CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE CIVILI - Sentenza del 29 settembre 2003 n. 14488 – I Pres. f.f. Ianniruberto, Est. Marziale – L.D.D.. (Avv. Milana) c/ Procura Generale della Corte dei Conti - P.M. Iannelli.

La Corte dei conti non esorbita dal limite esterno alla propria giurisdizione valutando, ai fini della declaratoria di responsabilità, la scelta discrezionale operata dal rettore di un convitto nazionale di far svolgere, con contributi a carico dell’amministrazione, una sfilata di moda presso il medesimo convitto.

Con nota di Massimo Perin, magistrato della Corte dei conti

SENTENZA

Omissis

Il P.M. ha concluso per il rigetto del ricorso e la dichiarazione della giurisdizione della Corte dei Conti

Svolgimento del processo

1. Con atto il 26 novembre 1997 il Procuratore regionale della Corte dei Conti per il Lazio conveniva in giudizio, innanzi alla locale Sezione giurisdizionale della stessa Corte, il sig. L. D. D., rettore del Convitto nazionale Vittorio Emanuele II di Roma, chiedendone la condanna al pagamento della somma di £. 24.485.000, oltre rivalutazione e interessi, a titolo di risarcimento del danno erariale causato con alcune irregolarità gestionale e, in particolare, con l’organizzazione di una sfilata di moda svoltasi nei locali dell’Istituto il 4 giugno 1994, priva del benché minimo collegamento con le finalità dell’Istituto, e con l’affidamento di incarichi professionali senza esperimento di gara, che avevano comportato un aggravio, per le casse erariali, rispettivamente, di £. 22.100.000 e di £. 2.385.000.

la Corte riteneva fondata la domanda soli in relazione all’organizzazione della sfilata di moda, in relazione alla quale, facendo uso del potere riduttivo ex art 52, r.d. 1214/34, condannava l’incolpato alla somma di £. 10.000.000 oltre gli interessi legali.

Il D.D. proponeva appello, contestando che l’organizzazione della sfilata di moda fosse incompatibile con le finalità istituzionali del Convitto e deducendo che tale iniziativa, oltre tutto finalizzata alla scelta della divisa scolastica, aveva avuto una notevole ricaduta pubblicitaria, determinando un notevole incremento del numero di iscrizioni. Aggiungeva, inoltre, che tale scelta era stata condivisa dagli organi collegiali e aveva ottenuto un appoggio finanziario specifico dallo stesso Ministero della pubblica istruzione.

1.1. – Il era però respinto dal giudice d’appello, il quale poneva in evidenza, da un lato, la mancanza di "qualsiasi collegamento teleologico tra la programmata sfilata di moda e le finalità istituzionali del Convitto"; dall’altro, l’irragionevolezza della spesa effettuata in relazione ai benefici che avrebbe potuto comportare per l’istituto.

1.2 – il D.D. chiede la cassazione di tale sentenza con due motivi di ricorso.

La Procura generale della Corte dei Conti resiste.

Motivi della decisione

2. con i due motivi di ricorso che, per la loro connessione, possono essere esaminati congiuntamente, il ricorrente – denunziando violazione e falsa applicazione dell’art. 3, d.l. 23 ottobre 1996, n. 543 (convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639), nonché eccesso di potere giurisdizionale – censura la sentenza impugnata, assumendo che la Corte dei Conti avrebbe travalicato il limite esterno alla propria giurisdizione, in quanto la declaratoria della responsabilità sarebbe stata basata su una valutazione di merito di scelte discrezionali che, in quanto tali, erano sottratte al suo sindacato.

La doglianza, in tali termini formulata, è infondata.

Si è ormai chiarito che l’insindacabilità "nel merito" delle scelte discrezionali compiute dai soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti non comporta la sottrazione di tali scelte a ogni possibilità di controllo.

Il "merito" dell’attività amministrativa riguarda, infatti, la scelta – alla stregua di criteri di opportunità e, quindi, di parametri non giuridici – delle modalità di azione della pubblica amministrazione in vista della realizzazione degli interessi affidati dalla legge alle sue cure.

Esso, pertanto, non attiene al profilo, in quanto presuppone che la legge, pur determinando i fini che debbono essere obbligatoriamente perseguiti dalla p.a., lasci a quest’ultima la possibilità di valutare (e, quindi, di scegliere) come tali interessi debbano essere perseguiti nel caso concreto.

Non vi è dubbio che l’insindacabilità "nel merito" sancita dall’art. 1, primo comma, della citata legge 20/94, non priva, la Corte dei Conti della possibilità di controllare, la conformità alla legge dell’attività amministrativa. E che tale conformità debba essere verificata anche sotto l’aspetto funzionale, vale a dire in relazione alla congruenza dei singoli atti compiuti rispetto ai fini imposti, in via generale o in modo specifico, dal legislatore.

3.1 – Questa Corte ha di recente statuito che il giudice, rispetto agli atti discrezionali, può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente, precisando che, una volta accertata tale compatibilità, l’articolazione concreta e minuta, dell’iniziativa intrapresa dall’amministrazione rientra nell’ambito delle scelte delle quali il legislatore ha stabilito l’insindacabilità, sempre che esse non manifestino "un’assoluta e incontrovertibile estraneità" rispetto ai fini dell’ente, siano, cioè, palesemente irrazionali (Cass., sez. un., 29 gennaio 2001, n. 33/SU; 6 maggio 2003, n. 6851).

Orbene, non è revocabile in dubbio che, alla stregua di quanto stabilito dal citato art. 1, primo comma, legge 20/94, l’esercizio, in concreto, del potere discrezionale dei pubblici amministratori costituisce espressione di una sfera di autonomia che il legislatore ha inteso salvaguardare dal sindacato della Corte dei Conti.

Ma è altrettanto certo che detta disposizione deve essere messa in correlazione con l’art. 1, primo comma, legge 7 agosto 1990, n. 241, il quale stabilisce, in via generale, che l’esercizio dell’attività amministrativa deve ispirarsi a criteri di "economicità" e di "efficacia".

In virtù di tale specifica previsione, detti criteri, che costituiscono specificazione del più generale principio sancito dall’art. 97, primo comma, Cost., hanno acquistato "dignità normativa", assumendo rilevanza sul piano della legittimità (e non della mera opportunità) dell’azione amministrativa (Cons. Stato, Sez. VI, 807/02; Sez. IV, 6684/02 e già Cons. Stato, Sez. V, 4 novembre 1996, n. 1293; Sez. V, 22 novembre 1996, n. 1396).

La verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può quindi prescindere dalla valutazione del rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti. E si intende, allora, che la violazione dei criteri sopra indicati possa assumere rilievo anche nel giudizio di responsabilità, dal momento che l’antigiuridicità dell’atto amministrativo costituisce un presupposto necessario (anche se non sufficiente) della "colpevolezza" di chi lo ha posto in essere.

4 – Ciò premesso, si osserva che, nel caso di specie, la Corte dei conti ha affermato l’illegittimità della spesa effettuata per l’organizzazione della sfilata di moda sotto un duplice profilo:

4.1 - Contrariamente a quel che assume il ricorrente, deve escludersi che, così decidendo, la Corte abbia ecceduto dal proprio ambito di giurisdizione.

4.1.1 – ciò è particolarmente evidente per quel che attiene al primo profilo. Sotto tale riguardo, infatti, il Giudice contabile si è limitato a rilevare che l’atto di gestione era stato compiuto per finalità diverse da quelle determinate dalla legge. Non vale osservare, in contrario, che tali finalità sarebbero state individuate erroneamente, in quanto tale aspetto non attiene all’individuazione dei limiti esterni del potere giurisdizionale della Corte dei Conti in tema di responsabilità amministrativa (che debbono ritenersi osservati tutte le volte che l’affermazione di responsabilità sia correlata, come nel caso di specie, al riscontro non della mera inopportunità, ma della illegittimità dell’atto compiuto), bensì alla valutazione dell’antigiuridicità dell’atto posto a fondamento dell’azione di responsabilità e, quindi, della fondatezza della pretesa risarcitoria fatta valere nei confronti dell’incolpato.

4.1.2 – Ma a non diverse conclusioni deve giungersi anche in relazione all’altro argomento, che si appunta sulla mancanza di un rapporto di "ragionevole proporzionalità" tra costi e benefici addotto dalla sentenza impugnata a fondamento della decisione adottata.

Invero, come si è già osservato, essendo ormai assunti tra i requisiti normativi che regolano l’attività amministrativa anche i criteri di "economicità" e di "efficacia", deve ritenersi che rientri tra i poteri della Corte dei Conti, nell’ambito del giudizio di responsabilità anche quello di verificare la ragionevolezza dei mezzi impiegati in relazione agli obiettivi perseguiti, dal momento che anche tale verifica è fondata su valutazioni di legittimità e non di mera opportunità (retro, § 3.1).

5- Il ricorso deve essere quindi respinto. Non vi è luogo alla pronuncia sulle spese, dal momento che ilo ruolo assunto dalla Procura Generale della Corte dei conti nel presente giudizio è quello di parte meramente "formale".

P.Q.M.

La Corte di Cassazione rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione della Corte dei Conti.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 27 marzo 2003.

Depositata il 29 settembre 2003.

Le Sezioni Unite pongono (giustamente) i limiti all’agire discrezionale dell’amministrazione.

A scuola si va per studiare e non per sfilare. Si potrebbe commentare così il contenuto di questa sentenza della Cassazione in materia di giurisdizione della Corte dei Conti.

Infatti, la vicenda di danno erariale sorge a seguito di un’azione di responsabilità avviata dalla Procura erariale contro il rettore di un convitto nazionale, cui erano state contestate alcune irregolarità gestionali, con particolare riferimento all’organizzazione di una sfilata di moda che, indubbiamente, aveva avuto dei costi per l’amministrazione scolastica.

Il rettore convenuto era stato condannato a risarcire il danno, quantificato in £. 10.000.000 con l’uso del potere riduttivo, sia dalla sezione regionale e sia da quella di appello.

La difesa dell’incolpato, ha ritenuto di ricorrere, ex art. 111 della Costituzione, alle Sezioni unite della Cassazione, sostenendo l’eccesso di potere giurisdizionale della Corte dei conti, la quale avrebbe affermato la responsabilità del dirigente scolastico, attraverso una valutazione di merito di scelte discrezionali che, in quanto tali, sono sottratte al suo sindacato.

Le Sezioni unite hanno ritenuto "infondata" la doglianza del ricorrente, con una motivazione ineccepibile ed assai significativa in ordine al corretto intendimento della scelta discrezionale.

Infatti, le Sezioni unite partono dalla premessa che per merito dell’attività amministrativa si deve intendere la scelta effettuata, secondo criteri di opportunità e, dunque, di parametri non giuridici, ai fini delle modalità di azione della p.a. in vista della realizzazione degli interessi affidati dalla legge alle sue cure.

Il merito amministrativo non riguarda, quindi, il profilo della legittimità dell’azione amministrativa, perché anche se presuppone che la legge determini i fini che debbono essere necessariamente perseguiti dall’amministrazione, lascia, comunque, a quest’ultima la possibilità di valutare e di scegliere come tali interessi debbano essere perseguiti nel caso specifico.

Solo che l’insindacabilità nel merito, di cui all’art. 1 della legge 20/1994 (come modificato dalla legge n. 639/1996), non priva il giudice contabile della possibilità di controllare la "conformità a legge" dell’attività amministrativa.

Nella sostanza si chiede alla Corte dei conti di verificare, anche sotto l’aspetto "funzionale", la vicenda amministrativa, vale a dire che occorre verificare la "congruenza" dei singoli atti compiuti rispetto ai fini imposti, in via generale, dal legislatore.

Il giudice, si colloca, rispetto agli atti discrezionali, come colui che "può" e "deve" verificare la compatibilità delle scelte discrezionali con le finalità dell’ente pubblico.

Il tutto, perché da più di un decennio esiste una norma di piena attuazione dell’art. 97 della Carta fondamentale e, cioè, l’art. 1, primo comma, della legge n. 241/1990 che stabilisce che l’esercizio dell’attività amministrativa deve ispirarsi a criteri di economicità e di efficacia.

Orbene, a questo punto si può dire che inizia fortemente a farsi strada l’orientamento che guarda a una nuova lettura della regola costituzionale del buon andamento, dove la visione economica e sostanziale delle cose richiede particolare attenzione.

La dottrina più attenta (S. Giacchetti, Appalti di pubblici servizi e/o appalti pubblici di servizi? La legge n.205 del 2000 gioca a dadi, alla pag. web http://www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/art_giacchetti.htm) ha sostenuto che "Il significato del "buon andamento" si è quindi spostato da quello di andamento formalmente corretto a quello di andamento sostanzialmente buono. L’affermazione esplicita di ciò è contenuta nell’art. 1 della legge n. 241 del 1990, secondo cui l’attività amministrativa è retta dai principi generali di economicità e di efficacia, oggi correntemente ritenuti principi di costituzione materiale economica", con la conseguenza che la giurisprudenza è oramai proiettata verso nuove più sostanziose posizioni che abbandonano la concezione di buon andamento inteso come "comportamento dell’amministrazione non macchiato da incompetenza, violazione di legge o eccesso di potere".

Il giudice contabile dovrà, quindi, verificare la congruenza dell’attività amministrativa tra i costi sostenuti, i risultati e gli obiettivi conseguiti, indagine questa che non può, comunque, prescindere anche dalla verifica di legittimità sotto l’aspetto funzionale (cfr. l’ultima parte del § 3).

Tutto ciò è in linea anche con le moderne visioni del controllo sulle attività dell’amministrazione, dove il principio dell’accountability gestionale inerisce essenzialmente al giudizio espresso sulla attività amministrativa, in termini – soprattutto – di rispondenza dei risultati agli obiettivi, ma anche di efficienza, economicità e rispetto dei parametri normativi (A. Carosi, "Il metodo ed il procedimento nel controllo sulla gestione" in www.lexitalia.it).

Tutto ciò appare giustamente opportuno in un momento storico, come quello attuale, con un’amministrazione avviata verso forme più o meno avanzate di federalismo che, a volte, invece di presentarsi come risolutive per i problemi dei cittadini, se lasciate immuni dalle sanzioni per le responsabilità personali, finiscono per aggravare i problemi dei cittadini che si vedono, in sede locale, soffocati da vere e proprie forme di "predoneria amministrativa", specialmente, quando i loro soldi vengono buttati all’aria per attività superflue, inutili, dannose, etc…