CORTE DI CASSAZIONE – Sezioni Unite Civili

Sentenza 200/01 del 14 maggio 2001

Presidente Vela Estensore Preden P.M. Lo Cascio

Natoli e altri c/ Procura Generale Corte dei conti

 

Corte dei conti – Giurisdizione –  nei confronti dei componenti l’ufficio di presidenza dell’Assemblea Regionale Siciliana - sussiste – operatività guarentigia art 122 quarto comma costituzione - limiti

 

La tutela privilegiata prevista dall’articolo 122 quarto comma della Costituzione a favore dei consiglieri regionali è connessa soltanto alla tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza politica dell’organo in questione e, quindi, alla funzione primaria di tipo legislativo, alla funzione di indirizzo politico e di controllo ed alla funzione di autorganizzazione interna, a prescindere dal fatto che tali funzioni si esplichino in atti formalmente amministrativi (Corte Costituzionale n. 69 del 1985).

Costituiscono esplicazione della funzione di autorganizzazione gli atti che riguardano direttamente l'organizzazione degli uffici e dei servizi (sia per quanto concerne l'articolazione delle strutture e della fornitura dei mezzi necessari, sia per quanto concerne il personale) e le modalità di svolgimento dell'attività dell'assemblea.

Sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti dei membri del Consiglio di Presidenza dell’Assemblea Regionale Siciliana per avere approvato con una delibera esulante dai poteri spettanti al Consiglio due convenzioni con il Banco di Sicilia aventi ad oggetto l’accollo parziale degli interessi passivi sui mutui stipulati da deputati regionali e dipendenti dell’Assemblea per l’acquisto e la ristrutturazione della prima casa.

 

Svolgimento del processo

Con citazione del 20 giugno 1996, il procuratore della Corte dei conti presso la sezione giurisdizionale della regione siciliana ha convenuto davanti alla suddetta sezione giurisdizionale Salvatore Natoli, Luciano Ordile, Francesco Virga, Giuseppe Ferrante e Francesco Girolamo Giuliana, membri del consiglio di presidenza dell'assemblea regionale siciliana, per sentirli condannare al risarcimento del danno arrecato all'assemblea, pari a 1 miliardo 388 milioni 416 lire, per avere approvato, con delibera 15/88, esulante dai poteri spettanti al Consiglio, due convenzioni con il Banco di Sicilia aventi ad oggetto l'accollo parziale degli interessi passivi sui mutui stipulati da deputati regionali e dipendenti dell'assemblea per l'acquisto o la ristrutturazione della prima casa.

La sezione giurisdizionale della Corte dei conti, con sentenza dell'8 settembre 1997, ha dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, ritenendo ravvisabile nell'attività svolta dai convenuti l'esercizio del potere regolamentare in materia di stato economico del personale attribuito all'assemblea dall'articolo 4 dello Statuto speciale per la regione siciliana ed assistito dalle guarentigie di cui all'articolo 122 Costituzione.

Pronunciando sull'appello proposto dal procuratore regionale, la sezione giurisdizionale centrale della Corte dei conti, con sentenza del 22 marzo 1999, ha affermato la giurisdizione della Corte dei conti, annullando con rinvio la sentenza impugnata. Ha considerato la Corte:

- che, per costante giurisprudenza della Corte costituzionale, l'immunità stabilita dalla Costituzione per i componenti dei consigli regionali si estende, oltre alla funzione legislativa, di indirizzo politico e di controllo, anche alle attività strettamente connesse all'esercizio di tali funzioni, ed in primo luogo a quella di autorganizzazione interna, anche quando si realizza attraverso atti aventi natura amministrativa;

- che gli atti, sia normativi che amministrativi, concernenti la determinazione del trattamento economico del personale dipendente e dei componenti dell'Ars spetta rispettivamente al Consiglio di presidenza ed all'assemblea, e sono insindacabili in sede giurisdizionale, nei limiti in cui siano espressione del potere di autorganizzazione;

- che la deliberazione del Consiglio di presidenza dell'Ars 15/88 ed il decreto del presidente dell'assemblea 374/88, recanti l'approvazione di due distinte convenzioni con il Banco di Sicilia per il concorso dell'Ars al pagamento degli interessi di mutui contratti da deputati e dipendenti dell'Ars per l'acquisto o la ristrutturazione della prima casa, non integravano atti di natura regolamentare in materia di trattamento economico del personale, bensì atti concernenti la fase procedimentale di contratti intesi a regolare rapporti di natura privatistica tra l'Ars ed una banca relativamente ad una attività estranea alle attribuzioni funzionali dell'Ars, e, in quanto tali, non costituivano espressione diretta di esigenze organizzative dell'Ars assistita dall'immunità;

- che, conseguentemente, i menzionati atti avrebbero dovuto trovare fondamento in precedenti atti di natura normativa, ed in particolare, per quanto riguarda il personale dipendente, in un regolamento del consiglio di presidenza emanato ai sensi dell'articolo 166, comma 2, del regolamento interno dell'Ars, e, per quanto riguarda i deputati regionali, in una deliberazione dell'assemblea, mentre nessuno dei suindicati atti risultava adottato;

- che, conclusivamente, l'attività svolta dal presidente e dai componenti il consiglio di presidenza dell'assemblea regionale siciliana non era riconducibile alla sfera di autonomia riservata agli organi assembleari regionali per esigenze di autorganizzazione.

Avverso la sentenza hanno proposto ricorso per cassazione Salvatore Natoli, Luciano Ordile, Francesco Girolamo Giuliana, Giuseppe Ferrante e Francesco Virga, per sentir dichiarare il difetto di giurisdizione della Corte dei conti.

Ha resistito, con controricorso, il procuratore generale presso la Corte dei conti.

I ricorrenti Virga, Giuliana e Ferrante hanno depositato memoria.

Motivi della decisione

1. L'unico motivo del ricorso denuncia, in relazione all'articolo 111 Costituzione, violazione dell'articolo 122 Costituzione, degli articoli 4 e 6 dello Statuto della regione siciliana, dagli articoli 362 e 374 Cpc.

I ricorrenti svolgono le seguenti considerazioni:

- per costante giurisprudenza della Corte costituzionale la tutela privilegiata apprestata dall'articolo 122, comma 4, Costituzione ("I consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni") è connessa alla tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza politica del Consiglio regionale, e quindi alla funzione primaria di tipo legislativo, alla funzione di indirizzo politico e di controllo ed alla funzione di autorganizzazione interna, a prescindere dal fatto che tali funzioni si esplichino in atti formalmente amministrativi (sentenze 81/75; 69/85; 100/86; 209/94);

- detta guarentigia, estesa alla funzione di autorganizzazione, trova conferma nell'articolo 6 dello Statuto siciliano ("I deputati non sono sindacabili per i voti dati nell'assemblea regionale e per le opinioni espresse nell'esercizio della loro funzione");

- la delibera 15/88, con la quale il Consiglio di presidenza dell'assemblea regionale ha approvato le due convenzioni con il Banco di Sicilia aventi ad oggetto l'accollo parziale degli interessi passivi sui mutui stipulati da deputati regionali e dipendenti dell'assemblea per l'acquisto o la ristrutturazione della prima casa in Palermo, rientra tra gli atti insindacabili, in ragione della menzionata guarentigia, in quanto costituisce la fase esecutiva della volontà formalmente manifestata dall'assemblea, con un voto dato in aula, nell'esercizio del potere di autorganizzazione, di porre rimedio all'incidenza negativa che assenze e ritardi di deputati e dipendenti residenti fuori sede provocavano all'espletamento delle funzioni legislative e politiche dell'assemblea, e di agevolare, quindi, il funzionamento di tale organo.

2. Il ricorso non è fondato.

2.1. La Corte costituzionale, con la sentenza 69/85, ribadendo precedenti decisioni (sentenza 81/75) ha precisato che la tutela privilegiata apprestata dall'articolo 122, comma 4, Costituzione a favore dei consiglieri regionali è connessa alla tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza politica dell'organo in questione, e quindi alla funzione primaria di tipo legislativo, alla funzione di indirizzo politico e di controllo e alla funzione di autorganizzazione interna, a prescindere dal fatto che tali funzioni si esplichino in atti formalmente amministrativi.

2.2. Alla stregua dei suindicati principi va esclusa l'insindacabilità delle delibere del consiglio di presidenza dell'Ars e del presidente di detto consiglio di approvazione della stipula di due convenzioni con il Banco di Sicilia aventi ad oggetto l'accollo parziale degli interessi passivi sui mutui stipulati da deputati regionali e dipendenti dell'Ars per l'acquisto o la ristrutturazione della prima casa in Palermo, poiché tali delibere non attengono all'esercizio di funzioni di autorganizzazione dell'assemblea.

2.2.1. Occorre notare, in primo luogo, che inesattamente i ricorrenti affermano che l'Ars avrebbe deliberato, con un voto dato in aula, di adottare la menzionata agevolazione a favore di deputati regionali e personale dipendente, onde evitare assenze e ritardi dovuti al fatto che molti deputati e dipendenti risiedevano fuori sede.

Nella seduta del 10 marzo 1988, il presidente dell'Ars, nel rispondere ad un deputato, che aveva sollecitato la concessione del beneficio a favore del personale dipendente, dichiarò che "(la) proposta (sarebbe stata) affrontata ed attentamente valutata dal consiglio di presidenza"; soggiunge che "i deputati avevano avuto riconosciuta la facoltà di godere di un mutuo agevolato per dotarsi di un'abitazione per sé o per la propria famiglia, attingendo unicamente dal proprio fondo di previdenza, costituito attraverso le trattenute operate sui singoli emolumenti dei medesimi deputati"; affermò, conclusivamente, che "il consiglio di presidenza (avrebbe esaminato) la questione e gli aspetti tecnici connessi, con la propensione a risolverla favorevolmente, nella convenzione che in questo campo non siano ammissibili discriminazioni".

Non risulta, quindi, una delibera formale espressa con un voto dell'assemblea, ma soltanto la comunicazione, da parte del presidente, del rinvio della questione alle valutazioni del consiglio di presidenza, in vista di un ampliamento dell'agevolazione, auspicata per il personale dipendente, anche a favore dei deputati regionali.

Consegue che le delibere successivamente adottate dal consiglio di presidenza e dal suo presidente, oggetto del giudizio di responsabilità davanti alla Corte dei conti, non costituiscono esecuzione della volontà dell'assemblea, ma autonoma determinazione di detti organi.

2.2.2. L'invocata immunità non opera nei confronti dei componenti il Consiglio di presidenza, perché gli atti compiuti non rientrano nell'esercizio di funzioni di autorganizzazione dell'assemblea regionale.

2.2.3. Va in primo luogo escluso che tali atti siano qualificabili come atti di autorganizzazione, sotto lo specifico profilo in cui tale funzione si manifesta in materia di stato giuridico e trattamento economico del personale dell'Ars, in relazione alla quale il consiglio di presidenza è specificamente investito di potere regolamentare, ai sensi dell'articolo 166, comma 2, del regolamento interno dell'assemblea.

Gli atti dei quali si discute non hanno invero natura e portata di atto regolamentare attinente la detta materia, poiché non innovano, con carattere generale ed astratto, la disciplina del trattamento economico del personale (e di ciò sono consapevoli gli stessi ricorrenti, che espressamente riconoscono che le delibere in questione non erano volte ad integrare le retribuzioni di dipendenti e deputati), ma regolano una fattispecie concreta, consistente nella concessione di un beneficio economico a singoli soggetti in relazione a specifici atti negoziali (acquisto o ristrutturazione della prima casa di abitazione nel capoluogo della Regione).

2.2.4. Va del pari negato che i menzionati atti integrino manifestazione, in forma di atto amministrativo, della funzione di autorganizzazione interna dell'assemblea, in quanto volti a perseguire un migliore funzionamento di tale organo.

La funzione di autorganizzazione interna partecipa invero delle guarentigie apprestate dall'articolo 122, comma 4, Costituzione (e, per la regione siciliana, dall'articolo 6 dello Statuto) a tutela dell'esercizio delle primarie funzioni (legislativa, di indirizzo politico e di controllo) delle quali l'organo regionale di rappresentanza politica è investito, onde preservarle dall'interferenza di altri poteri, in quanto strumentale rispetto a dette funzioni primarie.

Costituiscono quindi atti di esplicazione della funzione di autorganizzazione interna gli atti che riguardano direttamente l'organizzazione degli uffici e dei servizi (sia per quanto concerne l'articolazione delle strutture e della fornitura dei mezzi necessari, sia per quanto concerne il personale) e le modalità di svolgimento dell'attività dell'assemblea.

Gli atti in questione non presentano tale caratteristica. Non incidono, ovviamente, sull'organizzazione interna degli uffici, ma non attengono neppure, in via immediata e diretta, alla disciplina delle modalità di svolgimento dei lavori dell'assemblea.

Non vale sostenere che l'agevolazione economica per l'acquisizione della prima casa nel capoluogo della regione, concessa a singoli deputati e dipendenti onde evitare che lo spostamento dal luogo di residenza alla sede dell'attività fosse causa di ritardi ed assenze, è stata voluta al fine di giovare alla funzionalità dei lavori dell'assemblea. Si tratta, invero, di un effetto meramente eventuale ed indiretto della concessione del beneficio economico costituente l'oggetto immediato delle delibere in questione, al quale non può attribuirsi rilevanza. È evidente infatti che, diversamente, la nozione stessa di atto di autorganizzazione risulterebbe indefinitamente dilatata.

3. In conclusione, il ricorso è rigettato.

4. Va dichiarata la giurisdizione della Corte dei conti.

5. Non vi è luogo a provvedere sulle spese del giudizio di cassazione, poiché il resistente procuratore generale presso la Corte dei conti è parte solo in senso formale.

PQM

la Corte rigetta il ricorso; dichiara la giurisdizione della Corte dei conti; nulla sulle spese.