Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Lazio – 3 maggio 2004, n. 1737/2004 – Pres. PASQUALUCCI – Est. OREFICE – Procura regionale c/ C. D.A. e altri (avv.ti Frascaroli e Fiorillo) – P.M. MONTELLA.

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 58566/R del registro di Segreteria, promosso ad istanza del Procuratore Regionale con atto di citazione del 13 ottobre 2002, nei confronti dei sigg. C. DE A., G. L., L. D., G. T., P. P., G. DI C., C. G., S. C. e R. M..

Uditi, nella pubblica udienza del 15 marzo 2004 il relatore Consigliere Mauro OREFICE, il rappresentante del Pubblico Ministero nella persona del S.P.G. Ugo MONTELLA e gli avv. Ruggero FRASCAROLI, per i sigg. De A., G., T., L., Di C. e P.; e Guido FIORILLO, per i sigg. C. e M..

Esaminati tutti gli atti e i documenti di causa.

Ritenuto in

FATTO

Con denuncia del 3 gennaio 2000 il sig. P. T. di A., premesso che una precedente amministrazione del Comune aveva disposto, con deliberazione 3 marzo 1998 n. 85, l'adeguamento dei canoni di locazione da applicare agli immobili del patrimonio dell'ente locale concessi a privati ad uso commerciale (che fino ad allora pagavano importi irrisori), esponeva che con altra deliberazione (n. 67 del 2 marzo 1999) la nuova giunta (recentemente eletta) aveva revocato il provvedimento dei predecessori, portando i canoni a circa 1/5 rispetto a quelli di mercato. Il denunziante segnalava inoltre che l'attuale assessore alle finanze era gestore di uno dei locali in questione intestato alla moglie.

La Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Lazio delegava quindi un'indagine al Nucleo regionale di Polizia tributaria della Guardia di Finanza del Lazio - G.A.R.A.D.E., che con relazione del 18 dicembre 2001, integrata con un supplemento della Brigata di Nettuno ha trasmesso la documentazione sui rapporti di locazione acquisita presso l'ente locale corredata da schede compilate dalla Brigata di Nettuno della stessa Guardia di finanza, con l'evidenziazione delle differenze tra i canoni di mercato, rilevati dagli stessi finanzieri, e quelli applicati dal Comune di A. ai propri immobili in seguito alla citata deliberazione dell'attuale giunta n. 67 del 2 marzo 1999.

Dall'istruttoria eseguita emerge innanzitutto che la civica amministrazione, nel periodo anteriore al 1999, ha tralasciato nel corso degli anni di adeguare i canoni di locazione degli immobili del patrimonio comunale concessi a privati ad uso commerciale a quelli di mercato, né li ha mai aggiornati in base agli indici ISTAT da epoca anteriore al 1990.

Una giunta comunale precedente a quella composta dai convenuti, con deliberazione 3 marzo 1998 n. 85, recepiva il criterio di determinazione dei canoni degli immobili suddetti proposto dalla Commissione consiliare finanza e patrimonio, e in particolare li determinava, con decorrenza dal 10 gennaio 1998, in misura corrispondente alla rendita catastale rivalutati del 5% (ai sensi dell'articolo 3 comma 48 della legge 23 dicembre1996 n. 662). La deliberazione veniva sostanzialmente ribadita con un provvedimento di rettifica del 30 settembre 1998 del subentrato commissario straordinario.

Sennonché con successiva deliberazione del 2 marzo 1999 n. 67, sulla proposta dell'Assessore G. T., la giunta nel frattempo subentrata, ritenendo che da un'indagine di mercato non meglio specificata i canoni determinati dalla precedente amministrazione fossero eccessivamente onerosi in relazione alle caratteristiche e all'ubicazione degli immobili, li riduceva drasticamente (revocando la precedente deliberazione) e fissava un criterio generale basato su tre diversi importi mensili al metro quadrato a seconda della zona centrale o periferica di ubicazione o se si trattava di magazzini (rispettivamente lire 15.000, lire 11.000, lire 7.000 al metro quadro per mese).

La deliberazione del 2 marzo 1999 veniva presa all'unanimità e con il voto, tra gli altri, dell'assessore al patrimonio P. P.. Seguiva la stipulazione di nuovi contratti (con semplici scritture private prive di numero di repertorio), tutti con firma del dirigente del II Settore rag. S. C., privi di data (ma nella maggior parte dei casi con timbro di registrazione) alcuni indicanti la data di decorrenza del 1° gennaio 1999, altri date successive. Tra gli altri ne veniva firmato uno (per locale adibito ad agenzia di assicurazioni) con la sig.ra M. F., moglie del menzionato assessore al patrimonio, ad un canone annuo di lire 2.800.000, in sostituzione di un precedente contratto sottoscritto appena qualche mese prima dalla stessa sig.ra Fortuna per lo stesso immobile, ad un canone annuo di lire 7.200.000 (cfr. relazione Guardia di finanza e relativi allegati).

L’atto introduttivo del giudizio illustra inoltre le vicende che evidenziano, oltre che il mancato adeguamento dei canoni da epoche remote, notevoli differenze tra i canoni di mercato (o quelli determinati con deliberazione n. 85/1998) e quelli applicati in seguito alla deliberazione n. 67/1999 e le conseguenti perdite di entrata stimabili.

La Procura Regionale, con invito a dedurre notificato in date comprese tra il 1° e il 18 marzo 2002, seguito da un secondo invito a dedurre notificato il 27 giugno 2002, ha contestato al dirigente responsabile del settore (rag. S. C.), ai componenti della Giunta ed al funzionario che aveva reso parere favorevole alla deliberazione n. 67 del 2 marzo 1999 (rag. R. M.) la rispettiva responsabilità per le diverse componenti di danno erariale, ciascuno per la parte avuta nel cagionarlo, sia per le minori entrate derivanti dal mancato adeguamento dei canoni a quelli di mercato negli anni precedenti al 1999, sia per le minori entrate, comprese quelle future, decorrenti dall’1 gennaio 1999, desumibili dalle vicende relative ad ogni immobile.

Alcuni degli intimati sono stati sentiti personalmente ad istanza (il sindaco e l’assessore proponente la deliberazione n.67 del 1999) o d’ufficio (il C.). A domanda, la Procura regionale ha poi concesso una proroga di 30 giorni decorrente dal 18 aprile 2000 per la presentazione di deduzioni a tutti gli intimati, i quali hanno poi fatto pervenire una ulteriore memoria a firma dell’avv. Frascaroli ed altra ne è pervenuta in seguito all’invito a dedurre integrativo.

Con ordinanza dell’8-12 luglio 2002 questa Sezione ha poi autorizzato la proroga del termine per l’emissione dell’atto di citazione di 120 giorni decorrenti dal giorno successivo alla scadenza del termine originario.

Seguiva atto di citazione in giudizio dei convenuti in data 13.10.2002.

In data 11 dicembre 2003 veniva infine depositata in atti una consulenza tecnica, richiesta dal Sindaco del Comune di A. e redatta dal geometra A. D., relativa ai beni siti nel territorio del Comune di A. per la ricerca del più probabile valore locativo.

In occasione dell’odierna udienza le parti hanno sostanzialmente ribadito le tesi scritte. In particolare, la difesa dei convenuti ha sostenuto che la revoca della deliberazione n. 85 del 1998 e l’approvazione di nuovi criteri per la determinazione dei canoni si erano rese necessarie perché secondo la normativa sul catasto il coefficiente da applicare agli immobili destinati ad attività commerciali era 34 e non 100; sicché se tale criterio fosse stato applicato correttamente i canoni determinati dalla giunta del 1998 sarebbero stati inferiori a quelli determinati dalla giunta del 1999. Inoltre la deliberazione n. 85/89 non aveva avuto applicazione a causa delle contestazioni legali da parte dei conduttori degli immobili, i quali erano titolari di contratti da epoche remote, con canoni irrisori più volte tacitamente rinnovati. L’operato della giunta aveva invece arrecato un vantaggio all’ente locale, per la maggiorazione dei canoni di locazioni rinnovate prima ancora della scadenza, il che dimostrerebbe la buona fede degli amministratori. In ogni caso, hanno ancora sostenuto i difensori dei convenuti, gli accertamenti della Guardia di finanza non sarebbero da ritenere attendibili, poiché la normativa di riferimento non sarebbe applicabile al patrimonio indisponibile dell’ente pubblico.

Il rappresentante del Pubblico Ministero ha ribadito le proprie richieste come da atto scritto, suggerendo l’ipotesi di una ulteriore consulenza tecnica d’ufficio per la definizione corretta dei canoni applicabili.

Considerato in

DIRITTO

Ai sensi dell’art. 9, comma III, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 "A decorrere dal 1° gennaio 1994, il canone degli alloggi concessi in uso personale a propri dipendenti dall'amministrazione dello Stato, dalle regioni e dagli enti locali, nonché quello corrisposto dagli utenti privati relativo ad immobili del demanio, compresi quelli appartenenti al demanio militare, nonché ad immobili del patrimonio dello Stato, delle regioni e degli enti locali, è aggiornato, eventualmente su base nazionale, annualmente, con decreto dei Ministri competenti, d'intesa con il Ministro del tesoro, o degli organi corrispondenti, sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato per gli immobili aventi analoghe caratteristiche e, comunque, in misura non inferiore all'equo canone. A decorrere dal 1 gennaio 1995 gli stessi canoni sono aggiornati in misura pari al 75 per cento della variazione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) dell'ammontare dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e impiegati, verificatasi nell'anno precedente".

Tale disposizione si sovrappone a quella dettata dalla legge finanziaria per l’anno precedente (legge 23 dicembre 1994, n.724) che, all’art. 32, comma VIII, disponeva "A decorrere dal 1 gennaio 1995 i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dei comuni sono, in deroga alle disposizioni di legge in vigore, determinati dai comuni in rapporto alle caratteristiche dei beni, ad un valore comunque non inferiore a quello di mercato, fatti salvi gli scopi sociali".

Le norme citate, ed in particolare quelle previste nella legge finanziaria per il 1994 (n.537/93) dispongono, quindi, in modo chiaro, che, in caso di concessione a favore di utenti privati da parte dell’amministrazione dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali di alloggi relativi ad immobili del demanio, ivi compreso quello militare, o del patrimonio dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali, il canone, a decorrere dal 1° gennaio 1994, vada aggiornato annualmente sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato per gli immobili aventi analoghe caratteristiche e, comunque, in misura non inferiore all’equo canone.

Il che vuol dire, con riferimento alla fattispecie, che il Comune di A. era tenuto, alla stregua di qualunque altro Ente locale, al fine di incrementare le entrate patrimoniali dell’amministrazione, ad aggiornare, con riferimento alla data del 1° gennaio 1994, i canoni relativi agli alloggi dati in concessione a privati, sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato.

Acquisito il dato normativo di riferimento, va osservato che, relativamente alla fattispecie, vanno presi in considerazione, partitamente, il totale, mancato aggiornamento dei canoni di locazione nel periodo anteriore al 1° gennaio 1999, e quanto invece verificatosi posteriormente a tale data con il primo tentativo di aggiornamento di cui alla delibera n. 85/98 e la successiva modifica di cui alla delibera n. 67/99.

Per quanto riguarda la prima voce, non vi è dubbio che, assunto il precetto normativo di cui alla legge n. 537/93, sussistesse l’obbligo per il Comune di adeguare i canoni sin dal 1° gennaio 1994, così come non vi è dubbio che tale adempimento non sia stato mai realizzato anteriormente all’assunzione della delibera n.85/1998.

Di tale evidente omissione la Procura regionale ritiene responsabile S. C., responsabile del Settore finanze e patrimonio cui all’epoca faceva capo la gestione del patrimonio immobiliare e, dunque, la gestione dei rapporti contrattuali relativi agli immobili del patrimonio comunale.

In realtà, l’impostazione accusatoria secondo cui il servizio diretto dal convenuto si sarebbe limitato esclusivamente a predisporre delle schede con l’individuazione dei canoni di mercato, senza alcun concreto seguito deliberativo od applicativo, almeno sino alla deliberazione n. 85/1998, appare riduttiva.

Appare infatti evidente come l’esecuzione della norma del dicembre 1993 richiedesse tempi senz’altro più lunghi della prefissata data del 1° gennaio 1994, stante la necessità di una non facile ricognizione da parte degli uffici comunali dei parametri applicativi della norma stessa, così come d’altra parte testimoniato dall’incarico che proprio il C. affida ad un professionista addirittura allo scopo di risolvere problematiche applicative della precedente disposizione di cui alla legge n.724/94.

Ancora risulta che il C. si diede carico di inviare, con nota del 18 luglio 1995, un promemoria all’allora assessore al patrimonio con il quale delineava le iniziative da intraprendere in relazione allo stato in cui versava il patrimonio pubblico, anche alla luce della definizione dei rapporti contrattuali in essere. Tanto che ne scaturì la lettera di disdetta che il Sindaco pro-tempore di A. inoltrò ai vari conduttori in data 20 luglio 1995.

Il successivo stato di incertezza nei rapporti di locazione, di cui è testimone la lettera dello stesso Sindaco ai conduttori in data 23 luglio 1996 con la quale comunicava agli stessi che erano tenuti a continuare a provvedere alla corresponsione del canone, ma a titolo di indennità di occupazione, e i successivi eventi che portarono al commissariamento dell’amministrazione comunale, determinarono insanabili ritardi nella definizione della vicenda, ma quanto di questo sia imputabile al C. resta abbastanza dubbio.

Che poi allo stesso non siano riferibili "concreti seguiti deliberativi od applicativi" appare piuttosto evidente, essendo rinvenibile in capo al medesimo al massimo poteri di proposta, senza tenere conto che la situazione appariva oltretutto compromessa dall’inesistenza di contratti formali. E nonostante l’assenza della regolamentazione dei rapporti, è proprio il C. che indica la necessità di disdire i contratti medesimi e di intimare la disdetta ai locatori.

Appare, quindi, a parere di questo Collegio, piuttosto difficile poter configurare la sussistenza di una responsabilità amministrativa a carico del C. a titolo di colpa grave per il mancato adeguamento dei canoni anteriormente alla delibera n. 85/1998, delibera che il convenuto stesso, in fin dei conti, ispira.

Non vi è da constatare infatti colpevole inerzia, negligenza o totale disinteresse per i compiti di ufficio in capo al convenuto, al quale, occorre ancora ricordare, non incombevano oneri diretti a carattere deliberativo.

Va, infatti, in proposito, ricordato che, con riferimento alla legislazione dell’epoca, il principio di ripartizione fra "politica" ed "amministrazione", sancito per lo Stato a partire dal decreto legislativo n. 29/1993, non era formalmente ancora fatto proprio dalla normativa sull’ordinamento degli Enti locali, che avrebbe pienamente riconosciuto l’applicabilità di tale principio solo con l’approvazione del nuovo Testo Unico n. 267 del 2000. A maggior ragione, quindi, non appare sostenibile la contestazione de qua a carico del C., che, pertanto, va mandato assolto dai relativi addebiti.

Discorso diverso va invece fatto per quanto riguarda l’adozione delle due delibere del 1998 e del 1999.

Partendo dal dato di legge, fermo e incontrovertibile, che i canoni dovevano essere aggiornati "sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato per gli immobili aventi analoghe caratteristiche e, comunque, in misura non inferiore all'equo canone", va, innanzitutto, osservato che i canoni determinati dalla deliberazione di giunta n. 85/1998 sono risultati nella maggior parte dei casi inferiori o corrispondenti a quelli di mercato rilevati dalla Guardia di finanza, e solo in alcuni casi superiori a questi ultimi, con una differenza massima di circa il 14%.

Non può, quindi, in proposito non condividersi la contestazione formulata dall’Ufficio requirente secondo la quale non sussisteva alcun ragionevole motivo che inducesse e giustificasse la riduzione, in molti casi sensibile, dei canoni così come avvenuto con la successiva deliberazione n. 67 del 1999, tanto meno quella dell’eccessiva onerosità degli stessi, stante che l’adeguamento ai canoni di mercato [ed in molti casi non si è neppure raggiunto tale livello con la delibera del 1998] rispondeva ad un preciso dettato legislativo.

Certo è che una accorta istruttoria, che la civica amministrazione avrebbe doverosamente dovuto compiere, avrebbe dovuto riguardare lo stato di conservazione degli immobili, le eventuali spese di ripristino e/o di manutenzione sostenute dai conduttori, ed eventualmente adeguare i canoni, in deroga ai principi della rendita catastale rivalutata, sussistendo le citate, particolare condizioni dell’immobile. Tale necessaria opera di censimento, peraltro, non risulta essere stata posta in essere.

Risulta invece singolare che la Giunta comunale, nell’adottare la delibera n. 67/99, affermi nelle premesse prima che "a seguito dell’entrata in vigore di nuove normative, i canoni locativi in essere sono da ritenersi inadeguati ai tempi, cosa la quale rende urgente una rideterminazione degli stessi", ed immediatamente poi che "da una indagine di mercato i canoni così determinati -(dalla delibera n. 85/98) - risultano essere eccessivamente onerosi se rapportati alla reale consistenza degli immobili".

E’ di tutta evidenza che il canone o è inadeguato o è eccessivamente oneroso, ma al di là del bisticcio linguistico, è altrettanto evidente che il ragionamento seguito dalla Giunta nel 1999 sarebbe stato corretto ove la stessa avesse proceduto a stabilire i canoni di mercato adeguandoli, dopo accorta indagine, alla consistenza degli immobili.

Risulta invece che, al di là dell’indagine mai realizzata, il calcolo sia stato effettuato in maniera del tutto astratta e che solo lontanamente ha a che fare con la "reale consistenza degli immobili, stato degli stessi, vetustà ed ubicazione", essendo stato preso a riferimento il criterio basato "su un costo per mq diverso a seconda delle zone, moltiplicato per l’effettiva consistenza in mq del locale commerciale al quale il canone si andrà ad applicare".

Appare chiaro che tale modo di procedere sia distorsivo delle finalità della legge e causativo di danno erariale per le minori entrate che derivano dall’applicazione di un principio diverso da quello che, per quanto adeguabile, è previsto in via normativa.

Di tale danno non possono essere chiamati a rispondere che i componenti della Giunta che hanno votato la delibera n. 67 del 1999 (sigg. De A., L., D., T., P., Di C. e G.) ed il funzionario che prestò ad essa parere favorevole dal punto di vista tecnico (sig. M.).

Costituiscono, per altrettanto, voci di danno la stipula dei contratti con la sig.ra Mara Fortuna e per l’immobile adibito a bar ristorante "Il Bambinello".

Nel primo caso, infatti, pur dovendosi escludere l’ipotesi del beneficio personale che avrebbe tratto dalla vicenda l’assessore P., marito della sig.ra Fortuna, non essendovi prove effettive del concorso doloso del citato Amministratore, non può peraltro sottacersi che anche in questo caso la legge imponeva di applicare per ognuno dei contratti il canone di mercato che, evidentemente, non poteva essere inferiore, nel caso di specie, a quello già liberamente accettato dalla stessa conduttrice. D’altra parte, va considerato che la sopravvenienza di una nuova deliberazione sui criteri di determinazione dei canoni di locazione non avrebbe potuto in nessun caso giustificare la diminuzione di un canone stabilito con un contratto giuridicamente valido.

Di tale singola fattispecie, peraltro, esclusa l’ipotesi di condotta dolosa da parte del P., adombrabile ma non dimostrata, sono da ritenere responsabili i soggetti che hanno approvato la deliberazione n. 67 del 1999 (sigg. De A., L., D., T., P., Di C. e G.), il funzionario che ha reso parere favorevole alla deliberazione (sig. M.) ed il funzionario che ha sottoscritto il nuovo contratto (sig. C.).

Per quanto, da ultimo, riguarda la vicenda dell’immobile locato per trattoria e denominato "il Bambinello", la voce di danno è individuabile almeno nella differenza tra il canone desumibile in base al criterio della stessa deliberazione n. 67/1999 (già di gran lunga inferiore a quello di mercato) e quello applicato al locale stesso.

La riportata differenza si manifesta in misura talmente evidente ove si rapporti il canone effettivamente applicato con quello di mercato acclarato dalla Guardia di finanza che, in effetti, non appaiono certamente assurgere a motivazioni dirimenti quelle addotte dai convenuti circa l’ubicazione periferica del locale o comunque relativamente ai miglioramenti apportati alla struttura stessa.

Di tale voce di danno sono chiamati a rispondere il sindaco, per i suoi compiti di vigilanza sui servizi comunali; l’assessore competente, responsabile per la gestione del patrimonio; ed il rag. C. per la relativa sottoscrizione del contratto.

In relazione a quanto precede, il Collegio ritiene di poter calcolare il danno erariale così come emerso secondo i seguenti criteri, tenendo conto che per le singole poste il Collegio medesimo ritiene di dover applicare, in via equitativa, una riduzione della quantificazione proposta dalla Procura regionale pari al 30%, in considerazione del mancato accertamento dello stato reale degli immobili, delle eventuali migliorie apportate e delle eventuali spese sostenute dai conduttori.

Quindi, sulla base di una perdita di entrata commisurata alla durata dei contratti di locazione per i quali la disdetta non può essere data prima di 12 anni, se si tratta di locazioni per attività commerciali, e di 6 anni negli altri casi, per la vicenda del contratto Fortuna il danno è computabile in euro 18.517,50, da addebitarsi in ragione del 25% al sindaco C. De A. ed all’assessore P. P.; del 10% ciascuno all’assessore proponente G. T. ed al funzionario che ha reso il parere favorevole R. M. ed al funzionario che ha firmato il nuovo contratto S. C.; il restante 20% in parti uguali agli altri votanti, G. L., L. D., G. di C. e C. G..

Per quanto riguarda il contratto per l’immobile "il Bambinello" il danno è computabile in euro 83.294,16, da addebitarsi in ragione del 40% ciascuno al sindaco C. De A. ed all’assessore P. P., e del restante 20% al funzionario S. C..

Per le minori entrate derivanti da tutti gli altri contratti di locazione indicati nell’atto introduttivo del giudizio, il danno è computabile in euro 101.479,92, da addebitarsi in ragione del 25% al sindaco C. De A. ed all’assessore P. P.; del 15% ciascuno all’assessore proponente G. T. ed al funzionario che ha reso il parere favorevole R. M.; il restante 20% in parti uguali agli altri votanti, G. L., L. D., G. di C. e C. G...

Oltre, rivalutazione monetaria ed interpelli legali.

Le spese di giustizia seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Lazio, definitivamente pronunciando, assolve il rag. S. C. dagli addebiti mossigli in ordine al mancato adeguamento dei canoni di locazione a quelli di mercato sino alla data del 30 giugno 1999.

Condanna, per la vicenda del contratto Fortuna, al risarcimento in favore del Comune di A. della somma di euro 18.517,50, da addebitarsi in ragione del 25% al sindaco C. De A. ed all’assessore P. P.; del 10% ciascuno all’assessore proponente G. T. ed al funzionario che ha reso il parere favorevole R. M. ed al funzionario che ha firmato il nuovo contratto S. C.; il restante 20% in parti uguali agli altri votanti, G. L., L. D., G. di C. e C. G..

Condanna, per quanto riguarda il contratto per l’immobile "il Bambinello" al pagamento in favore del Comune di A. della somma di euro 83.294,16, da addebitarsi in ragione del 40% ciascuno al sindaco C. De A. ed all’assessore P. P., e del restante 20% al funzionario S. C..

Condanna, per le minori entrate derivanti da tutti gli altri contratti di locazione indicati nell’atto introduttivo del giudizio, al pagamento in favore del Comune di A. della somma di euro 101.479,92, da addebitarsi in ragione del 25% al sindaco C. De A. ed all’assessore P. P.; del 15% ciascuno all’assessore proponente G. T. ed al funzionario che ha reso il parere favorevole R. M.; il restante 20% in parti uguali agli altri votanti, G. L., L. D., G. di C. e C. G..

Alle condanne vanno aggiunte rivalutazione monetaria da calcolarsi secondo l’andamento dell’indice ISTAT dal momento della causazione del danno alla data della presente sentenza, ed interessi legali sulle somme così rivalutate, da computarsi dalla data di pubblicazione della presente sentenza a quella dell’effettivo pagamento.

Le spese processuali, da calcolarsi in euro 1.124,80 (MILLECENTOVENTIQUATTRO/80) seguono la soccombenza.

Omissis

Sussiste la responsabilità amministrativa del sindaco e dei membri della giunta comunale che non adeguano i canoni degli immobili comunali ai valori di mercato.

La vicenda in parola riguarda la responsabilità amministrativa del sindaco e dei membri della giunta che trascurano di attivarsi sul piano dell’adeguamento dei canoni di locazione dei beni immobili comunali.

Infatti, quando un’amministrazione comunale "omette" di adoperarsi sul piano del corretto adeguamento dei canoni relativi al patrimonio immobiliare del proprio ente arreca un pregiudizio finanziario che deve essere risarcito.

In questo caso la responsabilità si estende anche ai funzionari dell’ente, quando rilasciano il parere favorevole alla delibera di giunta che non adegua i canoni, concorrendo, così, alla produzione del danno erariale.

Il danno erariale scrutinato dalla Sezione Lazio era emerso in un comune laziale, dove la giunta in carica, omettendo qualunque istruttoria sul valore di mercato degli immobili comunali e, aspetto questo di notevole rilevanza ai fini della declaratoria della colpa grave, trascurando completamente le norme introdotte con le leggi finanziarie degli ultimi anni in materia di adeguamento dei canoni relativi al patrimonio immobiliare pubblico, aveva applicato per alcuni beni comunali canoni irrisori, i quali si ponevano al di fuori della necessaria ragionevolezza amministrativa o di buon andamento nella cura del patrimonio comunale.

La questione era stata portata all’attenzione della Procura regionale con la denuncia presentata da un cittadino che, nell’occasione, segnalava anche che uno degli immobili a cd. "canone agevolato" era occupato dal coniuge di un assessore, aspetto quest’ultimo che non depone, di certo, favorevolmente sotto il profilo dell’imparzialità della pubblica amministrazione.

Infatti, da questo punto di vista occorre rammentare che per l’amministrazione i principi della trasparenza e dell’imparzialità devono essere immanenti nello svolgimento delle attività di gestione della cosa pubblica, specialmente quando i soggetti incaricati di funzioni pubbliche siano obbligati al rispetto della trasparenza nei confronti della collettività, evitando, come invece emerge nella fattispecie in discorso, rilievi sotto il profilo di favoritismi resi in ambito personale (sul dovere di trasparenza degli aspiranti agli incarichi pubblici cfr. ex multis Cons. Stato, sez. IV, n. 5881 del 6.10.2003).

D’altra parte, l’azione amministrativa per rispettare i principi del buon andamento (art. 97 della Costituzione) e per non cadere nella platea dei fenomeni di irragionevolezza comportamentale che, molto spesso causano anche illeciti contabili, deve evitare la strumentalizzazione della funzione amministrativa per fini diversi (spesso egoistici) da quelli previsti dalle norme e deve muoversi in piena aderenza al fine pubblico e/o missione istituzionale preordinata (per i casi di strumentalizzazione della funzione pubblica per un fine diverso da quello stabilito dalla legge cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 8306 del 17.12.2003).

Occorre anche ricordare l’importanza dell’azione di responsabilità ai fini della tutela del patrimonio immobiliare degli enti pubblici, non solo sotto l’aspetto sanzionatorio (come avvenuto con la presente sentenza di condanna), ma anche e specialmente sotto quello della deterrenza, sia per fornire un utile presidio alla cura degli interessi pubblici, sia per evitare fenomeni di favoritismi nelle assegnazioni a soggetti privati di unità immobiliare pubbliche a costi irrisori.

Nondimeno, la questione affrontata dalla sezione Lazio della Corte dei conti dimostra come l’istituto della responsabilità amministrativa, nonostante alcune critiche (di retroguardia) che talune posizioni della dottrina riportano, sia non solo vivo e utile per il ripristino della legalità sostanziale dell’agire amministrativo, ma può proficuamente intervenire a livello preventivo per tutelare il regolare svolgimento del mercato.

Infatti, la vicenda trattata dai giudici contabili colpisce non solo un fenomeno di malamministrazione foriera di pregiudizio finanziario per il mancato introito alle finanze comunali degli importi (adeguati) dei canoni, ma redarguisce anche alcuni comportamenti amministrativi che hanno consentito a diversi operatori economici di avvantaggiarsi, dal punto di vista commerciale, in ragione della circostanza che era stato loro consentito di versare all’ente locale affitti irrisori e non in linea con i reali valori del mercato immobiliare presente sul territorio.

Indubbiamente tutto ciò aveva creato una distorsione economica, dal momento che era stato consentito ad alcuni commercianti di collocarsi in una posizione migliore rispetto ai loro concorrenti che, invece, dovevano adeguarsi, per quanto riguarda gli affitti, ai valori del locale mercato immobiliare.

In effetti, quando l’area della decisione pubblica (nel caso specifico la delibera della giunta comunale che non adegua i canoni immobiliari al mercato), altera gli spazi dell’iniziativa economica (mercato), favorendo alcuni in danno di altri, è evidente che la decisione politica, anziché essere conforme alla missione istituzionale del benessere della collettività amministrata, crea un conflitto interno nel mondo del lavoro ed incide negativamente sul mercato.

Oltre queste riflessioni si deve aggiungere che l’amministrazione pubblica, è obbligata ad essere trasparente e corretta nei comportamenti da tenere nei confronti dell’utenza; essa deve perseguire l’efficacia e l’efficienza sia nella gestione finanziaria, sia nella cura del proprio patrimonio, con la conseguenza che l’attività amministrativa deve essere svolta mirando all’utilizzazione positiva, in termini di costi e di utilitas da conseguire, dei propri immobili.

Infatti, le posizioni più attente della dottrina (E. Picozza e R. Rota, Il ruolo degli amministratori pubblici tra garanzia «della rappresentanza dei fatti» ed efficacia dei risultati, in Rass. Cons. Stato, vol. 11/2003, pag. 2259 e segg.) guardano a una p.a. che si pone come "servente" degli interessi dei cittadini e, dunque, come struttura al servizio della collettività.

Ovviamente servire il cittadino significa non solo svolgere un servizio di "utilità" per il cittadino stesso, ma anche muoversi nei suoi confronti con la massima imparzialità nei comportamenti, al fine di assicurare un’attività di servizio spinta verso la garanzia del corretto assolvimento della funzione pubblica svolta nell’interesse altrui (E. Picozza e R. Rota, cit.).

Il buon andamento deve essere, appunto, improntato ai principi guida dell’azione amministrativa, quali l’efficacia, l’efficienza, l’economicità, ma anche la trasparenza, la pubblicità; criteri questi che richiedono l’applicazione di regole sostanziali e che perciò qualificano l’azione amministrativa in termini di risultato.

Su questa impostazione il principio di legalità resta sempre un valore di riferimento insostituibile e si carica di nuovi significati dovendo, appunto, convivere con i principi di efficacia ed efficienza, ricollegabili ai principi costituzionali del buon andamento, dell’economicità e della sana gestione finanziaria.

Occorre riflettere sulla considerazione che, per assicurare il rispetto di queste regole, la sola rimozione dell’atto amministrativo illegittimo può non essere sufficiente, per prima cosa perchè in assenza di un’attività di annullamento in autotutela la cura della legittimità amministrativa è rimessa all’iniziativa della parte privata (la quale, come spesso avviene, può anche mancare, perché non tutti hanno il coraggio, la voglia e il tempo di attivarsi sul piano del contenzioso) e poi perché se all’attività illegittima seguono illeciti contabili (nel caso specifico il mancato introito di canoni) solo la sanzione economica nei confronti degli amministratori e/o agenti pubblici che versano in colpa grave può assicurare l’effettivo rispetto della regola del buon andamento.

D’altra parte la dottrina più innovativa (S. Giacchetti, "Appalti di pubblici servizi e/o appalti pubblici di servizi? La legge n.205 del 2000 gioca a dadi", sul sito www.giustizia-amministrativa.it.) ha affermato che «Il significato del "buon andamento" si è spostato da quello di andamento formalmente corretto a quello di andamento sostanzialmente buono. L’affermazione esplicita di ciò è contenuta nell’art. 1 della legge n. 241 del 1990, secondo cui l’attività amministrativa è retta dai principi generali di economicità e di efficacia, oggi correntemente ritenuti principi di costituzione materiale economica», con la conseguenza che la giurisprudenza è oramai proiettata verso nuove posizioni che abbandonano la concezione di buon andamento inteso come «comportamento dell’amministrazione non macchiato da incompetenza, violazione di legge o eccesso di potere».

Il mancato adeguamento ai valori di mercato dei canoni del patrimonio immobiliare del comune non è certamente un "comportamento sostanzialmente buono", visto che le finanze dell’ente locale hanno dovuto rinunciare ad essere implementate di somme superiori a quelle (minori) che, invece, i locatari versavano.

Oltre a ciò il comportamento degli amministratori non era nemmeno "formalmente corretto" vista l’evidente violazione delle norme introdotte con le leggi finanziarie sui canoni da applicare agli immobili pubblici (legge 23 dicembre 1994, n.724, art. 32, comma VIII e art. 9, comma III, della legge 24 dicembre 1993, n. 537).

Dopo avere inquadrato la fattispecie sotto il profilo della violazione delle regole di buona amministrazione e sana gestione del patrimonio pubblico e volendo verificare gli aspetti attinenti all’illecito contabile si può tranquillamente affermare che il mancato introito di somme spettanti all’amministrazione arreca un pregiudizio finanziario all’ente pubblico.

Infatti, il mancato adeguamento dei canoni ai valori di mercato comporta sicuramente una deminutio sul fronte dell’acquisizione di risorse finanziarie, così come avviene quando in un comune si perdono gli introiti provenienti dai tributi di spettanza all’ente a causa dei ritardi nella predisposizione degli atti necessari (cfr. Corte dei conti, II sezione centrale, n. 167 del 6.5.2003), perché in tali vicende si configura un’attività omissiva di doverose operazioni utili per le procedure di entrate che costituiscono, com’è noto, fonte di risorse per lo svolgimento di compiti a favore della comunità locale.

Quel che rileva, in tali vicende, è la gravità della colpa che discende della consapevolezza dell’omissione, perché il pubblico amministratore quando non si attiva per una doverosa e finanziariamente corretta gestione del patrimonio immobiliare, prevista da diversi anni dalle varie leggi finanziarie, sostanzialmente prevede l’evento di pregiudizio che ne deriva (il mancato introito).

D’altra parte se il governo di un ente territoriale deve essere inteso, specialmente nell’attuale fase di federalismo, come capacità di contribuire a risolvere i problemi collettivi che sorgono in sede locale, valutando gli assetti istituzionali, i fattori organizzativi e gestionali, è indubbio che la mancata attivazione sul fronte delle entrate non può certamente essere di soddisfazione per la maggioranza dei cittadini che non hanno avuto alcun beneficio dagli sconti sostanziali effettuati dalla giunta preposta al governo della città ad alcuni locatari di immobili comunali.

Può essere evidenziato, per la condivisione della pronuncia della Sezione Lazio, anche il fatto che la giurisprudenza (Corte dei conti, sezione II centrale, n. 192 del 12.5.2003) ha ravvisato la colpa grave di una giunta comunale (così come avvenuto nella sentenza in commento) quando è stato deliberato di derogare ai limiti minimi fissati dal legislatore in materia di applicazione di sanzioni per le violazioni edilizie.

In disparte la circostanza che la declaratoria di gravità della colpa era acclarata anche alla luce del fatto che l’apparato amministrativo si era espresso negativamente al termine dell’istruttoria, rimane, comunque, ferma la circostanza che alcuni comportamenti riferibili agli amministratori condannati hanno provocato un danno in spregio alle finanze comunale, nella sostanza private di un’entrata a vantaggio della collettività.

A tutto ciò si deve aggiungere che la condanna del sindaco dell’ente locale segue sia alla luce della sua posizione di organo rilevante rivestito nel comune (cfr. ex multis Corte dei conti, sezione Abruzzo, n. 198 dell’11 aprile 2003), sia dal fatto che la trascuratezza dei doveri incombenti al capo dell’apparato comunale, rappresenta una gestione superficiale dei beni pubblici, sintomo, appunto, di un disattento contegno nell’adempimento dei propri compiti.

Il sindaco negli enti locali resta comunque l’organo responsabile dell’amministrazione (art. 50, comma 1, TUEL), cui seguono anche le connesse funzioni amministrative, unitamente a una pregnante vigilanza sull’attività degli uffici e, conseguentemente, deve agire con azioni d’impulso e di stimolo degli apparati burocratici (Corte dei conti, sezione Lazio, n. 986 del 14.4.2003), tutto ciò in ragione del fatto che il sindaco sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti (art. 50, comma 2, TUEL).

Esiste anche un orientamento diverso da parte di una giurisprudenza minoritaria (Corte dei conti, sezione Molise, n. 63 del 18.4.2001) che esclude la responsabilità del sindaco sotto il profilo della mancata vigilanza, quando il pregiudizio finanziario segue ad attività amministrative rientranti nella competenza degli uffici comunali; solo che tale orientamento deve, in ogni caso, confrontarsi con quelle ipotesi in cui la mancata vigilanza sui servizi emerge da plateali trasgressioni amministrative (es. il perdurante mancato introito di somme provenienti dall’attività sanzionatoria) che non possono essere interamente addebitate al personale burocratico, specialmente quando è mancata quella doverosa azione di controllo che il sindaco deve esercitare ai sensi dell’art. 50, comma 2, del TUEL.

Resta il fatto che, passando ad esaminare la colpa grave nel campo dell’attività amministrativa, si può osservare che essa si ricollega al concetto di errore professionale scusabile. L’inescusabilità dell’errore si concreta quando la scelta amministrativa sia il frutto di una operazione arbitraria.

Infine, resta acclarato anche il fatto che la responsabilità amministrativa viene riconosciuta anche a quelle persone (personale burocratico di carriera) che, pur potendo incidere propositivamente, si sono meramente accodate alla volontà della giunta in carica, favorendo così l’illecito contabile, del quale poi sono stati chiamati a rispondere.