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Ord. 377/09 REPUBBLICA
ITALIANA LA CORTE
DEI CONTI Sezione
Giurisdizionale per -dott.Enrico
GUSTAPANE
Presidente -prof.Michael
SCIASCIA
Consigliere rel. -dott.Pasquale
FAVA
Referendario ha
pronunciato la seguente O
R D I N A N Z A nel
giudizio di responsabilità promosso dal Procuratore Regionale nei confronti
di A.C. e L.M. . VISTO
l’atto introduttivo del giudizio iscritto al n. 58610 del registro di
segreteria. VISTI
gli altri atti e documenti di causa. UDITO
nella pubblica udienza del 13 ottobre 2009, il Consigliere Relatore prof.
Michael SCIASCIA. UDITI
altresì nella medesima udienza l’avv. Alessandro BIAMONTE
per la convenuta A.C. e l’avv. Attilio DAVIDE per la convenuta L.M.,
nonché il sostituto procuratore generale dott. RITENUTO in
F
A T
T O Con citazione depositata in data 29 settembre Infatti, nella prospettazione di parte attrice, le due convenute, dipendenti di tale dicastero ed assegnate al 2° Ufficio II.DD. di N., avrebbero con ruoli diversi collaborato nella procedura di esame delle domande di rimborso di quote inesigibili presentate dalla Finert spa, quale gestore delle ex esattorie dei comuni di Marano e Villaricca (Napoli), con ammissione di esse a rimborso, nonostante falsificazioni documentali . Le due convenute sono
state sottoposte a procedimento penale, unitamente ad altri concorrenti nel
disegno criminoso, per reati di falsità materiale ed ideologica commessa da
pubblico ufficiale in atti pubblici (artt.476 e 479 c.p.), di truffa (art.640
c.p.) e di corruzione per atti contrari ai doveri d’ufficio (art.319 c.p.) .
A conclusione di una
lunga vicenda giudiziaria la C. è stata condannata con giudicato per il reato
di falso ideologico con contestuale assoluzione per prescrizione relativamente
ai restanti capi d’imputazione, mentre la M. è stata assolta con formula
piena da tutti i capi d’imputazione . Nella pubblica udienza del 13 ottobre 2009 sono intervenuti nel dibattimento ove hanno formulato le seguenti conclusioni: -l’avv. Alessandro
BIAMONTE, per la convenuta A.C. , nel chiedere l’assoluzione della sua
assistita, ha in via subordinata segnalato l’opportunità di integrare il
contraddittorio con esponenti dell’Intendenza di Finanza e della Ragioneria
Provinciale dello Stato -l’avv.Attilio DAVIDE
ha insistito per l’assoluzione
della convenuta L.M., in ragione della piena assoluzione in sede penale, -il sostituto
procuratore generale dott. In sede di replica i
difensori delle due convenute hanno giudicato tale eccezione irrilevante, in
quanto il danno all’immagine sarebbe prescritto, chiedendo comunque la
sospensione dell’intero processo in attesa di pronuncia della Consulta,
mentre il procuratore regionale ha osservato che sussistono atti interruttivi
della prescrizione e che la contestata norma sospende la prescrizione durante
lo svolgimento del processo penale . CONSIDERATO in D
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I T
T O 1.
Il Collegio preliminarmente giudica non manifestamente infondata e rilevante
la questione di legittimità costituzionale sollevata nel presente giudizio
dal procuratore regionale al riguardo della disposizione di cui all’art.17
co.30-ter, periodi secondo e terzo, della legge 3 agosto 2009 n. 102 di conversione
del decreto-legge 1
luglio 2009 n. 78,
modificata dall’art.1 co.1 lett.c del decreto-legge 3-8-2009
n. 103, convertito nella legge 3
ottobre 2009 n.141, con riferimento agli articoli 3, 24, 25, 97 e 103 della
Costituzione, ritenendo utile estendere d’ufficio il sospetto di
contraddizione anche agli articoli 2, 81 e 113 . Quindi
rileva che con propria ordinanza n.369/09 in data 29 settembre/14 ottobre
2009, nel corso di altro giudizio di responsabilità, questa Sezione ha
sollevato d’ufficio analoga questione innanzi alla Corte Costituzionale. In
tale ordinanza sono stati indicati analiticamente gli argomenti a sostegno dei
motivi di rimessione, che invero appaiono analoghi a quelli concernenti il
presente giudizio, salvo alcune specificazioni . Ad
evitare la ripetizione di essi si rinvia al contenuto della predetta
ordinanza, ripercorrendone e sintetizzandone i punti più rilevanti e
differenziali dell’emblematica vicenda in esame. Questa riguarda invero una dipendente statale che -nonostante sia stata
condannata penalmente con giudicato per il reato di falso ideologico di cui
all’art.479 del codice penale, pur compiuto nell’esercizio delle proprie
funzioni- beneficerebbe della novella di cui al su citato art.17 co.30-ter,
periodi secondo e terzo, con esenzione da ogni forma risarcitoria per il
pregiudizio all’immagine dell’amministrazione di appartenenza, per non
rientrare tale grave delitto tra quelli contenuti nel Libro II, Titolo II,
Capo I (“Dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica
amministrazione”), per alcuni dei quali peraltro la medesima dipendente
risulta assolta per prescrizione . La disposizione contestata ha invero introdotto un limite alla
giurisdizione della Corte dei conti, ancorché apparentemente diretto
solamente all’ufficio requirente contabile, che è l’unico soggetto
abilitato ad agire innanzi alla Corte dei conti in sede di giudizi di
responsabilità; essa quindi ridonda direttamente a riduzione della sfera “sostanziale”
della responsabilità gestoria di tipo amministrativo ed a restrizione “formale”
ed oggettiva dell’ambito cognitivo del giudice contabile, che poi è l’unico
a poter conoscere -ai sensi dell’art.103 della Costituzione- di tali ipotesi
dannose . Il risultato della riferita operazione legislativa, costituita da una
sorta di “contraddittoria” e sofferta formazione progressiva della norma
finale, è stata un’apparente estensione alla fattispecie concernente il
danno all’immagine del meccanismo della nullità inizialmente non previsto,
come era ed é nella logica del sistema. Infatti
la valutazione sulla “regolarità” di atti di esercizio, stragiudiziale e
giudiziale, dell’actio damni in materia di lesione all’immagine di
amministrazione pubblica si risolve nell’accertamento della sussistenza,
nella concreta ipotesi, della giurisdizione contabile, talché la pronuncia
assume la veste formale di declaratoria di affermazione o difetto di
giurisdizione della Corte dei conti, nonché di qualunque altro ordine
giudiziario, con le conseguenze di legge . Ne
consegue che il descritto meccanismo della nullità, peraltro relativa ai
sensi dell’art.157 del c.p.c., degli atti istruttori e processuali del
procuratore regionale non incide, né lo potrebbe, sul potere di accertamento
pregiudiziale della propria giurisdizione spettante ad ogni giudice . Con l’espresso richiamo
dell’ art.7 della legge 27 marzo 2001 n.97, il legislatore del Sulla
compatibilità della citata disposizione con la Costituzione il Collegio
-ritenendo più che fondata l’eccezione
sollevata in udienza dal rappresentante della procura regionale ed
articolata nella nota depositata in tale sede- nutre forti dubbi, di cui
ritiene di investire In
ordine alla ricorrenza dei presupposti per la rimessione de qua, va osservato
che, risultando evidente la sussunzione nella previsione legislativa de qua
della fattispecie in esame in ordine alla domanda di risarcimento del danno
all’immagine, la citata disposizione é immediatamente applicabile ai
giudizi in corso, essendo norma di carattere processuale; tanto più che l’abolizione
dell’unica forma di accesso alla tutela giurisdizionale in una determinata
materia -come si approfondirà in seguito- ridonda a esclusione della
giurisdizione stessa sulla gran parte delle ipotesi dannose del genere. La
Corte dei conti, investita di un giudizio del genere, in applicazione della
disposizione di cui al 2° e 3° periodo del
citato comma 30-ter, dovrebbe dichiarare preliminarmente inammissibile
per difetto di giurisdizione la domanda introduttiva del processo, a
prescindere dall’eccezione di nullità, proposta eventualmente dal convenuto
nel suo interesse esclusivo, nei confronti degli atti istruttori e processuali
compiuti al riguardo dal procuratore regionale . Di
qui l’evidente rilevanza e pregiudizialità della questione di legittimità
costituzionale nel giudizio in corso, tanto più -e senza peraltro che abbia
alcun rilievo ai fini de quibus- che le convenute non hanno eccepito la
nullità della domanda avente ad oggetto il risarcimento dell’allegato danno
all’immagine . La
disposizione di legge in discorso appare invero contrastante nell’ordine con
l’art.2 comma 1°, l’art.3 comma 1°, l’art.24 comma 1°, l’art.25
comma 1°, l’art.81 comma 4°, l’art.97 comma 1°, l’art. 103 comma 2°
e l’art.113 comma 1° e 2° della Costituzione. 2.
Il più evidente contrasto del citato comma 30-ter, periodi secondo e terzo,
si presenta con l’art.2 della Costituzione, che costituisce la fondamentale
base giuridica della stessa tutela del diritto all’immagine di qualunque
soggetto, tra cui la pubblica amministrazione. Orbene
la su citata disposizione ha posto un evidente “irragionevole”
restrizione, limitandola ai casi di effettiva condanna penale irrevocabile per
l’eventuale connesso delitto contro la P.A., alla tutela risarcitoria del
diritto all’immagine della pubblica amministrazione, che viene
discutibilmente degradato da figura autonoma di danno-conseguenza, così come
le restanti ipotesi dannose del genere non patrimoniale, ad una marginale
figura di danno-evento peraltro dipendente da particolari delitti. 3.
Sotto altro profilo la disposizione di cui al comma 30-ter, periodi 2° e 3°,
indubbiamente determina una diffusa disparità di trattamento tra soggetti che
versano nella medesima situazione giuridica, in dispregio a quanto previsto
dall’art. 3 della Costituzione. Tale
disparità si evidenzia tra i pubblici dipendenti citati in giudizio -e quindi
tutti quelli versanti nella stessa condizione- e coloro che sono legati all’amministrazione
da rapproto di servizio non professionale che non sono destinatari della
disposizione. Infatti
il combinato disposto di cui al più volte citato comma 30-ter, periodi 2° e
3°, ed all'art.7 dalla legge n. 97/2001
si rivolge esclusivamente ai dipendenti pubblici, con esclusione degli
amministratori ed in genere di coloro che sono legati all’ente da un mero
rapporto di servizio . Tali
censure non sono manifestamente infondate, in quanto in dispregio dell’art.3
della Costituzione la contestata novella, senza alcuna valida ragione
giustificatrice, riconosce ai pubblici dipendenti il privilegio “perpetuo”
dell’irresponsabilità per il compimento di atti che sono risultati e che
risulteranno in futuro certamente dannosi per l’immagine di un ente
pubblico, finanche collegati al compimento di gravi reati compiuti nell’esercizio
delle funzioni pubbliche, come il caso
di specie. Contestualmente
la disposizione censurata ha attribuito, per i motivi sopra illustrati, allo
Stato un’ingiustificata posizione di svantaggio nei confronti dei dipendenti
medesimi e di quelli che seguiranno, nonché nei confronti dei restanti
soggetti dell’ordinamento, in quanto il deterioramento dell’immagine del
primo non è sanzionata se non in marginali casi dipendenti dalla commissione
di gravi e particolari delitti, mentre quello dei secondi è ben tutelato in
tutti i casi di commissione di illecito anche di non rilievo penale . Non
è quindi dato di comprendere i motivi di una sottovalutazione dell’immagine
della pubblica amministrazione. 4.
Il citato comma 30-ter, periodi secondo e terzo si pone poi in contrasto con l’art.97
co.1° della Costituzione, ed in particolare con il criterio del buon
andamento, in quanto determina un’alterazione della funzionalità degli enti
pubblici sotto il delicato profilo della reputazione e della conseguente
fiducia dei cittadini nei confronti delle Istituzioni, nonché
impedisce comunque il risarcimento dei danni provocati da funzionari
alle amministrazioni di appartenenza, salvo che assuma una tale gravità da
comportare una condanna penale irrevocabile al riguardo per particolari tipi
di reato . In
aggiunta, la disposizione contestata contraddice l’altro criterio in parola,
cioè quello dell’imparzialità, che si risolve essenzialmente nel rispetto
della giustizia sostanziale. Pertanto
la scelta del legislatore nel porre tale contestata disposizione altresì
appare, nella sua palese irrazionalità ed irragionevolezza, una violazione
dell’art.97 comma 1° della Costituzione. Anzi
l’emendamento contenente la contestata norma è stato approvato -insieme
alle altre disposizioni- sotto la spinta della preoccupazione per la scadenza
del decreto, non disgiunta dall’esigenza di modificarne il testo, almeno per
alcune parti palesemente incostituzionali, attraverso una ulteriore
decretazione d’urgenza emanata senza soluzione di continuità, ossia il D.L.
n.103/2009 convertito nella L. n.141/2009. Questa
situazione invero ha introdotto una sorta di rinuncia a priori al risarcimento
di tutti i rilevanti danni che sono stati, e che lo saranno nel futuro “indeterminato”,
inferti alla reputazione degli enti pubblici, al di fuori del ristretto ambito
penale costituito dal Capo richiamato, contraddicendo e vanificando nel
concreto i principi generali posti dalla legge 241/1990 e dalle successive
modificazioni ed integrazioni in tema di rilancio della funzionalità della
pubblica amministrazione . D’altronde
non appare coerente con il sistema costituzionale e con i principi del diritto
il non considerare dannosi per il prestigio dell’amministrazione gli
illeciti penali diversi da quelli specifici contenuti nel Capo I del Titolo II
del Libro II del Codice Penale, in quanto anche gli altri –ove compiuti nell’esercizio
delle funzioni pubbliche o in occasione di esso- sono senz’altro lesivi dell’immagine
della P.A. se compiuti nell’esercizio delle funzioni pubbliche . Inoltre
non si tiene conto del “compimento” di delitti contro la pubblica
amministrazione, accertabile incidentalmente in ogni altro giudizio, ma dell’avvenuta
condanna penale definitiva, sì da impedire ogni tutela risarcitoria in caso
di prescrizione dell’azione penale anche per reati contro la P.A. Allo
stesso modo non si consente la tutela risarcitoria per lesioni di immagine
susseguenti ad illeciti (non rientranti tra quelli penali richiamati) di pari
o maggiore allarme sociale . Inoltre
è stata realizzata una sofisticata sanatoria estesa anche alle future
violazioni del prestigio del settore pubblico sempreché non si concreti in un’ipotesi
delittuosa contro la pubblica amministrazione . La
previsione contenuta nel citato comma 30-ter, periodi 2° e 3°, appare così
viziata da indeterminatezza temporale ed oggettiva, tanto da prescindere da
una qualsiasi ratio che non sia quella della sanatoria di per se
stessa. 6.
Inoltre l’ente interessato alla vicenda in esame -così come tutti le altre
amministrazioni, i cui esponenti sono destinatari della norma contestata-,
sono stati privati della possibilità di tutelarsi giudizialmente sul piano
risarcitorio, anche in violazione degli artt. 24 co.1° e 113 co.1° e 2°
della Costituzione. 7.
La norma fondamentale, di cui al 4° comma dell’art.81 della Costituzione,
poi, impone al legislatore di prevedere, allorché dispone una spesa -cui è
da equiparare una minore entrata per esclusione del risarcimento da danno all’immagine-,
i mezzi per far fronte ad essa. Orbene
il più volte citato comma 30-ter non contiene nel corpo del provvedimento
legislativo complessivamente approvato una previsione di copertura finanziaria
della minor entrata imposta allo Stato a causa del mancato recupero dei danni
provocati alla sua finanza, nonché della maggiore spesa per la riabilitazione
del prestigio così offuscato . 8.
Per completezza vanno affrontate le ultime due censure fondatamente
formulabili alla disposizione di cui al criticato comma 30-ter, periodi
secondo e terzo, ossia il contrasto palese con l’art.103 comma 2° e con l’art.25
co.1° della Costituzione, che attribuisce alla Corte dei conti la
giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica. Infatti,
come già precedentemente si è osservato, la cancellazione di ogni potere di
azione, al di fuori dell’ipotesi di giudicato penale per delitti contro la
P.A., relativa alla responsabilità gestoria in materia di danno all’immagine
ridonda a esclusione della giurisdizione di questa Corte, peraltro in via
generale attribuita alla Corte dei conti. L’intervento
del legislatore in attuazione dell’art.103 comma 2° della Costituzione (la
c.d. interpositio legislatoris) non può spingersi fino ad escludere
apoditticamente la giurisdizione della Corte dei conti con riferimento ad
ipotesi specifiche di responsabilità rientranti tradizionalmente e
genericamente nella materia della Contabilità Pubblica ovvero, ancora peggio,
a distinguere nell’ambito della stessa tipologia di danno
(nella specie all’immagine) inferto ad ente pubblico, tra ipotesi
conoscibili dal loro “giudice naturale” e quelle non, senza peraltro un
criterio discretivo razionale e ragionevole . Altrimenti
la suddetta disposizione costituzionale non avrebbe alcuna funzione,
rimettendosi ogni aspetto alla discrezionalità del legislatore, che nella
circostanza peraltro urta contro il principio della ragionevolezza,
costituendo un’inammissibile area di impunità in un delicato settore delle
gestioni pubbliche. L’assunto
viene rafforzato con riferimento all’art.25 co.1° della stessa
Costituzione, secondo cui “nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge”. Questa norma impedisce qualunque
sottrazione di sfera giurisdizionale successivamente al verificarsi del fatto
generatore. La
questione sollevata con la presente ordinanza appare rilevante ai fini della
procedibilità e quindi della definizione della causa in esame, nonché non
manifestamente infondata per i motivi in precedenza illustrati . P.
Q. M. La
Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per Sospende pertanto il
giudizio e, riservatasi ogni altra pronuncia in rito ed in merito, dispone la
trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale. Ordina che, a cura della
Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al Presidente
del Consiglio dei Ministri, nonché sia comunicata ai Presidenti del Senato
della Repubblica e della Camera dei Deputati. Spese riservate al merito. Così disposto in Napoli
nella Camera di Consiglio del 13 ottobre 2009.
L’ ESTENSORE
IL PRESIDENTE
(prof.Michael Sciascia)
(dott.Enrico GUSTAPANE) depositata
in data 27 ottobre 2009 |