CORTE DEI CONTI - SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER IL FRIULI VENEZIA GIULIA - n. 117 del 3.3.2007 – PRESIDENTE M. BELLI – RELATORE: G. DI LECCE – PROCURA REGIONALE c/ B. E. ed altri (avv. CUDICIO, COJUTTI, MARPILLERO, ANTONINI, FEDOZZI e SBISÀ) P.M. DE LUCA.

con nota di Massimo Perin, magistrato della Corte dei conti

1. Responsabilità contabile e amministrativa – azione di responsabilità amministrativa – ipotesi di responsabilità a carico di soggetti non convenuti nel giudizio – necessità dell’integrazione del contraddittorio – esclusione – rilevanza delle condotte dei terzi non convenuti per la quantificazione e la ripartizione del danno – necessità - sussiste.

2. Responsabilità contabile e amministrativa – enti pubblici – componenti di diritto dei consiglio di amministrazione – posizione differenziata con esclusione di responsabilità amministrativa – non sussiste – ruolo di iniziativa di raccordo con le politiche e di controllo del membro di diritto di un ente pubblico – necessità – sottoposizione alla responsabilità amministrativa – necessità.

3. Responsabilità contabile e amministrativa – affidamento di consulenze esterne – consentito per la soluzione di problematiche di particolare difficoltà, complessità ed urgenza che non possono essere affrontate con il personale interno – durata previamente determinata – necessità – compenso proporzionato all’attività espletata – necessità.

4. Responsabilità contabile e amministrativa – affidamento di consulenza legale – affidamento della consulenza in presenza di difficoltà della struttura amministrativa per la carenza di professionalità idonee per affrontare la risoluzione delle problematiche giuridiche che impegnano i diversi settori di attività dell'ente - Presidente e componenti di un consiglio di amministrazione – responsabilità – non sussiste – revisori dei conti – responsabilità - non sussiste.

1. Quando nel giudizio di responsabilità amministrativa siano ipotizzabili profili di responsabilità erariale a carico di soggetti diversi da quelli convenuti in giudizio, non è necessaria l'integrazione del contraddittorio, richiedendosi, tuttavia, nel caso di condanna dei convenuti e nella ripartizione delle quote di addebito, di tener conto delle condotte dei terzi che abbiano avuto una rilevanza causale nella produzione dell'evento dannoso.

2. Lo status di «membro di diritto» del consiglio di amministrazione di un ente pubblico, non giustifica una posizione differenziata del medesimo ai fini della valutazione della responsabilità erariale, perché l'adesione a tale interpretazione implicherebbe la definizione di un'area di esenzione da responsabilità per una categoria di soggetti che, nell'ambito degli organi di governo degli enti pubblici, assolve ad un essenziale ruolo di iniziativa e di controllo, oltre che di raccordo fra le politiche delle istituzioni pubbliche; inoltre, si deve tener conto, che è irrinunciabile, a garanzia degli interessi sottesi al pieno ed effettivo esercizio del mandato istituzionale, un adeguato livello di conoscenza e approfondimento delle problematiche affrontate dallo stesso ente pubblico.

3. Per la giurisprudenza della Corte dei conti il conferimento di un incarico di consulenza a soggetti esterni all'apparato amministrativo, può ritenersi legittimo ove si renda necessario per affrontare problematiche di particolare complessità o urgenza che non possono essere adeguatamente o tempestivamente risolte con il ricorso alle professionalità interne ed a condizione che lo stesso sia determinato nei suoi contenuti e nella sua durata, e sia retribuito con un compenso congruo e proporzionale all'attività prestata dal consulente.

4. Non sussiste responsabilità amministrativa per il Presidente e i componenti del consiglio di amministrazione di un ente pubblico, nonché per i revisori dei conti dello stesso per un incarico di consulenza affidato ad un avvocato ed originato dalle difficoltà in cui venne a trovarsi la struttura amministrativa per la carenza di professionalità idonee ad affrontare, con la necessaria competenza, la risoluzione delle problematiche giuridiche che impegnavano i diversi settori di attività dell'ente.

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Nell’occasione la sezione Friuli Venezia Giulia ha affermato che nella fattispecie in esame deve essere applicato, ratione temporis, l'art. 7, 6° comma, del D.Lgs n. 165/2001, nella formulazione antecedente alla novella recata dal D.L. n. 223 del 4.7.2006 convertito in legge n. 248/2006 (cd. Decreto BERSANI): norma che in deroga al principio di carattere generale secondo cui le amministrazioni devono provvedere alla cura dei compiti loro affidati con il personale di cui dispongono, consentiva alle amministrazioni pubbliche, per esigenze non fronteggiabili con il personale in servizio, di conferire “incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione”.

Inoltre, la sentenza ha affermato che l’eventuale ricorso da parte dei dirigenti o dei responsabili degli uffici alla consulenza esterna di un avvocato, al di fuori delle situazioni che, per urgenza o complessità, giustificassero l'assunzione del relativo costo, riguarderebbero l’eventuale profilo di responsabilità di coloro che hanno esercitato tale facoltà in modo distorto e contrario ai principi di buona amministrazione e di economicità dell'azione amministrativa.

Per di più, il Collegio, nella disamina della fattispecie che aveva avuto ad oggetto la consulenza ed assistenza giuridico amministrativa per la trattazione di problematiche e la predisposizione di atti e documenti, nonché l'assistenza agli uffici nello svolgimento dei vari procedimenti, con particolare, ma non esclusivo riferimento agli appalti indetti o da indire da parte dell'Ente, ha affermato che la consulenza legale, per sua natura, si pone come attività di supporto decisionale all'attività amministrativa dell'ente pubblico in senso ampio.

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SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 11363 del registro di Segreteria, promosso ad istanza della Procura Regionale della Corte dei conti presso la Sezione Giurisdizionale per il Friuli Venezia Giulia, nei confronti di BERTOZZI Enzo, SDRAULIG Anna Magda, CANTARIN Franco e TOSOLINI Lorenzo, rappresentati e difesi dall'avv. Dante CUDICIO per mandato a margine della memoria di costituzione in giudizio, di GRION Valentina, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Maria COJUTTI, per mandato a margine della memoria di costituzione in giudizio, HONSELL Furio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco MARPILLERO e Alfredo ANTONINI, per mandato a margine della memoria di costituzione in giudizio, di STEFANUTTI Silvano e TAMBURLINI Sergio, rappresentati e difesi dall'avv. Enrico FEDOZZI, per mandato a margine della memoria di costituzione in giudizio, nonché di TESOLAT Alessandro, Lesa Cristiano, Basso Elisabetta e COIANIS Maria Grazia, rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppe SBISÀ, per mandato a margine della memoria di costituzione in giudizio;

Visti l'atto di citazione, le memorie di costituzione in giudizio dei convenuti, gli atti e i documenti tutti di causa;

Uditi, nella pubblica udienza del 23 novembre 2006, il giudice relatore, dott. Giancarlo Di Lecce, il rappresentante del Pubblico Ministero nella persona del Procuratore Regionale dott. Giovanni De Luca, nonché gli avv.ti Dante CUDICIO per i convenuti BERTOZZI, CANTARIN, SDRAULIG e TOSOLINI, l'avv. Giuseppe SBISÀ per i convenuti Basso, COIANIS, Lesa e TESOLAT, l'avv. Marco MARPILLERO per il convenuto HONSELL, l'avv. Giovanni Maria COJUTTI per la convenuta GRION e l'avv. Enrico FEDOZZI per i convenuti STEFANUTTI e TAMBURLINI.

Ritenuto in

FATTO

Con atto di citazione del 21.3.2006, ritualmente notificato, la Procura Regionale presso questa Sezione Giurisdizionale, conveniva in giudizio i sigg.ri TOSOLINI Lorenzo, BERTOZZI Enzo, SDRAULIG Anna Magda, Basso Elisabetta, COIANIS Maria Grazia, GRION Valentina, HONSELL Furio, CANTARIN Franco, TESOLAT Alessandro, Lesa Cristiano, STEFANUTTI Silvano e TAMBURLINI Sergio per sentirli condannare al pagamento, in favore dell'E.R.D.I.S.U. di Udine, della complessiva somma di euro 75.694,42, oltre interessi legali e spese di giudizio, pro quota e nelle rispettive qualità di presidente, consiglieri di amministrazione e di revisori dei conti dell'E.R.D.I.S.U., in relazione al danno erariale asseritamente cagionato dal conferimento e dal rinnovo, in favore dell'avv. Emanuela Rizzi, dell' incarico di consulenza e assistenza giuridico amministrativa.

A sostegno della pretesa risarcitoria, ritualmente preceduta dalla notifica dell'atto di invito a dedurre ex art. 5 del D.L. n. 453/1993 convertito in legge n. 19/1994, il requirente sottolineava il carattere illecito delle deliberazioni assunte dal consiglio di amministrazione dell'E.R.D.I.S.U.; in particolare contestava la circostanza che le prestazioni di consulenza venissero configurate come una sorta di tutoraggio nei confronti dell'apparato amministrativo dell'ente, laddove la risoluzione delle problematiche afferenti l'attività degli uffici amministrativi avrebbe dovuto ritenersi ambito di competenza del personale dirigenziale dell'E.R.D.I.S.U., nonché dei responsabili dei singoli uffici; quanto all' attività di consulenza nel settore degli appalti, il P.M. asseriva che l' eventuale complessità della materia ben avrebbe potuto giustificare il ricorso alla consulenza offerta dall'ufficio legislativo e legale della Regione. Il conferimento dell'incarico di consulenza veniva altresì censurato sotto il profilo della sua genericità ed indeterminatezza - concernendo tutti i settori di attività dell'ente -, oltre che in relazione alla sua durata, posto che l'originaria durata di un anno risultava prorogata di ulteriori due anni. Un ulteriore profilo di censura afferiva alla mancata determinazione del compenso, ritenendosi inadeguata la previsione di un corrispettivo orario, sia pure nell'ambito di un tetto massimo di spesa annuale. Passando ad esaminare l'elemento soggettivo dell'illecito, il requirente evidenziava di aver escluso, per i consiglieri di amministrazione nominati in rappresentanza degli studenti la sussistenza della colpa grave, considerata la loro inesperienza e l'affidamento riposto in ordine alle affermazioni del presidente dell'ente circa la necessità e la legittimità del ricorso alla consulenza.

Quanto alla posizione del dott. Giuseppe VACCHER, che nella qualità di direttore dell'E.R.D.I.S.U. era stato indicato da alcuni consiglieri di amministrazione quale promotore della delibera in contestazione, il requirente - alla stregua della disciplina recata nel regolamento per le riunioni del consiglio di amministrazione - osservava che la formulazione delle proposte di delibera, previa esternazione delle motivazioni di legittimità e di merito, doveva ritenersi di competenza del presidente, essendo il ruolo del direttore dell'ente limitato alla redazione ed alla sottoscrizione del processo verbale della riunione. Sulla base della richiamata previsione regolamentare, il Procuratore Regionale riteneva di poter escludere la sussistenza di elementi di prova idonei ad affermare la responsabilità erariale del dott. VACCHER. In forza di tali premesse, il requirente ribadiva la responsabilità erariale del presidente, dei consiglieri di amministrazione e dei revisori dei conti, differenziando gli addebiti in ragione dei ruoli ricoperti dai convenuti: una maggiore responsabilità veniva attribuita al presidente nonché ai revisori dei conti che avevano partecipato alle sedute del consiglio di amministrazione; il primo, perché in qualità di garante della legittimità delle deliberazioni dell'organo collegiale, avrebbe dovuto approfondire la questione relativa alla possibilità o meno di affiancare agli uffici amministrativi un consulente legale; i secondi perché avrebbero dovuto vigilare, nell'esercizio del c.d. controllo concomitante, sulla piena regolarità dell'incarico; di qui la ripartizione del danno, imputato, per la metà, al presidente ed ai revisori dei conti presenti alle deliberazioni, e, per la restante metà, ai consiglieri di amministrazione dell'ente.

A seguito della notifica dell'atto di citazione si costituiva in giudizio il prof. HONSELL, assistito dagli avv.ti Marco MARPILLERO e Alfredo ANTONINI. I difensori del convenuto, in via pregiudiziale, chiedevano l' estensione del contraddittorio nei confronti del direttore dell' E.R.D.I.S.U.; nel merito, contestavano l'addebito erariale, prospettando, in via alternativa, l'assoluzione di tutti i convenuti in giudizio, considerata la piena liceità dell'incarico conferito ad un avvocato esperto nel campo delle problematiche degli enti locali; in via alternativa, i nominati difensori chiedevano l'assoluzione del prof. HONSELL, evidenziando come la sua partecipazione alle contestate deliberazioni fu dovuta alla previsione normativa regionale che designava il rettore dell'Università di Udine quale membro di diritto dell'E.R.D.I.S.U.; sottolineavano, quindi, l'affidamento, riposto dal proprio assistito, nell'esistenza di un'adeguata attività istruttoria, rimarcando, nel contempo, la sostanziale estraneità del rettore dell'Università di Udine alle problematiche organizzative afferenti la dotazione del personale dell'ente nonché la possibilità di ricorrere alla consulenza dell'ufficio legale regionale. Nel porre in evidenza come il prof. HONSELL avesse rinunciato al gettone di presenza relativo alle sedute del consiglio di amministrazione dell'ente, i nominati difensori ribadivano che il complesso delle circostanze evidenziate doveva ritenersi idoneo a far ritenere l'esistenza, in favore del proprio assistito, di una scriminante soggettiva, tale da far escludere la contestata colpa grave. Da ultimo, il nominato patrocinio prospettava la possibilità di estendere il contraddittorio al direttore dell'E.R.D.I.S.U., autore della proposta di ricorrere alla contestata consulenza esterna.

Conclusivamente ed in via subordinata alla richiesta di assoluzione, la difesa formulava richiesta di riduzione dell'addebito, avuto riguardo alla posizione differenziata assunta dal prof. HONSELL, in consiglio di amministrazione, quale membro di diritto in rappresentanza dell'Università.

I sigg.ri TAMBURLINI Sergio e STEFANUTTI Silvano, rispettivamente presidente del collegio dei revisori e revisore dei conti dell'E.R.D.I.S.U., si costituivano in giudizio con il patrocinio dell'avv. Enrico FEDOZZI. Il nominato difensore contestava l' addebito erariale, osservando come l'incarico conferito all'avv. Rizzi dovesse ritenersi pienamente legittimo ai sensi dell'art. 7 del D.Lgs n. 165/2001, considerata la mancanza, nell'organigramma dell'ente, di personale munito delle necessarie qualifiche professionali, e la rilevata indisponibilità dell'ufficio legale della Regione a fornire un tempestivo supporto per l'attività dell'ente. Sotto diverso profilo l'avv. FEDOZZI rilevava che la delibera n. 39/2002 doveva ritenersi un provvedimento cornice, che non imponeva, ma facultava il ricorso al professionista nel caso in cui fosse stato ritenuto necessario il supporto di una consulenza giuridica. Sotto tale aspetto veniva posta in evidenza l'inoffensività della delibera, in quanto non impositiva di alcuna spesa: il danno, ove effettivamente configurabile, si sarebbe dovuto imputare agli uffici amministrativi che fecero ricorso alla consulenza. Quanto alla posizione dei revisori dei conti, l'avv. FEDOZZI ribadiva la piena legittimità dell'incarico, che risultava conferito da un ente dotato di personalità ed autonomia giuridica e come tale doveva ritenersi facultato, ma non obbligato ad avvalersi della consulenza dell'ufficio legale della Regione; rilevava, inoltre, come l'oggetto, la durata e  le modalità di espletamento dell'incarico risultassero ben determinati, contrariamente a quanto sostenuto dalla Procura Regionale, e che l'affidamento della consulenza trovava adeguata capienza nei capitoli di bilancio dell'ente. Nel sottolineare l' utilità conseguita dall'Amministrazione in relazione all'attività resa dall'avv. Rizzi, l'avv. FEDOZZI concludeva per l'assoluzione dei sigg.ri Tamburini e STEFANUTTI da ogni addebito.

I convenuti TESOLAT Alessandro, Basso Elisabetta, COIANIS Maria Grazia, e Lesa Cristiano, si costituivano in giudizio con il patrocinio dell'avv. Giuseppe SBISÀ, il quale, preliminarmente, osservava che il presupposto del conferimento dell'incarico di consulenza non andava ricercato nell'intento di offrire ai responsabili dei vari settori dell'ente un supporto per la trattazione degli affari correnti, bensì, come evidenziato nelle premesse della delibera n. 39/2002, in quello di garantire una consulenza legale tempestiva, in relazione ai procedimenti amministrativi che richiedessero particolari approfondimenti: esigenze in relazione alla quale l'avvocatura regionale aveva assicurato una disponibilità non in termini assoluti, bensì nei limiti di quanto ritenuto possibile, tenuto conto dei carichi di lavoro gravanti sull'ufficio. A tale esigenza, peraltro, non poteva farsi fronte con il personale dell'ente; al riguardo, il nominato patrocinio poneva in evidenza come in una lettera del 9.11.2001, il direttore dell'ente aveva fatto espressa richiesta di un' unità con qualifica di consigliere amministrativo cui affidare i procedimenti inerenti gli affari generali ed in particolare i contratti ed i connessi adempimenti di carattere legale. La stessa difesa non mancava di rilevare, inoltre, che la legittimità del conferimento dell'incarico di consulenza risultava attestata dal dott. VACCHER; a tal proposito richiamava l'art. 12 della legge regionale n. 7/2000, norma ai sensi della quale la controfirma del direttore sulle proposte di deliberazione dell'ente regionale, attesta il completamento dell'istruttoria e la legittimità della proposta. L'avv. SBISÀ sottolineava, inoltre, che nel disciplinare dell'incarico di consulenza, il consiglio di amministrazione dell'E.R.D.I.S.U. si era limitato a fissare il compenso in base al quale il professionista avrebbe parcellato le prestazioni, mentre l'effettivo accesso alla consulenza legale restava una prerogativa dei responsabili degli uffici amministrativi; la suddetta circostanza doveva far ritenere inesistente l'ipotizzato rapporto di causalità fra le delibere in questione e gli esborsi per le prestazioni rese dall'avv. Rizzi. Al fine di dare contezza dell'attività svolta dal professionista, l'avv. SBISÀ depositava, in atti, copia della corrispondenza intercorsa con l'E.R.D.I.S.U. su alcune delle questioni trattate, e concludeva per l'assoluzione dei propri assistiti da ogni addebito con il favore delle spese di giudizio.

Si costituivano in giudizio, inoltre, i sigg.ri TOSOLINI Lorenzo, BERTOZZI Enzo, CANTARIN Franco e SDRAULIG Anna, assistiti dall'avv. Dante CUDICIO. Il nominato difensore negava, in primo luogo, l'esistenza del rapporto di causalità fra l'approvazione della delibera, ed il palesato danno, posto che la delibera di conferimento dell'incarico di consulenza non prevedeva una spesa necessitata, essendo rimessa al direttore ed ai dirigenti dell'ente la facoltà di avvalersi della consulenza nei limiti della previsione di bilancio ed in relazione alle effettive necessità palesate dagli uffici amministrativi.

Sotto diverso e concorrente profilo evidenziava che il conferimento dell'incarico rispondeva in pieno alla previsione di cui all'art. 7 del D.Lgs n. 165/2001, e che sia il completamento dell'istruttoria che la legittimità della proposta risultavano attestate, ai sensi dell'art. 1 della legge regionale n. 7/2000, dalla controfirma del dott. VACCHER sulle proposte di deliberazione dell'ente regionale. Osservava, inoltre, come l'E.R.D.I.S.U. avesse ripetutamente palesato l'esigenza di un consulente legale da interpellare per la trattazione dei procedimenti amministrativi che richiedessero un particolare approfondimento, osservando come l'ufficio legale della Regione, richiesto in tal senso, aveva rappresentato di non poter fornire il necessario e tempestivo supporto legale per l'attività dell'ente. Di qui la decisione di conferire l'incarico di consulenza legale, misura ritenuta necessaria dallo stesso direttore dell'ente, ed adottata per assicurare efficienza e tempestività all'attività amministrativa.

Quanto all'asserzione attorea secondo cui l' attività di consulenza dovesse ritenersi propria delle competenze del personale dirigenziale dell'ente, il patrocinio dei convenuti non mancava di sottolineare come presso l'E.R.D.I.S.U. fosse in servizio un solo dirigente oltre al direttore, e che il restante personale era rappresentato da alcuni direttivi e da personale con qualifiche funzionali inferiori; il che, in definitiva, doveva far escludere che vi fossero professionalità particolarmente qualificate per la risoluzione di questioni involgenti problematiche giuridiche di una certa rilevanza. Negava, infine, la configurabilità della colpa grave, rilevando come la decisione in parola fu suggerita dalla necessità di sopperire alle evidenziate necessità di disporre di adeguata e tempestiva consulenza giuridica, e di evitare, in tal modo, il rischio di possibili vertenze giudiziarie. A conferma della legittimità della delibera rilevava come la stessa, contrariamente a quanto asserito dalla Procura Regionale, avesse un oggetto determinato ed una durata ben definita, sottolineando, altresì, che nell'importo contestato dalla Procura Regionale risultava compresa la somma di euro 11.069,16 , relativa ad un distinto incarico conferito al medesimo legale per dirimere una controversia con la ditta TEMI s.r.l.: importo di cui chiedeva in ogni caso lo stralcio da quanto formante oggetto di addebito. Sulla base delle suesposte premesse, la difesa dei nominati convenuti concludeva per l'assoluzione dal contestato danno erariale, con il favore delle spese di giudizio.

La dott.ssa Valentina GRION, si costituiva in giudizio con il patrocinio dell'avv. Giovanni Maria COJUTTI.

Il difensore della convenuta, preliminarmente, contestava la difformità degli importi indicati nell'invito a dedurre rispetto a quelli formanti oggetto della citazione, evidenziando, per la parte eccedente, l'improcedibilità ovvero l'inammissibilità della domanda; rimarcava, quindi, l'opportunità di estendere il contraddittorio al dott. VACCHER, osservando che fu proprio il direttore dell'ente a rappresentare l'esigenza di conferire l' incarico di consulenza ed a predisporre il disciplinare che venne sottoposto all'approvazione del consiglio di amministrazione; sotto diverso profilo contestava la ritenuta sussistenza, in capo alla propria assistita, del requisito della colpa grave; e ciò non solo perché il titolo di studio dalla stessa posseduto non era una laurea in giurisprudenza o in economia, bensì in pedagogia, ma anche per la documentata circostanza che nel periodo immediatamente antecedente la seduta del consiglio di amministrazione del 29 maggio 2002, la GRION fu colta da una grave sindrome depressiva post partum; il voto espresso dalla convenuta, dunque,  nella prospettazione del nominato difensore, fu anche condizionato dal suddetto, peculiare, stato soggettivo. Sotto diverso profilo rimarcava la piena legittimità della delibera di conferimento dell'incarico di consulenza, avuto riguardo alla mancanza, nell'organico dell'ente, di un esperto in contratti e appalti, e la difficoltà di impostare un rapporto di collaborazione costante ed effettivo con l'avvocatura regionale. Sottolineava, ad ulteriore conforto della legittimità della contestata delibera, come durata, luogo ed oggetto dell'incarico di consulenza, fossero specificamente e chiaramente previsti; quanto al compenso, rilevava che il danno, ove effettivamente accertato, andasse addebitato a chi aveva dato, al disciplinare di incarico, un' attuazione distorta e lontana dai principi di buona fede e di buona amministrazione.

Tutto ciò premesso, la difesa della GRION concludeva, in via preliminare, per la declaratoria di improcedibilità o di inammissibilità della domanda per la parte eccedente l'importo della contestazione di cui all'invito a dedurre; nel merito, per l'assoluzione dalla contestata responsabilità; in via subordinata chiedeva la riduzione dell'addebito sia sotto il profilo di una più equa ripartizione del danno fra i consiglieri di amministrazione che approvarono la delibera del 29.5.2002, che in considerazione della mancata citazione in giudizio del dott. VACCHER, per il quale rimetteva al Collegio ogni valutazione circa l'opportunità di una chiamata in causa.

All'udienza del 23 novembre 2006, i difensori dei convenuti illustravano il contenuto degli atti defensionali, insistendo per l'accoglimento delle conclusioni ivi rassegnate; il Procuratore Regionale, da parte sua, confermava gli addebiti erariali e ribadiva l'insussistenza di elementi idonei a giustificare la chiamata in causa del dott. VACCHER.

Sulle conclusioni così rassegnate la causa veniva trattenuta in decisione.

Considerato in

DIRITTO

Preliminarmente all'esame del merito e con riferimento alla  richiesta di estensione del contraddittorio nei confronti del dott. Giuseppe VACCHER, formulata dagli avv.ti MARPILLERO, ANTONINI e COJUTTI, rileva il Collegio come nella vicenda in esame non possa dubitarsi del ruolo di assoluta centralità assunto dal direttore dell'E.R.D.I.S.U. quale promotore dell'iniziativa di conferimento dell'incarico di consulenza (circostanza comprovata dal contenuto univoco delle controdeduzioni dei destinatari dell'invito a dedurre) e garante, ai sensi dell'art. 12 della L.R. n. 7/2000, della legittimità della delibera n. 39 del 29.5.2002, con la quale il consiglio di amministrazione dell'ente conferì all'avv. Emanuela Rizzi l'incarico di consulente giuridico e amministrativo dell'ente. Evidenzia, tuttavia, il Collegio come nella fattispecie in esame possa prescindersi dalla chiamata in causa del direttore dell'ente, in applicazione del principio giurisprudenziale secondo cui ove siano ipotizzabili profili  di responsabilità erariale a carico di soggetti diversi rispetto a quelli citati in giudizio, non è necessaria l'integrazione del contraddittorio, richiedendosi, tuttavia, nel caso di condanna dei convenuti, di tener conto delle condotte dei terzi che abbiano avuto una rilevanza causale nella produzione dell'evento dannoso (cfr. Sez. III n. 510/2004; Sez. II n. 286/2003; Sez. II n. 218/2001).

Sempre in via preliminare va respinta la domanda formulata dagli avv.ti MARPILLERO ed ANTONINI e diretta alla separazione del giudizio relativo al prof. HONSELL, ex artt. 103 e 277, comma 2, del c.p.c. ed alla sua immediata definizione. Al riguardo reputa il Collegio di dover escludere che lo status di “membro di diritto” del consiglio di amministrazione possa giustificare una posizione differenziata del nominato convenuto ai fini della valutazione della responsabilità erariale; è di tutta evidenza, del resto, che l'adesione a tale opzione ermeneutica implicherebbe la definizione di un'area di esenzione da responsabilità per una categoria di soggetti che, nell'ambito degli organi di governo degli enti pubblici, assolve ad un essenziale ruolo di iniziativa e di controllo, oltre che di raccordo fra le politiche delle istituzioni pubbliche. Funzione in relazione alla quale deve ritenersi irrinunciabile, a garanzia degli interessi sottesi al pieno ed effettivo esercizio del mandato istituzionale, un adeguato livello di conoscenza e approfondimento delle problematiche in discussione. Alla stregua delle suesposte premesse, deve ritenersi infondata la tesi secondo cui lo status di “membro di diritto” del consiglio di amministrazione di un ente pubblico possa giustificare l'adozione di un criterio differenziato per la valutazione della responsabilità erariale.

Passando all'esame del merito, è bene rilevare che nella prospettazione attorea, il nucleo fondamentale della contestazione mossa agli odierni convenuti, concerne l'illiceità di un incarico che, avendo ad oggetto la risoluzione di questioni riconducibili all'attività ordinaria dell'ente, avrebbe dovuto trovare una soluzione diversa da quella del ricorso alla consulenza esterna. In particolare è stato affermato che la trattazione delle problematiche correnti, così come le indicazioni necessarie per il corretto svolgimento dei procedimenti, dovessero ritenersi materia di competenza del personale dirigenziale dell'ente, mentre alla necessità di risolvere questioni particolarmente complesse si sarebbe potuto ovviare ricorrendo alla consulenza offerta dall'ufficio legislativo e legale dell'amministrazione regionale. Sotto diverso profilo l'incarico di consulenza risulta censurato per la sua genericità ed indeterminatezza - concernendo tutti i settori di attività dell'ente -, oltre che in relazione alla sua durata, stante la disposta proroga di due anni rispetto alla durata originaria di un anno; un ulteriore profilo di censura ha riguardato la mancata determinazione del compenso, essendo stata ritenuta inadeguata, a tal fine, la previsione di un corrispettivo orario, sia pure nell'ambito di un tetto massimo di spesa annuale.

Le contestazioni della Procura Regionale risultano avversate dalle difese dei convenuti sotto vari profili; al riguardo si è evidenziato, in particolare, che il conferimento dell'incarico di consulenza fu deliberato a seguito della constatata indisponibilità dell'ufficio legale regionale a rendere, con la necessaria sollecitudine, i pareri richiesti dall'ente; si è inoltre rimarcata l'inoffensività, sotto il profilo del danno, degli atti deliberativi assunti dal consiglio di amministrazione dell' E.R.D.I.S.U., e ciò sul rilevato presupposto che gli stessi non comportavano l'assunzione diretta di oneri finanziari per l'ente, ma si limitavano a prevedere la facoltà, per gli uffici amministrativi, di ricorrere alla consulenza legale nei casi in cui ciò fosse ritenuto necessario per il proficuo svolgimento dell'attività amministrativa; in ogni caso, le difese dei convenuti hanno ribadito la piena conformità dell'incarico in questione ai requisiti previsti dall'art. 7, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001, rimarcando che gli eventuali abusi nel ricorso alla consulenza avrebbero dovuto formare oggetto di contestazione nei confronti dei dirigenti e dei responsabili degli uffici.

Così sintetizzate le posizioni delle parti, osserva il Collegio come la fattispecie in esame debba ritenersi disciplinata, ratione temporis, dall'art. 7, 6° comma, del D.Lgs n. 165/2001, nella formulazione antecedente alla novella recata dal D.L. n. 223 del 4.7.2006 convertito in legge n. 248/2006: norma che in deroga al principio di carattere generale secondo cui le amministrazioni devono provvedere alla cura dei compiti loro affidati con il personale di cui dispongono, consentiva alle amministrazioni pubbliche, per esigenze non fronteggiabili con il personale in servizio, di conferire “incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione”.

Va, inoltre, rilevato come la giurisprudenza della Corte dei conti abbia avuto modo di puntualizzare, nella vigenza dell'art. 7, comma 6, del D.Lgs n. 29/1993 (norma che antecedentemente all'entrata in vigore dell'art. 7, comma 6. del D.Lgs. n. 165/2001 disciplinava in termini similari la materia delle consulenze esterne), che il conferimento di un incarico di consulenza a soggetti esterni all'apparato amministrativo, può ritenersi legittimo ove si renda necessario per affrontare problematiche di particolare complessità o urgenza che non possano essere adeguatamente o tempestivamente risolte avvalendosi delle professionalità interne ed a condizione che lo stesso sia determinato nei suoi contenuti e nella sua durata, e sia retribuito con un compenso congruo e proporzionale all'attività prestata dal consulente (SS.RR. n. 792/1992; SS.RR. n. 27/1998/A).

È bene a questo punto esaminare le delibere con le quali il consiglio di amministrazione dell' E.R.D.I.S.U. ebbe a conferire ed a rinnovare l'incarico di consulenza legale, per verificare - alla stregua dei richiamati principi normativi e giurisprudenziali - se le condotte degli odierni convenuti siano censurabili sotto il profilo della contestata responsabilità erariale.

Orbene, quanto all'esperienza professionale del consulente incaricato, non si ritiene di poter dubitare che il profilo dell'avv. Emanuela Rizzi rispondesse al requisito richiesto dalla norma; al riguardo è bene evidenziare come nessuna censura sia stata espressa, sul punto, dalla Procura Regionale; per contro, risulta che il nominato professionista, iscritto all'albo degli avvocati, aveva già collaborato con l'E.R.D.I.S.U., con risultati valutati in modo ampiamente positivo dall'ente conferente (vds. premesse della deliberazione del consiglio di amministrazione n. 39 del 29.5.2002).

Quanto al requisito della preventiva determinazione della durata dell'incarico, giova evidenziare che dopo la prima scadenza annuale prevista dalla delibera n. 39 del 29.5.2002, lo stesso fu rinnovato, con le successive delibere n. 34 del 19.3.2003 e n. 95 dell'1.12.2003, per ulteriori due anni; al riguardo reputa il Collegio di dover escludere che il rinnovo della consulenza, disposto per un così breve periodo e sulla base della proficua attività prestata dalla consulente, possa mettere in discussione la natura temporanea del rapporto, così come determinata negli atti deliberativi del consiglio di amministrazione dell'ente e legittimamente rinnovata nell'assenza di specifici impedimenti normativi.

Per quanto afferisce al profilo della predeterminazione del compenso, va osservato che il disciplinare allegato alle delibere autorizzative dell'incarico di consulenza aveva previsto un corrispettivo orario nell'ambito di un tetto di spesa rappresentato dallo stanziamento di bilancio; non sembra, tuttavia, che il suddetto compenso, fissato nella misura oraria di euro 155,00 oltre accessori e rimborsi, sia suscettibile di censura, sia in relazione alla sua congruità, tenuto conto dei valori medi della tariffa degli onorari e delle indennità spettanti agli avvocati in materia stragiudiziale, che alla sua determinazione, considerata l'esistenza del limite previsto per tale voce di spesa nell'apposito stanziamento di bilancio.

Con riferimento, invece, al requisito della determinatezza dell'incarico, rileva il Collegio che lo stesso ha avuto ad oggetto la “consulenza ed assistenza giuridico amministrativa per la trattazione di problematiche e la predisposizione di atti e documenti, nonché l'assistenza agli uffici nello svolgimento dei vari procedimenti, con particolare ma non esclusivo riferimento agli appalti indetti o da indire da parte dell'Ente”.

Orbene, per quanto l'ambito della consulenza richiesta all'avv. Rizzi risultasse indubbiamente esteso a tutti i settori dell'attività dell'ente, non sembra che tale aspetto possa costituire motivo di censura, dovendosi la consulenza legale considerare, per sua natura, attività di supporto decisionale all'attività amministrativa dell'ente in senso ampio. Destituita di fondamento si appalesa, infine, la censura relativa alla natura delle questioni sottoposte all'avv. Rizzi, che nella ricostruzione attorea andrebbero sostanzialmente ricondotte “all'attività ordinaria dell'ente”: al riguardo, non può non rilevarsi come la suddetta affermazione sia rimasta priva di riscontri oggettivi nella produzione documentale della Procura Regionale; né, invero, il Collegio ritiene che il carattere “ordinario” delle questioni che hanno formato oggetto di consulenza possa desumersi dagli avvisi di parcella dell'avv. Rizzi, considerato che le suddette comunicazioni contengono una descrizione estremamente sintetica delle prestazioni rese dal nominato professionista. Per contro, appare significativo rilevare come l'unico elemento di verifica (sia pure limitato ad un numero ristretto di atti) dell' effettivo contenuto dei pareri resi dal consulente legale, sia dato dalla produzione documentale dall'avv. SBISÀ, che delinea i tratti di un'attività di consulenza che ha avuto ad oggetto non solo problematiche relative alla gestione degli appalti, ma anche questioni in materia di assegni di studio, assegnazione di alloggi, manutenzione di servitù, trattamento economico del personale, definizione transattiva di crediti, orario di lavoro e missioni per servizio: fattispecie di varia natura, ma, comunque, connesse all'espletamento delle attività istituzionali dell'ente ed involgenti la risoluzione di casi esorbitanti dall'ambito della normale gestione amministrativa dell'ente; tali, comunque, da far ritenere utile o comunque giustificato il ricorso al parere di un legale.

Una valutazione più ampia del contesto in cui si inserisce la vicenda, induce il Collegio a ritenere che la decisione di conferire ad un professionista esterno l'incarico di consulenza fu originata dalle difficoltà in cui venne a trovarsi la struttura amministrativa dell'E.R.D.I.S.U. per la carenza di professionalità idonee ad affrontare, con la necessaria competenza, la risoluzione delle problematiche giuridiche che impegnavano i diversi settori di attività dell'ente. Particolarmente significativa, in tal senso, va ritenuta la nota in data 9.11.2001, con la quale il dott. VACCHER ebbe a rappresentare alla direzione regionale dell'organizzazione e del personale l'insufficienza dell' organico dell'ente in rapporto ad un carico di lavoro notevolmente aumentato nel tempo, manifestando l'esigenza di potenziare l'ufficio di direzione con l'inserimento di un consigliere amministrativo cui affidare i procedimenti relativi agli affari generali, con specifico riferimento alla materia contrattuale. Va inoltre rilevato come la specifica esigenza di poter disporre di un supporto legale per la risoluzione delle questioni meritevoli di particolare approfondimento, fu rappresentata (melius: rinnovata) dal presidente dell'ente con la nota del 12.9.2001, diretta all'ufficio legale della Regione; richiesta alla quale seguì la nota di risposta del 24.9.2001, con la quale l'avvocato capo della Regione, pur evidenziando la disponibilità del proprio ufficio a fornire la richiesta assistenza legale, precisò che ciò sarebbe avvenuto compatibilmente con i carichi di lavoro: una disponibilità limitata, quindi, che non garantiva alcuna certezza in ordine alla tempestività dell'assistenza legale necessaria per l'attività dell'ente e che smentisce l' asserzione attorea secondo cui per gli affari di particolare complessità l' E.R.D.I.S.U. si sarebbe potuto avvalere dall'ufficio legale della Regione.

Per completezza di motivazione, osserva il Collegio come non possa escludersi che da parte dei dirigenti o dei responsabili degli uffici si sia fatto ricorso alla consulenza esterna anche al di fuori delle situazioni che per urgenza o complessità giustificassero l'assunzione del relativo costo; è bene, ad ogni modo, rimarcare come il suddetto profilo di responsabilità, ove effettivamente provato, non potrebbe che riguardare le condotte di coloro che esercitarono tale facoltà in modo distorto e contrario ai principi di buona amministrazione e di economicità dell'azione amministrativa. A tal proposito giova evidenziare come l'impianto argomentativo dell'atto di citazione definisca in modo netto il perimetro della contestata responsabilità, individuando l'antecedente causale del presunto danno erariale nelle condotte dei consiglieri di amministrazione che ebbero ad approvare le delibere di conferimento dell'incarico, nonché dei revisori dei conti che omisero il “controllo concomitante”; né, invero, reputa il Collegio di poter ampliare il thema decidendum con acquisizioni dirette ad accertare il merito delle consulenze richieste dai dirigenti e dal personale amministrativo dell'ente. In ogni caso, non sembra potersi dubitare che l'approfondimento di un tema istruttorio afferente le responsabilità di soggetti non convenuti in giudizio, sarebbe in contrasto non solo con i principi di terzietà ed imparzialità del Giudice, ribaditi dall' art. 111 Cost. nel testo novellato dalla legge n. 2 del 23.11.1999, ma anche con la previsione di cui all'art. 113 c.p.c., che non consente di porre a fondamento della decisione una fattispecie di danno diversa, sotto il profilo soggettivo, oggettivo e della causa petendi, da quella ipotizzata dal requirente.

Conclusivamente, deve ritenersi che le deliberazioni del consiglio di amministrazione dell'E.R.D.I.S.U. con le quali fu conferito e rinnovato l'incarico di consulenza in favore dell'avv. Rizzi, siano coerenti con i principi generali della normativa in riferimento, rispondendo all'esigenza di assicurare alla struttura amministrativa dell'ente l'ausilio necessario per affrontare questioni che non potevano essere risolte mediante l'utilizzo del personale in servizio, ovvero nei tempi richiesti dall'ufficio legale della Regione. Sulla base di tali premesse, reputa il Collegio che la facoltà riconosciuta alla struttura amministrativa dell'ente di avvalersi di una qualificata consulenza legale non sia censurabile sotto il profilo della contestata responsabilità erariale: ne consegue, da tanto, l'assoluzione di tutti i convenuti dalle richieste risarcitorie formulate dalla Procura Regionale. Ricorrendo una causa di proscioglimento nel merito, in applicazione degli artt. 3, comma 2 bis, D.L. n. 543/1996, convertito in legge n. 639/1996 e dell'art. 18, comma 1, D.L. n. 67/1997, convertito in legge n. 135/1997, come interpretati autenticamente dall'art. 10 bis, comma 10, del D.L. n. 203/2005, convertito, con modificazioni, in legge n. 248/2005, va disposta la liquidazione delle spese di patrocinio, nella misura di seguito indicata: per l' attività difensiva prestata dall'avv. Giuseppe SBISÀ - unitariamente considerata stante l'identità delle posizioni processuali - in favore di Alessandro TESOLAT, Elisabetta Basso, Maria Grazia COIANIS e Cristiano Lesa liquida euro 58,48 per esborsi, euro  484,00 per diritti ed euro 2052,00  per onorari, oltre IVA, CAP e spese generali secondo tariffa forense; per l'attività difensiva svolta dall'avv. Giovanni Maria COJUTTI in favore della sig.ra Valentina GRION, liquida euro 73,10 per esborsi, euro 377,00  per diritti  ed euro  1100,00  per onorari, oltre IVA, CAP e spese generali secondo tariffa forense; per l'attività difensiva svolta dagli avv.ti Marco MARPILLERO e Alfredo ANTONINI in favore del convenuto Furio HONSELL, liquida la somma complessiva di euro 73,10 per esborsi, euro 549,000 per diritti, ed euro 1260,00 per onorari, oltre IVA, CAP e spese generali secondo tariffa forense;

per l'attività difensiva svolta dall'avv. Dante CUDICIO - unitariamente considerata stante  l'identità delle posizioni processuali - in favore dei convenuti TOSOLINI Lorenzo, BERTOZZI Enzo, CANTARIN Franco e SDRAULIG Anna Magda, liquida euro 58,48 per esborsi, euro 484,000 per diritti, ed euro 2052,00 per onorari, oltre IVA, CAP e spese generali secondo tariffa forense; per l'attività difensiva complessivamente svolta dall'avv. Enrico FEDOZZI in favore dei convenuti Silvano STEFANUTTI e Sergio TAMBURLINI, liquida euro 116,96 per esborsi, euro 484,00 per diritti ed euro 1360,00  per onorari, oltre IVA, CAP e spese generali secondo tariffa forense;

P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale Regionale per il Friuli Venezia Giulia, definitivamente pronunciando, ogni contraria eccezione, deduzione e conclusione reiette, assolve i convenuti dall'addebito erariale in contestazione.

Omissis