CORTE DI CASSAZIONE – Sezioni Unite Civili

Sentenza 33/01 del 29 gennaio 2001

Presidente Panzarani Estensore Varrani P.M. Lo Cascio

TC (avv. Rino Gracili) c/ Procura Generale Corte dei conti

 

Corte dei conti – Giurisdizione –scelte discrezionali –– compatibilità con i fini pubblici  e manifesta estraneità dei mezzi – sindacabilità – articolazione concreta dell’attività – insindacabilità

Corte dei conti – Giurisdizione –scelte discrezionali – violazione del divieto di sindacare il merito – conseguenze – annullamento della sentenza  per difetto assoluto di giurisdizione

 

Rientra nei compiti del giudice contabile  verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente, mentre l’articolazione concreta dell’attività rientra nell’insindacabilità sancita dall’articolo 3 n. 1 lettera a della legge 639/96; tuttavia l’adeguatezza dei mezzi utilizzati può essere sindacata nel caso di una loro assoluta ed incontrovertibile estraneità rispetto ai fini.

Qualora il giudice contabile esegua un sindacato sul merito delle scelte amministrative, si verte nell’ambito del difetto assoluto di giurisdizione e la relativa pronunzia va annullata senza rinvio.

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

 

composta dagli  Ill.mi sigg. magistrati

dott. Romano Panzarani                                              Primo Presidente f.f.

dott. Francesco Amirante                                            Consigliere

dott. Raffaele Corona                                                  Consigliere

dott. Giovanni Prestipino                                             Consigliere

dott. Giovanni Paolini                                                  Consigliere

dott. Roberto Preden                                                  Consigliere

dott. Michele Varrone                                                 Consigliere - relatore

dott. Fabrizio Miani Canevari                          Consigliere

dott. Mario Rosario Morelli                                         Consigliere

ha pronunciato la seguente

 

SENTENZA

 

Sul ricorso proposto da TC, elettivamente domiciliato in Roma Viale Parioli 180, presso lo studio dell’avvocato Mario Sanino, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato Rino Gracili, giusta delega a margine del ricorso

- ricorrente

contro

Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti in Roma Via Baiamonti, 25

- controricorrente

avverso la sentenza definitiva n 178/98 della Corte dei conti Roma, depositata il 1/04/1998;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/10/2000 dal Consigliere dott. Michele Marrone;

udito l’avvocato Rino Gracili;

udito il P.M., in persona dell’Avvocato Generale dott. Giovanni Lo Cascio, che ha concluso per la giurisdizione della Corte dei conti;

Svolgimento del processo

Pronunciando sull'appello proposto avverso la sentenza 70/95 del 9 maggio 1995 con la quale la I sezione giurisdizionale della Corte dei conti aveva condannato TC, insieme a diversi ex amministratori del comune di Milano, al risarcimento del danno erariale a favore del suddetto comune (individuato da due voci, rispettivamente di 5 milioni 640mila 150 lire e 24 milioni 825mila 300 lire), le sezioni riunite di tale Consesso, in parziale accoglimento del gravame, con correlata riforma della pronuncia impugnata, confermavano la sola condanna al pagamento della somma di 24 milioni 825mila 300 lire per le spese di viaggio relative alla partecipazione di un gruppo di giornalisti alla mostra organizzata nel marzo 1983 nella città di Shanghai, nell'ambito dei rapporti instaurati con un "patto di gemellaggio" e dedicata al disegno industriale italiano. Riteneva il giudice contabile che, individuato il fine pubblico da perseguire nella promozione, in Cina, della conoscenza della realtà industriale milanese ai fini della penetrazione commerciale nel mercato cinese, la partecipazione di giornalisti italiani alla mostra suindicata fosse del tutto estranea a tale scopo, potendo costoro soltanto far conoscere in Italia l'attività nell'occasione svolta dagli amministratori comunali milanesi, con meri effetti pubblicitari interni.

Avverso tale sentenza TC ha proposto ricorso per cassazione, ai sensi dell'articolo 111, 3° comma Costituzione, affidato a due motivi, illustrati anche con memoria e resistiti dalla procura generale della Corte dei conti con controricorso. La trattazione del ricorso, fissata in un primo tempo in camera di consiglio, è stata - con ordinanza 14 aprile 2000 - rinviata alla pubblica udienza, ai sensi dell'articolo 375, secondo comma, cpc. Il ricorrente ha depositato ulteriore memoria.

Motivi della decisione

Con il primo motivo TC denuncia la violazione dell'articolo 360, primo comma, n. 1 cpc (articolo 111, terzo comma Costituzione) per avere le sezioni riunite della Corte dei conti, in carenza di potestà giurisdizionale, sindacato le scelte discrezionali di merito compiute dal comune di Milano, di cui il ricorrente era sindaco, nel fare partecipare, a proprie spese, un gruppo di giornalisti alla delegazione avente lo scopo di fare conoscere, in Cina, la realtà economica, commerciale ed industriale milanese, in occasione della surricordata mostra del design italiano organizzata nel marzo 1983 nella città di Shanghai. Precisa TC che l'opportunità del viaggio rispondeva a principi di buona e corretta amministrazione, assolutamente insindacabili ad opera del giudice contabile ai sensi dell'articolo 3, primocomma, punto 1, lett. a) dl 543/96, coordinato con la legge di conversione 639/96, recante “disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti”, di modifica dell'articolo 1 legge 20/1994, che recita: “La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubbica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo e colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali (...)”.

La censura è fondata. Al riguardo è bene ricordare i tratti fondamentali della motivazione delle sezioni riunite della Corte dei conti la quale, premesso che “l'occasione era opportuna per promuovere in Cina la conoscenza della realtà industriale del milanese a fini di penetrazione commerciale, e che questo era “il fine pubblico rispetto al quale va accertata la rispondenza della scelta effettuata dagli amministratori sia sotto il profilo della rapportabilità delle scelte al fine sia della non manifesta irragionevolezza delle scelte stesse...” ha ritenuto che “...la partecipazione di giornalisti italiani in una delegazione che aveva il fine di far conoscere in Cina la realtà economica, commerciale e produttiva del comune di Milano era del tutto estranea al fine pubblico prescelto. In effetti i giornalisti di testate italiane potevano solo far conoscere in Italia l'attività svolta dalla delegazione con meri effetti elogiativi dell'attività degli amministratori comunali, ma neutri ed ininfluenti rispetto al fine pubblico perseguito con l'invio della delegazione”. Precisato che “gli effetti positivi sull'industria locale vantati dalla difesa degli appellanti - e cioè le commesse cinesi ad industrie italiane - non possono in alcun modo farsi risalire agli articoli pubblicati in Italia ma, eventualmente, all'azione conoscitiva e propagandistica svolta in Cina dai rappresentanti delle Camere di commercio e dagli amministratori”, e che “la mancanza di interessi concreti alla conoscenza in Italia di detta attività è confermata sia dal mancato invio di giornalisti autonomo ed a spese delle testate giornalistiche, sia dalla impossibilità per la giunta di trovare sponsor all'iniziativa”, ha concluso che “in sostanza la spesa sostenuta era del tutto estranea al fine perseguito e del tutto irrazionale rispetto ad essa”.

Orbene, pur non nascondendosi la delicatezza ed opinabilità della questione e facendosi carico delle argomentazioni svolte dalle sezioni riunite, ritiene questa Corte che l'esposta motivazione travalichi i limiti esterni del potere giurisdizionale attribuito al giudice contabile. Quest'ultimo, nell'occasione, non si è limitato ad apprezzare, in astratto, la compatibilità dell'iniziativa promozionale con i fini istituzionali dell'ente territoriale, ma ne ha accertato l'incongruenza e l'irrazionalità entrando nel merito delle scelte con le quali, in concreto, quel fine è stato perseguito. La questione - come premesso - è assai delicata, perché il discrimine tra sindacabilità ed insindacabilità delle opzioni possibili nell'ambito dell'attività amministrativa è assai sottile ed, inoltre, perché si tratta di contemperare due esigenze, ambedue meritevoli di tutela ma talora divergenti, come l'esigenza di impedire e/o sanzionare la dissipazione del pubblico danaro e la necessità di non ingessare l'iniziativa dei pubblici amministratori in confini così angusti da paralizzare o, quanto meno, gravemente condizionarne l'attività. Il principio generale ed astratto è che il giudice contabile può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell'ente; ma una volta accertata tale compatibilità, l'articolazione concreta e minuta dell'iniziativa intrapresa dall'amministratore rientra nell'ambito di quelle scelte discrezionali per le quali il legislatore ha stabilito l'insindacabilità (articolo 3, n. 1, lett. a) dl 543/96 cit.). Nella specie, la Corte dei conti non ha detto (né poteva ragionevolmente dire) che invitare alcuni giornalisti a presenziare ad un'iniziativa imprenditoriale fosse incompatibile con uno dei fini perseguiti e/o perseguibili da parte del comune di Milano, ma ha compenetrato la valutazione del fine con quella dei mezzi, osservando che la presenza in Cina di giornalisti italiani fosse assolutamente estranea a quel fine e del tutto irrazionale. Tale ultima valutazione (già in se stessa discutibile, perché nell'ambito di una mostra industriale e commerciale organizzata in Cina, un riscontro pubblicitario anche in Italia non appare inconferente e solo dei giornalisti italiani potevano procurarlo, cosicché la relativa spesa di viaggio - peraltro modesta in rapporto al costo dell'intera operazione - a carico del comune era giustificata dall'esigenza di pubblicizzare l'iniziativa anche nel territorio nazionale e, segnatamente, nel mondo industriale e commerciale milanese) sembra travalicare il limite esterno della giurisdizione, in quanto va ad intrudere nel merito stesso delle scelte amministrative, di cui, come già detto, è sancita legislativamente l'insindacabilità.

Questa Corte non può trascurare un ulteriore, delicato profilo della problematica in esame: che cioè la valutazione della omogeneità dei fini non può talora prescindere da quella dell'adeguatezza dei mezzi. Problema che va risolto nel senso della sindacabilità anche dei mezzi utilizzati a seguito di scelte discrezionali solo nell'ipotesi di una loro assoluta ed incontrovertibile estraneità rispetto ai fini (ad esempio, se invece dei giornalisti fossero stato ospitati parenti ed amici degli organizzatori, per meri scopi speculativi privati e/o personali).

Concludendo, il primo motivo va accolto (restando assorbito il secondo che, peraltro, denunciando la nullità della sentenza per un preteso error in procedendo, è inammissibile), con conseguente dichiarazione del difetto di giurisdizione della Corte dei conti e cassazione senza rinvio della sentenza impugnata (articolo 382, 3° comma Cpc).

Non vi è luogo a pronuncia sulle spese di questo giudizio, stante la natura di parte meramente formale della procura generale della Corte dei conti.

PQM

la Corte accoglie il ricorso, dichiara il difetto di giurisdizione della Corte dei conti e cassa senza rinvio la sentenza impugnata; nulla per le spese.