' a quella di appartenenza, rileva in quanto e' danno cagionato allo Stato" Nulla muta rispetto a quanto detto, quindi, si ripete, la tesi difensiva che si richiama alle menzionate disposizioni dettate con la L. 14 gennaio 1994, n. 20 in materia di giurisdizione della Corte dei conti. Anche sul punto il Collegio, espressosi precedentemente, lascia le argomentazioni da suggello al principio che si va esponendo al Giudice della nomofilachia: "l'art. 1.4. della legge aveva introdotto la seguente disposizione: - <La Corte dei conti giudica sulla responsabilita' amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti diversi da quelli di appartenenza>. Ma essa e' stata completata e limitata mediante questa espressione: <...per i fatti commessi successivamente all'entrata in vigore della presente legge> - la limitazione e' stata introdotta con la L. 20 dicembre 1996, n. 639 che, in sede di conversione del D.-L. 23 ottobre 1996, n. 543, ha sostituito l'originario testo dell'art. 1.4. della legge 20 del 1994………………………………………………… La legge 20 del 1994, come il D.-L. 543 e la L. 639 del 1996, per la parte in cui si riferiscono all'azione di responsabilita', presuppongono la giurisdizione della Corte dei conti configurata dall'art. 52 del testo unico del 1934 ed il suo ambito di applicazione, in relazione allo Stato ed agli altri enti pubblici, alle Regioni a statuto speciale (Corte cost. 5 aprile 1971 n. 68 e 30 dicembre 1972 n. 211), a quelle a statuto ordinario (artt. 30 e 31 L. 10 maggio 1976, n. 333, agli enti locali (L. 8 giugno 1990, n. 142, art. 58). Della responsabilita' e della giurisdizione su tale responsabilita' le due leggi hanno diversamente regolato alcuni aspetti. L'aspetto alla cui diversa disciplina e' stata rivolta la disposizione dettata dall'art. 1.4., nelle due successive formulazioni, e' stato quello costituito dall'ambito in cui era configurabile la responsabilita' amministrativa, in relazione alla quale sussisteva la giurisdizione della Corte dei conti. Su questo aspetto aveva avuto modo di soffermarsi la Corte costituzionale, nella sentenza 29 gennaio 1993 n. 24, quando, sulla base della pacifica connotazione della giurisdizione della Corte dei conti come giurisdizione sulla responsabilita' contrattuale dei pubblici dipendenti per i danni arrecati all'ente di appartenenza, aveva considerato compatibile con l'art. 103 Cost. che l'art. 31 della legge 10 maggio 1976, n. 335 avesse attribuito alla Corte dei conti la giurisdizione sulla responsabilita' per i danni arrecati da amministratori e dipendenti della Regione alla medesima regione, e lasciato al giudice ordinario la cognizione della responsabilita' da fatto illecito per i danni cagionati ad enti diversi. Orbene, il legislatore - attraverso la norma che si commenta - ha inteso superare questa bipartizione. Ha cosi' affermato l'irrilevanza del fatto che il danno non sia subito dallo stesso ente con cui l'agente e' in rapporto di impiego o di servizio, ma da altro ente. E questo sia per i collegamenti esistenti tra la finanza dei diversi soggetti pubblici operanti nell'ordinamento sia per la fitta e mutevole serie di interrelazioni che tra tali soggetti si stabiliscono nell'esercizio delle funzioni a ciascuno attribuite. Il legislatore, dopo il 1994, e' nuovamente intervenuto nel 1996. Ma lo ha fatto considerando che la norma del 1994 aveva una portata sostanziale, che oltrepassava quella del solo spostamento della giurisdizione dal giudice ordinario alla Corte dei conti: ed ha cosi' inteso affermare in via di interpretazione autentica che andasse applicata ai soli fatti successivi alla sua entrata in vigore. Sicche' il significato della norma del 1996 sta in questo, non nell'aver voluto il legislatore modificare per il passato la portata delle norme che configuravano la responsabilita' contrattuale di amministratori e dipendenti pubblici e l'attribuivano alla giurisdizione della Corte dei conti" Detta giurisdizione continua a trovare la propria disciplina nelle norme che le configuravano e percio', per i dipendenti dello Stato, nell'art. 52 del testo unico del 1934.

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Gli Avv.ti Correale e Pascale sostengono, a difesa dei propri assistiti, l’incompetenza territoriale di questa Sezione. Affermano, infatti, che poiché il criterio idoneo a radicare tale tipo di competenza è il luogo dell’attività gestionale relativa al fatto dannoso, da intendersi come azione od omissione colposa dal quale ha tratto origine il nocumento erariale, ne conseguirebbe, dato che ciò che viene contestato è la mancata adozione di dovute regole tecnico-progettuali in occasione delle già menzionate conferenze di servizi e consigli di amministrazione dell’Anas – e considerato che detti momenti valutativo- decisorio ebbero tutti luogo a Roma – il sopracitato vizio procedurale che vizierebbe il giudizio di questo Collegio.

L’eccezione va disattesa, sulla base della chiara lettura della normativa vigente in materia.

Com’è noto, la riforma organizzativa della Corte dei conti ha tratto riferimento, quale criterio di competenza in tema di danno pubblico fra le varie Sezioni regionali, dalla legge 8 ottobre 1984 n. 658, istitutiva della Sezione regionale per la regione Sardegna.

Allo stato attuale, due sono i criteri indicatori, uno per gli agenti locali, fattispecie che qui non interessa, l’altro per " gli agenti contabili, amministratori e funzionari, impiegati, ed agenti di uffici ed organi dello Stato aventi sede o uffici nella regione"; in questo caso il momento di riferimento è duplice ed alternativo. Uno fa riferimento al luogo di attività di gestione del beni pubblici, l’altro al luogo di verificazione del fatto da cui si sia verificato danno. Quest’ultimo principio, oltre che come alternativo, si pone come di chiusura e di completamento rispetto alle aporie che il primo può presentare: pare logico, infatti, opinare che il legislatore abbia voluto indicare il criterio in questione quando più sono gli autori e qualora gli stessi abbiano operato in regioni diverse. Inoltre, soggiunge il Collegio, detto criterio di ( quasi) chiusura, è ben coerente con un approccio teorico del problema di cui si discute, poiché la fattispecie di illecito- amministrativo si definisce e si compie con l’attualizzarsi dell’evento produttore di danno ed è al momento conclusionale della fattispecie illecita che deve guardarsi, secondo ortodossia giuridica, per il " locus commissi delicti" (Corte dei conti Sez. Sardegna 13.1.1996 n. 1 ).

Appare a questo Giudice opportuno, a questo punto, esaminare la posizione dell’Ing. M, poichè le modalità ed i contenuti della sua chiamata a giudizio presentano delle irregolarità che, si anticipa, altro non possono che condurre ad una declaratoria di inammissibilità della citazione spicca nei suoi confronti. Come lo stesso convenuto precisa nel proprio atto defensionale, in sede di invito a fornire deduzioni, l’ing. M è stato chiamato esprimere il proprio punto di vista in ordine ad una possibile imputazione di responsabilità per aver avuto competenza tecnico- progettuale in ordine all’approvazione del progetto dell’opera pubblica di cui si tratta. Constatato che il convenuto ha partecipato alla riunione del 28.6.1990,ove il progetto dell'opera era " in rilevato", quindi senza rischi di risalita di acqua di falda, la Procura ha poi rimesso gli addebiti, nei confronti dei soggetti ai quali prima li aveva mossi, per tale vicenda. L'ing. M è stato poi convenuto in giudizio per aver firmato la prima circolare esplicativa circa l'obbligo di valutazione di impatto ambientale - n. 961 del 1989 - definita dal citante " palesemente illogica ed erronea". Balza all'evidenza da quanto detto la totale diversità di contenuto fra invito a fornire deduzioni e atto di citazione; benchè sia "ius receptum", oramai, che non vi debba essere identità fra il primo ed il secondo, poiché l'uno è ancora atto preprocessuale, per cui l'altro non può configurare, rispetto allo stesso, una "mutatio libelli" ( per questa Sezione di veda sen. n. 436 \98, e la giurisprudenza ivi richiamata), è pur vero che i due atti richiamati devono porsi comunque per assolvere alle proprie funzioni, in un ruolo di conseguenzialità procedurale, che si traduce, sul piano del contenuto, in una assimilabilità, per grandi tratti, dei punti di fatto e di diritto in contestazione. Una totale mancanza di punti di connessione, come nel caso di specie, portano ad una declaratoria di inammissibilità della citazione per mancanza del prescritto invito a fornire deduzioni, non configurabile in un atto che contiene contestazioni diverse da quelle mosse nella citazione stessa ( si veda Corte dei conti, Sez. Lombardia n. 381\99\El).

Va quindi dichiarata l'inammissibilità dell'azione della procura nei confronti dell'Ing. M.

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Non si può tener conto, invece, sempre in tema di raporto fra invito a dedurre e citazione, delle doglianze della difesa F che afferma essere irritualmente avvenuta la notifica del primo atto, per mancanza della menzione. Assolutamente equipollente è, infatti il richiamo effettuato dall'Ufficiale giudiziario alla norma prescrittiva di riferimento, l'art. 140 c.p.c.

Come più volte affermato, la tesi prioritaria su cui si appunta la pretesa risarcitoria della Procura si impernia nel configurare come grave errore professionale una omessa adozione della procedura di valutazione di impatto ambientale. L'omissione avrebbe avuto diretta incidenza sul danno verificatosi, poiché un corretto esperimento di questa avrebbe permesso una più esaustiva ricognizione del quadro idrogeologico dei luoghi sui quali veniva effettuata l'opera pubblica di cui si discute, dovendosi tenere conto, secondo le prescrizioni tecniche di cui al richiamato DPCM del 27.10.1988, dell'ambiente idrico.

Nella prospettiva valutativa del giudicante, la questione va affrontata sotto due aspetti, uno successivo all'altro.

Il primo tema di delibazione riguarda la necessità della valutazione di impatto ambientale per la costruzione del raccordo stradale fonte del danno erariale, ponendosi poi in via eventualmente successiva - anche per completezza argomentativa - la questione del rapporto causale fra la procedura predetta e la rilevazione dei rischi idrogeologici che hanno poi condotto all'evenienza dannosa. In via ancora subordinata si pone poi il problema dell'intensità dell'eventuale colpevolezza.

Com'è noto, l'obbligo "de quo", è da farsi risalire, quanto a previsione normativa, alla L. n. 349 del 9 luglio 1986, art.6, che in ossequio alla direttiva comunitaria n. 85\337 del 27.5.1985, con finalità di omogeneizzazione della materia nell'ambito degli stati membri ( anche al fine di non alterare la libera concorrenza nello svolgimento delle opere - così come si legge in un "considerando" della citata direttiva -), imponeva l'adozione, da parte del Governo, di un disegno di legge relativo all'attuazione delle direttive comunitarie che avessero come oggetto la tutela dell'ambiente rispetto all'incidenza nei confronti dello stesso da parte delle opere dell'uomo. Il decreto applicativo del predetto art. 6 è stato adottato con D.P.C.M. 10.8.1988 (integrato poi, dal DPR 11.2.1998) n.377 ( norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale sono state disposte con DPCM 27.10.1988, già menzionato) e prevede, fra le opere i cui progetti di esecuzione vanno sottoposti a V.I.A., alla l. g) " le autostrade e le vie di rapida comunicazione definite ai sensi dell'accordo europeo sulle grandi strade di traffico internazionale del 15 novembre 1975" . La dizione normativa è, in sostanza, una parafrasi della direttiva comunitaria di riferimento, la quale impone la valutazione di impatto ambientale oltre che per le autostrade, per "la costruzione di strade e di vie di rapida comunicazione" ( così la traduzione italiana degli originari termini "autoroute" e "route express") nozione specificata negli allegati alla direttiva stessa come "vie corrispondenti alla terminologia dell'accordo europeo sulle grandi strade di traffico internazionale del 15 novembre 1975". Con riferimento alla nozione fornita dal legislatore italiano, appare evidente che la seconda locuzione, vie di grande traffico internazionale, se da un canto introduce un elemento aggiuntivo e differenziatore rispetto alla categorie di autostrada, dall'altro si presenta con una possibilità di lettura di amplissimo spettro. Con ciò gli oneri e le responsabilità di una corretta ermeneutica sono venuti a ricadere sugli amministratori chiamati ad interpretare la norma prima di dare attuazione alla stessa. Anche la prima direttiva del Ministero in materia, la più volte citata circolare n.961 del 1989, utilizzando la stessa terminologia delle prescrizioni normative si è dimostrata molto incerta ed insicura, in sostanza non svolgendo alcun ruolo di indicazione. Ad avviso di questo giudice, l'interprete, in assenza di direttive legate a parametri di riferimento di maggior dettaglio avrebbe dovuto far capo a due canoni: l'uno di carattere descrittivo, definitorio, per quanto ricavabile dalle fonti normative da rispettare, l'altro funzionale, ricollegabile alla "ratio" dell'istituto, anche secondo le indicazioni di fonte comunitaria. Per quanto riguarda il primo criterio, tralasciando l'indagine circa la natura di autostrada ( che non lascerebbe dubbi circa l'obbligo di una valutazione di impatto ambientale) del tratto viario in questione - tesi della Procura, unitamente a quella sussidiaria della natura di "superstrada", ed affermazione anche del convenuto l'arch. P in sede di deduzioni difensive - per mancanza di idonei elementi valutativi, secondo le allegazioni delle parti sul punto, è da dirsi che già le fonti normative dell'epoca potevano fornire sufficienti indicazioni, poichè la legge n. 922 del 29.10.1980 di ricezione dell'accordo europeo sulla grande viabilità del 15.11.1975, mostra un ampio quadro di tipologie viarie: dopo la definizione ed adozione della rete internazionale le cui diramazioni sono contrassegnate dalla lettera "E", la cennata legge definisce le strade che ai fini della stessa rilevano, distinguendole in strade di orientamento, intermedie, di orientamento e di diramazione, deviazione o collegamento, suddividendo poi le strade in strade "semplici", superstrade ed autostrade; importante è la nozione di superstrada che, secondo questo giudice, si attaglia al tratto viario di cui si discute, definendo le stesse come "strade riservate alla circolazione automobilistica, accessibili solo attraverso svincoli o intersezioni controllate e sulle quali sono vietati, tra l'altro, l'arresto e la sosta dei veicoli". Con la successiva circolare n. 8840 dell' 11.12.1992 e la nozione fornita dalla stessa del concetto di superstrada ( da assoggettare a VIA, in quanto corrispondente all'originaria nozione comunitaria di "route express") - strade a carreggiate indipendenti o separate da spartitraffico invalicabile, ciascuna con almeno due corsie di marcia e banchine pavimentate, priva di intersezioni a raso, con accessi alle proprietà collaterali coordinati - si dirimerà ogni dubbio facendo lo stesso ragionamento ora espresso, a conferma della natura ricognitiva, della circolare stessa, di obblighi già incombenti, e non innovativa come tesi difensive sostengono fosse. L'impossibilità del citato aspetto innovativo, quindi con la sostanziale creazione di un periodo di transitoria inosservanza della direttiva avrebbe, tra l'altro, costituito, per giurisprudenza comunitaria ( di cui fra poco si dirà) un episodio di grave inadempienza dello Stato Italiano, senza considerare che la probabile natura " self-executing" della diretttiva 85\337\CEE ne avrebbe imposto comunque un'applicazione in tal senso anche prima dell'emanazione della stessa, da parte delle amministrazioni competenti, su opere che prospettavano la problematica dell'applicabilità della procedura di VIA.

Non si può poi dire che era necessario rifarsi, per gli itinerari internazionali, all'elenco nominativo di cui alla prefata legge 922\80 ( per gli itinerari contrassegnati dalla lettera E), e per l'elencazione delle vie di rapida comunicazione ai DDMM 20.7.1983 e 14.2.1984, poiché si tratta di elenchi precedenti all'opera di cui si tratta, e, chiaramente, per non ricadere in un paradosso logico e rendere concretamente vanificato l'istituto della valutazione di impatto ambientale, di carattere dichiarativo con preciso riferimento temporale.

E' quindi opinione di questo giudice che il raccordo fra la tangenziale Milano est e la dogana di Segrate ( dalle coordinate geografiche facilmente individuabili, secondo i carteggi planimetrici e gli altri atti processuali, nonostante talune diversità di definizione nei documenti ufficiali, come espongono, senza trarne conclusioni di rilievo, alcune tesi difensive), dalla descrizione documentale e grafica, da quella fotografica, dalle affermazioni sia di parte attorea che, talvolta di quelle resistenti, dalla considerazione della natura "in trincea" della stessa, alla profondità di 6 metri, fosse e sia da considerare una superstrada con obbligo, secondo quanto detto, di VIA.

Ma, ancora, indicazioni in questo senso vengono da una considerazione della "ratio" della direttiva CEE di riferimento. Si tralascia qui la questione della natura "self executing" della stessa - lo nega, seppur in termini dubitativi, la perizia di parte della S, a firma Treu- Magoni - natura invece probabilmente non negabile alla luce della giurisprudenza comunitaria, che in parte si citerà, poiché, nel caso di specie, le espressioni della normativa europea sono ampie ed assimilabili a quelle italiane. Ciò che muta, nei documenti amministrativi e nella prassi giurisprudenziale europea, è la considerazione dell'importanza e della natura quasi esaustiva e propedeutica ad ogni intervento di rilievo non minimale sul territorio della procedura in questione.

In tal senso, l'Amministrazione italiana, facendo riferimento ad un criterio funzionale ( di cui sopra si è richiamata la valenza) doveva ispirarsi ad un concetto di potenzialità espansiva della procedura di impatto ambientale, per l'importante garanzia e finalità che questa riveste ( la normativa successiva si è ispirata a questo valore), considerando, tra l'altro che, espressamente, la normativa nazionale non limitando questa alle sole autostrade, andava intesa nel senso di non assoggettare a V.I.A. solo le opere stradali poste a servizio di un traffico locale, comunque di spostamento limitato o di ambito urbano, poiché il diligente amministratore doveva conferire all’istituto della valutazione di impatto ambientale tutta l’ampiezza che in sede comunitaria, con la direttiva 337\85, si è inteso attribuirle comprendendone appieno la "ratio". E le finalità ambientali sono sempre state di fondamentale importanza negli intenti e negli atti delle Istituzioni Comunitarie. Sull'argomento, la Comunità si è preposta una serie di 5 ( ad oggi) "programmi d'azione", a carattere quinquennale, a partire dal primo (1973-77, in G.U.C.E. 20.12.1973, C112) , ove si rinviene l'affermazione della centralità dell'interesse ambientale rispetto a qualunque decisione e programmazione, anche di carattere economico, per procedere al secondo (1977-81 in G.U.C.E. 13.06.1977, C 139), ove viene sancita l'importanza della protezione delle acque e dell'atmosfera, fino al terzo (1983-87, in G.U.C.E. 17.2.83, C46), ove si sviluppa una politica di controllo e prevenzione dei danni all'ambiente, anche in funzione dell'orientamento ottimale delle risorse economiche in un'economia di mercato. In questo contesto viene adottata la Direttiva 337\85, di cui si discute, ed introdotto l'istituto della valutazione di impatto ambientale: la direttiva risente del clima culturale sopra sinteticamente tracciato e, al terzo considerando pone in rilievo la necessità di realizzare uno degli obiettivi della Comunità nel settore dell'ambiente e della vita. La Corte di Giustizia, dal canto suo, aveva già chiarito ( 7.2.1985, causa 240\83, Procuratore della Repubblica\Association de defense des bruleurs d'huiles usagèes) che "la tutela dell'ambiente costituisce uno degli scopi essenziali della Comunità" e che, in tal senso, "il principio della libertà del commercio non ha valore assoluto". Se si considera che secondo l’art. 12, n. 1 della direttiva Cee, gli Stati membri dovevano conformarsi alla direttiva medesima entro tre anni dalla notifica della stessa ( il 3 luglio 1988), e che è insegnamento costante della Corte di Giustizia ( si veda Corte di Giustizia, 9.8.1994, causa C- 396\92; 11.8.95, C-431\92, Commissione\Germania; 21.1.1999 C-150\97, Commissione\Portogallo), che non sono ammissibili periodi transitori, di latenza, di incertezze interpretative e che, ancora, la mancata adozione delle misure di trasposizione della direttiva non impedisce l’azione davanti alla Corte di Giustizia per far dichiarare l’indempimento degli obblighi derivanti dalla stessa, si comprende come l'Amministrazione avesse indicazioni sussidiarie a favore di una diffusa applicazione della Via, di fronte ai punti lacunosi della normativa nazionale ( non così oscura, però, come sopra si è dimostrato) facendo riferimento anche ai principi comunitari, come sopra illustrati, ove le esigenze di protezione ambientale sono di particolare rilievo.

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L’importanza dell’intermodalità, le esigenze di traffico doganale ( negli atti delle conferenze di servizio prodotti nel fascicolo processuale si parla di 900 autocarri in transito al giorno nel costruendo raccordo ) dovevano quindi sensibilizzare gli amministratori interessati circa la necessità dell’adozione di un istituto a tutela dell’ambiente; dato poi decisivo, e che, secondo questo giudice, dovrebbe chiudere ogni contestazione, con riferimento al caso di specie, ove di parla di collegamento ad un centro doganale intermodale, infine, è che l’adozione della procedura di valutazione di impatto ambientale risultava imposta anche dalla legge n. 240\90 ( successiva all’adozione del primo progetto, ma anteriore alle varianti ) sull’intermodalità.

Da ultimo, va rigettata l'opinione che, nell'eventalità fosse stata obbligatoria la valutazione di impatto ambientale per la tipologia di tratto viario quale risultava dopo le varianti, tale obbligo veniva meno proprio perché non si trattava di progetto originario: chiaro, sul punto, è l'art. 1, comma 2 lettera (g del DPCM 377\88 che prescrive la VIA anche per interventi opere preesistenti quando da tale intervento derivi - come nell'ipotesi che qui ne occupa - in mutamento sostanziale dell'opera originaria.

Si deve quindi affermare che vi fu negligenza nel non adottare la V.I.A.; purtuttavia, non si può non dar peso alla latenza del legislatore in materia, alla lacunosa circolare fornita nel 1989 dal Ministero dei lavori pubblici, all'incertezza diffusa fra gli operatori del settore, all'utilizzo nella stessa direttiva di riferimento di locuzioni di ampia portata ( in particolar modo vanno considerati gli sforzi di chiarire la materia con riferimento ad un solo convenuto , l'arch. P: la stessa infatti si è impegnata a stimolare l’introduzione di normativa più dettagliata su punto), tale negligenza non deve intendersi come grave. La stessa è, infatti nello specifico settore delle attività pubbliche, la mancata osservanza di quel minimo di diligenza e di conoscenza ed applicazione professionale richiesta dalla natura delle mansioni esercitate ed alla quale, secondo una comune constatazione, si attiene, e non potrebbe non attenersi, la generalità dei soggetti che svolgono le medesime funzioni ( Corte dei conti Sez. III 23.7.1996, n. 320).

Ad allontanare poi, l’ipotesi di un addebito di illecito amministrativo per mancata adozione delle procedure di valutazione di impatto ambientale vale, ancora, l'irrisolvibile dubbio che questo giudice nutre circa la possibilità che la VIA potesse comportare indagini geognostiche più approfondite, per la seguente considerazione: l’istituto in questione deve verificare, in funzione preventiva, la compatibilità con l’ambiente di taluni progetti di opere di rilievo ( v. CdS 18,7.1995, n.754). Da un lato deve congiuntamente contemplare fattori materiali quali la flora, la fauna , le esigenze dell’uomo ed i suoi insediamenti, l’aria, l’acqua, i beni culturali, dall’altro ponderare gli stessi conglobati nell'interesse ambientale con i vari interessi, economici ed altro connessi alla costruenda opera. Nulla sembra aggiungere circa le tecniche per una costruzione secondo regola d’arte. Nella presente fattispecie, si parla di una costruzione di tratto viario che ha incontrato ostacolo nell’esecuzione per errori nella rilevazione dei dati geologici necessari per una corretta progettazione. E’ quindi sufficiente rilevare la sussistenza di un errore grave, come meglio si specificherà – nell’utilizzo delle regole proprie dell’ingegneria civile.

Stante quanto sopra detto, non pare che il rispetto della procedura di valutazione di impatto ambientale avrebbe potuto apportare più dati conoscitivi, rispetto alla singola opera ( diverso discorso va fatto con riferimento agli atti di programmazione generale del territorio, ove l'inserimento di siffatta valutazione trova la sua sede più consona) di quelli risultanti da una completa e diligente indagine idrogeologica. Questa è stata effettuata, ai sensi del DM 11.3.1988 ( "Norme tecniche riguardanti le indagini sui terreni e sulle rocce, di stabilità dei pendii naturali e delle scarpate, criteri generali e le prescrizioni per la progettazione, l'esecuzione e il collaudo delle opere di sostegno delle terre e delle opere di fondazione") con l'effettuazione di prove penetrometriche dinamiche e statiche, sondaggi elettrici e meccanici, prelievi granulometrici ( la perizia è versata in atti), ma ritenuta comunque scarna dalla Procura. Nella vicenda in questione, quindi, assume massima importanza la relazione tecnico-idrogeologica, ( nell’ambito di quella geognostica) seguita dalle opportune soluzioni - a seguito di un'idonea mappatura morfologica del sottosuolo - secondo diligente applicazione della diligenza delle costruzioni, che appare idonea tutela rispetto all'incidenza dei rischi ambientali ( si denoti, la richiesta valutazione di impatto ambientale opera nell'ottica dei riflessi dell'attività dell'uomo sull'ambiente, profilo speculare a quello che qui interessa Cds 754\95, cit).

Senonchè, rileva questo giudice, la cennata procedura tecnica è stata posta in essere in occasione del progetto originario, che prevedeva una viabilità in superficie. In quella occasione, i risultati furono rassicuranti, poiché la falda freatica fu rinvenuta al livello di m. 9. Come è già stato portato a conoscenza, la struttura iniziale dell'opera veniva modificata, con due successive varianti - delle quali la seconda ha avuto un'iniziale concreta attuazione - a motivo dei rilievi avanzati dal Comune di Segrate, il quale, per tutelare la qualità dell'ambiente, messa a rischio dalla rumorosità e dalla tossicità dell'aria causati dal passaggio dei mezzi di trasporto, imponeva l'interramento del tratto stradale.

Incomprensibilmente, benchè fossero trascorsi tre anni dall'originaria perizia idrogeologica e la variante prevedesse una sostanziale - quasi radicale - modifica degli elaborati progettuali, con la previsione di interramento in trincea di particolare profondità ( si deve ancora accennare al fatto che la prima variante - senza attuazione- prevedeva un tracciato "in trincea" di minor rilevo per un tratto, e la costruzione di gallerie artificiali, ma la soluzione non fu ritenuta soddisfacente dal comune di Segrate, che, con atto del 6 febbraio 1991 ordinava la sospensione dei lavori).

Niente può chiarire meglio il concetto ora espresso che uno stralcio della -unica - relazione geologica: " la falda si localizza quindi a profondità comprese tra 9m e 10 m ( nel 1988 ndr) si esclude pertanto qualsiasi interferenza tra la falda freatica e l'opera in oggetto, visto che il tracciato stradale non prevede scavi in trincea. Della presenza della falda bisognerà invece tener conto nel dimensionamento delle fondazioni dei viadotti che andranno previste su pali trivellati di grande diametro".

Ancora, in occasione della relazione tecnica allegata alla prima variante ( che, come detto, prevedeva un interramento meno significativo di quello successivamente disposto), a dimostrazione della conoscenza di un possibile "problema idrico":" Viene inserita nel computo metrico estimativo una cifra a disposizione di 2 miliardi per le opere necessarie allo smaltimento delle acque meteoriche della zona in trincea, per la deviazione delle numerose rogge attraversanti il tracciato autostradale e per la sistemazione dei fontanili. Sarà di conseguenza redatto uno studio di sistemazione idraulica di dettaglio".

Basterebbero queste notazioni per ingenerare nel giudicante la convinzione della necessità di una nuova perizia idrogeologica, prima di porre in essere la variante modificativa ( quasi novativa) e della connotazione di colpa grave di questa omissione.

Le perizie dei resistenti sono - nel loro contenuto di alta professionalità ed accuratezza - tese ad accreditare la tesi che la risalita della falda acquifera nella zona dei lavori sia configurabile come sorpresa geologica.

Ma alcuni stralci argomentativi - che ora si espongono - appaiono delle aporie logiche nella congruenza dell'elaborato difensivo, ove si rinviene:

che "il terreno interessato dalle opere in trincea (è) di tipo alluvionale ( ghiaia e sabbia ciottolosa intercalata da lenti limose) con spessori variabili da 30 a 40 m dal piano di campagna. Tali terreni sono per loro caratteristica molto permeabili e, pertanto, vengono interessati in tempi brevi delle eventuali variazioni di livello della falda freatica ( v. CT Prof. Ing. A. Migliacci, 21.2.2000, pag. 4)";

" il governo delle acque sotterranee deve avvenire disponendo di mezzi di intervento simili a quelli configurati dall'ing. M. quindi molto flessibili ………..perchè le variazioni dei livelli di falda e della qualità delle acque sotterraneee sono il generale frequenti, improvvise e di segno opposto ( Ct Prof Francani 22.2.2000, pag. 3).

Il prospetto del Ch.mo Prof. Francani, nella perizia da lui redatta, indica la seguente sequenza di valori minimi e massimi della profondità della superficie piezometrica del piano di campagna della zona di Segrate per gli anni 1990\91\92 : -7\-9,3; -7,8\-9,1; -7,4\ -9,7. Come si vede, valori molto vicini a quelli medi dell'opera stradale di collegamento tangenziale Milano est - dogana di Segrate

Di particolare pregio sono poi le due perizie integrative prodotte dall'Organo citante in data 28.10.1999. In esse, premesso che il Comune di Segrate e quello di Milano sono accomunati dalla posizione nello stesso cono di depressione delle acque sotterranee, si mostra al Collegio un prospetto grafico generale del livello delle falde acquifere ove, storicamente, il livello è stato omogeneamente stabile, su di un'attestazione di m. 4,5; nel periodo compreso fra il 1899 e il 1994 i livelli di soggiacenza hannno raggiunto, nel punto di massima depressione registrato nel 1973, abbassamenti superiori anche a 10 m., subendo poi un incremento, particolarmente vistoso a partire dal 1990; ciò portava alla consapevolezza di una situazione di emergenza, con strutture organizzative pronte a vigilare sul fenomeno, e con l'adozione di idonee tecniche di costruzione di impermeabilizzazione: il tecnico della Procura cita ad esempio le modalità costruttive della linea 3 della metropolitana milanese.

Altre considerazioni del perito della Procura debbono essere riprese, anche se con una notazione: queste infatti, espongono considerazioni di carattere ambientale descrivendo il contesto geologico nel quale si trova l'opera che qui ne occupa; con ciò, si precisa, non si vuole affermare, in contraddizione con quanto prima detto, il maggior valore conoscitivo ( su ciò permane il dubbio ) di una valutazione di impatto ambientale, tra l’altro finalizzata, si ripete, in chiave prevalentemente programmatoria, ad indicare le conseguenze di un'opera umana su di un ambiente di vita; è invece chiaro che una corretta perizia idrogeologica, nelle conclusioni finali redatte con la "diligentia quam in suis" del tecnico redattore, non deve tenere in considerazione quanto reperito con esclusivo riferimento al luogo specifico dei lavori, ma essendo questo intessuto in un "continuum" idrogeologico, deve aversi riguardo anche alla natutra ed alle interazioni con il contesto geologico circostante. Ed allora bene ha fatto la Procura a segnalare che la zona in esame è soggetta ai vincolo di bacino ( L. n. 183 dell'8.5.1989, DPCM 10.8.1989) con riferimento al fiume Lambro ed al pericolo delle sue esondazioni o comunque, sconvolgimenti idrogeologici, che sempre nella medesima zona sono presenti a livelli molto alti, tre laghetti formatisi all'interno di tre ex cave di ghiaia, indicativi ed al tempo stesso possibile causa dell'instabilità idrica del luogo, unitamente alla presenza di molti fontanili, segno, questi, di tendenze a fenomeni di risalita.

Conclusivamente quindi, è possibile affermare che l'acqua che ha invaso il tracciato stradale in costruzione non è qualificabile come sorpresa geologica ma è invece il frutto dei mancati accorgimenti tecnici ( ora suggeriti con sapienza professionale dai periti di parte) nella costruzione, peraltro non previsti a causa di un'altra omissione, a questa prodromica, cioè la mancata redazione di una nuova perizia idrogeologica. La colpevolezza omissiva è da connotarsi come grave, per la rilevante imperizia professionale e per la ingiustificabile imprudenza ( si veda, per indicazioni circa questa tipologia di colpa grave Corte dei conti SSRR 10.6.1997, n. 56\A) e conduce all'addebito del danno - di cui dappresso si parlerà - nei confronti di tutti coloro fra i citati che, a partire dalla modifica dell'originario progetto "in piano" avevano competenze decisorie e di intervento per sopperire all'esposta carenza e queste non hanno messo in atto.

Acclarata la sussistenza di colpevolezza - nei confronti dei soggetti sopra specificati, nei termini espressi e con il requisito della gravità richiesto dalla normativa in tema di illecito normativo- contabile va ora esaminata la problematica della sussistenza di un danno erariale. Come più volte ripetuto nel contesto redazionale della presente sentenza, in narrativa ed in diritto, questo viene individuato dall'Organo remittente lungo due versanti, uno dei quali relativo alla mancata costruzione del tratto stradale di cui si discute ( il danno viene quantificato facendo riferimento, sulla base delle contabilizzazioni dei lavori a quanto speso prima che la inarrestabile risalita della falda acquifera bloccasse gli stessi in settanta miliardi ) Le eccezioni difensive sia puntano sulla circostanza che non si rinviene il presupposto del danno nella ipotesi che qui ne occupa, poiché non vi è stato alcun esborso da parte di enti pubblici e, se mai vi sarà, trattasi di danno futuro non considerabile ai fini della responsabilità amministrativa. L'impegno finanziario, infatti, al momento di definire la fattibilità e le modalità di realizzazione dell'opera, è stato accollato dalla società Serravalle con la tecnica del temporaneo autofinanziamento che avrebbe trovato soddisfazione nella proroga della concessione e nell'aumento dei pedaggi per la viabilità gestita appunto in concessione. Dalla documentazione presente nel fascicolo processuale è possibile evincere che in un primo tempo la S medesima aveva richiesto il finaziamento statale ma nell'impossibilità di ottenerlo ( nota del Gabinetto del Ministero dei LLPP del 22.3.1990), si giungeva ad un accordo, raggiunto con la sostanziale adesione dell'ANAS alle condizioni avanzate della Società, adesione esplicitata nella delibera 581 del 1990 del CdA ove si attesta della richiesta della S di eseguire l'opera con finanziamento a carico dello Stato, e che, in assenza di copertura la Società aderiva all'esecuzione dell'opera in autofinanziamento alla condizione della revisione del piano finanziario in corso di approvazione. E così, di conseguenza, nella citata delibera si legge ancora: "la finanziabilità dell'opera è ottenibile attraverso un contemporaneo verificarsi dei seguenti meccanismi: un ritocco delle tariffe nella misura del 5% in incremento a quelle previste nel piano finanziario in corso di approvazione e la proroga della concessione al 2030".

Sempre la società stessa rilevava che " nelle more l'onere derivante dall'opera trova temporanea capienza nel costo totale degli interventi del piano finanziario in corso di approvazione nell'ambito degli investimenti previsti e non ancora effettuati"

Gli intenti sopra espressi venivano poi contemplati, sotto forma di " considerato" nel DM 1940 del 24.8.1990, approvativo del progetto, con la precisazione che si trattava di interventi connessi e funzionali agli obiettivi della legge 23.8.1988 n. 373 relativa alle celebrazioni Colombiane del 1992 e che, ai sensi della legge n. 205\89, i lavori potevano essere eseguiti anche in pendenza della formalizzazione dei relativi atti convenzionali ed anche in deroga alla convenzione vigente. Come è stato più volte esposto nella prospettazione in fatto, ed adombrato nello svolgimento motivazionale della presente vicenda un profilo di nocumento alle casse erariali sarebbe stato causato, secondo l’accusa della Procura, dalla spesa - quantificata per desunzione dalle cifre esposte nei vari stati di avanzamento lavori – effettuata per porre in essere l’inizio del tratto stradale di cui la risalita della falda acquifera ha reso impossibile il completamento, sempre secondo l’Ufficio remittente, imponendo soluzioni alternative. Argomentazioni a difesa, con il suffragio di qualificate perizie di parte, sostengono invece che l’opera, con opportuni interventi di impermeabilizzazione, peraltro ai quali era già stato dato inizio prima dell’interruzione per ordine del direttore dei lavori sarebbe assolutamente completabile allo stato della tecnica. Così si comprenderebbe la nuova convenzione, tra la società S e più enti locali, tra i quali il comune di Milano, di Segrate e la regione Lombardia, la quale, con oneri di rilievo a carico degli enti interessati alla ripresa dei lavori, risulta tesa a dare completamento all’opera pubblica.

Orbene, dalla difesa dei convenuti viene, di conseguenza, rilevata la circostanza che il prospettato danno erariale in realtà non sussisterebbe, in quanto l’opera, come detto e come emerge più volte dalla documentazione versata in atti, non rientrava tra i progetti finanziati dall’Anas, ma solo tra quelli assentiti dall’Azienda stessa, dovendo invece trovare la sua fonte di alimentazione finanziaria in una revisione "in melius" delle condizioni pattizie circa la gestione dei tratti autostradali in concessione alla Serravalle ( proroga della convenzione stessa, revisione delle tariffe). Nelle more della ratifica dell’atto di assenso, si ripete, la società avrebbe dovuto – come ha fatto – procedere con i lavori, traendo risorse dall’autofinanziamento . In verità il danno, ad un primo esame, sussiste, e di particolare entità, perché poco conta "che lo Stato non abbia versato finora una sola liretta" (v. Avv.to Correale nella memoria difensiva per i propri assistiti), per l’inconferenza della notazione, non dovendo già per statuizione consensuale la parte pubblica nulla versare ma solo corrispondere una lucrativa revisione delle condizioni dei pedaggi delle percorrenze autostradali in gestione alla S e ricevere, come corrispettivo, un bene mobile idoneo ad essere acquisito e qualificato nel novero del demanio stradale. Né vale obiettare, come argomenta l’Avv.to Pes, forse in maniera ultronea rispetto ai confini dell’interesse da difendere e per il quale gli è stato concesso intervento adesivo, che il demanio risulterebbe essere quello del comune di Segrate , con danno verificatosi prima del 1994 ad altra Amministrazione, di conseguenza ricadendo nella previsione immunitaria prevista dalla legge n. 20 del 1994 all’art.1, comma 4.

Il danno, infatti, è di carattere permanente, esplicando i suoi effetti fino alla rimozione del fattore lesivo.

Ancora, secondo questo Giudice, l'eventuale applicabilità della legge 1137 del 1929, secondo cui le opere costruite e poi gestite dal concessionario passano in proprietà all'ente concedente al termine della concessione, con conseguente inattualità del danno, poiché si disconosce la sorte del raccordo tangenziale Milano est con la dogana di Segrate né è possibile ipotizzare - sarebbe mero esercizio speculativo - che lo stesso, al termine della costruzione ( si rammenta che l'opera doveva terminare nel febbraio 1992) sarebbe, senza soluzione di continuità stato affidato alla S ( non è poi dato conoscere per quanti anni).

Nell’ottica di questo ragionamento il danno erariale potrebbe essere considerato sotto altro profilo ( ma, lo si premette, coltivare lo spunto argomentativo, vista la diversa motivazione della pretesa della Procura sarebbe un "ultra petitum") facendo riferimento al già citato accordo – con oneri di decine di miliardi da corrispondere alla S – volto alla ripresa dell’esecuzione del raccordo doganale nella sua ultima veste progettuale, ovvero in trincea: ciò per un semplice ragionamento, secondo il quale non si vede perché denaro pubblico debba essere speso laddove un bene già deve essere acquisito con un semplice richiamo ai patti pregressi. Va aggiunto che di particolare pregio è lo spunto probatorio della Procura, la quale cerca di dimostrare che la società Serravalle avrebbe già avuto quanto pattuito attraverso un aumento della barriera convenzionale – derivante da atto dell’Anas del 29 ottobre 1992 – ( si v. lettera della Direzione Generale dell’ente nazionale per le strade-ex Anas- alla Procura presso questa Sezione in data 27 ottobre 1999, al fascicolo processuale) da 8 KM a 13 KM lungo la tangenziale est di Milano, barriera di Agrate, con un ingiustificato realizzo, se non ricollegato alla vicenda "collegamento dogana di Segrate" di Lit. 12.041 miliardi. Apodittiche sono, infatti, sul punto, le tentate confutazioni del perito di parte S, dott. Achille Benetti Genolini, le cui argomentazioni non riescono a dare convincentemente conto di un così vistoso aumento del tratto di barriera convenzionale. D’altro canto, la tesi probatoria del requirente risulta a questo giudice inconclusa, in quanto non riesce con sufficiente convinzione a delineare il collegamento tra il descritto assenso e l’adempimento dell’obbligo, (o perlomeno una compensazione di questo) relativo alla costruzione in autofinanziamento del raccordo di collegamento con la dogana di Segrate.

Della vicenda - esplicativo è l'atto di autotutela compiuto dalla S con la risoluzione dal contratto di appalto con la L e la comunicazione di non aver più le possibilità finanziarie per procedere all'opera - va considerata la sussistenza di argomentazioni per una complessa controversia tra la S e l'ANAS: La vicenda presenta però, proprio per dirimere il contenzioso insorto o che poteva insorgere, una transazione, stipulata in occasione del nuovo piano finanziario, definito con convenzione del 7.12.1999, transazione contenuta nell'art. 26, di detta convenzione. L’atto si inserisce, poi, nella ricordato Protocollo di accordo del 4.12.1997 tra la Regione Lombardia, la Provincia di Milano, la S, l’Anas, il comune di Segrate,il comune di Pioltello, il comune di Milano, le Ferovie dello Stato, il Ministero dei Lavori Pubblici, il Ministero delle Finanze. Detto Protocollo è finalizzato al completamento e all’attivazione del Centro Intermodale di Segrate e delle opere connesse e prevede, tra l’altro, oneri finanziari per la regione Lombardia ( venti miliardi) per la Provincia di Milano ( quindici miliardi), per la S ( cinque miliardi). Il descritto accordo sancisce, con le sue finalitàà ed i suoi impegni, il venir meno del danno erariale, perlomeno così come prospettato dall’Organo di Procura alla cui azione va riconosciuto il certo merito di aver stimolato l’esposta iniziativa. Ne deriva, quindi, la cessazione della materia del contendere.

Rimane - secondo la sopra prefigurata distinzione - l’altro profilo di danno prospettata dalla Procura consistente nel valore delle opere doganali già realizzate, che non hanno potuto assolvere alla loro funzione per mancanza del previsto collegamento, e che hanno patito il degrado. Il costo delle stesse è stato correttamente quantificato – facendo riferimento alla contabilità dei lavori – in 35 miliardi, dei quali solo il 40% è stato addebitato, in varia quota, ai convenuti. La somma richiesta ammonta così a £ 14.092.543.661. Sottolinea la Procura che le opere sono difficilmente riutilizzabili, e comunque, sostanzialmente, dopo un’opera di riconversione funzionale, dato che il Ministero delle Finanze, dati i ritardi nell’approntamento del collegamento viario, ha adottato, per le proprie esigenze doganali, soluzioni alternative. Tesi di difesa afferma invece che le opere hanno subito i danni dell’incuria a causa della negligenza delle Autorità tenute all’utilizzo e alla custodia e che il Ministero delle Finanze ha abbandonato il progetto originario e l’allocazione nella zona di Segrate, per la sopravvenienza di nuove concezioni ed esigenze dell’intermodalità. Inoltre le opere sono suscettibili di riadattamento, completamento ed utilizzo.

Ognuna delle esposte tesi viene recepita da questo giudice, per la sua plausibilità: nessuna, però, contraddice l’altra, con la conseguenza che non risultando destituita di fondamento l’argomentazione accusatoria, il danno erariale è da ritenersi sussistente salvo stabilirne l’entità, come dappresso si farà.

E’ vero, infatti che il collegamento fra la tangenziale est e la dogana di Segrate non poteva, proprio perché finalizzato all’intermodalità ed al servizio di detta Dogana ( si vedano gli atti della conferenza di servizi, dove l’interesse doganale emerge e viene considerato soprattutto nelle sue concrete modalità di esplicazione- numero di passaggi di automezzi – con particolare rilievo). Nuovi indirizzi del Ministero delle Finanze e nuovi orientamenti di politica doganale con buona probabilità hanno risentito dell’impossibilità di poter contare su Segrate, così come certo non pare esservi stata solerzia nella custodia degli immobili costruiti. La valenza dannosa delle esposte componenti non ha parametri certi, così questo giudice deve ricorrere al criterio equitativo, ex art. 1226, anche nell’ottica di una considerazione del valore causale e dell’intensità delle singole responsabilità.

Giunti alle esposte valutazioni, deve ora questo giudice trarne le conseguenze sul piano degli effetti processuali, in particolare definire le specifiche responsabilità.

Come detto - ma conviene ripeterlo - il dato fonte di addebito di colpa grave si incentra sul fatto di non aver proceduto, in occasione della redazione progettuale delle varianti al progetto originario ( che hanno portato alla previsione di un tracciato "in trincea" alla profondità media di 6 metri), ad una nuova perizia idrogeologica, considerato che la precedente risaliva ad anni prima e che la morfologia del sottosuolo era, secondo comune conoscenza fra i tecnici del settore, caratterizzata da instabilità.

Sono quindi responsabili in primo luogo la società S autrice della progettazione in variante carente della nuova perizia, quindi i convenuti che hanno avuto ruolo concausale, derivante da una competenza decisionale in forma collegiale, nella mancata predisposizione di una nuova perizia idrogeologica, ovvero i partecipanti al CDA dell'Anas approvativo della I e della II variante, cosi come chi, in quelle occasioni, ne ha fatto la relazione conoscitiva, caratterizzata da imperizia tecnica. Per quanto riguarda la conferenza di servizi, poiché la stessa non è un organo collegiale, ma solo un modulo procedimentale con finalità di acquisire, con contestualità, pareri, nullaosta, autorizzazioni pertinenti ad interessi amministrativi diversi, solo i partecipanti alla conferenza prodromica all'approvazione delle varianti che sostenevano l'interesse tecnico - rectius preposti alla valutazione tecnica circa le modalità costruttive - dell'opera sottoposta a variante sono da considerarsi responsabili. Va ancora detto che non può negarsi - non recependo così talune tesi difensive – natura causale agli atti - relazioni illustrative, delibere consiglio di amministrazione dell'ANAS - endoprocedimentali poiché la classica teoria del procedimento identifica lo stesso come la sequenza di atti, di carattere eterogeneo, causalmente finalizzati a produrre l'atto finale costitutivo degli effetti giuridici.

Con riferimento a due convenuti, C e P, il Collegio ritiene di dover aggiungere altro.

Per questo giudice, infatti, taluni profili esplicativi dell'accaduto possono essere tratti da dati che coinvolgono - talvolta con diretto riferimento all'attività della "S s.p.a." - alcuni momenti della gestione dei lavori pubblici negli anni nei quali si sono svolti i fatti che qui ne occupano.

La Procura ha infatti prodotto - risulta dalla documentazione versata in atti e si è soffermato sul punto il Pubblico Ministero in udienza - il decreto di rinvio a giudizio da parte del Tribunale dei Ministri - con gli atti contenenti gli interrogatori ed i confronti a supporto - nei confronti di P e C, copia dei verbali degli interrogatori innanzi ai PM ed ai GIP di Roma, Milano e Genova, e richiesta di rinvio a giudizio da parte della Procura di Milano nei confronti di numerosi soggetti tra i quali spiccano, per quanto qui interessa, il nome del sopracitato C, unitamente a R E, amministratore delegato della S s.pa., per aver gli stessi, unitamente ai sigg. C , C S., L S., L V., G M., B B. ( responsabili della L s.p.a., impresa capogruppo della'associazione affidataria dei lavori dell'opera di cui qui si discute, e della M s.p.a. facente parte dell'associazione temporanea alla stessa relativa) ed altri nominativi citati nel capo di imputazione, che si omettono di citare per l'irrilevanza degli stessi ai fini di quanto si sta esponendo, con mezzi fraudolenti ( consistiti nel far asseggnare ad imprese determinate senza tener conto né dei valori di mercato né della competenza e capacità di alcune imprese riunite in raggruppamento di eseguire l'opera appaltata, in violazione dei doveri di imparzialità della PA), turbato le gare per l'assegnazione e la gestione di taluni appalti tra i quali si deve rilevare la gara per la costruzione del I e II stralcio del collegamento per la dogana di Segrate; il C nella sua qualità di direttore generale dell'Anas, gli imprenditori sopra indicati nelle loro rispettive qualità di responsabili delle società agli stessi facenti capo. Va denotato che le opere pubbliche in questione venivano aggiudicate con il peculiare, celere e poco controllabile procedimento previsto dalla legislazione vigente per i lavori per i mondiali di calcio 90' e per le celebrazioni Colombiane.

Dagli atti sopra menzionati il giudicante perviene alle seguenti conclusioni:

le deposizioni, confessorie, coerenti anche a seguito di confronti, del P e del C innanzi al Tribunale dei Ministri consentono di affermare che tra gli stessi vi era una stretta fiduciarietà la quale, lungi dall'affidare al primo compiti solo di direttiva o di alta amministrazione, comportava una collaborazione fino alle decisioni di dettaglio ( con priorità decisionale, evidentemente, del Ministro) le quali, con riferimento alla maggioranza dei lavori pubblici alteravano ( si preferisce qui utilizzare terminologie generiche e non di carattere penalistico, poiché il fatto penale ha qui, come si vedrà, un'incidenza riflessa) un corretto e trasparente affidamento della gare, molto spesso con una non virtuosa celerità; sotto questo punto di vista vanno rigettate le eccezioni della difesa P che richiama l'estraneità all'imputazione di responsabilità amministrativa dell'organo politico che ha agito in buona fede.

Di peso ancor maggiore, nel contesto del punto motivazionale che si va esplicando, risultano gli atti penali nei quali è coinvolto R E. il quale, in più occasioni, con ammissioni in interrogatorio che delineano un sistema consolidato di aggiudicazioni, o in atti di confronto documentati da processo verbale ( v. atto del 15.4.93 davanti al SP di Milano presso i locali della casa circondariale di S. Vittore, fra R e C L) afferma che gli affidamenti di molti appalti da parte della concessionaria "S s.p.a." risultavano seguire un "iter" e raggiungere degli esiti "predestinati", tutt'affatto concorrenziali.

Questo giudice, però, non vuole dare risalto - perché in parte ultroneo all'oggetto del presente giudizio - alla perpetrazione di eventuali ipotesi delittuose: rileva solo come, da più punti della vicenda penale emerga la volontà, sottolineata dai protagonisti della stessa, di compiere in maniera celere - in special modo negli anni 91-92 - gli atti procedurali di loro competenza onde poter usufruire della peculiare ed amplissima discrezionalità amministrativa garantita dalla peculiare derogatoria legislazione, sopra richiamata, delle celebrazioni Colombiane che, oltre a prevedere l'istituto della conferenza di servizi, prima ancora che lo stesso fosse canonizzato dalla L. n. 241 del 1990, concedeva la possibilità di aggiudicazioni a trattativa privata. Ed è espressamente dichiarato dal R che, dal P, tramite il C, proveniva chiara l'indicazione di una repentina conclusione delle procedure di affidamento dei lavori e dell'esecuzione degli stessi. Basti citare uno stralcio dell'interrogatorio del 2.4.1993, "in vinculis" innanzi al GIP di Milano ( ma anche intt. dell'1.4.93, 6.4.93, 15.4.93, 22.7.94):

" spiegò che per far sì che tutte le procedure e gli iter di approvazione e di affidamento andassero in porto sarebbe stato necessario recarsi a Roma ed incontrarsi con il direttore generale dell'ANAS Ing. C. Andammo insieme, mi presentò ed in presenza del dott. B, l'Ing. C mi spiegò effettivamente le varie procedure: conferenza di servizi, approvazione progetto, decreto ministeriale ed affidamento lavori, e mi indicò subito il nome di alcune imprese che interessavano il ministro P………………Mi disse chiaramente che se non fossero stati affidati i lavori anche a quelle imprese da lui segnalate, e di cui sopra, le procedure si sarebbero allungate e quindi se ne poteva dedurre che le opere proposte dalla Milano S potevano essere escluse e non rientrare nelle opere delle Colombiane e quindi non essere realizzate perché non potevano più usufruire delle procedure agevolate".

Emerge in maniera chiara il clima e le indicazioni di urgenza delle opere legate alla Colombiane, tali da non poter soffrire alcun rallentamento (come, ad esempio, una nuova perizia idrogeologica) rispetto al veloce "iter" usuale.

Ma, ancora, un crescendo di conferma in questo senso nel convincimento del giudicante viene dal carteggio istituzionale ( documentazione fascicolata e prodotta dalla procura a proprio suffragio) fra Ministro dell'Ambiente e Ministro dei lavori Pubblici.

Nota del Ministro Ruffolo al Ministro P del 22.5.1991:

" Caro P è con viva sorpresa che ho constatato l'inserimento di una norma …………….relativa ad una proroga fino al 30 agosto 1992 per il completamento delle opere previste in occasione delle manifestazioni connesse con……….le cosiddette Colombiadi…….l'eventuale inserimento di nuove opere in questo lasso di tempo è da me sicuramente non condiviso………………Ed è soprattutto per non incorrere nell'inosservanza della normativa CEE in materia di appalti , che prevedono il ricorso alla trattativa privata solo per casi limitatissimi, che è necessario l'impegno da parte di tutto il Governo a non consentire l'aggiunta di nuove opere ma solo di quelle già in atto……………Una norma come quella dell'art. 17 potrebbe allungare ulteriormente l'elenco già copioso di lavori che avendo carattere di urgenza potrebbero essere affidati a trattativa privata".

Con comunicato stampa del 4.4.1991 il Ministro dell'Ambiente aveva poi sollevato conflitto di competenza nei confronti del Ministro dei lavori pubblici lamentando l'estraneità del Ministero dell'Ambiente nella redazione del piano triennale ANAS e la definizione dei fabbisogni finanziari senza far riferimento ad interventi volti a ridurre gli effetti ambientali delle opere in esercizio o in costruzione.

Con atto dell’1.11.1991, sui temi sopra esposti, il Ministro dell'Ambiente rivolge poi formale lamentela al Presidente del Consiglio dei Ministri.

Era evidente, quindi, che nessun "appesantimento" procedurale, seppur dovuto e necessario secondo buona amministrazione, era tollerato, nel rischio che lo stesso impedisse rapide e non concorsuali aperture di cantiere.

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In sostanza, e conclusivamente, quindi, si deve affermare che, in tale clima, l'opera di collegamento alla dogana di Segrate pativa anche della negligenza professionale dovuta a frettolosità ( l'ansimante proroga di 6 mesi della legislazione sulle Colombiadi, con il conflitto istituzionale di cui sopra, ne dà dimostrazione) e che di questo aspetto - quasi una colpa cosciente - debbano rispondere il Prandini, che non può trovare discolpa nel suo ruolo politico o nel non aver firmato il decreto ministeriale di II variante, ed il C, che del primo rappresentava puntualmente la volontà nelle competenti sedi ove si decideva in dettaglio delle opere pubbliche da eseguire.

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Per quanto riguarda il danno da addebitare, lo stesso è stato individuato, nei termini sopra esposti, nel mancato utilizzo delle strutture doganali.

La valenza dannosa dei fattori, sopra descritti, che hanno portato all'abbandono, non ha parametri certi, così questo giudice deve ricorrere - come si era già annunciato, al criterio equitativo, ex art. 1226 e, anche nell’ottica di una considerazione del valore causale e dell’intensità delle singole responsabilità, addossare alla società S, dato il ruolo primario nel non rilevare l'importanza di una nuova perizia e la gravità della colpa professionale dalla stessa dimostrata, la somma di £ 1.000.000.000 ( un miliardo), agli altri colpevoli la somma di £ 20.000.000 ( ventimilioni), da aumentare, a motivo della maggior colpevolezza,a £.30.000.000 (trentamilioni) peri membri delle commissioni relatrici (DP, relatore nel 1990 insieme a CC, per cui, però, altra cifra è da stabilirsi, come si dirà tra poco, S,G, e F, relatori nel 1992). Non può, poi, non darsi rilievo alla maggiore influenza causale, per quanto esposto prima al P ed al C, con addebito di £ 50.000.000 ( cinquantamilioni) ciascuno.

Ogni somma addebitata comprensiva di rivalutazione.

Va poi rigettato alla luce di quanto esposto ogni addebito nei confronti della sig. ra P e dichiarata l'inammissibilità della citazione nei confronti dell'Ing.M.

La condanna alle spese segue la soccombenza.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Lombardia:

inammissibile la citazione nei confronti di M M;

cessata la materia del contendere per quanto riguarda il danno relativo alla costruzione del raccordo tangenziale Milano-est dogana di segrate;

rigettando l'istanza della Procura, la sig.ra P C;

P G e M U al pagamento della somma, comprensiva di rivalutazione, di £ 20.000.000 ( ventimilioni)ciascuno;

DPM,SG,GL,FF, alla corresponsione della somma di £ 30.000.000 (trentamilioni) ciascuno, già rivvalutata;

P G, C A al pagamento, inclusivo di rivalutazione di £ 50.000.000 ( cinquantamilioni)ciascuno;

la società " A S M P C S.P.A.", nella persona del legale rappresentante, al pagamento della somma di 1.000.000.000 ( un miliardo) già rivalutatata.

Vanno anche corrisposti gli interessi, nella misura legale, dalla pubblicazione della presente sentenza al soddisfo.

Le spese seguono la soccombenza e vanno così liquidate…...

Così deciso in Milano, nelle Camere di Consiglio del giorno 18.4.2000 e 4.10.2000.

IL PRESIDENTE

L’ESTENSORE F.to Pasqualucci

F.to Venturini

Depositata in segreteria il 16.10.2000

Il Dirigente Superiore

F.to Dalla Ratta

Sentenza pubblicata nell'udienza del giorno 18 ottobre 2000.

Il Segretario

F.to Rosso