REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

La Corte dei conti

Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia

composta dai seguenti magistrati:

dott. Luigi      GIAMPAOLINO            Presidente

dott. Salvatore GRECO                         Consigliere

dott. Leonardo VENTURINI              I Referendario rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio, iscritto al n. 708\R ora 12517 del registro di segreteria, sul ricorso avverso il Ministero delle Finanze proposto dal sig.

B N.,  elettivamente domiciliato “ad litem” a Milano in via Albricci 9 presso  l’Avv. Carlo Nola dal quale è rappresentato ed assistito;

Ascoltata, nella pubblica udienza del  21 giugno 2001, la relazione del  dott. Leonardo Venturini e uditi gli interventi dell’Avv. Nola per il ricorrente e il Sostituto Procuratore Generale P. Evangelista in rappresentanza della Procura Regionale mentre nessuno è comparso

per l’Amministrazione Finanziaria convenuta;

Viste le leggi 14 gennaio 1994, n. 19 e 20 dicembre 1996, n. 639;

Visto l’articolo 26 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, nonchè le pertinenti disposizioni del vigente codice di procedura civile dallo stesso richiamato;

Visti gli atti e i documenti tutti fascicolati;.

Ritenuto in

FATTO

Con decreto in data 25 luglio 1996 il Ministro delle Finanze  disponeva “con effetto immediato, il fermo amministrativo di crediti, assegni indennita’ e/o somme “dovute aut debendi” da corrispondersi dall’Amministrazione dello Stato, da Enti anche privati e da Casse di Previdenza con il limite del quinto solo per gli stipendi e pensioni fino alla concorrenza di £. 7.141.000.000, oltre agli accessori di legge” nei confronti di centotre militari della Guardia di Finanza (tra i quali l’odierno ricorrente). A seguito di detto decreto al ricorrente vengono trattenute 474.000 lire mensili dalla pensione di cui è in godimento.

 Contro il provvedimento il B proponeva ricorso con richiesta di sospensiva innanzi il Tribunale Amministrativo per la regione Lombardia, il quale, constatato che il provvedimento cautelare era stato adottato con riferimento alla normativa di cui all’art. 1 del RDL  n. 295 del 1939, il quale , al comma 2, dispone la cessazione dell’effetto del provvedimento di ritenuta se, nel tempo di sei mesi dall’adozione dello stesso non si sia proceduto all’azione di responsabilità o non sia stato richiesto il sequestro conservativo,  e rilevata la soravvenuta inefficacia dello stesso, per l’avvenuta decorrenza del sopradetto termine, respingeva l’istanza.

Il Comando generale della Guardia di Finanza adottava quindi altro decreto cautelare ( n. 316531 del 30.9.1997), di fermo amministrativo, ancorandolo al presupposto normativo di cui all’art. 69 del RD n. 2240 del 1923, efficace fino al limite della somma di £ 300.000.000. 

Precisa il provvedimento che detto importo  è stato determinato sulla base della sommatoria delle c.d. “dazioni”  illecitamente percepite in occasione di verifica fiscale “presumendosi ragionevolmente che il danno prodotto all’Erario, anche se non esattamente determinato nel suo totale, non possa essere, quanto meno, inferiore alle somme indebitamente percepite dal militare” stesso.

 Nel ricorso si chiede un provvedimento di urgenza  affinché, previa dichiarazione di inefficacia del decreto del Ministro delle Finanze del 25.7.1996, si voglia ordinare all’Amministrazione competente di cessare immediatamente di effettuare la trattenuta del quinto della pensione spettante al sig. B e di provvedere alla corresponsione degli importi trattenuti illegittimamente dopo il mese di marzo 1997, al contempo ritenendo “illegittimo, nullo ed inefficace” il citato decreto n. 316531 del 30.9.1997, perché adottato in carenza di “potere impositivo”.

In data 10 maggio 2000  il Comando Generale della Guardia di Finanza produceva memoria con la quale si eccepisce la mancanza di giurisdizione di questa Corte  quindi, nel merito,  si sostiene l’infondatezza del ricorso con conseguente domanda di rigetto.  L’atto defensionale afferma infatti la totale mancanza dei presupposti del “fumus boni iuris” e del “periculum in mora” necessari per l’adozione, nel merito, di un provvedimento di urgenza

Nella  pubblica udienza del giorno 4.10.2001 l’Avv. Nola  ha, in particolare, confutata l’eccezione di inammissibilita’ del prodotto gravame (al T.A.R. non spettando giudicare dell’efficacia della determinazione, impugnata correttamente innanzi la Magistratura  amministrativo-contabile) ed ha poi insistito per l’accoglibilita’ del “petitum” attoreo  mentre il P.M. - a cui avviso un difetto di giurisdizione della Corte potrebbe discendere non dall’originaria decretazione ministeriale bensì dal successivo provvedimento adottato dal Comandante Generale della Guardia di Finanza (che non risulta impugnato) - ha disegnato una diversa competenza a conoscere la materia de qua (quella dell’A.G.O. con disapplicazione dell’atto amministrativo) poichè le posizioni giuridiche che si assumono lese costituiscono veri e propri diritti soggettivi:  il ricorso coltivato  andrebbe pertanto dichiarato inammissibile. Con sentenza parziale e contestuale  ordinanza istruttoria n. 1775/00/R del 18.12.2000, questa Sezione ha definito la pregiudiziale questione di giurisdizione, in senso affermativo per la legittimazione di questa Corte, ed ha contemporaneamente demandato adempimenti istruttori alla Procura. L’affermazione della sussistenza della giurisdizione ha tratto le mosse dalla normativa derivante dalle disposizioni contenute nel r.d. 12 luglio 1934 n. 1214, che comprende il T.U. delle leggi sull’ordinamento della Corte dei Conti. L’art. 44 del citato r.d. introduce la disciplina relativa al giudizio sui conti dei pubblici dipendenti incaricati di “riscuotere, di pagare, di conservare e di maneggiare danaro pubblico”; l’art. 52, primo comma, sottopone gli stessi pubblici dipendenti, che nell’esercizio delle loro funzioni cagionino danno allo Stato - o ad altra amministrazione dalla quale dipendono - all’azione di responsabilita’ davanti alla Corte dei conti.  Per tutt’e due le fattispecie l’art. 58 del citato R.D. stabilisce che i suddetti impiegati “possono ricorrere alla Corte avverso il provvedimento di ritenuta sugli stipendi ed altri emolumenti, disposta dall’amministrazione ai termini della legge sulla contabilita’ dello Stato” (v. gli artt.69, 73, 82 e 83 del r.d. 18 novembre 1923 n. 2440). E’  stata ritenuta interpretazione più vicina al significato del sistema normativo così delineato, con la decisione in riferimento, sostenere - come stato, peraltro, già affermato (Corte dei conti, Sez. II, 20 settembre 1982 n. 116) - che la ritenuta  per la quale è vertenza sia stata operata con lo strumento di un istituto cautelare che ben puo’ essere adottato, dopo l’entrata in vigore dell’art. 58 del r.d. n. 1214 del 1934 anche nei confronti di coloro cui vengono rivolti addebiti di responsabilita’ amministrativa; da ciò deriva poi il correlato per il quale la legittimita’ della ritenuta operata a titolo cautelativo puo’ essere sottoposta a giudiziale verifica, su istanza dell’interessato, da parte della Corte dei conti e non dal giudice amministrativo, dato che la questione attiene alla ipotizzata responsabilita’ del pubblico dipendente (Corte dei conti., Sez. giurisd. Sicilia, 12 dicembre 1978 n. 1201) e dato che l’azione proposta dal pubblico dipendente costituisce un mezzo di tutela giurisdizionale che l’ordinamento riconosce al medesimo (Corte dei conti, Sez. II, 25 novembre 1982 n. 156;  anche Corte dei conti, Sez. II, 30 novembre 1971 n. 94 in ordine alla eventuale pronuncia di restituzione al dipendente, in caso di riscontrate irregolarita’ nella procedura, delle somme trattenute dall’amministrazione in conseguenza del decreto di ritenuta cautelare). La Sezione ha posto precipuo rilievo, nell’assumere l’illustrato orientamento, nella sentenza n. 362 del 30 giugno 1999 con la quale le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione hanno affermato la competenza della Corte dei conti - ed  esclusa di converso quella della Giurisdizione ordinaria ed amministrativa -  laddove si versi nella verifica della legittimita’ di trattenute sullo stipendio riconducibili alla normazione succitata ed applicabile, in base al menzionato articolo 58, anche nei confronti di coloro cui vengano rivolti addebiti di responsabilita’ amministrativa.

Per quanto attiene al disposto adempimento istruttorio, cui sopra si cennava, nella prospettiva della decisione di merito, è stata ravvisata la necessita’ di acquisire  dal Ministero delle Finanze e dalla locale Procura elementi e notizie ulteriori in ordine ad iniziative (costituzioni di parte civile, atti di formale messa in mora, inviti a dedurre, istanze di sequestro od altro) che siano state coltivate nei confronti del B a garanzia delle “ragioni di credito” della P.A., nonchè eventuali sentenze penali definitive di condanna, il tutto sia in riferimento all’epoca dell’impugnato fermo amministrativo che nel prosieguo e sino all’attualita’.

A tale incombenza istruttoria la Procura ha posto adempimento, con copiosa produzione documentale dalla quale si evince un’avanzata ed articolata attività di difesa delle ragioni erariali con riferimento a plurime vicende di illecito penale ed ipotesi di responsabilità amministrativa

CONSIDERATO IN

DIRITTO

 Nell’esposizione in fatto si delinea il momento valutativo all’attenzione di questo giudice: definita, con la già citata sentenza parziale, la preliminare questione di giurisdizione, si tratta di individuare la normativa che governa la presente fattispecie relativa all’adozione di provvedimento cautelare, così, come,  procedendo in sequenza logico-giuridica va valutata la competenza del comandante generale della Guardia di Finanza ad emanare detto atto e, da ultimo, la sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto per affermarne la piena legittimità.

 Va  già in esordio, dichiarata la validità e l’efficacia perdurante – salvo il correttivo di limitazione temporale “ope iudicis” di cui dappresso si dirà – stante l’estraneità da censure, del decreto impugnato. Il riferimento normativo all’art. 1, comma 2 del  RDL  n.295 del 1939, che legittima il ministro competente ad adottare   ritenuta cautelare nei confronti del dipendente, e che perde di efficacia ( condizione invocata dall’istante) se entro sei mesi dalla data di tale decreto non sia iniziato giudizio di responsabilità avanti alla Corte dei conti o non sia presentata, ad opera della Procura presso la stessa, richiesta di sequestro, presenta un connotato di specialità: afferma infatti, testualmente, la disposizione in questione, che “per il ricupero dei crediti derivanti da responsabilità dei funzionari, impiegati ed agenti dello Stato civili e militari compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo, i quali, per il servizio loro affidato, hanno gestione di pubblico danaro o di qualunque altro valore o materia, l’amministrazione, in base all’accertamento del danno in via amministrativa, può assoggettare a ritenuta, nei limiti del quinto, gli stipendi ed assegni equivalenti”. Alla stregua della chiara formulazione normativa sopra riportata, questa Sezione ritiene  che la ritenuta  cautelare di cui si discute,  puo’  essere disposta  solo  nei  confronti  di  soggetti  che  siano  chiamati  a rispondere a titolo di responsabilita’ contabile, convinzione peraltro in consonanza con invalso orientamento giurisprudenziale (cfr.Corte Conti, sez. I, 15 settembre 1982 n. 101): solo a titolo di cenno, si ricorda che tale tipologia di responsabilità, “species” nell’alveo generale di quella amministrativa, riguarda, per l’appunto, coloro che hanno “ maneggio” di pubblico denaro, materia o valore ( nel testo sopra riportato l’espressione è più forbitamente esplicata con la perifrasi “ gestione” in relazione al “servizio affidato”). Peraltro, riprendendo il filo delle argomentazioni della decisione di questa Sezione, prodromica alla presente, di cui in fatto si è dato conto, l’istanza di  tutela delle ragioni di credito della parte pubblica non risulta frustrata dalla interpretazione sopra conferita all’art. 1, comma 2 del RDL n. 295 del 1939, sussistendo il generale rimedio di cui all’art. 69 del RD . 2440 del 1923. Ciò ha fatto la parte convenuta nel caso di specie, prima con un decreto ministeriale a carattere generale a firma del Ministro delle Finanze (Decreto Finanze del 25.7.1996, poi con la serie dei provvedimenti “singulatim” adottati dal Comandante generale della Guardia di Finanza. Premesso che l’articolo in menzione afferma, all’ultimo comma che  “qualora un’amministrazione dello Stato abbia, a qualsiasi titolo ragione di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni, richieda la sospensione del pagamento, questa deve essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo” si deve ora dar conto della convinzione del collegio circa la legittimità e l’efficacia degli atti impugnati.

In primo luogo il decreto del Ministro –  del 25.7.1996 - per il quale si invoca la declaratoria di inefficacia, a sensi del più volte menzionato art. 1, comma 2 del RDL 295 del 1939, è stato adottato anche sulla scorta della legittimazione ed alle condizioni e presupposti dell’articolo – anche questo “supra” citato –  69 u.c. del rd 2240 del 1923, espressamente richiamato nel preambolo dell’atto. Sussistono, inoltre, come si dirà fra poco i presupposti fondanti, nel merito, un tale atto cautelare. L’atto impugnato, del comandante della Guardia di Finanza, n.316532 del 30.9.1997, è parimenti immune da censure, sia perché integrativo del precedente sia in quanto adottato sulla specifica legittimazione conferita- diversamente da quanto opinato dal patrono dell’istante dal  D.LGS. n. 29 del 1993.  E’ integrativo, perché ha provveduto a determinare, precisando il precedente decreto del Ministro delle Finanze, emesso nei confronti di una pluralità di soggetti, il “quantum” di addebito nei confronti di ciascun militare della Guardia di Finanza  ritenuto responsabile di gravi reati contro la PA; infatti il  fermo  amministrativo, disciplinato dall’art. 69 r.d. n. 2440 del 1923, e’  uno  strumento  atipico di  autotutela,  che incide in modo unilaterale  sui rapporti  patrimoniali  tra  l’amministrazione ed  il sottoposto al provvedimento: la  sua   adozione  deve  quindi     essere  corredata da  una  motivazione  che, seppur per brevi cenni  renda possibile l’aver conto del pericolo di inadempimento, del diritto dell’amministrazione,  della proporzionalita’  della  somma di cui si dispone  il  blocco, di generali indici di riferimento individuativo  del   danno  che si ipotizza subito  da  parte dell’amministrazione, e quindi del presunto credito erariale ( cfr., sul punto in consonanza con la tesi sopra espressa, Consiglio Stato sez. IV, 28 dicembre 1996, n. 1333) . Peraltro, l’esposta considerazione trova sulla stessa linea di opinione anche il TAR della Lombardia, che, in occasione di ricorso per fattispecie analoga, ha disposto ( sentenza n. 494\1999) affinchè l’Amministrazione riesaminasse il limite finanziario di applicazione del fermo amministrativo.

E’ poi legittima competenza quella assunta dal Comandante Generale della Guardia di Finanza, , poichè l’art. 3 del D.Lgs. del 1993, n.29, travisato dal ricorrente, prevede l’esclusiva competenza gestionale, dell’organo di dirigenza ( in questo caso il Comandante generale) competenza estesa anche agli atti sanzionatori e di autotutela ( Cds, sez. IV, 1998, n.484).

Nel merito, l’allegazione documentale della Procura rileva la fondata ragione del credito vantato – da ricollegarsi al danno erariale conseguente a verifica fiscale condotta nei confronti della “Giorgio Armani s.p.a.” – per la quale, in sede penale, l’istante è stato sottoposto a custodia cautelare, con atto n.2258\94 RG GIP con rituale convalida da parte del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano e, successivamente, è stato rinviato a giudizio (decreto n. 1034\95  sempre del GIP di Milano)mentre, dal suo canto, la Procura amministrativo-contabile sta procedendo con atti ispettivi finalizzati ad individuare il danno ipotizzato. In tale prospettazione di illecito si radicano i requisiti del “fumus boni iuris” e del “periculum in mora”

Va ricordato che il fermo  amministrativo  e’ provvedimento che,   proprio  per  la   sua   natura  cautelare  e  intrinsecamente provvisoria,  puo’  essere adottato  non  solo  quando il  diritto di credito  a  cautela del  quale  e’ disposto sia stato definitivamente accertato,  ma anche  nei  casi  in cui  il  credito sia contestato e tuttavia    sia   ragionevole  sostenerne   l’esistenza,   posto  che presupposto normativo dello stesso e’ la mera “ragione di credito” e non la provata   esistenza   del  credito stesso,  ovvero  l’accertamento giudiziale del medesimo. (Consiglio Stato sez. IV, 27 febbraio 1998, n. 350)

Sulla tesi è opportuno rilevare quanto affermato da altra Giurisdizione, per la quale il fermo   amministrativo  ha  natura  cautelare  che non  esige  il definitivo  accertamento  del   credito,  ma  solo la  non  manifesta infondatezza della pretesa recuperatoria dell’amministrazione. (Consiglio Stato sez. IV, 14 gennaio 1999, n. 239). Peraltro, per confutare ancora, come sopra fatto a specifiche contestazioni dell’interessato, che assume essere necessario il requisito di un credito liquido ed esigibile vantato da altra Amministrazione disponente, va anche detto che,  ai  sensi del già menzionato art. 69 RD 2440\1923,.,  il  fermo  amministrativo puo’ essere ordinato non solo dall’amministrazione creditrice del soggetto privato all’altra  amministrazione,  debitrice dello stesso, ma anche da quest’ultima. (T.A.R. Veneto sez. I, 24 dicembre 1997, n. 1839)

. Vi è però un aspetto da cogliere, e che impone una determinazione di questo Giudice. La differenza di regime di efficacia cautelare  dei provvedimenti adottati sulla scorta dell’art. 1 RDL 295 1939 rispetto a quelli legittimati dall’art. 69 del RD2440\1923 ( inefficacia  dopo 6 mesi del primo, qualora non siasi provveduto ad altri atti previsti dalla norma di riferimento, inesistenza di limiti temporali per il secondo), se da un canto sfugge a censure di illegittimità costituzionale perché soluzioni effettuali legate alla discrezionalità del legislatore, dall’altro, in tale censura si può incorrere in concreto, qualora non vi sia vigilanza su di una corretta applicazione del menzionato art. 69 RD 2240\1923, cosicché vengano consentiti illimitati spazi temporali ad un provvedimento interinale e provvisorio per sua natura e funzione. Tale vigilanza, nel caso in cui sia instaurata vicenda giudiziale, come nel caso di specie è demandata all’invocato Giudice: orbene, la Sezione ritiene che l’atto di fermo di cui si discute non possa avere vigenza  se non per altri 6 mesi dal deposito della presente sentenza, scaduti i quali, se lo riterrà opportuno, la Procura amministrativo contabile potrà attivare i propri poteri di iniziativa cautelare .

  Tanto stabilito, e risultato soccombente l’istante, anche se parzialmente, invero, per quanto sopra detto, le spese processuali sono a carico del medesimo.

PQM

 La Corte dei conti, Sez. Giurisdizionale per la Regione Lombardia, definitivamente decidendo

 

RIGETTA  PARZIALMENTE

 

 Il presente ricorso, fissa, così come in parte motiva, in mesi sei a decorrere dal deposito della sentenza l’efficacia del decreto di fermo impugnato.

Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 21.6.2001

 

 L’ESTENSORE                                      IL PRESIDENTE

(Dott.Leonardo Venturini)                  (Dott. Luigi.Giampaolino)