Cass. civ., Sez. Un. 12 ottobre 2004, n. 20132 :  Pres. (ff.) DELLI PRISCOLI, Est. ALTIERI, P.M. MACCARONE  V.C.  (avv.ti Vaccari e Verticale)   c. Procuratore regionale Corte dei conti per il Lazio

 Giurisdizione – Corte dei Conti – Ente privato destinatario di contributi – Destinazione pubblica degli stessi – Irregolare utilizzazione -  Responsabilità amministrativa – Rapporto di servizio - Sussistenza

  Pertengono alla giurisdizione della Corte dei conti i giudizi  di   responsabilità amministrativa, per danno erariale, in relazione a fatti commessi da  amministratore di ente, ancorchè privato, destinatario di contributi vincolati, distratti irregolarmente dal fine pubblico cui sono destinati

Con nota di Leonardo Venturini, magistrato della Corte dei Conti:  L’EVOLUZIONE IN SENSO SOGGETTIVO ED OGGETTIVO DELLA GIURISDIZIONE DELLA CORTE DEI CONTI: LA CASSAZIONE CONFERMA  IL PROPRIO RECENTE INDIRIZZO E L’IMPRESCINDIBILITA’ DI UNA EFFICACE TUTELA DELLE RISORSE COLLETTIVE

§ 3. Motivi della decisione

La decisione sulla giurisdizione richiede alcune considerazioni sul regime comunitario dell'indennità di sospensione della produzione di latte bovine.

Il regolamento ( CEE ) n.75 del 16 marzo 1987 prevedeva una sospensione temporanea di una parte dei quantitativi di riferimento della produzione lattiera di cui all'art. 5 quater del regolamento ( CEE ) n. 804/58. Nel primo considerando si rappresentava la necessità di prevedere « un'indennità commisurata allo sforzo supplementare richiesto ai produttori ». L'art. 1 prevedeva che, per periodi determinati, « i produttori interessati beneficiano di un'indennità per i quantitativi sospesi». Nello stesso articolo veniva stabilita la misura dell'indennità la quale doveva essere « versata agli eventi diritto >>  a scadenze stabilite.

Tale regime veniva esteso, con modificazioni, all'Italia col regolamento ( CEE } n. 1169/89, il cui articolo 1, paragrafo 2, prevedeva che I1indennità per il quantitativo sospeso venisse concessa « ai produttori interessati». Ulteriori modifiche al regime di sospensione venivano introdotte col regolamento ( CEE ) n. 3882 dell'11 dicembre 1969, il cui articolo 1, paragrafo 2), manteneva il riconoscimento di un'indennità ai produttori interessati.

Dal complesso delle riportate disposizioni risulta che beneficiari dell'indennità prevista per la sospensione della produzione erano soltanto i produttori.

L'art. 12, lett. C), del regolamento 657/84 non offre alcun sostegno alla tesi del ricorrente { che, come si è sopra ricordato, coincide con quella sostenuta dalla difesa del Governo italiano nel giudizio d'impugnazione della decisione della Commissione CE C 33649), per diverse considerazioni.

Innanzitutto,  la  definizione  di  produttore contenuta nella norma predetta ( « ... Imprenditore agricolo, persona fisica o giuridica e associazione di persone fisiche o giurldiche, la cui azienda è situata nel territorio geogràfico della Comunità») non si riferisce alle associazioni di categoria, quale è l’U.N.A.LAT., ma soltanto alle associazioni d'imprese costituite per la gestione di un'azienda ( quali i consorzi).

L' interpretazione enunciata nelle premesse del d.m. 1 giugno 1989, n.258, ( « Considerato che U.N.A.LAT. e le associazioni di produttori di cui al-1 'art. 12, lettera e;, del regolamento CEE n. 857/84, sono titolari a tutti gli effetti dei quantitativi di riferimento come se fossero produttori singoli» ) non può, pertanto, costituire un fondamento normativo a sostegno della tesi del ricorrente. A parte il rilievo che non si tratta di proposizione avente contenuto normativo, essa non può, comunque, derogare al principio, costantemente ribadito nei citati regolamenti comunitari, secondo cui beneficiari dell'indennità sono soltanto le imprese produttrici, costituite in forma individuale, di persona giuridica, o associate. La nozione di produttore ai sensi dell'art. 12, lett. e), del regolamento n. 857/84, secondo la sentenza della Corte di Giustizia 15 gennaio 1991 in causa C - 341/89, Heinrich Ballman c. Hauptzollamt Osnabruck ( in particolare, punto 11 della motivazione), è strettamente collegata a quella di « azienda » che, ai sensi dell'art. 12, lett. d), dello stesso regolamento, riguarda « il complesso delle unità di produzione gestite dal produttore».

Ne deriva che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, l'U.N.A.LAT. non poteva considerarsi diretta ed esclusiva beneficiarla delle somme erogate a titolo di indennità di sospensione, non esercitando alcuna attività produttiva.

Inoltre, il decreto ministeriale n. 258/89 non contiene affatto previsioni circa l'indennità di sospensione, occupandosi soltanto del complessivo regime delle quote latte e dei prelievi supplementari e affidando all'associazione di categoria compiti di complessiva gestione di tale regime.

Peraltro, ove si riconoscesse che con il citato decreto si sia voluto considerare un'associazione di produttori diretta beneficiarla dell'indennità senza alcun vincolo di destinazione, tale attribuzione sarebbe comunque contraria al diritto comunitario.

Pertanto, gli atti amministrativi emessi dagli organi dello Stato non potrebbero mai giustificare un indebito uso, da parte dell'U.N.A.LAT., di fondi comuni-tari con specifica destinazione, Ove si riconoscesse agli atti erogativi dell1 A.I.M.A. una tale portata, gli stessi non potrebbero giustificare un indebite uso dei fondi ma, al più, una responsabilità amministrativo - contabile concorrente dei titolari di organi statali che abbiano emesso atti contrari al diritto comunitario ( nella specie ai tratta di regolamenti, le cui norme sono self-executing nell'ordinamento nazionale), di tenore ambiguo, ovvero omesso i necessari controlli.

Vi è da rilevare, inoltre, che la giurisprudenza comunitaria ( si vedano, tra le più recenti, le sentenze della Corte di Giustizia 7 marzo 2002 in causa C -310/99; 12 aprile 2004 in causa C - 95/02 ) riconosce, in casi limitati e con estremo rigore, una tutela dell'affidamento, escludendo, in via di principio, che i singoli possano sottrarsi al rispetto degli obblighi derivanti dal diritto comunitario, invocando atti normativi o amministrativi dello Stato membro contrari a tale diritto. Inoltre, il problema dell'affidamento non svolgerebbe alcun ruolo in sede di decisione sulla giurisdizione, riguardando soltanto la fondatezza della pretesa risarcitoria esercitata dal Pubblico Ministero contabile.

Pur ammesso che l'attribuzione di fondi comunitari all'U.N.A.LAT. sia giustificata dall' interpretazione dell'art. 12, lett. e), del regolamento n. 851/84 contenuta nei considerando del d.m. n.258/1989, tale attribuzione non può comportare le conseguenze pretese dal ricorrente, ovvero che l'associazione potesse liberamente disporre di tali fondi, dando ad essi una destinazione diversa da quella previste dall'ordinamento comunitario. Tale tesi si fonderebbe sulla mancata previsione di un vincolo di destinazione negli atti amministrativi nazionali con cui l'erogazione all'U.N.A.LAT. è stata disposta e sul consenso prestato dagli allevatori iscritti.

La tesi non può essere condivisa. Il vincolo di destinazione delle somme deriva - come si è detto - direttamente dal diritto comunitario e tale destinazione non può essere impedita od ostacolata da atti normativi od amministrativi dello Stato membro e tanto meno da atti dispositivi di soggetti privati, quali i produttori associati all'U.N.A.LAT. Ove gli atti di erogazione dell1 indennità contenessero un'esplicita autorizzazione a fare usi diversi dei fondi, non vi sarebbero dubbi sulla illegittimità di tali atti per contrasto col diritto comunitario e sulla conseguente responsabilità dello Stato membro, il quale sarebbe garante - in forza dei suoi obblighi derivanti dal Trattato CE - della restituzione delle somme indebitamente percepite e/o utilizzate. In tale ipotesi si verificherebbe soltanto un'indebita erogazione di fondi comunitari ( perché il soggetto beneficiario non è legittimato, ovvero perché l'erogazione è avvenuta per fini diversi da quelli stabiliti ) ed è evidente che, in tal caso, non potrebbe configurarsi un rapporto di servizio tra l'amministrazione dello Stato membro e l'U.N.A.LAT.

Ma nel caso in esame tale esplicita autorizzazione non risulta concessa, per cui l'erogazione deve intendersi effettuata per l'unico scopo consentito dall'ordinamento comunitario, consistente nella corresponsione di un indennizzo all'imprenditore che ha sospeso la produzione. Il compito di individuare i produttori che hanno sospeso la produzione e hanno, quindi, diritto all'indennità, e di determinarne l'ammontare - compito attribuito allo Stato membro, responsabile del suo corretto adempimento nei riguardi degli organi comunitari - può essere adempiuto dallo stesso Stato secondo propri moduli organizzativi. Nel caso di specie, non essendo ipotizzabile un corretto uso da parte di un soggetto che non gestisce alcuna azienda, l'unica possibilità di attribuzione dei fondi a un soggetto non imprenditore è quella di considerare tale attribuzione nel quadro di un rapporto organizzatorio indiretto, affinchè tale soggetto, avvalendosi della propria conoscenza del settore, individui gli aventi diritto e faccia pervenire agli stessi l'indennità dovuta. Secondo una costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, 1'interpretazione del diritto nazionale deve avvenire alla luce dei principi del diritto comunitario, per cui, ove siano possibili diverse interpretazioni di un atto interno, deve essere preferita quella conforme al diritto comunitario.

Trasferendo tale situazione nel panorama organizzativo del diritto nazionale, si instaura una relazione tra amministrazione pubblica e soggetto ( privato ) che può configurare un rapporto di servizio e quindi fondare una responsabilità contabile-amministrativa del secondo. Secondo i principi più volte affermati dalle Sezioni Unite, il rapporto di servizio, che fonda la responsabilità amministrativa oggetto della giurisdizione della Corte dei conti, non deve necessariamente assumere connotati pubblicistici, potendo ricollegarsi anche ad atti di natura contrattuale, o addirittura in un investimento de facto. Del tutto pacifico, inoltre, che parte del rapporto di servizio con l'amministrazione può essere anche un soggetto privato.

Secondo la costante giurisprudenza delle Sezioni Unite, la nozione di rapporto di servizio non è limitata ai rapporti organico o d'impiego pubblico, essendo sufficiente che un soggetto venga investito dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attività in favore della pubblica amministrazione, con inserimento nell'organizzazione della medesima, e con particolari vincoli ed obblighi diretti ad assicurare la rispondenza dell'attività stessa alle esigenze generali cui è preordinata, essendo, invece irrilevante il titolo giuridico col quale avvenga tale investimento. Dalle numerose pronunce delle Sezioni Unite ( si richiamano, fra tutte, le sentenze 5 giugno 2000, n. 400; 24 luglio 2000, n. 515; 28 dicembre 2001, n. 16216; 22 febbraio 2002, n. 2628; 10 ottobre 2002, n. 14473; 21 novembre 2002, n. 16829 ) si trae una nozione di tale rapporto dai contorni assai lati ( relazione funzionale tra autore dell'illecito causativo di danno patrimoniale ed ente pubblico che subisce 11 danno -inserimento nell'iter procedimentale tale da rendere il privato compartecipe dell'attività amministrativa] nella quale rientrano anche i rapporti con soggetti estranei all'organizzazione amministrativa. La giurisprudenza ha affermato, altresì, che possa inserirsi in un rapporto di servizio, non solo l'attività costituente svolgimento diretto della funzione propria del rapporto d'impiego, ma anche quella rivestente carattere strumentale per l'esercizio della medesima funzione, sempre che tale attività abbia nel rapporto la sua occasione necessaria ( sentenza n.2628 del 2002 ).  Come è stata più volte affermato dalle Sezioni Unite) si veda, fra le ultime, la sentenza 9 ottobre 2001, n. 12367) è proprio la natura dei fondi e la loro destinazione originaria alla persecuzione di interessi pubblici ( in questo caso si tratta di Interessi la cui tutela è imposta dal diritto comunitario) a non consentire una utilizzazione da parte di soggetti diversi da quelli indicati nella disciplina comunitaria (le imprese) per fini diversi dalla destinazione loro assegnata nei bilancio comunitario. Pertanto, ammesso che per l'ordinamento comunitario sia indifferente che l'amministrazione nazionale si serva di soggetti privati estranei all'organizzazione dei pubblici poteri per il compimento di attività ad essa istituzionalmente spettante, e cioè la determinazione dell'indennità dovuta alle imprese aventi diritto, tale utilizzazione deve essere esclusivamente finalizzata all'erogazione dall'indennità a chi ne ha diritto, e cioè ai produttori che abbiano sospeso la produzione. In altre parole mentre il ricorso ad organi indiretti potrebbe essere indifferente all'ordinamento comunitario, non lo è l'effettiva attribuzione dei fondi ai produttori, e che gli stessi abbiano posto in essere una sospensione della produzione. Cosa che l'U.N.A.LAT, non poteva realizzare, non gestendo alcuna azienda.

Infine occorre rilevare che, per la configurazione di un rapporto di servizio ai fini dell'esercizio della giurisdizione contabile per responsabilità, non è necessaria una gestione del danaro secondo moduli contabili di tipo pubblico, né procedure di rendicontazio-ne, presupposti che sono, invece, propri della giurisdizione contabile in senso stretto, esercitabile solo nei confronti dei c.d. agenti contabili.

Da quanto sopra consegue, altresì, che la destinazione delle somme data dall'U.N.A.LAT. non costituisce soltanto mera violazione delle norme che regolano la materia, ma dalla stessa è certamente derivato un danno per i superprelievi comunitari di cui si è fatto carico il bilancio statale, per i quantitativi corrispondenti alle quote di produzione di cui l'erogazione dell'indennità avrebbe dovuto determinare la sospensione.

Pertanto, dovendosi ricostruire come rapporto di servizio quello costituitosi tra A.I,M.A. e U.N.A.LAT. per l'esercizio di un'attività istituzionalmente ed originariamente spettante ali'araministrazione, e cioè la corretta individuazione degli aventi diritto all'indennità e l'effettiva corresponsione di questa ai medesimi, nessun supporto può fornire la sentenza delle Sezioni Unite n. 211 del 2001 la quale, come ha esattamente rilevato il Procuratore regionale, non ha affermato in via generale l'insussistenza di un rapporto di servizio tra amministrazione dello Stato e U.N.A.LAT., ma soltanto la non configurabilità di tale rapporto relativamente alla gestione delle quote - latte curata da tale associazione.

Le ulteriori questioni svolte dal ricorrente esulano dal problema dell'individuazione del giudice fornito di giurisdizione sulla presente controversia.. L'azione di responsabilità risulta, infatti, esercitata nei confronti di Carlo ........... quale legale rappresentante del-l'U.N.A.LAT. e quale autore diretto delle condotte che avrebbero cagionato un danno all'Erario. L'attribuzione al ........... dell'obbligazione risarcitoria comporta, pertanto, un mero problema di legittimazione, che sfugge alla cognizione delle Sezioni Unite, chiamate soltanto a verificare il rispetto dei limiti esterni della giurisdizione della Corte dei conti.

Si deve osservare, infine, che nessun vincolo circa la natura del rapporto costituitosi tra AIMA e U.N.A.LAT. può derivare dall'archiviazione intervenuta nel procedimento dinanzi al tribunale per i reati ministeriali, sia perché pronunciato nei confronti di altri soggetti, sia perché, con tale atto, è stata esclusa soltanto l'esistenza di comportamenti fraudolenti, e non di condotte colpose dei responsabili delle erogazioni di fondi comunitari.

Conclusivamente deve essere dichiarata la giurisdizione della Corte dei conti, senza alcuna statuizione sulle spese.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione a sezioni Unite;

dichiara la giurisdizione della Corte dei conti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, il giorno 6 luglio 2004

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L’EVOLUZIONE IN SENSO SOGGETTIVO ED OGGETTIVO DELLA GIURISDIZIONE DELLA CORTE DEI CONTI: LA CASSAZIONE CONFERMA  IL PROPRIO RECENTE INDIRIZZO E L’IMPRESCINDIBILITA’ DI UNA EFFICACE TUTELA DELLE RISORSE COLLETTIVE

di Leonardo Venturini, magistrato Corte dei Conti

 

L’ordinanza della Corte regolatrice è di assoluto rilievo sia perché consolida un ancora recentissimo - in quanto la prima decisione in tal senso è da far risalire all’ordinanza delle S.U. della Cassazione n. 19667 del 22 dicembre 2003, quindi meno di un anno fa - mutamento di prospettiva nell’individuare i confini della giurisdizione della Corte dei Conti, sia per la chiarezza e l’esaustività della motivazione che traccia canoni –guida che appaiono oramai netti e sicuri, indicando una convinzione, nei Giudici della  giurisdizione, sempre più radicata e consapevole.  Per inciso, l’altro passaggio decisionale, mediano in quest’anno di innovazione per la tematica in questione, è la sentenza n. 3899 del 26 febbraio 2004. In sostanza la Cassazione muove dalla considerazione che la sfera dell’azione dell’Amministrazione sia sotto l’aspetto soggettivo, non ravvisandosi più in maniera precipua organizzazioni dai connotati peculiari ed innegabilmente qualificabili come pubbliche secondo i tradizionali indici rivelatori di detta natura, sia per quanto attiene il ricorso agli strumenti giuridici, non possa più essere riconducibile con il ricorso a moduli dinamici di matrice autoritativa, ma sempre più indichi una contaminazione fra poteri pubblicistici ed elementi privatistici ( si veda, sull’argomento, il saggio di Napolitano, Pubblico e privato nel diritto amministrativo, Milano 2003).  Basti ricordare le potenzialità degli strumenti consensuali in seno al procedimento amministrativo o, di ancora maggior rilievo, la oramai non più contrastata ravvisabilità della natura di ente pubblico in relazione a talune società per azioni la cui formale veste giuridica privatistica mostra il suo carattere “neutro”. Tesi  che ha affrontato un iniziale contrasto tra i fautori della tesi privatistica delle società per azioni a partecipazione pubblica (cfr., fra tutte, Cass, Sez. Un., n. 4989/95) e quelli della tesi pubblicistica (cfr., Cons. Stato, VI, n. 498/95) ma che ora, dopo univoco orientamento del massimo Giudice amministrativo ( Cons. Stato, sez. VI, 3090\2001 e 5007\2001; sez. IV, 934\2002; sez. VI, 4711\2002; da ultimo sez. V, 14 luglio 2003, n. 4167) ed un ripensamento della Cassazione (già prefigurato da Cass. sez.un. 11\2001, 71\2001 e 8229\2002) conduce ad escludere   che la semplice veste formale di s.p.a. sia idonea a trasformare la natura pubblicistica di soggetti che, in mano al controllo maggioritario dell'azionista pubblico, continuano ad essere affidatari di rilevanti interessi pubblici.

Nell’ordinanza “ de qua” si esalta la funzione ermeneutica del criterio interpretativo finalistico teleologico ( principio non nuovo, peraltro, anche nella giuspubblicistica: va ricordato il magistrale saggio di Ranelletti “Sulle persone giuridiche pubbliche”, tutto improntato sul binomio individuativi mezzi-fini): di fronte all’utilizzazione di risorse pubbliche ( contributi per la sospensione della produzione di latte) chiaramente sottoposti ad un vincolo di destinazione, la deviazione dal fine di interesse generale cui queste risorse sono volte è vaglio – inerente alla sussistenza di danno pubblico causato con colpa grave – che pertiene alla giurisdizione della responsabilità amministrativa, dovendosi prescindere dalla natura del soggetto agente ( associazione privata di imprenditori, o soggetti rivestenti, come nel caso di specie, incarichi di direzione in seno alle stesse). Riprendendo spunti di precedenti sentenze della Cassazione ( citati in motivazione) ma anche le incisive note del controricorso della Procura Regionale del Lazio e Generale della Corte dei Conti, nell’ordinanza in commento si sottolinea la prioritaria importanza da conferire al dato del vincolo strumentale fra e ente e potere pubblico sottostante, la traslazione delle risorse e la finalizzazione delle stesse alla cura dell’interesse pubblico. E’ rivitalizzata la figura del rapporto di servizio  non  limitata ai rapporti organico o d'impiego pubblico, essendo sufficiente che un soggetto venga investito dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attività in favore della pubblica amministrazione, con inserimento nell'organizzazione della medesima, e con particolari vincoli ed obblighi diretti ad assicurare la rispondenza dell'attività stessa alle esigenze generali cui è preordinata, essendo, invece, irrilevante il titolo giuridico col quale avvenga tale investimento ( Cass. SSUU, 5 giugno 2000, n. 400; 24 luglio 2000, n. 515; 28 dicembre 2001, n.16216; 22 febbraio 2002, n. 2628; 10 ottobre 2002, n. 14473; 21 novembre 2002, n. 16829 ). Ai fini della responsabilità amministrativa si deve ravvisare una relazione funzionale tra autore dell'illecito causativo di danno patrimoniale ed ente pubblico che subisce il danno e l’ inserimento nell'iter procedimentale tale da rendere il privato compartecipe dell'attività amministrativa, relazione  nella quale possono rientrare anche i rapporti con soggetti estranei all'organizzazione amministrativa. Né ha rilievo il ricorso o meno a procedure e regimi contabili o di gestione finanziaria di carattere pubblicistico:  non è necessaria, infatti, una amministrazione del danaro secondo moduli contabili di tipo pubblico, né procedure di rendicontazione, presupposti che sono, invece, propri della giurisdizione contabile in senso stretto, esercitabile solo nei confronti dei c.d. agenti contabili. Peraltro in merito al giudizio di conto, ove il bene pubblico non viene in rilievo in quanto funzionalizzato e legato all’azione amministrativa, ma in quanto oggetto, in senso lato, di custodia è d’obbligo il richiamo a precorritrice – nel senso delle motivazioni dell’ordinanza in esame -  giurisprudenza delle Sezioni unite della Cassazione (sen. 9 ottobre 2001 n. 12367 Giust. civ, Mass, 2001, 1730;) per la quale, alla qualità di agente contabile è assolutamente indifferente il titolo giuridico in forza del quale il soggetto – pubblico o privato – ha maneggio del pubblico danaro ( atto amministrativo,  contratto, o addirittura carente ). Essenziale è, invece, che in relazione al maneggio stesso del danaro sia costituita una relazione tra ente di pertinenza ed altro soggetto, a seguito della quale la percezione delle finanze avvenga in base a un titolo di diritto pubblico o privato, in funzione della pertinenza di tale danaro all’ente pubblico e secondo uno schema procedimentale di tipo contabile.

La sensibilità dei Giudici della Cassazione ha quindi, pare di poter dire, avvertito due urgenti istanze: l’osmosi fra attività pubblicistica e attività privata, la quale ha conferito nuovi fini e nuova valenza al tradizionale diritto privato della Pubblica amministrazione, e che assume oggi un valore sempre più rilevante, quasi preminente (Catricalà, I succedanei dell’ente pubblico, in Riv. trim. dir. app., pagg. 8 ss. ), con l’avvicinamento del sistema giuridico italiano a quelli di diritto comune; l’incombenza e la validità, anche per il diritto interno del diritto comunitario e della nozione di organismo di diritto pubblico ( si veda C. Giust. Ce, 3 ottobre 2000 (in causa C-3 80/98), The Queen e.H.M. Treasury ex parte: The University of Cambridge, in Giur. it., 2001, 601 C. Giust. Ce, 15 gennaio 1998 (in causa C-44/96), Mannesmann e. Anlagenbau Austria e a., in Racc., 1998, 1-73, punto 21 e 39; l’approfondita monografia sul tema di Mameli, L’organismo di diritto pubblico,  Milano, 2003; per una suggestiva valenza conferita all’indirizzo finalistico di matrice comunitaria quale chiave interpretativa delle vicende giuridiche del diritto amministrativo interno, si veda Caputi Jambrenghi, Organismo di diritto pubblico, in Foro amm. 2002). Va detto che di ciò non possono non risentirne anche le tradizionali figure giuridiche soggettive, cui non possono non affiancarsi significati e valenze di rilievo generale, unitamente al nuovo risalto da conferire  a importanti istituti di tutela collettiva e di interessi altrui, a matrice non meramente individuale, del diritto privato, come gli interessi legittimi di carattere privatistico, la funzione, il munus di diritto privato, la potestà, l’autotutela (Catricalà, op. cit., pag. 9) . Pertinente è l’osservazione che,  accanto alle tradizionali tutele del singolo (definite “microdiritti”), debbono trovare sempre più ingresso forme di salvaguardia giudiziale di istanze a forte caratterizzazione collettivistica (i “macrodiritti”: v. Giacchetti S., Federalismo e amministrazione, in www.giurisprudenzaitaliana.it/dottrina.html.).

Non a torto, allora, anche alla luce della ordinanza della Cassazione in esame,  la responsabilità amministrativa emerge nella pienezza del suo servizio allo Stato Comunità e nel  presidio di interessi collettivi di precipua rilevanza che, diversamente, non troverebbero un “difensore”, quale invece rappresenta l’Organo di  Procura della Corte dei conti (Maddalena P., le nuove frontiere della responsabilità amministrativa nell’attuale evoluzione del diritto amministrativo, in www.Lenuovevocideldiritto.com/Maddalena.html.).

In conclusione, l’ordinanza che si illustra consolida esaustivamente, già si è detto, un nuovo indirizzo in tema di confini della giurisdizione per danno erariale; nell’ordinanza 19667 del 23 dicembre 2003 la Corte in sintesi osservava che il processo di privatizzazione ha “subito un’accelerazione” negli anni recenti, al fine di assicurare  alla p.a. una maggiore efficienza, e ciò sotto il profilo, da un lato della forma giuridica ( si ricorda “ ad exempla” di peculiare rilievo la trasformazione in società per azioni degli enti pubblici economici quali l’IRI, l’ENI, l’ENEL , ai sensi dell’art. 15 d.l. 11.7.1992, n. 333, conv. dalla l. 8.8.1992.  n. 359, e l’art. 113 d.lgs. 18.8.2000, n. 267, che prevede la possibilità di gestione dei servizi pubblici locali a mezzo di società per azioni o a  responsabilità limitata), dall’altro dei moduli operativi riconducibili allo strumentario ed alle regole del codice civile.

Sul piano degli equilibri costituzionali, per la Corte, le avvenute innovazioni devono mantenere però un’esigenza di controllo e garanzia della finanza pubblica: la giurisdizione della Corte dei conti non ha subito un ridimensionamento ma, al contrario, un maggior radicamento della stessa, correlato alla sussistenza di un soggetto pubblico, anche nelle nuove forme che esso può rivestire, dovendosi utilizzare come criterio distintivo quello dell’interesse pubblico perseguito e del conseguente profilo oggettivo legato all’utilizzo delle risorse collettive necessarie per il raggiungimento della cura generale affidata. Il nuovo e più saldo radicamento istituzionale è portato – recitava l’ordinanza - dell’innovazione legislativa attuata con la l. n. 20 del 1994, che ha ampliato gli spazi e le caratteristiche dell’azione di responsabilità amministrativa, estendendola anche alle fattispecie legate a danni arrecati ad altra amministrazione, così introducendo un principio di extracontrattualità che non tollera distinzioni fra comportamento posto in essere con atti autoritativi o atti privatistici. Principi e nozioni che, dettati in tema di attività di un consorzio sono stati ribaditi nella sentenza n. 3899 del 26 febbraio 2004, in relazione ad una s.p.a. comunale, in riferimento alla quale veniva sottolineata la strumentalità rispetto all’azione amministrativa – maggiore di quello attribuibile all’istituto della concessione ( si veda sentenza Corte dei conti Sez. Lomb., 296\2000, in Foro amm. 2001, sentenza che, riformata in appello ha poi dato luogo alla sopramenzionata decisione della Cassazione) della procedura di affidamento di un servizio pubblico. Ora vi è questa nuova e compiuta ordinanza regolatrice di giurisdizione, e spetta alla sapienza ed alla sensibilità dei Giudici della responsabilità amministrativa coglierne le indicazioni nel modo più corretto e consono alle finalità dell’istituto.

 

Leonardo Venturini ( magistrato Corte dei Conti)