Consiglio di Stato, sez. IV, 15 novembre 2004, n. 7449:    L’appello incidentale, con il quale viene fatto valere un proprio autonomo interesse a proporre gravame avverso la sentenza, non dipendente dall’impugnazione principale e che avrebbe legittimato la proposizione di un autonomo appello principale deve essere, pertanto, qualificato come appello incidentale improprio.

     Dall’annullamento dell’atto amministrativo non discende in via automatica l’accoglimento della domanda risarcitoria, occorrendo la dimostrazione del danno patrimoniale e del nesso eziologico con il provvedimento annullato che deve riferirsi a colpa dell’amministrazione, così che una responsabilità dell’amministrazione è configurabile nel caso in cui l’adozione e l’esecuzione dell’atto lesivo sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e buona amministrazione.

     In relazione all’ipotesi di annullamento giurisdizionale di un  provvedimento amministrativo, ciò che rileva, ai fini della sussistenza di presupposti dell’illecito civile, non è il provvedimento in sé considerato (il cui annullamento, in quanto tale, non può essere considerato  sintomatico sotto il profilo dell’elemento soggettivo dell’illecito), quanto piuttosto il comportamento tenuto dall’amministrazione: sussiste pertanto illecito civile laddove detto comportamento sia caratterizzato dal cattivo o dall’omesso  apprezzamento dei fatti e degli atti, dalla erronea valutazione delle normative applicabili al caso di specie, dalla carenza di ogni valutazione degli interessi privati coinvolti nella vicenda, contribuendo così alla formazione (ed alla successiva esternazione) di una volontà provvedimentale risultata viziata, in quanto non conforme ai principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa che, nell’ambito dei rapporti intersoggettivi privatistici, si configura come violazione dei principi di buona fede in materia contrattuale e del neminem ledere.

     L’elemento soggettivo dell’illecito civile non implica la malafede ,cioè l’intenzione di arrecare danno all’altro soggetto, essendo sufficiente la colpa, cioè la violazione di norme regolamento, ordini o discipline ovverosia di quelle regole di condotta e di prudenza che è possibile esigere da un uomo medio (id est, dal buon padre di famiglia), che nel campo dell’azione amministrativa si identificano nell’imparzialità e nel buon andamento (postulati dall’articolo 97 della Costituzione.

     Integra un’ipotesi tipica di responsabilità precontrattuale, ai sensi dell’articolo 1338 C.C., il comportamento dell’Amministrazione (concretizzatosi in apposito provvedimento dichiarato illegittimo) che ha illegittimamente arrestato il procedimento di definitivo perfezionamento dei contratti di locazione futura, già stipulati, impedendo ad essi di conseguire il necessario visto e la necessaria registrazione ai fini della loro completa efficacia, violando così l’interesse delle società costruttrici e locatrici alla efficacia e validità dei contratti (già stipulati), attraverso un comportamento caratterizzato dalla violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.

     Il danno risarcibile nell’ipotesi di responsabilità precontrattuale deve essere limitato al solo interesse negativo, consistente  non solo nelle spese a cui la parte danneggiata si è sobbarcata per la conclusione del contratto, ma anche in quelle derivanti dal fatto di aver perduto l’occasione reale di concludere con altri lo stesso contratto non più perfezionato; per contro, non può essere invocato il risarcimento dei danni che si sarebbero evitati e dei vantaggi che si sarebbero conseguiti con la stipulazione e la esecuzione del contratto.

     Poiché l’obiettiva difficoltà di individuazione degli elementi certi ai fini della giusta determinazione del danno risarcibile non può costituire giusta causa di rigetto della domanda risarcitoria per difetto di prova (ciò integrando, ad avviso della Sezione, un vulnus al diritto di difesa predicato dall’articolo 24 della Costituzione), la determinazione del danno deve avvenire in via equitativa.

N. 7449/2004

Reg. Dec.

N. 3034 e 4447 Reg. Ric.

Anno 2003 

R  E  P  U  B  B  L  I  C  A     I  T  A  L  I  A  N  A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

   Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sui ricorsi in appello iscritti ai NRG 3034 e 4447 dell’anno 2003 proposti rispettivamente:

- quanto al primo (NRG. 3034/2003) da: ROMA OVEST COSTRUZIONI EDILIZIE S.p.A, BASILEUS S.p.A. e BIPIELLE INVESTIMENTI S.p.A. (già Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A.), ciascuna in persona del proprio rispettivo legale rappresentante in carica, tutte rappresentate e difese dagli avvocati Giuseppe Lavatola e Carlo Carlevaris, con i quali sono elettivamente domiciliate in Roma, via Costabella n. 23, presso lo studio del primo;

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio in carica, e MINISTERO DELLA SALUTE, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano ope legis in Roma, via dei Portoghesi n. 12; 
 

e nei confronti del

COMUNE DI ROMA, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Enrico Lo russo, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21, presso l’Avvocatura Municipale;

- quanto al secondo (NRG. 4447/2003) da: COMUNE DI ROMA, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Enrico Lo russo, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21, presso l’Avvocatura Municipale;

contro

ROMA OVEST COSTRUZIONI EDILIZIE S.p.A., BASILEUS S.p.A. e BIPIELLE INVESTIMENTI S.p.A., ciascuna in persona del rispettivo legale rappresentante in carica, tutte rappresentate e difese dagli avvocati Giuseppe Lavatola e Carlo Carlevaris, con i quali sono elettivamente domiciliate in Roma, via Costabella n. 23, presso lo studio del primo;

e nei confronti di

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri in carica, e MINISTERO DELLA SALUTE, in persona del ministro in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano ope legis in Roma, via dei Portoghesi n. 12;  
 

entrambi per l’annullamento

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I, n. 6860 del 30 luglio 2002, corretta secondo le disposizioni del decreto presidenziale n. 11193 del 3 dicembre 2002;

      Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;

      Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Salute e del Comune di Roma nel ricorso NRG. 3034/2003, nonchè della Roma Ovest Costruzioni S.p.A., della Basileus S.p.A. e della Bipielle Immobiliare S.p.A. (già Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A.) e della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Salute, nel ricorso NRG. 4447/03;

     Visto l’appello incidentale spiegato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Ministero della Salute nel ricorso NRG. 3034/03;

      Viste le memorie prodotte dalle parte a sostegno delle rispettive tesi difensive;

      Visti tutti gli atti di causa;

      Relatore alla pubblica udienza del 27 aprile 2004 il consigliere Carlo Saltelli;

      Uditi gli avvocati Lavitola e Carlevaris per le appellanti società Roma Ovest Costruzioni Edilizie S.p.A., Basileus S.p.A. e Bipielle Investimenti S.p.A., l’avvocato Lo Russo per il Comune di Roma e gli avvocati dello Stato Volpe e Cosentino per la Presidenza del Consiglio dei Ministri e per il Ministro della Salute;

      Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

      Con ricorso giurisdizionale notificato il 23 dicembre 1999 le società Roma Ovest Costruzioni Edilizie S.r.l., Basileus S.p.A. e Ernesto Fabbroni Impresa di Costruzioni S.p.A., esponevano in fatto che: a) il Comune di Roma con concessione edilizia n. 296/C del 2 aprile 1991 (e successiva variante in corso d’opera n. 2059/C del 23 dicembre 1991) aveva autorizzato la costruzione di un complesso immobiliare destinato a sede del Ministero della Sanità su due contigue aree di proprietà rispettivamente della società Roma Ovest Costruzioni Edilizie S.r.l. e della società Basileus S.p.A., in località Magliana, Parco dei Medici; b) i relativi lavori, iniziati solo il 16 ottobre 1991 (in quanto subordinati ad apposito benestare della Soprintendenza Archeologica, rilasciato solo il 26 luglio 2001) dovevano concludersi entro il 16 ottobre 1994; c) in data 31 marzo 1992 erano stati stipulati con il Ministero della Sanità due distinti, ma  identici contratti, soggetti alla condicio iuris dell’approvazione e della successiva registrazione, per la locazione futura del complesso immobiliare in corso di costruzione per un canone annuo di lire 42 miliardi: la data di inizio della locazione era indicata nella data di consegna degli immobili che sarebbe dovuta avvenire entro centottanta giorni dalla comunicazione della parte locatrice della venuta ad esistenza dei predetti immobili e comunque entro 27 mesi dalla comunicazione di esecutività dei contratti; d) con atti in data 3 gennaio 1994 la Basileus S.p.A. aveva venduto taluni corsi di fabbrica del complesso in costruzione alla Nuova Immobiliare Parco S.r.l. (C1) e alla Immobiliare Naviglio S.r.l. che pertanto erano succeduti nei relativi contratti di locazione; e) in data 27 gennaio 1994, del tutto inopinatamente, il Ministero della Sanità aveva comunicato che i predetti contratti di locazione non potevano avere più seguito, essendosi interrotta la procedura di approvazione e di registrazione a causa del diniego in tal senso espresso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri; f) il Comune di Roma, con ordinanza n. 19515 del 17 maggio 1994 aveva sospeso i lavori oggetto delle ricordate concessioni edilizie; g) con sentenza n. 920 del 26 maggio 1995, confermata dalla decisione n. 990 del 26 giugno 1998 della IV Sezione del Consiglio di Stato, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (sez. I) aveva dichiarato illegittimi, annullandoli, sia il provvedimento in data 24 gennaio 1994 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, di revoca dell’originario atto di assenso alla stipula dei predetti contratti di locazione di cosa futura, sia l’ordinanza n. 19515 del 15 maggio 1994, con cui il Comune di Roma aveva ordinato la sospensione dei lavori di costruzione degli complesso immobiliare.

     Le società ricorrenti sostenevano che i comportamenti tenuti ed i provvedimenti posti in essere dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (di cui l’autorità giudiziaria amministrativa aveva definitivamente ed irrevocabilmente accertato la illegittimità) costituivano illecito colposo, ai sensi dell’articolo 2043 C.C., avendo inciso non solo su una situazione contrattuale già definita, ma avendo altresì impedito la stessa tempestiva edificazione del complesso immobiliare, effettivamente completato (dopo l’ordinanza di sospensione dei lavori emessa dal Comune di Roma, sospesa in sede cautelare dal giudice amministrativo) solo dopo l’ottenimento di un provvedimento di proroga in sanatoria n. 629 del 30 aprile 1999; rivendicavano, pertanto, il  diritto ad ottenere il risarcimento dei danni derivante dal predetto illecito, costituito: a) dal lucro cessante relativo ai mancati canoni locatizi nella misura di 42 miliardi annui, oltre l’aggiornamento previsto dall’articolo 6 dei contratti di locazione, per il periodo intercorrente dal 1° novembre 1994 (data in cui sarebbe stata conclusa la costruzione degli immobili in questione se non fosse intervenuta la sospensione dei lavori) e fino al 1° dicembre 1996 (data in cui era stato fortunosamente reperito un nuovo locatario) per complessivi 25 mesi; b) dagli interessi commerciali correnti, in ragione della qualità di imprenditori commerciali,  corrispondenti almeno al prime rate, periodicamente accertato dall’Associazione Bancaria Italiana, dalla esigibilità di ciascun mancato introito fino al soddisfacimento, con capitalizzazione trimestrale; c) dal danno emergente dei costi, per complessivi 15 miliardi di lire, dei lavori di modificazione ed adattamenti resisi necessari per la nuova locazione, con gli stessi interessi dal compimento delle opere (1° dicembre 1996); d) dal danno emergente dei maggiori costi comportati dalla illegittima sospensione dei lavori disposta dal Comune di Roma, dal 17 maggio 1994 al 25 gennaio 1995 (data di emanazione del provvedimento cautelare di sospensione della stessa da parte del giudice amministrativo) e per i successivi tre mesi necessari per la riattivazione del complesso (spese di cantiere, aumento dei costi di costruzione, maggiori costi per la cessazione ed il riottenimento delle forniture e delle prestazioni di mano d’opera, nonché di lavorazioni eseguite in stagione invernale anziché estiva e di tutte le forzate alterazioni dei programmi costruttivi), il tutto con gli interessa dal 25 gennaio 1996 e fino al soddisfacimento; e) dall’importo di £. 29.094.333.195 per contributi di cui alla legge 28 gennaio 1977, n. 10, richiesti dal Comune di Roma per la mancata destinazione al Ministero della Sanità del complesso immobiliare costruito, con i relativi interessi.

     Tutto ciò premesso e ritenuto, le società ricorrenti chiedevano al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, in via principale, di condannare la Presidenza del Consiglio dei Ministri e, per quanto di ragione in via solidale il Ministero della Sanità al risarcimento del danno subito, nella misura sopra indicata; in subordine, di condannare al risarcimento del danno derivato dall’illegittima ordinanza di sospensione dei lavori il Comune di Roma, anche previa ammissione di consulenza tecnica di ufficio, predisponendo, in via ulteriormente subordinata, i criteri per la determinazione del danno ed un congruo termine per il pagamento delle somme dovute.

     La Corte Suprema di Cassazione, a Sezioni Uniti, con ordinanza n. 3383 del 7 marzo 2002, adita con ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto dalle stesse società ricorrenti, dichiarava che la predetta domanda risarcitoria rientrava nella giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi degli articoli 34, 35 e 45, comma 17, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80.

     Con atto notificato il 28 marzo 2002 le società Roma Ovest Costruzioni S.r.l., Basileus S.p.A. e la Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A, subentrata nella originaria posizione della società Ernesto Fabbroni Imprese di Costruzioni S.p.A. (a seguito della sottoscrizione da parte di quest’ultima dell’aumento del capitale sociale della prima a mezzo del conferimento di un proprio ramo di azienda), riassumevano il giudizio insistendo per l’accoglimento delle domande e le conclusioni sopra indicate.

     L’adito Tribunale, nella resistenza della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Sanità e del Comune di Roma, con la sentenza n. 6860 del 30 luglio 2002 (sez. I), nel testo corretto ed emendato da errori materiali contenuti, giusta decreto del 3 dicembre 2002, dopo aver qualificato come responsabilità extra – contrattuale sia quella imputabile alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’emanazione della revoca dell’assenso alla locazione, sia l’ordinanza di sospensione dei lavori emanata dal Comune di Roma,  accoglieva la domanda risarcitoria, riconoscendo quali danni: a) quelli relativi al mancato introito dei canoni di locazione dal momento della prevista consegna dell’immobile e fino al momento della nuova locazione, che poneva a totale carico della Presidenza del Consiglio dei Ministri, per complessivi €. 46.284.258, 40 (a favore della Roma Ovest Costruzione per il 50%, della Basileus S.p.a. per il 25% e della Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A. per il restante 25%); b) quelli relativi ai costi per la riconversione dell’originario impianto, in cui confluivano anche quelli derivanti dalla sospensione dei lavori, che poneva a carico, per metà ciascuno, ma in piena solidarietà passiva, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Comune di Roma, fissati in complessivi €. 7.746.853,37 (a favore della Roma Ovest Costruzione per il 50%, della Basileus S.p.a. per il 25% e della Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A. per il restante 25%); c) il tutto oltre interessi moratori nella misura del saggio legale dall’epoca della maturazione a quella dell’effettivo pagamento.

     Con atto notificato il 18 marzo 2003 la Società Roma Ovest Costruzioni Edilizie S.p.A., la Basileus S.p.A. e la Bipielle Investimenti S.p.A. (già Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A.) hanno chiesto la parziale riforma della prefata statuizione (NRG.3034/03), osservando che: a) era stata erroneamente ed immotivatamente disattesa la domanda tesa ad ottenere sulle somme spettanti a titolo di risarcimento gli interessi corrispondenti al prime rate, in ragione della loro pacifica natura imprenditoriale; b) era stato pure erroneamente ritenuto, del tutto immotivatamente, che i danni derivanti dalla illegittima sospensione dei lavori erano confluiti nei costi per la riconversione dell’immobile, disconoscendone completamente l’entità; c) era stata ingiustamente respinta la domanda di restituzione dei contributi concessori versati al Comune di Roma, a causa proprio della diversa destinazione degli immobili costruiti, pur trattandosi di danni derivanti direttamente dagli annullati provvedimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Comune di Roma, a nulla rilevando, per converso, la pendenza del giudizio circa la legittimità o meno della richiesta di tale somma ed essendo del tutto priva di giustificazione la motivazione addotta al riguardo dai primi giudici circa la “non omogeneità” di tale domanda rispetto al complessivo petitum.

     Le predette società appellanti hanno pertanto chiesto, in parziale riforma della impugnata sentenza, la condanna: a) della Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento dell’importo di €. 15.097.164,14 a titolo di rimborso dei contributi concessori (di cui il 50% a favore della Roma Ovest Costruzione, il 25%, a della Basileus S.p.a. ed il restante 25% e a favore della Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A.); b) della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Comune di Roma, in ragione di metà ciascuno, ma in solidarietà passiva, al pagamento dell’ulteriore importo di €. 2.728.958,24 (di cui €. 1.364.479, 12 in favore della Roma Ovest Costruzioni Edilizie S.p.A. ed €. 1.364.479, 12 in favore della Basileus S.p.A.) a titolo di danni derivanti dalla interruzione dei lavori; c) di entrambe le amministrazioni al pagamento degli interessi moratori nella misura del prime rate; d) delle ulteriori spese del presente grado di giudizio.

     La Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero della Salute, oltre a resistere all’avverso gravame, deducendone l’assoluta infondatezza, hanno a loro volta spiegato appello incidentale, lamentando: a) in via principale, la violazione dell’articolo 2043 C.C. e dei principi regolatori della responsabilità extracontrattuale, in quanto, anche a voler ammettere che l’atto di autotutela, dichiarato illegittimo dal giudice amministrativo fosse generatore di danno, non era stato provato che esso fosse alla stessa soggettivamente imputabile a titolo di colpa; b) in via subordinata, la violazione degli articoli 1137 e 1338 C.C. e dei principi relativi alla responsabilità precontrattuale, nonché illogicità e contraddittorietà della motivazione, in quanto in maniera distorta ed illogica i primi giudici, dimenticando che la vicenda vedeva coinvolti due organi (Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero della Salute) dello stessa ed unica persona giuridica (lo Stato), avevano imputato la responsabilità extracontrattuale per i fatti di cui è causa alla sola Presidenza del Consiglio dei Ministri, quale terzo rispetto al rapporto contrattuale tra il Ministero della Sanità e le società appellanti, configurando una inammissibile fattispecie di responsabilità per ingiusta lesione ad un altrui diritto di credito, laddove, in effetti, poteva ritenersi sussistente soltanto un’ipotesi di responsabilità precontrattuale, cui consegue, tuttavia, non già un integrale ristoro del pregiudizio asseritamente subito, ma soltanto quello relativo al mancato utile (detratte tutte le spese ed ogni altro onere, sempreché sia fornita la prova che l’utile sarebbe stato concretamente ed immediatamente ritraibile); c) in via ulteriormente subordinata, la violazione del precedente giudicato, con conseguente iniquità ed erroneità della condanna al risarcimento del danno della Presidenza del Consiglio dei Ministri anche per l’illegittima sospensione dei lavori, riferibile esclusivamente al Comune di Roma.

     A tale gravame ha resistito anche il Comune di Roma.

     Quest’ultimo, poi, ha a sua volta ha impugnato la prefata statuizione con atto notificato tra il 15 ed il 16 maggio 2003 (NRG.  4447/2003), chiedendone la riforma alla stregua di due articolati motivi di gravame, con il primo dei quali, dopo aver decisamente contestato che all’accertata illegittimità del provvedimento di revoca dell’assenso al contratto di locazione dei realizzandi edifici da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della sospensione dei lavori da parte del Comune di Roma, conseguisse automaticamente l’esistenza di un danno ingiusto,  in mancanza di qualsiasi indagine volta ad accertare se i predetti contratti avessero in ogni caso conseguito il visto e la registrazione e se la disposta sospensione dei lavori avesse potuto essere sostituita da altro analogo provvedimento non viziato, non solo ha evidenziato come il provvedimento di sospensione dei lavori aveva esclusivamente natura cautelare e temporanea (45 giorni), trattandosi di un provvedimento pressocchè necessitato in relazione alle specifiche pattuizioni intercorse con le società costruttrici degli immobili, per effetto delle quali la concessione era stata sostanzialmente subordinata all’effettiva destinazione degli edifici in costruzione a sede del Ministero della Sanità (ed era quindi preordinato a consentire all’amministrazione comunale di stabilire in concreto quale provvedimento dovesse essere adottato ai fini della migliore tutela dell’interesse pubblico urbanistico), per quanto ha sottolineato che una volta scaduta la sua efficacia, limitata a soli quarantacinque giorni, non vi era stata alcuna ulteriore attività impeditiva della costruzione, salva quella di addivenire ad un atto d’obbligo in modo che la utilizzazione delle nuove costruzioni, in corso di realizzazione, fosse coerente con le previsioni dell’articolo 14 delle Norme tecniche di attuazione del vigente piano regolatore generale.

     Pertanto, secondo la tesi del Comune di Roma, la sospensione dei lavori, quindi, per quanto dichiarata illegittima, non poteva in alcun modo considerarsi ingiusta e produttiva di danno, diversamente da quanto immotivatamente ritenuto dai giudici di prime cure.

     Con il secondo motivo, poi, il Comune di Roma ha dedotto che non era stata fornita alcuna prova da parte delle società interessate dei danni asseritamente subiti, contestando la decisione dei primi giudici di far confluire quelli derivati dalla riconversione degli edifici in costruzione, con quelli derivati dalla sospensione dei lavori (per i quali soltanto era stata formula domanda nei suoi confronti); in particolare, poi, dopo aver insistito sulla circostanza che dell’effettiva esistenza del danno era necessaria una prova certa e non una semplice presunzione di danno, il Comune di Roma ha rilevato che le spese per la riconversione dell’immobile non potevano esserle addebitate, che non vi era alcuna prova che le stesse erano diretta conseguenza della sospensione dei lavori, che il mutamento di destinazione d’uso era stato chiesto direttamente dalle stesse società interessate e che, comunque, tale danno non era in alcun modo riferibile alla sospensione dei lavori, così che anche la condanna solidale sul punto era errata; quanto ai danni relativi al fermo cantiere, l’appellante comune osservava che la sospensione aveva avuto un’efficacia di soli quarantacinque giorni, così che, a tutto voler concedere, solo per tale periodo poteva essere responsabile dei relativi danni, sempre che di essi fosse stata data prova certa e sicura.

     Da ultimo il Comune di Roma ha rilevato, inoltre, che la impugnata sentenza era affetta da vizio di ultrepetizione, avendo pronunciato nei suoi confronti condanna al pagamento, a titolo di risarcimento dei danni, di una somma pari al 50% di circa 15 miliardi di lire addirittura superiore a quella effettivamente richiesta (pari a £. 5.284.000.000).

     In questo giudizio si sono costituiti sia la Presidenza del Consiglio dei Ministri che il Ministero della Salute, nonché le società Roma Ovest Costruzioni Edilizie S.p.A., Basileus S.p.A. e Bipielle Investimenti S.p.A.

     Tutte le parti in causa hanno puntualmente illustrato le proprie tesi difensive con apposite memorie difensive depositate nell’imminenza della udienza pubblica di discussione.

D I R I T T O

      I. La controversia portata all’esame della Sezione concerne la domanda proposta dalle società Roma Ovest Costruzioni Edilizie S.p.A., Basileus S.p.A. Bipielle Investimenti S.p.A.(già Investimenti Immobiliari S.p.A.) per ottenere il risarcimento dei danni asseritamente subiti per effetto dell’illegittimità, definitivamente accertata dal giudice amministrativo (giusta decisione del Consiglio di Stato, IV Sezione, n. 990 del 26 maggio 1995, confermativa della sentenza n. 920 del 26 maggio 1995 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio) della nota del 24 gennaio 1994, con cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha negato l’assenso, già precedentemente espresso, ai contratti di locazione futura, stipulati con il Ministero della Sanità, di immobili di loro proprietà in corso di costruzione, e della ordinanza n. 19515 del 15 maggio 1994, con cui il Comune di Roma, proprio in conseguenza del predetto diniego, ha sospeso i lavori di costruzione dei predetti immobili, per i quali aveva già concesso regolare licenza edilizia alle predette società.

     Avverso la sentenza n. 6860 del 30 luglio 2002, con cui il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I, ha accolto in parte la predetta istanza risarcitoria (nei limiti indicati nella precedente esposizione in fatto) hanno proposto impugnazione tutte le parti in causa; in particolare:

- hanno proposto appello principale (NRG. 3034/03) le società Roma Ovest Costruzioni Edilizie S.p.A., Basileus Sp.A.e Bipielle Investimenti S.p.A. (già Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A.), chiedendone la parziale riforma per il mancato riconoscimento sulle somme liquidate degli interessi commerciali nella misura del prime rate praticato; per il mancato risarcimento dei danni derivati dalla sospensione dei lavori disposta dal Comune di Roma (danno illogicamente fatto riconfluire in quelli relativi ai costo di riconversione degli immobili) e per il mancato accoglimento della domanda di restituzione dei contributi concessori pretesi dal Comune di Roma per la modifica della destinazione d’uso degli immobili stessi;

- costituitesi in tale giudizio, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministero della Salute hanno proposto appello incidentale, chiedendo a loro volta la riforma della sentenza in questione, alla stregua di tre motivi di gravame, con i quali hanno dedotto la violazione dell’articolo 2043 C.C., in quanto non sarebbe stata accertata l’esistenza dell’elemento soggettivo, indispensabile per la realizzazione della fattispecie del danno ingiusto; la violazione dei principi in materia di responsabilità pre – contrattuale, in cui sarebbe ascrivibile la fattispecie in esame, che implicherebbe non già l’integrale ristoro del pregiudizio asseritamente subito, ma solo quello relativo al mancato utile; per l’erronea pronuncia di condanna solidale con il Comune di Roma in ordine ai danni asseritamente conseguenti alla sospensione dei lavori;

- ha proposto altresì appello principale (NRG. 4447/03) anche il Comune di Roma che, in sintesi, dopo aver contestato la ricostruzione giuridica - in termini di responsabilità extracontrattuale - della vicenda operata dai primi giudici, ha sostanzialmente contestato che dal mero annullamento del diniego di assenso e della sospensione dei lavori sia potuto derivare un danno ingiusto e quindi risarcibile e che, in ogni caso, questo poteva essere limitato esclusivamente alla durata della sospensione protrattasi per soli quarantacinque giorni; ciò senza contare che erroneamente al Comune di Roma era stata imputata la responsabilità per i danni asseritamente derivati alle società ricorrenti per i costi necessari alla riconversione degli immobili, in cui erano stati immotivatamente fatti riconfluire quelli da sospensione dei lavori, atteso che una tale domanda non era stata neppure avanzata nei suoi confronti.

     II. Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.

     II.1. Deve preliminarmente disporsi la riunione (obbligatoria), ai sensi dell’articolo 335 C.P.C., applicabile anche al processo amministrativo, dei due separati appelli principale, in quanto essi sono stati proposti avverso la stessa sentenza (C.d.S., sez. IV, 28 gennaio 2000, n. 442; 31 maggio 2003, n. 3037; sez. V, 23 giugno 2003, n. 3712).

     Deve poi rilevarsi che con l’appello incidentale, spiegato nel ricorso NRG 3034/03, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministero della Salute hanno 

fatto valere un proprio autonomo interesse a proporre gravame avverso la sentenza in questione, non dipendente dall’impugnazione principale e che avrebbe legittimato la proposizione di un autonomo appello principale; con esso, infatti, è stata contestata la correttezza della sentenza, sia in ordine alla stessa sussistenza dei presupposti per l’esistenza di un danno ingiusto e risarcibile (essendo, a loro avviso, assente nel caso di specie l’elemento soggettivo caratterizzante l’illecito civile), sia – in via subordinata – in ordine alla sua riconducibilità alla categoria della responsabilità extracontrattuale, laddove – a loro avviso - potrebbe eventualmente riscontrarsi nella fattispecie in questione soltanto un’ipotesi di responsabilità pre – contrattuale (con le notorie notevoli ripercussioni circa la stessa quantificazione dei danni spettanti).

     L’appello incidentale così proposto deve essere, pertanto, qualificato come appello incidentale improprio e si pone, quindi, sullo stesso piano processuale degli appelli principali: a ciò consegue che, attraverso i singoli motivi di censura su cui sono imperniate tutte le predette impugnazione, risulta completamente devoluta alla cognizione della Sezione la intera domanda risarcitorie proposta dalle società costruttrici e locatrici, in ordine alla sua stessa ammissibilità e fondatezza.

     Poiché, peraltro, peraltro, i singoli gravami, principale ed incidentale, in ragione dei peculiari motivi sollevati e delle delicate questioni giuridiche ad essi connessi, non si prestano ad una analitica trattazione separata, la Sezione ritiene indispensabile, anche per ragioni di esaustività, completezza e chiarezza espositiva, di dover procedere alla loro trattazione secondo le seguenti priorità logiche: a) sussistenza dei presupposti dell’illecito civile, con particolare riferimento all’elemento soggettivo della colpa; b) qualificazione giuridica della eventuale responsabilità accertata; c) individuazione dei danni risarcibili; d) eventuale quantificazione dei danni.

     II.2. In relazione alla sussistenza dei presupposti dell’illecito civile, occorre innanzitutto esaminare il primo motivo dell’appello incidentale della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Sanità ed il primo motivo dell’appello principale del Comune di Roma: a tal fine, la Sezione ritiene che non può prescindersi dalle conclusioni cui questa stessa Sezione è già pervenuta con la decisione n. 990 del 26 giugno 1998, confermativo della sentenza n. 920 del 26 maggio 1995 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sez. I), in ordine alla illegittimità della nota del 24 gennaio 1994, con cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha negato l’assenso, già precedentemente espresso, ai contratti di locazione futura, stipulati con il Ministero della Sanità, di immobili di loro proprietà in corso di costruzione, e della ordinanza n. 19515 del 15 maggio 1994, con cui il Comune di Roma, proprio in conseguenza del predetto diniego, ha sospeso i lavori di costruzione dei predetti immobili, per i quali aveva già rilasciato regolare concessione edilizia.

     II.2.1. A proposito della nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 24 gennaio 1994, qualificata, in quanto sopravvenuto diniego di (un precedente) assenso (di massima, già prestato), come revoca della precedente approvazione e diniego di compiere gli ulteriori adempimenti per il perfezionamento e la definitiva efficacia dei contratti di locazione già stipulati ( id est, invio degli stessi agli organi di controllo, cioè competente Ragioneria e Corte dei Conti), nella ricordata decisione di questa Sezione n. 990 del 26 giugno 1998 è stato affermato che essi (revoca dell’assenso e la conseguente revoca dell’approvazione dei contratti già stipulati) “avrebbero dovuto basarsi su una più puntuale e completa motivazione, tanto più che si è in presenza di atti di revoca, che, incidendo su precedenti provvedimenti e su affidamenti già ingenerati nei privati, dovevano compiutamente valutare e comparare gli interessi coinvolti”: erano, pertanto, del tutto immotivate le ragioni poste a fondamento della revoca, secondo cui la localizzazione della struttura del Ministero della Sanità negli immobili di proprietà delle società, oggi appellanti, in corso di costruzione, contrastava con “la strategia urbanistica definita in materia di insediamenti della P.A. dalla legge 396/90”.

     Quanto, poi, alla illegittimità dell’ordinanza n. 19515 del 17 maggio 1994, con cui il Comune di Roma ha disposto la sospensione dei lavori di costruzione dei predetti immobili, in conseguenza dell’arresto procedimentale della procedura di definitivo perfezionamento dei contratti di locazione futura già stipulati (proprio per effetto della predetta nota del 24 gennaio 1994 della Presidenza del Consiglio dei Ministri), è stato rilevato che essa non poteva trovare legittima giustificazione in relazione alla necessità – prospettata dall’amministrazione comunale – di dover nuovamente verificare la conformità urbanistica degli immobili in corso di realizzazione una volta divenuta impossibile la destinazione a sede degli uffici del Ministero della Sanità, sia perché le scelte urbanistica e la verifica di compatibilità urbanistica del complesso immobiliare da realizzare erano già state effettuate al momento del rilascio della concessione edilizia, sia perché la costruzione ricadeva in zona M1 (destinata a servizi generali pubblici o gestiti da enti pubblici) e non era venuta meno la possibilità di destinare egualmente la stessa a servizi generali pubblici; peraltro, sempre secondo la decisione richiamata, l’ordinanza di sospensione dei lavori in questioni non trovava giustificazione neppure in relazione alla dedotta esistenza di una espressa clausola dell’atto d’obbligo, intercorso tra le società costruttrici ed il Comune di Roma, che prevedeva la decadenza della concessione nel caso di mancata approvazione dei contratti di locazione futura stipulati con il Ministero della Sanità, in quanto “in disparte ogni considerazione sulla validità di tale clausola, la stessa introduce(va) un elemento negoziale che potrebbe reagire sulla concessione edilizia solo attraverso una pronuncia di decadenza, che nel caso di specie manca, ovvero un provvedimento di sospensione dei lavori che espressamente assuma a presupposto tale clausola, il che nella specie non si è (era) verificato”.

     II.2.2. Alla luce di tali puntuali considerazioni, pur condividendo l’indirizzo giurisprudenziale invocato dalle amministrazioni statali, secondo cui dall’annullamento dell’atto amministrativo non discende in via automatica l’accoglimento della domanda risarcitoria, occorrendo la dimostrazione del danno patrimoniale e del nesso eziologico con il provvedimento annullato che deve riferirsi a colpa dell’amministrazione (C.d.S., sez. IV, 4 marzo 2003, n. 1196), così che una responsabilità dell’amministrazione è configurabile nel caso in cui l’adozione e l’esecuzione dell’atto lesivo sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e buona amministrazione (C.d.S., sez. V, 1° marzo 2003, n. 1133), la Sezione è dell’avviso che, nel caso di specie, non solo dall’annullamento dei predetti provvedimenti è derivato alle società costruttrici e locatrici un danno patrimoniale (e ciò indipendentemente dalla fondatezza dell’azione risarcitorie intentata e dalle voci di danno effettivamente riconoscibili) e ingiusto, cioè non giustificato e non giustificabile da norme giuridiche, per quanto lo stesso è effettivamente ricollegabile soggettivamente, a titolo di colpa, alle amministrazioni che hanno adottato i provvedimenti stessi.

     Infatti, deve ammettersi che la Presidenza del Consiglio dei Ministri (quanto al diniego di assenso del 24 gennaio 1994) ed il Comune di Roma (quanto all’ordinanza di sospensione dei lavori n. 19515 del 17 maggio 2004) hanno agito violando le regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, omettendo la dovuta considerazione della particolare situazione di cui erano diventate titolari le società costruttrici degli immobili, sia per quanto concerne l’intervenuta stipula dei contratti di locazione, sia per quanto riguarda la legittimità dell’attività edilizia intrapresa.

     Giova precisare al riguardo che (anche a non voler ammettere una presunzione di colpa in capo all’Amministrazione per il solo fatto dell’annullamento giurisdizionale di un suo provvedimento),  ciò che rileva, ai fini della sussistenza di presupposti dell’illecito civile, non è il provvedimento in sé considerato (il cui annullamento, in quanto tale, non può essere considerato  sintomatico sotto il profilo dell’elemento soggettivo dell’illecito), quanto piuttosto il comportamento tenuto dagli uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Comune che, come emerso dalle motivazioni della più volte ricordata decisione n. 990 del 26 giugno 1998, hanno malamente apprezzato i fatti e gli atti, erroneamente valutato le normative applicabili al caso di specie, pretermesso ogni valutazione degli interessi privati coinvolti nella vicenda, contribuendo così alla formazione (ed alla successiva esternazione) di una volontà provvedimentale risultata viziata, in quanto non conforme ai principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa che, nell’ambito dei rapporti intersoggettivi privatistici, si configura come violazione dei principi di buona fede in materia contrattuale e del neminem ledere.

     D’altronde, è noto, che l’elemento soggettivo dell’illecito civile non implica la malafede (Cass. Civ., sez. III, 10 agosto 2002, n. 12147), cioè l’intenzione di arrecare danno all’altro soggetto, essendo sufficiente la colpa, cioè la violazione di norme regolamento, ordini o discipline ovverosia di quelle regole di condotta e di prudenza che è possibile esigere da un uomo medio (id est, dal buon padre di famiglia), che nel campo dell’azione amministrativa si identificano nell’imparzialità e nel buon andamento (postulati dall’articolo 97 della Costituzione) e che concretamente, nel caso di specie, hanno riguardato quanto meno la mancata considerazione della posizione delle società costruttrici, in quanto tali con riferimento al Comune, ed in quanto locatrici nei confronti dell’Amministrazione statale.

     La Sezione è pertanto dell’avviso che nel caso di specie sussistevano tutti i presupposti dell’illecito civile, ingiustamente negati dalle amministrazioni statali e dal Comune di Roma.

     II.2.3. Per completezza sull’argomento deve rilevarsi che non è meritevole di favorevole considerazione la tesi difensiva propugnata dal Comune di Roma, secondo cui, proprio per stabilire la sussistenza o meno l’elemento soggettivo della colpa sarebbe stato necessario accertare se, per un verso, in mancanza del diniego di assenso adottato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, i contratti di locazione futura avessero ugualmente conseguito il visto e la registrazione acquistando così la definitiva efficacia e, per altro verso, quale altro provvedimento, in luogo della contestata ordinanza di sospensione dei lavori, avrebbe potuto essere adottata dal Comune di Roma.

     Infatti, l’accertamento della imputabilità soggettiva a titolo di colpa dei comportamenti tenuti dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Comune di Roma (sfociati, poi, negli impugnati provvedimenti più volte ricordati), deve essere condotta esclusivamente con riferimenti a questi ultimi, a nulla rilevando gli atti diversi ed ulteriori che avrebbero potuto essere adottati (e non lo sono stati), neanche al fine di provare una pretesa inesigibilità di un comportamento diverso da quello effettivamente tenuto: un’indagine, in tal senso, del resto risulta definitivamente preclusa dalle già delineate puntuali, stringenti ed esaustive considerazioni svolte nella decisione n. 990 del 26 maggio 1998, che hanno condotto all’annullamento dei provvedimenti di cui si discute.

     Sulla base di tali considerazione devono essere, pertanto, respinti il primo motivo dell’appello incidentale spiegato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il primo motivo dell’appello principale del Comune di Roma.

     II.2.4. Sempre in relazione all’indagine circa la sussistenza nella controversia in questione della sussistenza dei presupposti dell’illecito civile, deve essere esaminato il secondo motivo dell’appello principale del Comune di Roma, con cui è stato sostenuto che l’ordinanza di sospensione dei lavori (n. 19515 del 17 maggio 1994) non sarebbe stata idonea a realizzare un danno ingiusto ovvero che le società costruttrici non avrebbero subito alcun danno dalla predetta ordinanza, in ragione della sua natura esclusivamente cautelare e comunque limitata nel tempo a soli quarantacinque giorni.

     Il motivo non merita accoglimento.

     Con esso, invero, l’amministrazione comunale ripropone all’esame della Sezione la questione della necessità di valutare gli effetti urbanistici che sarebbero derivati dalla impossibilità di destinare gli immobili in costruzione a sede degli uffici del Ministero della Sanità, circostanza che avrebbe imposto una riflessione e dunque una momentanea sospensione dei lavori.

     Sennonché la decisione n. 990 del 26 maggio 1998 di questa stessa Sezione ha statuito l’illegittimità della ricordata ordinanza di sospensione dei lavori proprio per il fatto che essa non poteva trovare legittima giustificazione in relazione alla necessità di dover nuovamente verificare la conformità urbanistica degli immobili in corso di realizzazione una volta divenuta impossibile la destinazione a sede degli uffici del Ministero della Sanità, sia perché le scelte urbanistiche e la verifica di compatibilità urbanistica del complesso immobiliare da realizzare erano già state effettuate al momento del rilascio della concessione edilizia, sia perché la costruzione ricadeva in zona M1 (destinata a servizi generali pubblici o gestiti da enti pubblici) e non era venuta meno la possibilità di destinare egualmente la stessa a servizi generali pubblici; né l’ordinanza di sospensione dei lavori in questioni  trovava giustificazione in relazione alla dedotta esistenza di una espressa clausola dell’atto d’obbligo, intercorso tra le società costruttrici ed il Comune di Roma, che prevedeva la decadenza della concessione nel caso di mancata approvazione dei contratti di locazione futura stipulati con il Ministero della Sanità, in quanto “in disparte ogni considerazione sulla validità di tale clausola, la stessa introduce(va) un elemento negoziale che potrebbe reagire sulla concessione edilizia solo attraverso una pronuncia di decadenza, che nel caso di specie manca, ovvero un provvedimento di sospensione dei lavori che espressamente assuma a presupposto tale clausola, il che nella specie non si è (era) verificato”.

     Pertanto, ciò che rileva ai fini della sussistenza dei presupposti dell’illecito civile è esclusivamente la circostanza che sia stato posto in essere un atto (la sospensione dei lavori) non conforme al diritto, generatore di un danno non giustificato e non giustificabile da norme giuridiche, laddove la durata di tale illecito (limitata, secondo il Comune di Roma, a soli quarantacinque giorni) rileva soltanto ai fini della quantificazione del danno subito.

     II.3. Si può ora passare alla questione della qualificazione della natura giuridica della responsabilità civile accertata in capo alle predette amministrazioni, statali e comunali, se essa cioè sia extracontrattuale o precontrattuale.

     Le amministrazioni statali appellanti hanno al riguardo dedotto che, con motivazione erronea e superficiale, priva della attenta valutazione dei fatti oggetto della controversia, i primi giudici hanno sbrigativamente affermato che nella fattispecie si sarebbe in presenza di responsabilità extracontrattuale sic et simpliciter (non essendo perfezionato il vincolo contrattuale relativo ai contratti di locazione futura), osservando, per converso, che proprio la circostanza che il diniego di assenso di cui alla nota del 24 gennaio 1994 si inseriva nel procedimento del definitivo perfezionamento di quei contratti, già stipulati, doveva far ritenere che si fosse in presenza di una responsabilità pre – contrattuale.

     La questione prospettata non ha una valenza meramente classificatoria, atteso che, pur rientrando la responsabilità pre – contrattuale nel più ampio genus di quella extracontrattuale (ex multis, C.d.S., sez. VI, 19 novembre 2003, n. 7473; Cass. SS.UU., 16 luglio 2001, n. 9645; sez. III, 10 ottobre 2003, n. 15172), essa rileva in modo determinante ai fini della quantificazione del danno risarcibile, relativo nel primo caso (responsabilità extracontrattuale) sia al danno emergente che al lucro cessante e limitato, quanto al secondo (responsabilità pre – contrattuale) al solo interesse negativo.

     II.3.1. In ordine alla nota – provvedimento del 24 gennaio 1994, la Sezione osserva che non è revocabile in dubbio che la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva inizialmente (e precisamente in data 26 marzo 1992) dato il proprio assenso preventivo alla stipula dei contratti di locazione futura degli immobili, in corso di costruzione, tra le imprese costruttrici ed il Ministero della Sanità per la collocazione degli uffici di quest’ultimo dicastero e i predetti contratti, stipulati il 31 marzo 1992, avevano ottenuto anche l’approvazione ministeriale (in data 23 aprile 1992 e 29 maggio 1992).

     La stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri, peraltro, dopo aver interlocutoriamente invitato lo stesso Ministero della Sanità a sospendere la stessa approvazione dei predetti contratti (con nota del 29 maggio 1992), con la successiva nota in data 24 gennaio 1994 aveva revocato il predetto assenso, impedendo quindi che si verificassero le ulteriori condiciones iuris, del visto e della registrazioni, indispensabili ai fini del definitivo perfezionamento dei contratti di locazione futura e della loro efficacia: in data 27 gennaio 2004 il Ministero della Sanità aveva comunicato, quindi, tale determinazione alle società locatrici.

     Sulla base di tale coacervo di fatti, può fondatamente ritenersi che la fattispecie in esame integri un’ipotesi tipica di responsabilità precontrattuale, ai sensi dell’articolo 1338 C.C., in quanto il comportamento posto in essere dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (e concretizzatosi nella nota di natura provvedimentale del 24 gennaio 1994) ha illegittimamente arrestato il procedimento di definitivo perfezionamento dei contratti di locazione futura, già stipulati dal Ministero della Sanità, impedendo ad essi di conseguire il necessario visto e la necessaria registrazione ai fini della loro completa efficacia, violando così l’interesse delle società costruttrici e locatrici alla efficacia e validità dei contratti (già stipulati), attraverso un comportamento caratterizzato, come si è avuto modo di delineare, dalla violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa; ciò appare tanto più sintomatico, se si tiene conto che fin dal 29 maggio 1992 (cioè solo due mesi dopo aver prestato il proprio assenso di massima alla locazione in questione) la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva ritenuto di dover meglio approfondire l’intera problematica, invitando il Ministero della Sanità a sospendere le procedure finalizzate al perfezionamento dell’efficacia (visto e registrazione) dei contratti di locazione futura già stipulati, senza tuttavia preoccuparsi minimamente di informare di ciò anche le società interessate (e quindi consentendo a queste ultime di fare affidamento, secondo l’id quod plerumque accidit, sulla validità e sull’efficacia dei contratti già stipulati).

     Di tale comportamento, diversamente da quanto sostenuto con il mezzo di gravame in esame, non può che essere ritenuta esclusivamente responsabile la sola Presidenza del Consiglio dei Ministri, non solo perché solo ad essa risulta imputabile l’attività posta in essere, ma anche perché non è stata fornita alcuna prova a sostegno di una presunta corresponsabilità del Ministero della Sanità (ora della Salute); né è invocabile, a tal fine, il carattere unitario della persona giuridica statale (tesi difensiva di cui peraltro si stenta a comprendere l’effettiva utilità ai fini di causa), non solo in ragione della evidente ripartizione delle funzioni e delle responsabilità tra i vari ministeri, nonché della loro autonomia organizzativa e contabile, ma soprattutto in considerazione della funzione di coordinamento generale dell’attività di governo che spetta esclusivamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e che risulta essere stata effettivamente esercitata nel caso di specie.

     Pertanto, l’illecito posto in essere dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri deve essere ascritto a responsabilità pre – contrattuale e, sotto tale profilo, l’appello deve essere accolto.

      II.2.3.2. Quanto all’ordine di sospensione dei lavori emesso dal Comune di Roma, la Sezione è, invece, dell’avviso che, come correttamente ritenuto dai primi giudici, la responsabilità ad esso conseguente è ascrivibile a quella extracontrattuale.

     E’ sufficiente osservare al riguardo che con detto provvedimento l’amministrazione comunale ha evidentemente violato il principio generale del neminem ledere, ponendo in essere un comportamento, caratterizzato – come già visto – dalla omessa valutazione dei fatti e degli atti già posti in essere (id est, concessione edilizia – sfociato in un provvedimento illegittimo, secondo le motivazioni di cui alla decisioni n. 990 del 26 maggio 1998, in quanto non pertinente e non adeguato rispetto al fine asseritamente perseguito (tutela degli interessi urbanistici).

     II.4. Una volta accertato che gli atti posti in essere dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (nota – provvedimento del 24 gennaio 1994) e del Comune di Roma (ordinanza di sospensione dei lavori n. 19515 del 17 maggio 1994) hanno integrato gli estremi dell’illecito civile e delineato il tipo di responsabilità civile, pre – contrattuale quella dell’amministrazione statale, e extracontrattuale quella dell’amministrazione comunale, può passarsi alla questione dell’individuazione delle singole voci di danno risarcibile, della loro fondatezza, sotto il profilo probatorio, ed della loro eventuale quantificazione, in relazione alla domanda risarcitoria avanzata dalle società Roma Ovest Costruzioni Edilizie S.p.A., Basileuss S.p.A. e Bipielle Investimenti S.p.A. (già Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A.).

     In tale modo saranno esaminati i residui motivi dell’appello incidentale delle amministrazioni statali e dell’appello principale del Comune di Roma, nonché i singoli motivi dell’appello principale delle società interessate. 

     II.4.1. In relazione alla nota – provvedimento del 24 gennaio 1994, posta in essere dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, giova rilevare che, stante la natura di responsabilità pre – contrattuale connessa al suo annullamento, il danno risarcibile deve essere limitato al solo interesse negativo, consistente – com’è noto – non solo nelle spese a cui la parte danneggiata si è sobbarcata per la conclusione del contratto, ma anche in quelle derivanti dal fatto di aver perduto l’occasione reale di concludere con altri lo stesso contratto non più perfezionato (Cass., sez. II, 26 maggio 1992, n. 6294; sez. III, 10 ottobre 2003, n. 15172); per contro, non può essere invocato il risarcimento dei danni che si sarebbero evitati e dei vantaggi che si sarebbero conseguiti con la stipulazione e la esecuzione del contratto (Cass., sez. III, 14 febbraio 2000, n. 1632).

     II.4.1.1. Ciò chiarito, deve innanzitutto precisarsi che non è imputabile alla Presidenza del Consiglio dei Ministri alcun danno connesso alla sospensione dei lavori, trattandosi di attività riferita esclusivamente al Comune di Roma.

     Deve poi escludersi che possano trovare ingresso, sempre nei confronti dell’amministrazione statale, le richieste di risarcimento relative alle spese asseritamente sostenute dalle società costruttrici per la riconversione e trasformazione degli immobili da sede degli uffici ministeriali a sede degli uffici della Telecom Italia S.p.A., cui gli immobili in questioni sono stati successivamente locati, nonché quelle relative alla restituzione dei contributi concessori versati per effetto della nuova destinazione dell’immobile (a uffici privati).

     Quanto alla prima richiesta, la Sezione osserva che le spese sostenute dalle società interessate per l’adattamento degli immobili a sede degli uffici della Telecom Italia S.p.A. non possono farsi rientrare sic et simpliciter nell’ambito del c.d. interesse contrattuale negativo, non essendo riconducibili al fatto di aver confidato nella validità del contratto (che costituisce l’oggetto dell’interesse tutelato dall’articolo 1338 C.C.) e non rappresentando quindi una diminuzione patrimoniale conseguente, in modo diretto ed immediato, all’illecito precontrattuale in esame.

     In particolare esse costituiscono spese che le società hanno inteso autonomamente sostenere, nella loro specifica qualità di imprenditori commerciali, per poter trarre profitto dall’utilizzazione dei beni costruiti e rappresentano, in definitiva, solo spese che sarebbero state evitate con il perfezionamento e l’efficacia dei contratti di locazione stipulati con il Ministero della Sanità, così che, secondo l’indirizzo giurisprudenziale richiamato, rientrano nella categoria dell’interesse contrattuale negativo.

     Analogo ragionamento deve farsi con riguardo alle somme versate a titolo di contributo concessorio per effetto della nuova destinazione a sede degli uffici della Telecom Italia S.p.A., laddove la concessione edilizia era stata originariamente rilasciata a titolo gratuito per essere gli immobili da costruire destinati a sede degli uffici del Ministero della Sanità.

     Infatti, in disparte ogni questione sulla correttezza della motivazione con cui i primi giudici hanno respinto tale richiesta, facendo riferimento al suo carattere disomogeneo rispetto al complessivo petitum, e anche a voler prescindere dalla circostanza, del resto ammessa dalle stesse società appellanti, circa la pendenza di un giudizio con il Comune di Roma in ordine alla debenza o meno di tali contributi concessori, la Sezione è dell’avviso che si tratti di somme, il cui pagamento sarebbe stato evitato in caso di perfezionamento ed efficacia del contratto ovvero, sotto altro profilo,  si tratta di un vantaggio di cui le società avrebbero goduto (esenzione dagli oneri concessori per la destinazione dell’immobile a sede degli uffici ministeriale) per il perfezionamento del contratto, che come tali, pertanto, non rientrano nell’interesse contrattuale negativo connesso alla responsabilità precontrattuale.

     II.4.1.2. Resta, a questo punto, il problema della effettivamente individuazione del danno risarcibile alle società interessate, non essendo stata data prova alcuna delle eventuali spese sostenute ed essendo stata, per converso, richiesta in primo grado la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno commisurato ai canoni di locazione non riscossi per il periodo decorrente dalla prevista consegna dell’immobile e fino al momento della nuova locazione intercorsa con la Telecom Italia S.p.A. (richiesta accolta dai primi giudici a titolo di responsabilità extracontrattuale).

     Ritiene al riguardo la Sezione che, coerentemente al ricordato indirizzo giurisprudenziale, possa essere confermata la condanna della sola Presidenza del Consiglio dei Ministri al risarcimento dei danni, ma a titolo di responsabilità precontrattuale, nella misura corrispondente ai canoni di locazione non incassati per il periodo intercorrente dalla data in cui gli immobili dovevano essere consegnati e fino alla data della nuova locazione con la Telecom Italia S.p.A.

     Invero, tale voce di danno corrisponde alle effettive perdite subite dalle società locatrici, non tanto per aver confidato nella validità ed efficacia del contratto, quanto piuttosto per non aver usufruito di ulteriori occasioni di locazione: al riguardo, deve rilevarsi che la Presidenza del Consiglio dei Ministri non ha provato (né ha fornito elementi indiziari) volti a contestare che le società locatrici avrebbero potuto effettivamente evitare o limitare tali perdite ovvero che non si siano correttamente, tempestivamente e diligentemente attivate per reperire nuove occasioni per locare gli immobili costruiti prima della nuova locazione intercorsa con la Telecom Italia S.p.A.

     II.4.1.3 Sulla somma così determinata le società interessate, con apposito motivo di appello, hanno lamentato che i primi giudici, pur riconoscendo il diritto agli interessi di mora, avrebbe erroneamente respinto la loro richiesta tesa ad ottenere gli interessi nella misura del prime rate, in considerazione della loro notoria qualità di imprenditori commerciali.

     Tale richiesta non può essere accolta.

     La Sezione osserva che, per un verso, detta richiesta è configurabile come richiesta del maggior danno da svalutazione monetaria, subito per la mancata disponibilità del danaro, rispetto alla misura degli interessi legali, così che essa riguarda un danno che sarebbe stato evitato per effetto della conclusione ed esecuzione dei contratti di locazione (di cui è stato interrotto il procedimento di perfezionamento) e non può farsi rientrare nel c.d. interesse contrattuale negativo; per altro verso, poi, deve rilevarsi che, anche a voler ritenere che in relazione alla determinazione del maggior danno da svalutazione monetaria il giudice può fare ricorso a criteri presuntivi in ordine alla possibilità di impiego del danaro, coerenti con la situazione personale e professionale del creditore, ciò non esime quest’ultimo dall’onere di allegazione che consenta al giudice di verificare se, tenuto conto di dette qualità personali e professionali, il danno così richiesto possa essersi verosimilmente prodotto (Cass. Civ., Sez. I, 4 aprile 2003, n. 5263; sez. III, 4 marzo 2003, n. 3158; sez. lav., 21 luglio 2001, n. 9965).

     Nel caso di specie, le società appellanti, sul punto, si sono limitate ad affermare la loro qualità di imprenditori commerciali, senza fornire alcuna allegazione in ordine all’effettività del danno subito, come ad esempio specifici investimenti programmati e non attuati ovvero acquisto di danaro a condizioni particolarmente vantaggiose non realizzate, solo in presenza delle quali la richiesta del riconoscimento degli interessi nella misura del prime rate avrebbe potuto essere accolta.  

     II.4.2. Quanto alla ordinanza n. 19515 del 17 maggio 1994 del Comune di Roma di sospensione dei lavori, rispetto alla quale è stata riconosciuta la natura di responsabilità extracontrattuale, la Sezione ritiene che non possa dubitarsi che l’unica voce di danno ascrivibile all’amministrazione comunale sia quella relativa alla effettiva sospensione dei lavori (null’altro essendo imputabile al comportamento della predetta amministrazione, neppure per la riconversione).

     Si presenta tuttavia oltre modo complessa l’esatta quantificazione del danno.

     Le società appellanti, al riguardo, hanno indicato come dovuto a tale titolo l’importo di €. 2.728.958,24 (risultante peraltro da un lodo arbitrale di equità intervenuta tra la Basileus S.p.A., proprietaria di metà del complesso immobiliare in costruzione, e l’impresa che stava procedendo alla costruzione, quale compenso, ai sensi del secondo comma dell’articolo 1664 C.C. per due forzate interruzioni dell’opera stessa), insistendo in ogni caso per la determinazione in via equitativa del danno, anche d’ufficio e con presunzioni semplici, anche in considerazione della difficoltà di determinare precisamente il danno.

     Il Comune di Roma, per contro, ha dedotto che nessuna prova sarebbe stata fornita dell’effettivo danno subito, né della effettiva sospensione dei lavori; che in ogni caso esso avrebbe dovuto essere limitato ai soli quarantacinque giorni di validità dell’ordine di sospensione e non poteva essere commisurata alla effettiva sospensione dei lavori, asseritamente protrattasi per circa otto mesi; che nessun valore neppure indiziario potrebbe essere riconosciuto al lodo di equità cui avevano fatto riferimento le società appellanti.

     La Sezione è dell’avviso che non sarebbe di alcuna utilità disporre una consulenza tecnica d’ufficio, atteso che, per espresso riconoscimento delle stesse società appellanti, la effettiva individuazione e quantificazione dei danni derivanti dalla sospensione è di estrema difficoltà e tali difficoltà finirebbero per rendere aleatoria la stessa relazione peritale; né risulta possibile, proprio per le stesse ragioni, fissare in modo completo ed esauriente gli eventuali criteri cui dovrebbe attenersi l’amministrazione comunale per la determinazione del danno, dando ragionevolmente luogo anche tale soluzione ad un ulteriore contenzioso tra le parti.

     Poiché l’obiettiva difficoltà di individuazione degli elementi certi ai fini della giusta determinazione del danno risarcibile non può costituire giusta causa di rigetto della domanda risarcitoria per difetto di prova (ciò integrando, ad avviso della Sezione, un vulnus al diritto di difesa predicato dall’articolo 24 della Costituzione), la determinazione del danno deve avvenire in via equitativa.

     A tal fine, deve innanzitutto escludersi la fondatezza delle difese del Comune di Roma volte, in modo del tutto generico e prive di qualsiasi elemento probatorio, a mettere in dubbio la stessa effettiva sospensione dei lavori ovvero a limitare i danni alla sola durata del provvedimento di sospensione (quarantacinque giorni).

     Ugualmente priva di qualsiasi prova o di elementi indiziari è, peraltro, anche la durata della sospensione dei lavori in circa otto mesi, anche in considerazione del fatto che non è stata fornita alcuna prova e neppure alcun elemento indiziario da cui possa desumersi la necessità di una cosi lunga sospensione; né è determinante a tal fine la circostanza che l’ordinanza di sospensione dei lavori sia stata sospesa in via cautelare dal tribunale amministrativo regionale solo il 25 gennaio 1995, laddove non può non evidenziarsi che in sede di liquidazione del risarcimento del danno si deve tener conto anche del comportamento del danneggiato (che non deve aggravare le conseguenze del danno), così che non è dato comprendere per quale ragione, non potendo dubitarsi dell’interesse delle società costruttrici di riprendere immediatamente i lavori sospesi, le stesse non abbiano immediatamente proposto ricorso giurisdizionale ed non abbiano altrettanto immediatamente sollecitato il giudice adito per ottenere la fissazione dell’udienza cautelare (del resto dell’eventuale sollecito comportamento in tal senso non è stato fornita alcuna prova); né vi è prova che le società interessate, in presenza dell’inopinato provvedimento di sospensione dei lavori, si siano diligentemente e tempestivamente attivati per sollecitare l’amministrazione a rivedere il proprio provvedimento nelle more della decisione cautelare richiesta al giudice amministrativo..

     Dalla lettura delle rispettive memorie conclusionali si evince, inoltre, che effettivamente, oltre alla sospensione dei lavori conseguente al provvedimento adottato dal Comune di Roma, ve n’era stata coevamente anche un’altra disposta dalla Soprintendenza relativa, secondo le difese dell’amministrazione comunale, ad un terzo delle costruzioni (edificio D), per effetto della quale i lavori sarebbero stati ripresi soltanto nel 1996 (tuttavia di quest’ultima le società appellanti deducono di non aver tenuto conto nella determinazione del danno richiesto).

     In tale tormentato quadro fattuale, dal quale trova ulteriore conferma la scelta dell’amministrazione di non procedere all’ammissione di una consulenza tecnica d’ufficio, la Sezione ritiene che, pur con le dovute cautele, l’importo richiesto dalle società interessate in €. 2.728.958,24 a titolo di danni per la sospensione dei lavori, commisurato a quanto riconosciuto da un lodo di equità a favore di una impresa cui la Basileus S.p.A. aveva commissionato la costruzione degli edifici oggetto della controversia, possa costituire un utile dato di partenza per la effettiva determinazione del danno.

     Posto che il predetto importo è complessivamente riferito ad un fermo dei cantieri di circa otto mesi esso deve essere ridotto, equitativamente del 50%, dovendo ritenersi che, in mancanza di ogni diverso elemento al riguardo ed in considerazione che il provvedimento impugnato era una sospensione dei lavori e che le società interessate ben avrebbero potuto sollecitare il Comune ad adottare un provvedimento definitivo, la sospensione dei lavori possa essere immediatamente, direttamente ed unicamente riferibile al comportamento del comune solo per i primi quattro mesi; l’importo, poi, deve essere ulteriormente ridotto, sempre in via equitativa, di un ulteriore 20%, non potendo, per un verso, dubitarsi dell’effettiva esistenza di una diversa coeva causa di fermo dei lavori disposta dalla Soprintendenza (asseritamente riguardante un terzo delle costruzioni, secondo il Comune di Roma, e protrattasi sino al 1996) e, per altro verso, della sua incidenza in ogni caso sulla intera produttività del cantiere.

     In conclusione, in mancanza di qualsiasi altra prova (anche con riferimento ad altri elementi relativi alle altre società appellanti, diversa dalla Basileus S.p.A.) a titolo di risarcimento del danno subito per l’illegittima sospensione dei lavori può riconoscersi alle società costruttrici l’importo complessivo di €. 1.091.583,296 (unmilionenovantunomilacinquecentottantatre euro e duecentonovantasei centesimi), da ripartirsi nella misura del 50% in favore della società Roma Ovest Costruzioni Edilizie, 25% in favore della società Basileus S.p.A. e 25% in favore della società Bipielle Investimenti S.p.A. (già Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A.).

     Su tale somma possono essere riconosciuti soltanto gli interessi legali di mora dal giorno del provvedimento di sospensione dei lavori fino all’effettivo soddisfo, non potendo trovare ingresso la richiesta di interessi al tasso del prime rate, in quanto come già sopra evidenziato, le società appellanti, sul punto, si sono limitate ad affermare la loro qualità di imprenditori commerciali, senza fornire alcuna allegazione in ordine all’effettività del danno subito, come ad esempio specifici investimenti programmati e non attuati ovvero acquisto di danaro a condizioni particolarmente vantaggiose non realizzate, solo in presenza delle quali la richiesta del riconoscimento degli interessi nella misura del prime rate avrebbe potuto essere accolta.  

     III. In conclusione, deve essere accolto, per quanto di ragione, l’appello incidentale della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Salute, mentre devono essere respinti gli appelli principali sia delle Società Roma Ovest Costruzioni Edilizie, Basileus S.p.A. e Bipielle Investimenti S.p.A. (già Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A.), sia del Comune di Roma; per l’effetto, in parziale riforma della impugnata sentenza la Presidenza del Consiglio dei Ministri deve essere condannata al pagamento a titolo di risarcimento danni della somma di €. 46.284.258,40, così come determinata nella sentenza di primo grado, ma a titolo di responsabilità precontrattuale (da ripartirsi nella misura del 50% in favore della società Roma Ovest Costruzioni Edilizie, 25% in favore della società Basileus S.p.A. e 25% in favore della società Bipielle Investimenti S.p.A. (già Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A.), con gli interessi di mora così come statuito pure in prime cure; il Comune di Roma deve essere condanna al pagamento a titolo di risarcimento danno la somma di €. 1.091.583,296, per l’illegittima sospensione dei lavori (da ripartirsi nella misura del 50% in favore della società Roma Ovest Costruzioni Edilizie, 25% in favore della società Basileus S.p.A. e 25% in favore della società Bipielle Investimenti S.p.A. (già Investimenti Immobiliari Lombardi S.p.A.), con interessi di mora dalla data di adozione dell’ordinanza di sospensione; devono essere respinte tutte le altre richieste.

     In ragione della peculiarità e della complessità delle questioni trattate può disporsi la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

      Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quarta, definitivamente pronunziando sugli appelli separatamente proposti dalle società Roma Ovest Costruzioni Edilizie S.p.A., Basileus S.p.A. e Bipielle Investimenti S.p.A. (già Investimenti Immobiliari S.p.A.)  e dal Comune di Roma, nonché sull’appello incidentale spiegato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Ministero della Salute, avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. I, n. 6660 del 30 luglio 2002, così come risulta dalle correzioni apportate dal decreto n. 11193 del 3 dicembre 2002, così provvede:

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

     Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 aprile 2004, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:

TROTTA GAETANO - Presidente

POLI VITO   - Consigliere

LEONI ANNA  - Consigliere

SALTELLI CARLO  - Consigliere est.

DE FELICE  SERGIO - Consigliere

L’ESTENSORE  IL PRESIDENTE

Carlo Saltelli   Gaetano Trotta 

IL SEGRETARIO

Maria Cecilia Vitolla 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/11/2004

(art. 55, L. 27.4.1982, 186)

     Il Dirigente

Dott Giuseppe Testa

 - 

N.R.G. 3034/2003 e

N.R.G. 4447/2003

MA