Corte dei
conti, sez. giur. Campania, ord.
28 settembre 2010
, n. 242: il diritto dell’Unione derivato (direttiva
5 aprile 2006
, n. 12/2006/CE), nell’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia,
impone l’obbligo in capo agli Stati di implementare sistemi di raccolta e
smaltimento dei rifiuti, con recupero di quelli riciclabili, senza contemplare
né autorizzare sistemi, quale quello nazionale, fondati su quote progressive
di avvicinamento alla piena misura dei rifiuti prodotti sul territorio, di tal
che, non può non ritenersi che almeno le quote percentuali fissate dal
legislatore nazionale abbiano un valore immediatamente precettivo, sia a
tutela dell’ambiente e della salute pubblica, sia a tutela dei cittadini
contribuenti
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI
CONTI
SEZIONE
GIURISDIZIONALE PER
LA REGIONE CAMPANIA
composta
dai seguenti signori magistrati:
Fiorenzo
Santoro – Presidente
Michael
Sciascia – Consigliere
Pasquale
Fava – Referendario, estensore
ha
pronunciato la seguente
ORDINANZA
Nel
giudizio di responsabilità iscritto al numero 59107 del registro di
segreteria promosso dalla Procura regionale della Corte dei conti presso
la Sezione
giurisdizionale per
la Regione Campania
nei confronti dei signori:
Antonio
Bassolino, rappr.to e dif.so dall’Avv.
Gherardo Marone ed elett.te dom.to in Napoli, alla via Cesario Console 3,
presso lo suo studio di quest’ultimo;
Riccardo
Marone, rappr.to e dif.so dall’Avv.
Gherardo Marone ed elett.te dom.to in Napoli, alla via Cesario Console 3,
presso lo suo studio di quest’ultimo;
Ferdinando
Balzamo, rappr.to e dif.so dall’Avv. Gherardo Marone ed elett.te dom.to in
Napoli, alla via Cesario Console 3, presso lo suo studio di quest’ultimo;
Rosa
Iervolino, rappr.ta e dif.sa dall’Avv.
Felice Laudadio e Ferdinando Scotto ed elett.te dom.ta in Napoli, alla via
Caracciolo 15, presso lo studio dei predetti difensori;
Ferdinando
di Mezza, rappr.to e dif.so dall’Avv.
Felice Laudadio e Ferdinando Scotto ed elett.te dom.to in Napoli, alla via
Caracciolo 15, presso lo studio dei predetti difensori;
Gennaro
Mola, rappr.to e dif.so dall’Avv.
Felice Laudadio e Ferdinando Scotto ed elett.te dom.to in Napoli, alla via
Caracciolo 15, presso lo studio dei predetti difensori.
Visto
l’atto introduttivo del giudizio.
Visti
gli altri atti e documenti di causa.
Udito
nella pubblica udienza del
21 settembre 2010
il Giudice relatore Pasquale Fava.
Uditi
nella medesima udienza il Pubblico ministero
Antonio Buccarelli
ed i difensori dei convenuti (Avv.ti Gherardo Marone e Felice Laudadio).
Premesso
che
con
atto di citazione, depositato il
29 dicembre 2008
ed iscritto al numero 59017 del registro di segreteria,
la Procura
regionale, sulla base di una relazione del servizio ispettivo di finanza
pubblica del Ministero dell’economia e delle finanze (prot.
0150112
del
20 novembre 2007
) che aveva segnalato l’esistenza di un danno erariale stimato in non meno
di € 13.031.059,67 (pag. 73), ha convenuto in giudizio i Sig.ri Ferdinando
Di Mezza, Gennaro Mola, Rosa Iervolino, Antonio Bassolino, Riccardo Marone,
Ferdinando Balzamo, in qualità di sindaci e assessori del Comune di Napoli
competenti per materia, per sentirli condannare al pagamento di €
4.225.827,02 a
titolo di danno erariale cagionato al Comune di Napoli per il mancato
raggiungimento, in relazione agli anni
2003-2007
ed allo specifico segmento della carta e del cartone, delle percentuali di
raccolta differenziata fissate dalla legislazione applicabile ratione
temporis.
La Procura
ha contestato anche il danno
alla reputazione del Comune e all’immagine della Regione Campania,
equitativamente quantificato in € 800.000,00, quale somma necessaria per il
ripristino dell’immagine turistica, commerciale, ambientale, sociale della
Regione lesa a livello e con risonanza internazionale.
Nella
ricostruzione della Procura l’ammontare contestato a titolo di danno
patrimoniale e quantificato in € 4.225.827,02 è relativo esclusivamente
alla fattispecie afferente “i mancati
introiti a titolo di corrispettivo per la vendita di materiale raccolto in
maniera differenziata (lucro cessante), comparando il reddito minimo
potenzialmente realizzabile in base alla legge, con gli introiti
effettivamente incamerati per il conferimento presso i consorzi di filiera
(per tramite del consorzio di bacino) del materiale raccolto in maniera
differenziata, rispetto all’unica frazione merceologica da raccogliere”
(la terza voce di danno di cui a pagina 15 dell’atto di citazione).
Quanto
alle altre due voci di danno emergente relative all’eccesso di spesa da
conferimento ai C.D.R. di cui a pagina 14 e 15 dell’atto di citazione
la Procura
non ha fornito quantificazioni limitandosi a formulare una “mera riserva”
a pagina 17 che, tuttavia, si presenta in contrasto con pagina 1 dell’atto
di citazione laddove l’ammontare contestato pari a € 4.225.827,02 si
riferisce espressamente anche alla “maggiore
spesa per conferimento agli impianti di CDR del materiale non differenziato”,
nonché alle conclusioni della citazione ove non è formulata alcuna riserva.
La
ricostruzione accusatoria non ha negato che il consorzio di bacino Napoli 5,
congiuntamente ad ASIA, abbia effettuato la raccolta differenziata della
tipologia di materiale in oggetto (carta e cartone) realizzando taluni ricavi
(cfr. le tabelle di pagine 13). Quest’ultima, tuttavia, ha censurato il
danno differenziale conseguente al mancato raggiungimento delle percentuali di
legge.
Secondo
la Procura
l’inefficienza del meccanismo di raccolta differenziata dipenderebbe dalle
carenze strategiche, pianificatorie, programmatiche e progettuali emergenti
dal modello organizzatorio di raccolta e riciclo dei rifiuti implementato dal
Comune di Napoli in persona dei vertici politico-amministrativi.
La Procura
ha rilevato, inoltre, che la
raccolta differenziata costituisce un anello vitale del ciclo integrato dei
rifiuti consentendo di limitare lo sversamento in discarica e realizzando, nel
contempo, oltre ad un ingente risparmio di spesa, anche consistenti risorse
nella parte in cui i rifiuti vengono riciclati, conferiti a termovalorizzatori
o ad altro impianto in grado di distruggere, polverizzare o ridurre ai minimi
termini i rifiuti con soglie minime di inquinamento ambientale e creazione,
ove possibile, di energia o di prodotti da riutilizzare.
L’organo
requirente ha evidenziato che la legislazione comunitaria, nazionale e
regionale, consapevole del ruolo strategico giocato nel ciclo integrato dei
rifiuti da un’efficiente raccolta differenziata, ha stimolato e reso
obbligatorio il ricorso a quest’ultima prevedendo l’istituzione di
consorzi di bacino ai quali gli enti locali avrebbero dovuto affidare i
relativi servizi unitamente a congrue risorse e personale.
Nell’ipotesi
del Consorzio di bacino Napoli 5 (nel cui territorio di competenza rientra
esclusivamente il Comune di Napoli), invece, il Comune di Napoli avrebbe
attuato una politica di esautoramento delle funzioni istituzionali del
predetto consorzio, determinando un’inefficiente svolgimento dell’attività
di raccolta differenziata con danno erariale emergente dall’aggravio dei
costi di conferimento ai CDR e da mancata realizzazione degli introiti
derivanti dalla vendita dei rifiuti riciclabili.
La Procura
ha chiarito che esulano dalla
presente controversia le contestazioni afferenti al danno erariale derivante
dall’inefficiente funzionamento del consorzio Napoli 5 come ramo dell’Amministrazione
comunale (pagina 11 dell’atto di citazione) e dal passaggio dei lavoratori
socialmente utili dall’Amministrazione comunale al consorzio (pagina 6 dell’atto
di citazione).
Il
4 maggio 2010
è stata depositata la documentazione asseverativa tra cui la già citata
relazione del Ministero dell’economia e delle finanze avente ad oggetto gli
esiti della verifica amministrativo-contabile eseguita dal 10 settembre al
5 ottobre 2007
presso il Consorzio di bacino Napoli 5 (prot.
0150112
del
20 novembre 2007
) nella quale erano, tra l’altro, riportate varie tabelle contenenti dati
sulla raccolta differenziata relativa all’ASIA e al consorzio di bacino NA 5
(pag. 69-77) dai quali emergerebbe un mancato guadagno quantificato in €
13.031.059,67 (pag. 74).
Il
17 settembre 2010
è stata, altresì, depositata la nota, con allegati, della Guardia di finanza
del
14 aprile 2008
, n. 10553.
Tutti
i convenuti hanno eccepito la genericità delle contestazioni che non
sarebbero specificamente riferite a ciascuno bensì generali e omnicomprensive
senza indicazione delle omissioni individualmente imputabili.
I
Sig.ri Antonio Bassolino, Riccardo Marone, Ferdinando Balzamo hanno eccepito,
in via preliminare, la prescrizione del credito e, nel merito, l’infondatezza
dell’azione per l’inesistenza degli elementi costitutivi dell’illecito
contabile (mancanza degli elementi oggettivi e di quello soggettivo, nonché
difetto di legittimazione passiva).
Circa
il decorso del termine di prescrizione quinquennale, si è rilevato che l’invito
a dedurre sarebbe del 2008 mentre i convenuti sarebbero cessati dalla carica
rispettivamente il
24 maggio 2000
(Bassolino), il
14 settembre 2000
(Balzamo) ed il
16 marzo 2001
(Marone).
Nel
merito, si sono contestate le percentuali fissate dalla legge in quanto
irrealistiche ed irragionevoli e si è affermato che il danno erariale
contestato sarebbe relativo a periodi (2003-2007) in cui i predetti non erano
più in carica. Sotto questo profilo si è richiamata l’attenzione sulla
circostanza che l’ASIA avrebbe iniziato ad operare solo nel giugno del 2000
mentre Bassolino e Balzamo hanno lasciato la carica nel maggio e settembre
2000 e il periodo di permanenza di Marone, cessato dalla carica nel marzo
2001, sarebbe stato troppo ristretto per “rodare
i meccanismi di funzionamento di una società grande (oltre 2000 dipendenti) e
alla quale sono affidate funzioni delicatissime” (pag. 7).
I
convenuti hanno, altresì, segnalato che il modello di gestione del servizio
di raccolta e smaltimento rifiuti (attraverso l’azienda speciale ASIA
piuttosto che il consorzio di bacino) era ammesso dalla legge regionale all’epoca
vigente (l’art. 17 della legge
10 febbraio 1993
, n. 10, avrebbe consentito l’affidamento del servizio attraverso gli
strumenti contemplati dalla legge 142/90, autorizzando, in particolare, quello
dell’azienda speciale previsto dall’art. 23), che il territorio del bacino
NA5 coincideva con quello del Comune di Napoli e che la creazione di un
consorzio con un unico consorziato sarebbe stata di opinabile legittimità
(secondo i convenuti l’obbligo di avvalersi dei consorzi sarebbe stato
imposto solo con il decreto legge
11 maggio 2007
, n. 71, convertito in legge
5 luglio 2007
, n. 87).
Da
ultimo, hanno invocato un rapporto favorevole di Legambiente del 2001 che
avrebbe assegnato una menzione speciale al Comune di Napoli per aver
incrementato notevolmente la raccolta differenziata dei materiali cellulosici.
Con
memoria separata, depositata in pari data, il Bassolino ha tenuto a precisare
che la citazione lo evoca quale sindaco pro
tempore mentre “all’epoca dei
fatti non era amministratore del Comune di Napoli e, quindi, a lui non può
essere addebitata alcuna responsabilità”.
I
Sig.ri Rosa Iervolino, Ferdinando di Mezza, Gennaro Mola hanno eccepito il
difetto di giurisdizione della Corte dei conti con riguardo alle contestazioni
incidenti sul merito delle scelte organizzative dell’ente locale e a quelle
aventi ad oggetto il danno all’immagine non sussistendo alcuna sentenza di
condanna irrevocabile per reati contro la PA, la nullità dell’atto di
citazione per genericità, il difetto di legittimazione passiva, la nullità
speciale relativa alle contestazioni afferenti il danno all’immagine, l’infondatezza
dell’azione per inesistenza degli elementi costitutivi dell’illecito
contabile (omissione, nesso di causalità, danno e colpa grave).
I
convenuti hanno affermato che, ai sensi della legge regionale applicabile all’epoca
dei fatti, non era obbligatoria la costituzione del consorzio in luogo dell’azienda
speciale (la cui istituzione sarebbe stata una scelta organizzativa delle
giunte precedenti - delibera giuntale del
19 aprile 1999
, n. 1166 e consiliare del
10 maggio 1999
, n. 119), che sono stati compiuti i necessari atti di programmazione,
pianificazione e organizzazione del ciclo dei rifiuti, ivi compreso quello
della raccolta differenziata di materiale cellulosico (segmento circoscritto e
delimitato oggetto di contestazione), e che, nell’ambito dell’arbitrarietà
dei criteri di calcolo del danno proposti dalla Procura, non
sarebbe stato considerato che, durante il periodo in cui sono stati in
carica, la raccolta differenziata sarebbe cresciuta dall’1,5% del 2001 al
20% del 2007 (All. 17-18, memoria Iervolino).
Quanto
all’attività posta in essere dai medesimi, i convenuti hanno segnalato l’adozione
del programma di gestione dei rifiuti solidi urbani approvato con
deliberazione della giunta Iervolino del
3 agosto 2004
, n. 2671, contenente specifiche previsioni sulla raccolta differenziata
tra cui quella di raggiungere l’obiettivo del 35% in tre anni (All. 3
della memoria Iervolino), della proposta di regolamento della giunta Iervolino
(delibera giuntale del
23 dicembre 2004
, n. 4242), poi approvata dal consiglio comunale con delibera del
22 febbraio 2006
, n. 12 (All. 5 e 6, memoria Iervolino), del piano dell’ente di bacino
approvato dall’ente incaricato CISPEL service il
14 novembre 2001
, prot. 1205, recepito dal commissario ad
acta (All. 7 della memoria Iervolino), nonché la preposizione, a capo
dell’ente di bacino, di un dipendente con qualifica dirigenziale e l’affidamento
della gestione tecnica del medesimo a società private (CISPEL e poi Terga
s.p.a.).
A
ciò si aggiungano taluni elementi che differenziano le posizioni dei tre
convenuti.
La
Iervolino ha, altresì, eccepito che la Procura le avrebbe imputato una sorta
di responsabilità di posizione derivante dal proprio ruolo di Sindaco.
Il
Mola, segnalando che il modello di gestione del servizio con affidamento ad
ASIA è stato organizzato nel 1990 (16 anni prima la sua immissione nelle
funzioni di assessore – la sua nomina è del giugno 2006), ha eccepito che
la ristrettezza del periodo di carica, la ridefinizione degli ambiti
effettuata con ordinanza
10 marzo 2006
, n. 77, del commissario straordinario (con superamento dell’ente di bacino
NA 5, ora denominato sub ATO 2), e la fattiva attività svolta (indicata a
pag. 4 ss della memoria di costituzione), specie in relazione alla risoluzione
della questione del trasferimento del personale dall’ente di bacino Napoli 5
all’ASIA, dovrebbero condurre ad escludere l’imputabilità al medesimo di
ogni addebito.
Anche
il Di Mezza ha indicato puntualmente l’attività svolta dal medesimo
(indicata da pag. 16-19 della memoria di costituzione) che si sarebbe anche
tradotta in rilevanti proposte poi approvate, a seconda dei casi, dalla giunta
e/o dal consiglio.
All’udienza
pubblica del
21 settembre 2010
le parti hanno ampiamente esposto le proprie posizioni richiamando e
descrivendo gli atti difensivi e la documentazione depositata.
Gli
avvocati dei convenuti, pur censurando la tardività del deposito (intervenuto
il
17 settembre 2010
) della nota, con allegati, della Guardia di finanza del
14 aprile 2008
, n. 10553, hanno chiesto un rinvio per l’esame della medesima.
Il
Collegio non ritiene di concedere il predetto rinvio.
Deve
osservarsi che il diritto di difesa non impone la concessione di rinvii,
specie se contrari ai principi di ragionevole durata del processo.
Nel
concreto, la tutela del contraddittorio (art. 24 Cost.) ben può conciliarsi
con il principio di cui all’art. 111 Cost. e 6 CEDU, in considerazione del
fatto che le parti potranno, con affermazioni ed asseverazioni contrarie,
contestare i documenti depositati nelle successive fasi processuali, esigenza
che non si profila in contrasto con la necessità, rilevata dal Collegio e
fondata sulle prove versate in atti già prima del
17 settembre 2010
, di procedere immediatamente ad un’istruttoria avente ad oggetto
informazioni e documenti utili ai fini della decisione della controversia.
Del
resto, la concessione del sollecitato rinvio si risolverebbe in un mero
ritardo che non avrebbe alcuna utilità, atteso che il Collegio ritiene
comunque necessario, anche sulla base delle difese già articolate dalle parti
e a prescindere dalla documentazione depositata dalla Procura il
17 settembre 2010
, di acquisire le informazioni che saranno di seguito indicate.
Quanto
all’eccezione di nullità speciale sollevata dai convenuti in relazione al
danno all’immagine (fondata sull’assenza di un giudicato penale per reati
contemplati dall’art. 17, comma 30-ter, d.l. 78/09 conv. in legge 102/09
come modificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), d.l. 103/09 conv. in
legge 141/09), il Collegio ritiene di sospendere ogni determinazione al
riguardo in attesa della definizione delle numerose questioni di legittimità
costituzionale aventi ad oggetto il predetto art. 17, talune delle quali sono
stati, peraltro, sollevate proprio da questa Sezione con ordinanze n.
14 ottobre 2009
, n. 369 e
9 dicembre 2009
, n. 436.
Rilevato
-
che il diritto comunitario (a seguito del Trattato di Lisbona, diritto dell’Unione
o europeo) impone agli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie “per
assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la
salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare
pregiudizio all’ambiente” e “per
vietare l’abbandono, lo scarico e lo smaltimento incontrollato dei rifiuti”
(art. 4 della direttiva del Consiglio del
18 marzo 1991
, n. 91/156/CEE);
-
che il servizio di gestione dei rifiuti implica “la
raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compreso il
controllo di queste operazioni” (art. 1 dir. 91/156/CEE, citata);
-
che “gli Stati membri stabiliscono o
designano l’autorità o le autorità competenti incaricate di porre in atto
le disposizioni della presente direttiva” (art. 6 dir. 91/156/CEE,
citata);
-
che le “autorità competenti di cui
all’art. 6 devono elaborare […] uno o più piani di gestione dei rifiuti,
che contemplino […] tipo, quantità e origine dei rifiuti da recuperare o da
smaltire” (art. 7, dir. 91/156/CEE, citata);
-
che l’allegato II della direttiva 91/156/CEE, citata, indica le operazioni
di recupero che, conformemente all’art. 4, devono svolgersi “senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o
metodi che possano recare pregiudizio all’ambiente”;
-
che il termine di recepimento della direttiva 91/156/CEE, citata, è scaduto
il
10 aprile 1993
(art. 2, 91/156/CEE, citata);
-
che la legge regionale per la Campania del
10 febbraio 1993
, n. 10, recante “Norme e procedure
per lo smaltimento dei rifiuti in Campania”, ha fissato all’art. 2,
comma 1, lett. c), soglie specifiche di raccolta differenziata (10% per il
1993, 20% per il 1994 e 25% per il 1995 – in proposito si vedano anche l’art.
16 della legge 10/93 e l’art. 5 dell’Allegato A);
-
che l’art. 24 del d.lgs.
5 febbraio 1997
, n. 22 (c.d. “decreto Ronchi”), ha imposto ai Comuni (enti titolari dei
poteri in materia di raccolta differenziata ai sensi dei precedenti art. 21,
comma 2, lett. c), e 23, comma 3, del predetto decreto) di conseguire
percentuali minime di raccolta differenziata fissate in percentuali
progressivamente crescenti fino a raggiungere quella del 35% a partire dal
2003 (il menzionato art. 24 statuisce che “In
ogni ambito territoriale ottimale deve essere assicurata una raccolta
differenziata dei rifiuti urbani pari alle seguenti percentuali minime di
rifiuti prodotti: a) 15% entro due anni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto; b) 25% entro quattro anni dalla data di entrata in vigore
del presente decreto; c) 35% a partire dal sesto anno successivo alla data di
entrata in vigore del presente decreto”);
-
che l’art. 205 del d.lgs.
3 aprile 2006
, n.
152, ha
determinato un incremento delle quote percentuali da realizzarsi negli anni
successivi (il primo comma prevede che “In
ogni ambito territoriale ottimale deve essere assicurata una raccolta
differenziata dei rifiuti urbani pari alle seguenti percentuali minime di
rifiuti prodotti: a) almeno il trentacinque per cento entro il
31 dicembre 2006
; b) almeno il quarantacinque per cento entro il
31 dicembre 2008
; c) almeno il sessantacinque per cento entro il
31 dicembre 2012
”), percentuali ulteriormente rivisitate dall’art. 1, comma 1108,
della legge
27 dicembre 2009
, n. 296 (“Al fine di realizzare
rilevanti risparmi di spesa ed una più efficace utilizzazione delle risorse
finanziarie destinate alla gestione dei rifiuti solidi urbani, la regione,
previa diffida, provvede tramite un commissario ad acta a garantire il governo
della gestione dei rifiuti a livello di ambito territoriale ottimale con
riferimento a quegli ambiti territoriali ottimali all'interno dei quali non
sia assicurata una raccolta differenziata dei rifiuti urbani pari alle
seguenti percentuali minime: a) almeno il quaranta per cento entro il
31 dicembre 2007
; b) almeno il cinquanta per cento entro il
31 dicembre 2009
; c) almeno il sessanta per cento entro il
31 dicembre 2011
”);
-
che alle predette disposizioni va riconosciuta un’efficacia precettiva
vincolante atteso che:
o
esse
assicurano il principio di prevenzione, precauzione ed azione preventiva,
ampiamente riconosciuto in materia ambientale dalla Corte di giustizia
pronunciatasi sulla disciplina comunitaria dei rifiuti (inter plures C. giust.,
11 novembre 2004
, C-457/02, Niselli, secondo la
quale “la finalità della direttiva
75/442 […] è
la tutela della salute umana e dell’ambiente contro gli effetti nocivi della
raccolta, del trasporto, del trattamento, dell’ammasso e del deposito dei
rifiuti” da attuarsi “anche alla
luce dell’art. 174, n. 2, CE, secondo il quale la politica della
Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela ed è
fondata in particolare sui principi della precauzione e dell’azione
preventiva (v., in particolare, sentenza
18 aprile 2002
, causa C‑9/00, Palin Granit e Vehmassalon kansanterveystyön
kuntayhtymän hallitus, Racc. pag. I‑3533; in prosieguo: la
«sentenza Palin Granit», punti 22 e 23)”; sui principi di
precauzione e prevenzione in materia ambientale, più di recente, C. giust.,
9 marzo 2010
, C-379/08 e 380/08, Raffinerie
mediterranee),
o
attuano
numerose direttive in materia di rifiuti che hanno imposto agli Stati membri
di porre in essere tutte le misure idonee ad implementare un’efficace
gestione dei rifiuti tesa essenzialmente alla protezione della salute umana e
dell’ambiente, favorendo il recupero dei rifiuti e l’utilizzazione dei
materiali di recupero come materie prime per preservare le risorse naturali
nonché provvedendo in modo responsabile allo smaltimento ed al recupero dei
rifiuti (dir. 75/442/CEE, come modificata ed integrata dalle dir. 91/156/CEE,
dir. 91/692/CEE, dir. 96/350/CEE, poi consolidate nella direttiva
5 aprile 2006
, n. 12/2006/CE, la quale ha ribadito nuovamente gli obblighi europei di
procedere al “recupero dei rifiuti
mediante riciclo, reimpiego, riutilizzo o ogni altra azione intesa a ottenere
materie prime secondarie” o “l’uso
di rifiuti come fonte di energia”, art. 3, par. 1, lett. b), nonché ad
“assicurare che i rifiuti siano
recuperati o smaltiti senza pericolo”, art. 4);
o
la
Corte di giustizia, pronunciandosi all’esito di una procedura di infrazione
(C. giust., sent.
4 marzo 2010
, C-297/08, Commissione c. Italia),
ha già riconosciuto che l’Italia è venuta meno agli obblighi di diritto
comunitario su di essa incombenti, nella parte in cui non ha adottato, in
relazione alla Regione Campania, “misure
necessarie per assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza
pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente”
(così il dispositivo di condanna), inadempimento che è stato determinato
anche dal basso livello di raccolta differenziata (“il basso tasso di raccolta differenziata dei rifiuti nella regione
Campania, rispetto alla media nazionale e comunitaria, ha ulteriormente
aggravato la situazione”, punto 76);
o
come
riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale, compete allo Stato, anche
all’indomani della riforma del Titolo V della Costituzione, fissare un
livello di tutela ambientale uniforme a livello nazionale ed inderogabile da
parte delle Autonomie (“La disciplina
statale dei rifiuti, collocandosi nell’ambito della “tutela dell’ambiente
e dell’ecosistema” – di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. – costituisce, anche in attuazione
degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e si impone sull’intero
territorio nazionale, come un limite alla disciplina che le Regioni e le
Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per evitare che
esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato, ovvero
lo peggiorino (sentenze n. 62 del 2008 e n. 378 del 2007). Resta, peraltro,
ferma la competenza delle Regioni per la cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali: infatti, anche nel settore dei
rifiuti, accanto ad interessi inerenti in via primaria alla tutela dell’ambiente,
vengono in rilievo altre materie, per cui la competenza statale non esclude la
concomitante possibilità per le Regioni di intervenire, ovviamente nel
rispetto dei livelli uniformi di tutela apprestati dallo Stato (da ultimo,
sentenza n. 249 del 2009)”, C. cost.,
4 dicembre 2009
, n. 314, punto 2.2.);
o
la
normativa interna deve essere interpretata alla luce del diritto comunitario
al fine di assicurare il c.d. “effetto utile” (C. giust.,
5 febbraio 19
63, C-26/62, Van Gend en Loos); in
proposito non può omettersi di rilevare che il diritto dell’Unione derivato
impone l’obbligo in capo agli Stati di implementare sistemi di raccolta e
smaltimento dei rifiuti, con recupero di quelli riciclabili, senza contemplare
né autorizzare sistemi, quale quello nazionale, fondati su quote progressive
di avvicinamento alla piena misura dei rifiuti prodotti sul territorio, di tal
che, non può non ritenersi che almeno le quote percentuali fissate dal
legislatore nazionale abbiano un valore immediatamente precettivo, sia a
tutela dell’ambiente e della salute pubblica (sulla strumentalità del
sistema di raccolta, smaltimento e recupero dei rifiuti alla salvaguardia di
tali interessi C. giust., sent.
4 marzo 2010
, C-297/08, Commissione c. Italia),
sia a tutela dei cittadini contribuenti (si consideri che il comma 3 dell’art.
205 d.lgs.
3 aprile 2006
, n. 152, dopo aver fissato al comma 1 le quote percentuali di raccolta
differenziata annuale, introduce un’addizionale a carico delle comunità
locali comunali alle quali sia imputabile il discostamento: “Nel
caso in cui a livello di ambito territoriale ottimale non siano conseguiti gli
obiettivi minimi previsti dal presente articolo, è applicata un'addizionale
del venti per cento al tributo di conferimento dei rifiuti in discarica a
carico dell'Autorità d'ambito, istituito dall'articolo 3,
comma 24,
della legge
28 dicembre 1995, n. 549,
che ne ripartisce l'onere tra quei comuni del proprio territorio che non
abbiano raggiunto le percentuali previste dal comma 1 sulla base delle quote
di raccolta differenziata raggiunte nei singoli comuni”);
o
che i
poteri di ordinanza del commissario straordinario non possono determinare un
livello di tutela dei predetti interessi inferiore rispetto alla normativa
interna attuativa del diritto comunitario, legittimando livelli percentuali di
raccolta differenziata più bassi di quelli sanciti dalla disciplina nazionale
(tale interpretazione si profilerebbe in stridente contrasto con gli obiettivi
e gli scopi che presiedono all’istituzione, all’esercizio dei poteri ed
all’utilizzo delle risorse commissariali e, soprattutto, con il diritto
comunitario, di tal che, ogni eventuale previsione che presentasse il
descritto contenuto o producesse il richiamato effetto riduttivo dovrebbe
essere disapplicata);
-
che dalle tabelle allegate all’ordinanza n. 77/2006 del Commissario di
Governo per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania (ordinanza che,
quanto alle percentuali di raccolta differenziata, riconosceva che “nessuna provincia, in media, ha raggiunto i livelli previsionali dettati
dalla vigente normativa”, avendo cura di evidenziare che “nei
grandi agglomerati urbani la raccolta differenziata fino ad oggi non ha
prodotto risultati apprezzabili”, essendo “numerosi,
invece, i Comuni, di medie e piccole dimensioni, che hanno ormai superato la
soglia del 35%”, pag. 5), risulta che la raccolta differenziata nell’ambito
del territorio del Comune di Napoli era pari all’8,65% nel 2004 (dato
ricavato dalle comunicazioni del Comune);
-
che il Comune di Napoli si è dotato di un programma comunale di gestione dei
rifiuti solidi urbani con delibera di giunta del
3 agosto 2004
, n. 2671, espressamente qualificato “atto
programmatico senza impegno di spesa” (cfr. il parere di regolarità
tecnica del coordinatore del dipartimento autonomo Ambiente del
29 luglio 2004
e la mancanza di ogni previsione di copertura finanziaria), il quale auspicava
il raggiungimento della soglia del 35% entro il 2006 (cfr. punto 2.2.)
confermando il “ruolo guida” di ASIA e attestava che nel 2002 la raccolta
differenziata nell’ambito del territorio del Comune di Napoli si era
attestata al 10,68% (dato fondato sul rinvio alla dichiarazione annuale al
Catasto rifiuti e sulle informazioni fornite dall’ente di bacino Napoli 5);
-
che il regolamento comunale per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti
(testo della giunta del
23 dicembre 2004
, n. 4242, poi approvato dal consiglio con delibera del
22 febbraio 2006
, n. 12, prodotto in giudizio dai convenuti) disciplina le modalità di
espletamento del servizio di raccolta differenziata;
-
che agli atti sono presenti solo la delibera giuntale del
19 aprile 1999
, n. 1166, quella consiliare del
10 maggio 1999
, n. 119, nonché quella giuntale del
10 marzo 2000
, n. 895 (Allegati 8 e 9 alla memoria dell’On. Iervolino), mentre mancano
tutti i contratti di servizio o altri atti analoghi stipulati con l’ASIA,
nonché gli ordini di servizio o altri atti analoghi impartiti all’ente di
bacino NA 5, essenziali per verificare se il Comune di Napoli abbia esercitato
i propri poteri di organizzazione del servizio di raccolta dei rifiuti (con
particolare riguardo al segmento dei materiali cellulosici) con modalità
tecniche che imponessero al gestore affidatario o alla struttura
amministrativa incaricata l’obbligo di assicurare il raggiungimento delle
percentuali di raccolta differenziata previste dalla legge anche attraverso la
devoluzione delle risorse economiche necessarie;
-
che, ai fini della decisione, è necessario acquisire:
1)
informazioni
e dati ufficiali relative alla raccolta differenziata effettuata nel
territorio del comune di Napoli dal 1998 al 2007, informazioni che dovranno
avere riguardo sia al dato globale della predetta raccolta, sia a quello
specifico riferito al segmento dei materiali cellulosici (carta e cartone);
2)
informazioni
e dati ufficiali in merito alla redditività della raccolta differenziata di
materiale cellulosico, anche in relazione al territorio della regione Campania
e del Comune di Napoli, nonché una stima delle ragionevoli e probabili
entrate derivanti dalla predetta raccolta ove, negli anni
2003-2007
, fossero state rispettate le percentuali fissate dalla legge (35%);
3)
tutti
gli atti istruttori, preliminari e deliberativi della giunta e del consiglio
del Comune di Napoli tesi alla organizzazione del servizio di raccolta dei
rifiuti (con specifico riguardo a quella dei materiali cellulosici)
intervenuto attraverso l’ASIA e l’ente di bacino NA 5, con specifico
riguardo a quelli contemplanti gli obblighi dell’ASIA e dell’ente di
bacino NA 5 di raggiungere le quote percentuali di raccolta differenziata
previste dalla legge;
-
che, l’art. 206-bis, d.lgs.
3 aprile 2006
, n. 152, istituisce l’Osservatorio nazionale sui rifiuti presso il
Ministero dell’ambiente e la tutela del territorio e del mare, munito di
funzioni informative, di coordinamento e di vigilanza anche in materia di
raccolta differenziate, riciclo e smaltimento dei rifiuti;
-
che gli art. 220, 222, 223, 224, d.lgs.
3 aprile 2006
, n. 152 (in precedenza l’art. 40-42 d. lgs.
5 febbraio 1997
, n. 22), prevedono, in materia di imballaggi, una competenza specifica del
CONAI (consorzio nazionale imballaggi), nonché del COMIECO (consorzio
nazionale recupero e riciclo degli imballaggi a base cellulosica);
-
che, essendo venuto meno il c.d. “potere sindacatorio”, spetta alla
Procura valutare se estendere l’azione di danno erariale, esperita nei
confronti degli organi titolari di competenze di iniziativa, impulso e
proposta, anche al Consiglio comunale in ragione dei poteri decisionali finali
di quest’organo sull’organizzazione dei pubblici servizi locali ex art. 42
d.lgs.
18 agosto 2000
, n. 267 (la materia era già stata disciplinata dall’art. 32, lett. a) ed
f), legge
8 giugno 1990
, n. 142, il quale, per quanto qui interessa, affidava al consiglio la
competenza sulla costituzione delle aziende speciali ivi compresa quella di
approvare i relativi statuti), ferma restando la libertà di giudizio
definitivo del Collegio sul significato da riconoscere all’attività
commissiva o omissiva del Consiglio.
Visto
-
l’art. 14 r.d.
13 agosto 19
33, n.
1038, in
base al quale la Corte dei conti può richiedere all’amministrazione e
ordinare alle parti di produrre gli atti e documenti che crede necessari per
la decisione della controversia, fissando il termine entro il quale gli
adempimenti istruttori devono essere espletati;
-
l’art. 16, comma 3,
d.l. 13 maggio 1991, n. 152
, conv. in legge 12 luglio 1991, n. 203,
a tenore del quale “
La Corte dei Conti
nell'esercizio delle sue attribuzioni
può disporre, anche a mezzo della Guardia di finanza, ispezioni ed
accertamenti diretti presso le pubbliche amministrazioni ed i terzi contraenti
o beneficiari di provvidenze finanziarie a destinazione vincolata”;
-
l’art. 2, comma 4, d.l.
15 novembre 1993
, n. 453, conv. in legge
14 gennaio 1994
, n. 19, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della
Corte dei conti, secondo il quale “la
Corte dei conti, per l'esercizio delle sue attribuzioni, può altresì
delegare adempimenti istruttori a funzionari delle pubbliche amministrazioni e
avvalersi di consulenti tecnici, nel rispetto delle disposizioni di cui
all'articolo 73 del decreto
legislativo 28 luglio 1989, n. 271”;
-
l’art. 74 r.d.
12 luglio 19
34, n. 1214, recante “approvazione del
regolamento di procedura per i giudizio innanzi alla Corte dei conti”;
la
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Regione Campania
,
sospende parzialmente
il
giudizio limitatamente alle contestazioni afferenti al danno all’immagine
disponendo
la
prosecuzione del processo in relazione a tutte le altre pretese risarcitorie
ordina
1)
all’ASIA s.p.a. di fornire, entro il
30 aprile 2011
, copia di tutti i contratti di servizio o atti analoghi relativi alla
gestione del servizio di raccolta (differenziata) e smaltimento dei rifiuti
specificando, nella nota di accompagnamento, se, nei predetti contratti o in
altro atto convenzionale analogo di affidamento dei predetti servizi venuto in
essere con il Comune di Napoli, l’Amministrazione comunale abbia imposto all’ASIA
un obbligo chiaro, specifico e puntuale in ordine al raggiungimento delle
percentuali di raccolta differenziata previste dalla legge; l’ASIA dovrà
specificare se tale obbligo abbia carattere generale (coprendo l’intera
raccolta differenziata nel territorio del Comune di Napoli), ovvero sia stato
limitato al solo segmento della raccolta del materiale cellulosico (carta o
cartone);
2)
all’Osservatorio nazionale sui rifiuti presso il Ministero dell’ambiente e
la tutela del territorio e del mare di fornire, ove necessario anche
avvalendosi della collaborazione del CONAI (consorzio nazionale imballaggi)
e/o del COMIECO (consorzio nazionale recupero e riciclo degli imballaggi a
base cellulosica), entro il
30 aprile 2011
, dati ufficiali relativi alla raccolta differenziata effettuata nel
territorio del comune di Napoli dal 1998 al 2007 (le predette informazioni
dovranno riferirsi sia al dato globale della raccolta differenziata
intervenuta nel predetto Comune, sia a quello specifico riferito al segmento
dei materiali cellulosici - carta e cartone), nonché, con particolare
riguardo alla raccolta differenziata di carta e cartone nell’ambito del
territorio del Comune di Napoli durante gli anni
2003-2007
, una stima delle entrate che ragionevolmente e probabilmente si sarebbero
ottenute ove quest’ultima avesse raggiunto la percentuale del 35%;
3)
alla giunta del Comune di Napoli di fornire, entro il
30 aprile 2011
, i provvedimenti di organizzazione del servizio di raccolta differenziata dei
rifiuti (tra cui gli atti istruttori, preliminari e deliberativi di
costituzione ed affidamento ad ASIA e all’ente di bacino NA 5), con
specifico riguardo a quelli contemplanti le modalità tecnico-giuridiche
(clausole del contratto di servizio, ordini amministrativi o di servizio,
altri atti analoghi, etc.) con cui è stato imposto, all’affidatario ASIA e
alla struttura amministrativa comunale “ente di bacino NA
5”
, l’obbligo di raggiungere le quote percentuali di raccolta differenziata
sancite dalla legge (con specifico riferimento al segmento dei “rifiuti
cellulosici”);
4)
al consiglio del Comune di Napoli di fornire, entro il
30 aprile 2011
, i provvedimenti di organizzazione del servizio di raccolta differenziata dei
rifiuti (tra cui gli atti istruttori, preliminari e deliberativi di
costituzione ed affidamento ad ASIA e all’ente di bacino NA 5), con
specifico riguardo a quelli contemplanti le modalità tecnico-giuridiche
(clausole del contratto di servizio, ordini amministrativi o di servizio,
altri atti analoghi, etc.) con cui è stato imposto, all’affidatario ASIA e
alla struttura amministrativa comunale “ente di bacino NA
5”
, l’obbligo di raggiungere le quote percentuali di raccolta differenziata
sancite dalla legge (con specifico riferimento al segmento dei “rifiuti
cellulosici”).
Ordina
che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia comunicata alle parti,
all’Osservatorio nazionale sui rifiuti presso il Ministero dell’ambiente e
la tutela del territorio e del mare, alla Presidenza della giunta e a quella
del consiglio del Comune di Napoli, all’ASIA s.p.a.
Ordina,
altresì, alla segreteria di dare comunicazione alle parti dell’intervenuto
deposito della relazione ministeriale, dei documenti richiesti all’ASIA
s.p.a. ed alla giunta e al consiglio del Comune di Napoli.
Fissa
per la prosecuzione del giudizio l’udienza del
6 dicembre 2011
assegnando alle parti il termine perentorio di giorni venti antecedenti l’udienza
per il deposito di memorie e documenti.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio
del
21 settembre 2010
.
L’estensore
Il Presidente
Pasquale Fava
Fiorenzo
Santoro
Depositata
in segreteria il
28 settembre 2010
Il
direttore della segreteria