REPUBBLICA ITALIANA          263/2007

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CALABRIA

Composta dai  magistrati

Dott. Rossella Scerbo               Presidente f.f.

Dott. Mauro Oliviero                  Primo referendario

Dott. Ida Contino                       Referendario rel.

Ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nel giudizio di responsabilità, iscritto al n. 13159 del registro di segreteria, promosso dalla Procura regionale della Corte dei conti nei confronti dei  sig.ri:

     ..................

Visto l'atto introduttivo del giudizio, depositato in data 31 gennaio 2006.

Lette le memorie d costituzione dei convenuti.

Uditi, alla pubblica udienza del  25 gennaio 2007, il giudice relatore dott.ssa Ida Contino, l'avv. Salvatore Leone per il convenuto Gabriele Cesare, l'avv. Domenico Galati per il convenuto Talarico Flavio, l'avv. Antonello Sdanganelli per il convenuto Chiellino Carmine ed il pubblico ministero nella persona del dott. Natale Longo.

Considerato in

FATTO

Con atto di citazione depositato il 31 gennaio 2006, la Procura regionale presso questa Sezione ha citato gli odierni convenuti al fine di sentirli condannare la pagamento di € 27.070,70 a titolo di risarcimento del danno nei confronti del comune di Carlopoli.

Questi i fatti contestati in atto di citazione:

Il Consiglio comunale del comune di Carlopoli,  con la deliberazione consiliare n. 100 del 16.12 1982, approvava il  progetto per la realizzazione di un giardino pubblico,  dichiarava l'opera  di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e fissava in due e cinque anni i termini di inizio e di conclusione della procedura espropriativa e dei lavori.

In data 16.4.1984 il Sindaco decretava l'occupazione d'urgenza e preannunziava l'imminente spossessamento previsto per il giorno 16.05.1984.

L'opera pubblica veniva conclusa (come indicato nella sentenza civile e nella c.t.u.) il giorno 1 settembre 1984;  tale data è invece indicata dal convenuto Gabriele in epoca successiva , nel 1985.

Poiché la procedura espropriativa non veniva conclusa,  l'amministrazione acquisiva il terreno illegittimamente occupato attraverso l'istituto dell'occupazione acquisitiva.

Il privato espropriato, sig. Fazio, adiva le vie giudiziali ottenendo dal Tribunale di Lamezia Terme una sentenza con la quale l'ente pubblico veniva condannato al risarcimento del danno pari ad € 39.838,03 .

Con la delibera n. 21 del 2002, il comune di Carlopoli riconosceva il debito fuori bilancio e con i mandati n. 98, 99, 266, e 267 del 2003 corrispondeva al Fazio la complessiva somma di € 66.908,73.

Pertanto, assume parte requirente, a causa della condotta degli odierni convenuti, sarebbe derivato un danno all'erario pari ad € 27.070,7 corrispondente alla differenza tra quanto effettivamente corrisposto al privato a seguito della sentenza civile e la somma del capitale da corrispondere a titolo di risarcimento del danno ed indennità d'occupazione.

A seguito del completamento dell'istruttoria sono stati invitati a dedurre i sindaci, il tecnico comunale ed il segretario comunale in carica  all'epoca dei fatti.

Tuttavia,  successivamente alle acquisizioni assunte in sede di controdeduzione e di audizione, la Procura requirente ha ritenuto  di dover archiviare nei confronti del segretario comunale.

Al riguardo rileva che sia la giurisprudenza prodotta dall'interessato  in sede di controdeduzione,  ma soprattutto le dichiarazioni rese in ordine alla circostanza che le attività inerenti le opere pubbliche fossero di diretta gestione del sindaco (peraltro confermata dal sindaco Gabriele in sede di audizione),  manifestano la assoluta estraneità del segretario comunale alla gestione dell'occupazione, dei lavori e dell'esproprio.

In punto di diritto parte requirente,  dopo aver ricostruito puntualmente l'istituto dell'accessione invertita muovendo dalla  fondamentale sentenza della Corte di Cassazione, la n.  1464 del 26.02.1983,  dopo aver richiamato  le due sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo ( sez. II del 30.05.2000  rich. n. 2463894, Carbonara e Ventura, nonché , di pari data, rich n.  31524/96 società Belvedere Alberghiera) che hanno reputato detto istituto incompatibile con il principio di legalità di cui al protocollo addizionale, e  la sentenza n. 2/2005 del Consiglio di Stato adunanza plenaria,  evidenzia come la procedura espropriativa abbozzata nei confronti del sig. Fazio sia stata condotta in aperta e grossolana violazione della normativa dettata dalle l. 2359/1865 e 865/1971.

In risposta alle argomentazioni difensive che riferiscono delle continue proroghe legali della procedura esproporiativa, il procuratore requirente evidenzia che, per effetto di una linea interpretativa, peraltro dallo stesso non condivisa, potrebbe sostenersi l'avvenuta proroga automatica della scadenza temporale del provvedimento di occupazione (facendo così slittare il termine di scadenza della procedura espropriativa al  1994).

Tuttavia, avverso detta tesi viene  opposta sia la  considerazione che l'opera pubblica, alla data dell'1.09.1984., era stata ultimata, sia il particolare rapporto  intercorrente tra il provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità ( in seguito d.p.u.)  ed il provvedimento  di occupazione, in virtù del  quale ove  il termine per il compimento della procedura espropriativa e  per il compimento dell'opera siano decorsi inutilmente, la d.p.u. diventa inefficace ed il potere di espropriazione non è più esercitabile a prescindere dalla varie proroghe nel frattempo intervenute.

Ciò consentirebbe, a parere del requirente,  di affermare la assoluta irrilevanza, per mancanza del nesso di causalità, delle condotte assunte successivamente alla data di scadenza della d.p.u. (1987).

Sempre con riferimento alle eccepite proroghe legali, il pubblico ministero confuta altresì l'eccezione difensiva incentrata sul disposto dell'art. 4 della l. 166/2002 che testualmente recita “ Le proroghe dei termini di scadenza delle occupazioni di urgenza stabilite dall'articolo 5 della legge 29 luglio 1980, n. 385 <>, dall'articolo 1, comma 5-bis, del decreto-legge 22 dicembre 1984, n. 901 <>, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° marzo 1985, n. 42 <>, dall'articolo 6 della legge 18 aprile 1984, n. 80 <>, dall'articolo 1 del decreto-legge 28 febbraio 1986, n. 48 <>, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 aprile 1986, n. 119 <>, dall'articolo 14, comma 2, del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534 <>, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47 <>, dall'articolo 1 del decreto-legge 20 novembre 1987, n. 474 <>, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 1988, n. 12, dall'articolo 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158 <>, coordinate tra loro nelle scadenze, si intendono, con effetto retroattivo, riferite anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi e si intendono efficaci anche in assenza di atti dichiarativi delle amministrazioni pro cedenti”.

Evidenzia, infatti che la ridotta dottrina che si occupa  di tale disposizione individua  la ratio della stessa  nella necessità di omogeneizzare la disciplina delle proroghe che il diritto pretorio invece distingueva in necessariamente provvedimentali ( art. 5 l385/1980) e  legali (tutte le altre).

Sempre al fine di replicare all'opzione ermeneutica voluta dai difensori secondo la quale con la suddetta norma il legislatore avrebbe inteso, retroattivamente, estendere le proroghe dell'occupazione  ai procedimenti espropriativi connessi,  il procuratore requirente offre ulteriori spunti interpretativi dedotti sia dai principi costituzionali che dalla CEDU.

Ricorda che costituisce  un patrimonio giuridico indiscusso il principio secondo cui  qualsivoglia limitazione autoritativa del diritto di proprietà debba essere frutto di adeguato contemperamento degli interessi, richiama al riguardo la sentenza n. 90 del 1966 della Corte Costituzionale; evidenzia l'irragionevolezza di una norma retroattiva che vada ad incidere il nucleo fondamentale del diritto dominicale; rileva che l'interpretazione estensiva voluta dai difensori si risolve anche in una palese violazione della disciplina posta dall'art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

In subordine, il Procuratore requirente, qualora le prescelte linee esegetiche non siano condivise dal Collegio,  chiede la disapplicazione della norma  per contrasto con il diritto comunitario  ovvero solleva eccezione d'incostituzionalità per contrasto con  gli art. 42, 3, 24, e 117 della Carta che impone al legislatore di rispettare gli impegni assunti in sede internazionale.

Con riferimento alle singole condotte dei convenuti, la Procura  evidenzia la colposa violazione degli art.li  75 del T.U.E.L. del 1934 e dell'art. 19 della l. r. n. 18 per i sindaci e, per il tecnico comunale,  la mancata  predisposizione degli atti prodromici tra i quali, in particolare, la determinazione dell'indennità, l'offerta delle stessa  e la stesura del decreto d'esproprio. Assume altresì la sussistenza della colpa grave e del nesso di casusalità.

- Con memoria depositata agli atti il 5 gennaio 2007 si è costituito l'avv. Domenico Galati nell'interesse e per conto del convenuto Talarico impugnando e contestando ogni punto contenuto in atto di citazione.

Innanzitutto sottolinea che l'occupazione legittima del terreno del Fazio si è protratta, a seguito delle proroghe legali, sino al 16.5.1994 atteso che le norme che hanno prorogato la scadenza delle occupazioni d'urgenza in corso alla data della loro entrata in vigore, avrebbero inevitabilmente disancorato le  occupazioni dalla  d.p.u..

Ciò anche in adesione a quanto indicato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 163 del 1994 secondo cui le proroghe delle occupazioni dei suoli trovano razionale giustificazione nella necessità di attendere la  nuova disciplina dell'indennità d'esproprio dopo la dichiarazione d'incostituzionalità delle relative norme.

Peraltro, aggiunge il difensore del Talarico,  detto dubbio  interpretativo sarebbe venuto meno con l'introduzione dell'art. 4 della l. 166 del 2002 il quale oltre a rendere omogenea la disciplina delle proroghe, come sostenuto da parte requirente, ha anche esteso dette proroghe ai termini delle procedure espropriative (si veda al riguardo la recentissima sentenza della Cassazione n. 2630/2006) .

In maniera conclusiva l'avv. Galati afferma che, a prescindere da ogni considerazione,  sul punto si sarebbe formato un giudicato.

Alla luce delle su estese considerazioni, secondo le quali appunto la procedura espropriativa nei confronti del sig. Fazio si sarebbe conclusa nel 1994 e non piuttosto nel 1987, il predetto difensore esclude  la responsabilità del proprio assistito  poiché qualora il sindaco Talarico avesse concluso la procedura espropriativa prima del 1992, sarebbe stata corrisposta al Fazio un' indennità maggiore,  pari al valore di mercato del bene con relativo danno erariale.

Inoltre eccepisce che, seppure la d.p.u. . fosse scaduta nel 1987, come sostiene la Procura, la  pubblica amministrazione avrebbe potuto reiterarla riapprovando il progetto dell'opera pubblica sino al 1994.

Pertanto la responsabilità per l'odierno danno erariale sarebbe  da attribuire a chi ha amministrato dal 1992 al 1994. 

Ancora viene evidenziato che il Talarico si preoccupò delle procedure espropriative tant'è che nel 1988 incaricò il geom Minniti di portare a compimento le pratiche d'esproprio. .

Assume altresì la prescrizione dell'azione contabile sulla considerazione  che il dies a quo del termine prescrizionale non possa essere ancorato al pagamento effettuato dal comune di Carlopoli quanto piuttosto alla commissione del fatto.

In linea subordinata contesta  anche  la determinazione del danno da imputare ai convenuti.

Per i suddetti motivi ha concluso chiedendo il rigetto della domanda ed in via gradata la riduzione dell'addebito.

- Con memoria,  depositata agli atti il 4 gennaio 2007,  si è costituito l'avv. Salvatore Leone per conto e nell'interesse del convenuto Gabriele Cesare eccependo in via preliminare la prescrizione dell'azione contabile.

Al riguardo evidenzia che  il termine iniziale della prescrizione va individuato al momento in cui il fatto dannoso si è definito rendendo così l'erogazione materiale della somma un fatto dovuto. Nello specifico eccepisce la prescrizione decennale qualora si ritenga che l'accessione invertita si sia verificata nel 1987, non tenendo conto delle proroghe legali, e la prescrizione quinquennale qualora si ritenga che l'istituto dell'accessione si sia  verificato nel 1992, essendo nel frattempo intervenuta la l. 142/1990.

Anche il difensore del Gabriele assume l'estensione  dell'art. 4 della l. 166/2002 alle procedure espropriative così facendo propria l'interpretazione espressa  dalla Cassazione a Sezioni Unite nella sentenza n. 2630 del 2006.

Riporta altresì una sentenza del Consiglio di Stato in virtù della quale la proroga dell'efficacia delle occupazioni deve essere estesa oltre i confini segnati dai termini della occupazione in quanto sarebbe inconcepibile il perdurare di un regime occupatorio temporaneo senza il corrispondente slittamento dei termini utili per l'emissione del decreto definitivo di esproprio.

Le preliminari considerazioni, relative appunto alla scadenza del termine dell'occupazione della procedura espropriativa,  sono formulate dall'avv. Leone al fine di escludere la responsabilità del proprio assistito.

Evidenzia, infatti,  che l'affermata inerzia del sindaco Gabriele interessò un periodo di tempo allo scadere del quale mancavano ancora ben nove anni di occupazione legittima e sette anni alla scadenza dei termini di efficacia della  d.p.u. .

Ne consegue che a detta inerzia non può riconoscersi il  carattere  di ritenuta e rilevante contrarietà agli obblighi connessi all'espletamento del mandato che al predetto era stato conferito. (Corte conti sez III Appello 403/2006) .

Eccepisce  altresì che il proprio assistito era scaduto dalla carica in epoca antecedente alla irreversibile trasformazione del suolo, con la conseguenza che  altri soggetti avrebbero dovuto e potuto adottare nei termini gli atti amministrativi  necessari per il perfezionamento della procedura espropriativa, compresi i dirigenti dell'ente comunale, nei confronti dei quali si richiede l'integrazione del contraddittorio, essendo intervenuta nel frattempo la l. 142/1990.

Tuttavia, afferma la difesa del Gabrieli alle stesse conclusioni si giunge pur volendo accogliere la tesi restrittiva offerta dal pubblico ministero in virtù della quale la dichiarazione di pubblica utilità si sarebbe conclusa nel 1987 e nel 1989 la scadenza dell'occupazione legittima.

Con riferimento al quantum del danno,  il predetto difensore assume che il pubblico ministero  non svolge alcuna considerazione sulla normativa medio tempore intervenuta, eludendo così la circostanza che qualora fosse stata conclusa la procedura espropriativa nei termini,  l'indennità d'esproprio sarebbe stata pari al valore venale del bene, mentre il risarcimento del danno liquidato in sede civile ha  tenuto conto della nuova disciplina introdotta con la disposizione contenuta dall'art. 3, comma 65 della l. 662/1996.

Ne consegue che l'intervento della nuova disciplina in materia di indennizzo avrebbe determinato un minore esborso da parte del comune di Carlopoli per una somma di £.10.801.382.

In via gradata il difensore chiede che sia riconosciuto al proprio assistito l'esimente dell'errore scusabile  per effetto della conclamata incertezza legislativa dell'epoca sui criteri di determinazione dell'indennità ed in via ancor più gradata l'esercizio del potere riduttivo.

- Con memoria depositata agli atti il 5 gennaio 2007 si è costituito l'avv. Antonello Sdanganelli nell'interesse e per conto del convenuto Chiellino contestando in via preliminare la partecipazione del proprio assistito  alla commissione dell'evento dannoso.

Evidenzia, infatti, che dal quadro normativo di riferimento emergerebbe  un potere esclusivo del sindaco di vigilanza e di controllo  sugli uffici comunali ed  un compito di raccordo del segretario comunale tra gli impiegati comunali e l'autorità di governo.

Eccepisce inoltre che durante la vigenza dell'occupazione, prorogata per legge, con la delibera n. 315 del 1988, la giunta affidava al geom. esterno Minniti il compito di portare a termine le pratiche di esproprio arretrate, e nel 1992 gli  venivano materialmente consegnati i fascicoli d'ufficio compreso quello relativo al procedimento  espropriativo  de quo. 

A ciò deve aggiungersi che dalla parte motiva della suddetta deliberazione si evidenzia la scelta di una netta estromissione del geom. Chiellino dagli affari espropriativi affidati al geom. Minniti.

Assume altresì l'avv. Sdaganelli che  non può ipotizzarsi alcuna forma di responsabilità in capo al proprio assistito atteso che questi era stato rimosso dal settore espropriazione sia in senso giuridico attraverso l'adozione di specifici provvedimenti amministrativi, che in senso materiale non godendo più della disponibilità delle pratiche espropriative.

Con riferimento alle proroghe legali, il difensore del Chiellino oltre ad assumere l'operativià delle stesse nella fattispecie all'esame,  richiama il giudicato che si è formato in sede civile.

Alla luce delle suesposte considerazioni, ha concluso chiedendo l'integrazione del contraddittorio nei confronti di Blatti Giovanni e l'assoluzione del proprio assistito All'odierna udienza l'avv. Leone, nel riportarsi a quanto eccepito, dedotto e controdedotto in memoria di costituzione ha concluso chiedendo l'assoluzione del proprio assistito ed in subordine la prescrizione dell'azione contabile.

 In particolare ha evidenziato l'assoluta estraneità del Gabriele all'evento dannoso in considerazione del fatto  che al momento della cessazione dalla carica mancavano ancora nove anni per la scadenza dell'occupazione legittima e sette anni per la scadenza della dichiarazione di pubblica utilità.  Si è soffermato  altresì sulla corretta interpretazione dell'art. 4 della . 166/2002 anche alla luce della sentenza n. 2360/23006 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

L'avv. Galati ha rilevato che il proprio assistito nel 1988 dava incarico ad un tecnico esterno per risolvere la problematica degli espropri. In ogni caso ha ritenuto fondamentale la questione delle proroghe legali. Ha infine  concluso  riportandosi alla memoria di costituzione.

L'avv. Sdanganelli, dopo essersi soffermato sulla questione delle proroghe legali, ha concluso affermando, nell'ipotesi, una responsabilità del segretario comunale rispetto al quale ha chiesto l'integrazione del contraddittorio; in ogni caso la mancanza della colpa in capo al proprio assistito in quanto egli non era più nella possibilità di agire, avendo la giunta municipale conferito incarico ad un tecnico esterno per la pratica all'esame.

Il Pubblico ministero si è riportato all'atto introduttivo soffermandosi innanzitutto sulla questione delle proroghe legali dell'occupazione d'urgenza ed in particolare sull'interpretazione dell'art. 4 della l. 166/2002.

Ha insistito sulla sussistenza di tutti i presupposti di legge per addivenire ad una declaratoria di responsabilità dei convenuti.

DIRITTO

1) eccezione di prescrizione

In assenza di questioni preliminari di rito, l'esame del merito deve essere preceduto. da uno scrutinio sull'eccezione di prescrizione dell'azione contabile formulata sia dal difensore del Talarico che del Gabriele.

Entrambi, infatti, ritengono prescritta l'azione contabile sulla considerazione  che il dies a quo del termine prescrizionale non possa essere ancorato al pagamento effettuato dal comune di Carlopoli quanto piuttosto alla commissione del fatto.

Orbene,  il Collegio è consapevole che il principale problema vagliato dalla giurisprudenza  sul tema è il dies a quo del termine prescrizionale, problema che indubbiamente scaturisce dal fatto che il dato testuale lo fa coincidere con la “verificazione” del fatto dannoso.

In presenza di un orientamento ermeneutico inizialmente non univoco, tuttavia, sono intervenute le Sezioni riunite  della Corte dei conti, le quali,  con la sentenza n. 62/A/1996 hanno definitivamente chiarito che la decorrenza della prescrizione va collegata al perfezionamento della fattispecie dannosa, nozione che comprende non solo l'azione illecita ma anche l'effetto lesivo della stessa.

Detta interpretazione  è assolutamente condivisa da questo Collegio, atteso che, qualora i due momenti non coincidano, in altre parole, qualora l'azione illecita e l'effetto lesivo siano distanziati nel tempo, è questo secondo momento che rileva, in quanto prima di esso il Procuratore non avrebbe alcun interesse ad agire.

Ciò posto, con riferimento al danno patrimoniale indiretto, fattispecie oggetto del presente giudizio, originato cioè da una condanna della p.a. in sede civile si discute ancora se il dies a quo debba essere individuato nella data dell'effettivo pagamento da parte dell'amministrazione al danneggiato, nella data dell'adozione dell' impegno di spesa ovvero nella data del passaggio in giudicato della sentenza di condanna della p.a..

Sebbene il Collegio sia a conoscenza dell'orientamento giurisprudenziale, di recente confermato dalle Sezioni riunite, secondo cui nell'ipotesi di danno indiretto il termine prescrizionale vada individuato  nella data del passaggio in giudicato della sentenza, tuttavia ritiene che anche in questa ipotesi l'evento dannoso coincida con l'effettivo depauperamento dell'erario ovvero con la corresponsione del risarcimento del danno,

Sulla base del suesposto orientamento giurisprudenziale, non può condividersi  nessuna delle eccezioni formulate dai difensori atteso che, nella fattispecie all'esame,  l'evento dannoso si è verificato con l'effettivo pagamento da parte dell'amministrazione al danneggiato e quindi  nel 2003.

2. Danno erariale

Passando al merito della controversia,  il Collegio ritiene di dover preliminarmente affrontare la sussistenza del danno erariale.

Le risultanze istruttorie in atti coincidono con la prospettazione della Procura requirente in ordine alla sussistenza  di un danno all'erario del Comune di Carlopoli, ed alla sua quantificazione.

In altri termini, poiché il danno  erariale rappresenta una spesa priva di utilità giuridicamente protetta, non può dubitarsi che il comune di Carlopoli abbia subito  un aggravio finanziario rappresentato dalla differenza tra quanto sborsato a seguito della soccombenza nel giudizio civile  attivato dal  sig. Fazio e le somme comunque dovute a titolo di indennità di occupazione e d'esproprio.

Ciò posto, si ritiene di dover formulare  alcune considerazioni  che scaturiscono dalla peculiarità  della fattispecie posta all'esame del Collegio con il presente giudizio, anche per rispondere alle eccezioni formulate dai difensori del Talarico e del Gabrieli in ordine al quantum del danno erariale.

Così come indicato nelle premesse in fatto, il Comune di Carlopoli avrebbe dovuto perfezionare la procedura espropriativa nel 1987 allorquando la disciplina normativa di riferimento per la determinazione delle predette indennità era affatto diversa rispetto a quella vigente all'epoca della determinazione del danno effettuata in sede civile.

Prescindendo dall'effettuare una  ricostruzione dell'evoluzione normativa in materia d'indennità d'esproprio, risulta inequivocabilmente sia dalla sentenza civile che dalla consulenza tecnica espletata in sede civile che  il comune di Carlopoli è  stato condannato a pagare un risarcimento del danno pari   alla semisomma del valore del terreno e del reddito dominicale rivalutato.

Paradossalmente, così come evidenziato dai difensori dei sindaci, l'inerzia  mantenuta dai propri assistiti nell'espletamento della procedura espropriativa, avrebbe procurato un vantaggio  all'amministrazione stessa con riferimento alla sorta capitale dovuta al cittadino espropriato.

Orbene ritiene questo Collegio che giustamente il Procuratore requirente ha eluso la problematica della determinazione del danno alla luce della normativa del 1992 e successive modifiche, atteso che, diversamente operando,  avrebbe inserito nel presente  processo contabile, elementi ipotetici e, pertanto, estranei  al danno stesso per come concretamente determinatosi a seguito del giudicato civile.

Ciò posto, potrebbe  sorgere il problema del vantaggio comunque conseguito dall'ente comunale.

Il risarcimento del danno  liquidato in sentenza civile, infatti,  corrisponde  circa alla metà del valore del terreno espropriato

Ebbene l' art. 1 bis della legge 20/1994 in effetti  statuisce che, nella quantificazione del danno erariale, la Corte dei conti deve necessariamente tener conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione a seguito della condotta illecita del proprio dipendente.

Tuttavia il tenore letterale della disposizione induce a ritenere che il giudice contabile debba necessariamente computare, nella determinazione del quantum debeatur, qualsiasi vantaggio fruito dall'amministrazione purchè   conseguenza immediata e diretta dello stesso fatto illecito.

Nella fattispecie all'esame, l'eventuale vantaggio economico da calcolare - valore effettivo del bene­- non scaturisce direttamente ed immediatamente dalla condotta omissiva degli amministratori, quanto piuttosto eventualmente  dalla introduzione, medio tempore, di una nuova disciplina normativa in materia di equo indennizzo.

Tra la verificazione del danno e quella dell'ipotetico arricchimento manca dunque quella identità delle seriazioni causali tipica dell'istituto de quo così come dell'omologa figura della compensatio lucri cum damno.

Ciò ritenuto,  il danno erariale da imputare agli odierni convenuti è esattamente quello indicato dalla Procura requirente.

Dall'esame della sentenza civile e della perizia espletata, infatti,  si evince che l'indennità di esproprio, calcolata ai sensi dell'art. 5 bis della l. 339/1992 e l'indennità di occupazione ammontano in  totale ad €. 39.838,03.

Detta cifra deve  essere detratta dalla somma, pari ad € 66.908,73, pagata dal comune di Carlopoli a seguito del giudizio civile. 

La differenza, pari ad €  27.070,7,  rappresenta il danno erariale.

4) Proroghe  legali 

Nonostante il Collegio ritenga  che, nel presente giudizio,  la prospettata  questione delle proroghe legali  sia rilevante al solo fine di determinare l'eventuale addebitabilità  del danno ai convenuti,  tuttavia  la sua disamina s' impone ancor prima di procedere al vaglio degli altri presupposti della responsabilità amministrativa, atteso che  i difensori l' hanno opposta e sviluppata  al fine di asserire la legittimità della condotta dei propri assistiti, la mancanza del nesso causale ed  il difetto della colpa grave.

La compiutezza con cui la questione è stata affrontata da tutte le parti del giudizio obbliga il Collegio ad una analisi approfondita ed accurata attesa la complessità della materia.

Come evidenziato nelle  premesse in fatto, a parere dei difensori,  le proroghe legali dei termini dell'occupazione avrebbero determinato una protrazione dell'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità permettendo  all'ente comunale di concludere legittimamente  la procedura espropriativa sino al 1994.

Detta interpretazione peraltro, sarebbe avallata dall'art. 4 della l. 166/2002.

Diversamente opina il  Procuratore requirente,  secondo cui,  ove  il termine per il compimento della procedura espropriativa e  per il compimento dell'opera siano decorsi inutilmente, la d.p.u. diventa inefficace ed il potere di espropriazione non è più esercitatile dall'ente pubblico a prescindere dalla varie proroghe dell'occupazione nel frattempo intervenute.

Con riferimento all'art. 4 della l. 166/2000, invece, il pubblico ministero  offre innanzitutto una interpretazione restrittiva di detta disposizione in ossequio ai principi costituzionali e della CEDU (interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata ),   in virtù della quale  appunto la ratio di detta disposizione andrebbe individuata nella omogeneizzazione della disciplina delle proroghe legali.

Nell'ipotesi in cui detta opzione esegetica non convinca  il Collegio, il Procuratore requirente chiede la disapplicazione (salvo ritenenere di sollevare questione interpretativa dinnanzi alla Corte di giustizia)  ai sensi del paragrafo 2 dell'art. 6 del Trattato dell'Unione ovvero questione di incostituzionalità per violazione degli art. 42, 24, 3 e 117 della Carta fondamentale.

Orbene, ritiene il Collegio che il punto nodale della questione debba essere individuato  esclusivamente nei rapporti intercorrenti tra i termini della dichiarazione di pubblica utilità di cui all'art. 13 della  l. 2358/1865  ed i termini fissati dal decreto di occupazione ai sensi dell'art. 20 della l. 865/1971. 

a)   giurisprudenza italiana

Il punto di partenza, pertanto,  è indubbiamente rappresentato dall'art. 13 della l.  2358/1865 in virtù del quale  “Nell'atto che si dichiara un'opera di pubblica utilità saranno stabiliti i termini, entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori.

L'Autorità che stabilì i suddetti termini li può prorogare per casi di forza maggiore o per altre cagioni indipendenti dalla volontà dei concessionari, ma sempre con determinata prefissione di tempo.

Trascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace e non potrà procedersi alle espropriazioni se non in forza di una nuova dichiarazione ottenuta nelle forme prescritte dalla presente Legge”.

Tuttavia, si è andato consolidando un orientamento giurisprudenziale, tanto in sede di giustizia  amministrativa che ordinaria, secondo cui  i suddetti termini  non hanno eguale rilievo rispetto all'efficacia temporale della dichiarazione di pubblica utilità, in quanto   .solo la scadenza del  termine finale per il compimento dell'opera causa la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità, e di conseguenza la perdita del potere espropriativo, mentre agli altri termini, deve riconoscersi natura ordinatoria ed acceleratoria (Cons Stato, sez. IV, 14 maggio 1999, n. 847 Cass., sez. I, 17 giugno 1999, n. 5990; Cass., sez. I, 21 marzo 2000, n. 3298).

Altro dato normativo fondamentale è rappresentato dall'art. 20, comma 1 e 2, della l. 865/1971 il cui testo recita “L'occupazione di urgenza delle aree da espropriare è pronunciata con decreto del prefetto. Tale decreto perde efficacia ove l'occupazione non segue nel termine di tre mesi dalla sua emanazione.

L'occupazione può essere protratta fino a cinque anni dalla data di immissione del possesso.”

Orbene, nonostante  il procedimento d'occupazione costituisca una fase della procedura espropriativa, di cui la dichiarazione di pubblica utilità rappresenta il presupposto, si verifica frequentemente, come nella fattispecie all'esame, che malgrado siano scaduti i termini previsti nella dichiarazione di pubblica utilità, ed in particolare il temine per il completamento dell'opera,  sia ancora in corso il termine finale previsto nel decreto di occupazione,  anche  perché prorogato dalla legge, 

Di qui  la necessità per gli interpreti di decidere se l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, per scadenza del termine,  travolga il potere espropriativo              dell'amministrazione anche se perdura  l'efficacia del decreto di occupazione.

Invero la prevalente giurisprudenza civile ed amministrativa ha sempre evidenziato la diversa funzione cui assolvono, nell'ambito della stessa procedura, i termini previsti nella dichiarazione di pubblica utilità rispetto a quelli fissati nel decreto di occupazione, con la conseguenza che l'inutile decorso del termine, non prorogato né modificato, previsto dalla dichiarazione di pubblica utilità comporta la sopravvenuta inefficacia del relativo provvedimento, indipendentemente dalla  presenza di un più lungo termine previsto per l'occupazione temporanea e dalle successive proroghe di esso. 

Il Collegio ritiene di dover condividere detto orientamento.

I termini di cui al richiamato art. 13, infatti, segnano il limite per la giuridica esistenza e validità della dichiarazione di pubblica utilità (Cas. sez. un. 460-1999; 11351-1998; 1907-1997) in osservanza  del principio generale contenuto nell'art. 42 della cost. secondo il quale appunto la proprietà privata può essere sacrificata solo in relazione ad interessi generali concreti ed attuali e non per esigenze future ed ipotetiche.

Gli altri  termini, viceversa, quelli di cui all'art. 20 della . 865/1971, attengono al procedimento di occupazione d' urgenza   il  quale, da eventuale ed eccezionale per come previsto dall'art. 71 della l 2359 del 1865 è divenuto una sorta di sub procedimento dell'espropriazione consentendo così all'amministrazione espropriante di immettersi nel possesso del terreno e di intraprendere l'opera ancorché non sia stata conclusa la procedura espropriativa . 

Tuttavia  detto potere discrezionale dell'amministrazione  è sottoposto ad un limite massimo di cinque anni, salvo proroghe.

Attesa tale diversità di funzione, la giurisprudenza della Corte di cassazione ha sempre escluso che i provvedimenti che incidono su questi ultimi  termini  possano automaticamente modificare quelli per il compimento dei lavori e delle espropriazioni concernenti la dichiarazione di p.u. (Cass. 761-1998; 2256-1985; 2435-1984); ed ha ritenuto che se la dichiarazione di p.u. costituisce il necessario presupposto dell'espropriazione e se il procedimento di occupazione diviene una fase di detta procedura, inserendosi anche cronologicamente tra la dichiarazione di p.u. ed il decreto di espropriazione, è ovvio che il decreto di occupazione resta inscindibilmente collegato alle vicende della dichiarazione senza la quale, dunque, non può sussistere.( cass. 16907/2003).

b) Art. 4 della l. 166/2002

Né è possibile opinare diversamente, anche alla luce dell'art. 4 della l. 166/2002.

Invero il legislatore del 2002  afferma che le proroghe dei termini di scadenza delle occupazioni di urgenza, di cui  dall'articolo 1, comma 5-bis, del decreto-legge 22 dicembre 1984, n. 901 <>, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° marzo 1985, n. 42 <>, dall'articolo 6 della legge 18 aprile 1984, n. 80 <>, dall'articolo 1 del decreto-legge 28 febbraio 1986, n. 48 <>, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 aprile 1986, n. 119 <>, dall'articolo 14, comma 2, del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534 <>, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47 <>, dall'articolo 1 del decreto-legge 20 novembre 1987, n. 474 <>, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 1988, n. 12, dall'articolo 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158 <>, coordinate tra loro nelle scadenze, si intendono, con effetto retroattivo, riferite anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi e si intendono efficaci anche in assenza di atti dichiarativi delle amministrazioni procedenti.

Tuttavia ritiene il Collegio di dover condividere l'opzione ermeneutica restrittiva offerta dal Procuratore requirente  in virtù della quale, si ripete, la ratio della suddetta disposizione va individuata nella necessità di omogeneizzare la disciplina delle proroghe  che il diritto pretorio ripartiva in necessariamente provvedimentali ( art. 5 della l. 385/1980)  e legali ( tutte le altre).

In effetti una recentissima pronuncia delle Sezioni Unite  della Corte di Cassazione, la n. 2630/2006,  stravolgendo l'orientamento finora mantenuto in materia, ha affermato che detta interpretazione restrittiva, non sarebbe idonea a superare la diversa  interpretazione secondo la quale invece l'effetto di proroga investa  anche i connessi procedimenti esprorpriativi .

In tal senso, infatti, afferma la Cassazione, depongono sia il dato letterale della norma  che con l'avverbio anche (si intendono, con effetto retroattivo, riferite anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi) manifesta l'intento del legislatore di estendere gli effetti delle proroghe anche ai procedimenti esporopriativi; sia la ratio legis ove si consideri che, così come rilevato anche dagli  odierni difensori sarebbe inutile prorogare i tempi dell'occupazione temporanea senza il corrispondente slittamento dell'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità per l'emissione del decreto d'esproprio; sia, in ultimo, motivi di ordine storico atteso che le proroghe in questione furono disposte dal legislatore dopo la sentenza n. 5 del 1980 della Corte costituzionale, in attesa dell'emanazione, relativamente alle aree a destinazione edificatoria, di una disciplina normativa in sostituzione delle norme caducate.

Sebbene l'argomentazione formulata dal supremo consesso civile sia indubbiamente suggestiva tuttavia il Collegio ritiene di dover opporre a detta argomentazione  anni di giurisprudenza  civile, (della stessa Cassazione) ed  amministrativa, i principi  costituzionali, i principi giurisprudenziali elaborati dalla Corte Europea alla luce dell'art. 1 del protocollo fondamentale dei diritti dell'uomo ed infine la sentenza n. 64/2006 della Corte Costituzionale.

Invero il tenore letterale della norma non è univoco ove si consideri che la locuzione “le proroghe dei termini di scadenza delle occupazioni di urgenza stabilite ……, si intendono, con effetto retroattivo, riferite anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi e si intendono efficaci anche in assenza di atti dichiarativi delle amministrazioni procedenti”, può suffragare sia una interpretazione restrittiva, così come voluta dal pubblico ministero, secondo la quale appunto detta disposizione andrebbe ad omogeneizzare la disciplina normativa delle proroghe nel senso sopra riportato  (laddove afferma “s'intendono efficaci anche in assenza di atti dichiarativi”); ma può anche incoraggiare l'interpretazione letterale fatta propria dalla Corte di Cassazione con la sopra richiamata sentenza, secondo la quale il legislatore ha inteso in via retroattiva estendere la proroga dei termini  della occupazione d'urgenza alle procedure espropriative pendenti in corso  alle scadenze previste dalle singole leggi “anche in assenza di atti dichiarativi” da parte dell'amministrazione procedente ( e quindi anche in assenza di un  rinnovo della dichiarazione di pubblica utilità).

c) principi costituzionali

Tuttavia, pur volendo prescindere dalla giurisprudenza civile ed amministrativa che si è affermata in materia e che, come sopra riportato, ha sempre escluso l'applicabilità delle proroghe dell'occupazione d'urgenza alla dichiarazione di pubblica utilità,  è necessario evidenziare, ai fini di una interpretazione logica, che da sempre, sin dal 1865, quindi anche in epoca precedente all'entrata in vigore della costituzione,  il legislatore ha voluto subordinare la potestà espropriativa, conseguente ad una valutazione della pubblica utilità dell' opera, alla sussistenza di un termine finale.

Non solo, alla luce dell'art. 42 della Costituzione.,   la Consulta da sempre ha affermato che i termini previsti nella dichiarazione di pubblica utilità rappresentano, nel sistema, una garanzia essenziale per la verifica di quei caratteri di concretezza ed attualità dell'interesse generale, che contraddistinguono una legittima espropriazione  giustificando il sacrificio imposto alla proprietà privata.

In altri termini, il vincolo temporale imposto alla potestà  espropriativa è garanzia della sussistenza di un interesse generale concreto ed attuale solo  in presenza del quale è possibile  un'ingerenza dello Stato nei beni privati.

Orbene in considerazione dei noti suesposti principi costituzionali, non pare possibile al Collegio interpretare l'art. 4 summenzionato nel senso indicato nella sentenza n. 2360/2006 della Cassazione, atteso che, così interpretando,  si andrebbe a legittimare  a posteriori un provvedimento ablativo anche in assenza di una dichiarazione di pubblica utilità efficace, sganciando in questo modo la legittimità dell'interferenza pubblica  dalla  sussistenza di un interesse generale.

d) Giurisprudenza europea  in materia d'espropriazione

Non può poi non rilevarsi come una interpretazione siffatta andrebbe a collidere non solo con i principi in materia  che si sono sviluppati nella giurisprudenza europea, ma si risolverebbe inoltre in una palese violazione dell'art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, che al comma 1 testualmente recita  “Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà salvo che per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale”. 

Riguardo ai principi formulati dalla Corte europea in materia di espropriazione deve evidenziarsi che la Corte europea dichiara  la violazione della Convenzione dei diritti dell'uomo, in mancanza di un atto formale di trasferimento della  proprietà, anche  in presenza dell'interesse generale ( si veda sentenza 15 novembre 2005 ric.  n. 56578/00).

La Corte europea dunque garantisce una tutela più severa del diritto di proprietà rispetto alla giurisprudenza italiana, atteso che  richiede, al fine di ritenere legittima l'ingerenza dell'ente pubblico nel bene del singolo privato, non solo la sussistenza dell'interesse generale (unico requisito richiesto dall'ordinamento italiano per l'occupazione acquisitiva), ma anche il requisito della legalità. 

Nelle sue numerose pronunce, infatti,  sempre viene sottolineata  la necessaria coesistenza di entrambi i requisiti previsti dall'art. 1 suddetto,  quello della pubblica utilità e della conformità alla legge, prima ancora di verificare l'ulteriore requisito della proporzionalità tra interesse pubblico ed interesse privato da essa elaborato in via giurisprudenziale.

E' indubbio dunque che la lettura data dalla Corte europea all'art. 1 suddetto differisce da quella che la nostra giurisprudenza, anche costituzionale, ha dato dell'analogo testo dell'art. 42 della Cost.

Quest'ultimo, infatti, è stato sempre interpretato come se il requisito dell'interesse generale fosse disgiunto  da quello della conformità alla legge; tant'è che l'importanza assorbente attribuita a detto interesse  ha portato la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 188/1995 ad “assolvere” l'occupazione acquisitiva, ed a determinare nella giurisprudenza della Cassazione, (a seguito delle famose sentenze della Corte europea  del 30 maggio 2000, rich. n. 24638/94, Carbonara e Ventura, e rich. n. 31524/96, Società Belvedere Alberghiera, resa in relazione alla decisione di questa Adunanza plenaria 7 febbraio 1996 n. 1 ),  la distinzione tra occupazione acquisitiva vera e propria, suscettibile di operare il trasferimento della proprietà a vantaggio dell'ente pubblico, e l'occupazione usurpativa inadeguata ad operare detto trasferimento per mancanza o annullamento della dichiarazione di pubblica utilità ( Cass. Sez I n. 1841/2000; n. 4451/2001)

E' evidente che siffatta interpretazione abbia determinato,  secondo i dicta della giurisprudenza europea,  un ingiustificato indebolimento della tutela costituzionale del diritto di proprietà.

Peraltro, nonostante le molteplici pronunce della Corte europea, dalle quali si evince che la realizzazione dell'opera pubblica non costituisce impedimento alla restituzione dell'area illegittimamente espropriata, e ciò indipendentemente dalle modalità - occupazione appropriativa od usurpativa - di acquisizione del terreno, dovendo anzi ritenersi che, in tale ottica, la stessa distinzione tra occupazione appropriativa e usurpativa non assume più rilevanza,  la giurisprudenza italiana ha continuato ad affermare che l'espropriazione indiretta deve considerarsi pienamente rispettosa del principio di legalità in quanto giustificata dal bilanciamento tra interesse pubblico alla conservazione dell'opera e l'interesse privato alla riparazione del pregiudizio patito( Cass. 5902 e 6853 del 2003).

Inoltre, con la sentenza 11 ottobre 2005. Chirò e altri contro Italia e la Rosa e Alba contro Italia, la Corte europea nel ripercorrere l'evoluzione giurisprudenziale  interna dell'istituto dell'espropriazione indiretta e al suo recepimento in atti normativi ( l. n. 458/1988, l. n. 662/1996 e d.p.r. 327/2001- testo unico, in materia di espropriazione- come modificato dal dlgs n. 302 del 2002)  nota come esso continua a ricevere applicazioni contraddittorie assoggettando gli interessati al rischio di risultati imprevedibili ed arbitrari.

Proprio questa assenza di prevedibilità renderebbe l'istituto incompatibile con l'art. 1 del protocollo.

La Corte ricorda, infatti, che affinché detta disposizione sia rispettata è necessario  innanzitutto e soprattutto che  il diritto interno disciplini l'istituto delle espropriazioni con norme facilmente accessibili, precise e soprattutto prevedibili ( si veda tra le altre la sentenza Hentrich c. Francia  del 22 settembre 11994 - sentenza lithgow ed altri contro Regno Unito dell'8 luglio 1986ì)

Proprio alla luce del suesposto principio di legalità, la Corte europea, nella sentenza Lanteri contro Italia del 15 novembre 2005,  non perde di vista le applicazioni contraddittorie rilevate nella storia della giurisprudenza italiana e constata  con disappunto come in tutti i casi l'espropriazione indiretta (occupazione acquisitiva) tende a ratificare  a posteriori una situazione di fatto derivante dall'illegittimità commesse dall'Amministrazione  consentendo a quest'ultima di trarre vantaggio.  

Orbene,  alla luce delle suesposte considerazioni, non pare possibile al Collegio interpretare l'art. 4 suddetto nel senso indicato dai difensori atteso che una tale interpretazione andrebbe a vulnerare non solo l'art. 42 della costituzione ma  soprattutto l'art. 1 del Protocollo addizionale soprattutto alla luce della lettura offerta dalla Corte europea.

Il riconoscimento retroattivo dell'efficacia delle dichiarazioni di pubblica utilità, infatti, finirebbe per incidere ineluttabilmente sul nucleo fondamentale del diritto di proprietà; andrebbe a sganciare  “l'espropriazione indiretta” da una qualsivoglia ponderazione dell'interesse generale, quindi in contrasto con la disciplina dell'istituto elaborata da parte della nostra giurisprudenza e della nostra dottrina;  a maggior ragione si porrebbe  in contrasto con i principi giurisprudenziali elaborati in materia di espropriazione  dalla Corte europea che addirittura richiede, oltre all'interesse generale anche il requisito della legalità e della proporzionalità tra l'interesse generale e quello sacrificato; ma soprattutto sarebbe avversata  dall'art. 1 del protocollo dei diritti dell'uomo che richiede il principio di legalità a fondamento della legittimità dell'attività ablativa e quindi che detta attività sia disciplinata in maniera chiara, ma soprattutto che siano prevedibili le conseguenze per i singoli cittadini.

L'interpretazione estensiva dell'art. 4 inevitabilmente consentirebbe, in via retroattiva ed  a distanza di venti anni, alle amministrazioni  di trasformare in  legittima anche un'occupazione usurpativa, quindi in  palese violazione dell'art. 1 del Protocollo.

Tutte le suddette considerazioni inducono il Collegio  ad interpretare l'art. 4 della l. 166/2002 nel senso che il legislatore ha inteso con detta disposizione disciplinare in maniera univoca la materia delle proroghe legali che sino ad allora erano state divise in provvedimentali e legali.

Alla luce delle suesposte considerazioni non si ritiene di  dover  addivenire né alla disapplicazione del medesimo, né tantomeno a sollevare la questione di incostituzionalità.

Peraltro detta interpretazione è stata recentemente avallata dalla Corte Costituzionale, la quale nella ordinanza n. 64/2006 ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione d'incostituzionalità  dell'art. 4 della l. 166/2002,

Il giudice rimettente infatti evidenziava  che l'incostituzionalità dell'art. 4 della legge 1° agosto 2002, n. 166,  “per il fatto che la proroga, ivi prevista, dei termini di scadenza delle occupazioni di urgenza, si estenderebbe anche alle dichiarazioni di pubblica utilità, senza in alcun modo tenere presente che la costante giurisprudenza di legittimità è nel senso che i termini dell'occupazione e quelli dell'espropriazione (cioè, della dichiarazione di pubblica utilità) sono del tutto distinti, attese le diverse finalità e le autorità competenti ad emetterle, di modo che la proroga delle occupazioni si riferisce solo a queste, e non alle dichiarazioni di pubblica utilità (cfr., ex plurimis, Cass. civ. n. 16907 e n. 4358 del 2003; n. 9384 del 1999)”.

La Corte costituzionale, di risposta ha dichiarato “che la questione così prospettata è manifestamente inammissibile, perché il giudice a quo, nell'adeguarsi ad un supposto e da lui non condiviso «diritto vivente», peraltro costituito da una isolata pronuncia del Consiglio di Stato (sez. V, 28 dicembre 2001, n. 6435), non ha preso in considerazione altri orientamenti della giurisprudenza di legittimità e della stessa giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. V, 11 aprile 2002, n. 1986; Cons. Stato, sez. IV, 19 gennaio 2000, n. 248), che gli avrebbero consentito di interpretare la disciplina censurata alla luce della ratio che la sorregge.

Ciò posto, tornando alla fattispecie all'esame, deve evidenziarsi che il termine ultimo entro il quale poteva essere emesso  il decreto d'esproprio  era 16.12.1987, di talché non assume alcun rilievo, ai fini della presente procedura,  la condotta omissiva degli amministratori del comune di Carlopoli  mantenuta in epoca successiva a tale data

5) condotta convenuti

Prima di procedere all' analisi delle singole posizioni, occorre svolgere alcune considerazioni in generale sulle competenze in materia di pubblici espropri.

 Non par dubbio che, sia prima che dopo l'entrata in vigore del nuovo ordinamento delle autonomie locali, la potestà provvedimentale in materia di espropriazioni, era ed è  strettamente riservata al Sindaco.

Sul punto giova ricordare che tutta  la legislazione vigente in materia di espropri, la legge n° 2359/1865, la legge n° 865/1971, la  legge n° 1/1878, ed in maniera specifica per la regione Calabria, la legge regionale n° 18 in data 30 maggio 1983, cui ha fatto seguito anche la circolare regionale n° 22622 dell'11/12/1984 inviata a tutti i sindaci della Regione,  ha intestato al  vertice amministrativo comunale specifiche ed esclusive competenze per l'adozione dei provvedimenti volti al perfezionamento di espropri per pubblica utilità.

Inoltre, sotto la vigenza del R.D. n. 383/1934, questi era il capo dell'Amministrazione e, come tale, responsabile diretto degli affari del comune, titolare di un dovere di sovrintendenza sul funzionamento dei servizi e degli uffici, ma aveva anche la competenza ad emettere tutti i provvedimenti aventi rilevanza esterna, non riservati alla giunta o al consiglio

Conseguentemente  il Collegio non può che constatare come i sindaci, qualora non portino a compimento le procedure espropriative in atto, si rendano inadempienti rispetto ad un dovere normativamente previsto.

Proprio in adesione al suddetto dato normativo, la giurisprudenza contabile è infatti uniforme nel dichiarare la responsabilità amministrativa dei sindaci che, in violazione all'art.13 della l. 2359/1865 e dell'art. 20 della l. 865 del 1971  e, per quanto riguarda la regione Calabria, in violazione della l. 18/1983, facciano decorrere inutilmente i termini dell'occupazione temporanea,  facendo divenire illegittima la procedura espropriativa.

I convenuti Gabriele Cesare e Talarico Flavio  hanno ricoperto la carica di sindaco del comune di Carlopoli durante il periodo utile per il perfezionamento della procedura espropriativa in oggetto.

Il Gabriele, infatti, è stato sindaco dal 16.07.1983 al 27.05.1985 ed il Talarico dal 28.05.1985 al 16.04.1989

Costoro, pertanto, violando tutte le disposizioni di legge  che imponevano loro il perfezionamento della procedura ablativa, durante il periodo in cui hanno ricoperto la carica di sindaco non hanno assunto  alcuna iniziativa  in tal senso.

I suddetti, infatti, decisero autonomamente di non agire,  nonostante la prevedibilità di una futura condanna al risarcimento del danno nei confronti dell'espropriato, i cui relativi oneri sarebbero stati inevitabilmente addossati a comune.

Riguardo invece, alla condotta del tecnico comunale, è indubbio che l'Ufficio tecnico  rappresenta, nell'ambito della struttura comunale, l'apparato cui è affidato l'espletamento  di tutta l'attività strumentale e propedeutica all'adozione, da parte dell'organo politico, del provvedimento finale d'esproprio.

Ne consegue che la mancata predisposizione degli atti istruttori occorrenti per la definizione del procedimento ablativo, ed in particolare la mancata determinazione dell'indennizzo, causata da una ingiustificata  ed ininterrotta   inerzia  da parte del  responsabile dell'ufficio stesso, configura indubbiamente una condotta omissiva illecita  posta in grave dispregio dei propri doveri.

Peraltro dalla documentazione in atti si arguisce che la condotta omissiva del tecnico comunale non riguardava esclusivamente la pratica espropriativa del sig. Fazio, ma la maggioranza delle procedure di esproprio,  tant'è che nel 1988 la giunta municipale decise di nominare un tecnico esterno proprio al fine di arginare il preoccupante arretrato dell'ufficio tecnico.

Inoltre non può condividersi l'assunto difensivo  formulato  dal legale del Chiellino  in virtù del quale il proprio assistito non aveva neanche la disponibilità delle pratiche.  Al riguardo, infatti, si rileva che solo nel 1992  l'Amministrazione comunale procedeva a trasmettere le pratiche espropriative al tecnico esterno  geom. Menniti.

Le condotte degli odierni convenuti inoltre sono connotate dal requisito  colpa grave.

La condotta omissiva reiteratamente tenuta dagli amministratori e dal responsabile dell'Ufficio tecnico  del comune di Carlopoli, è manifestazione di trascuratezza e non curanza ed ancora di un disinteresse totale degli obblighi e dei doveri istituzionali incombenti su di loro.

Né può essere valutata, a tal fine e solo  per il Sindaco Talarico la circostanza che costui nel 1988 si preoccupò, unitamente agli altri componenti della Giunta comunale,  di conferire un incarico al geom. Menniti Giuseppe per l'espletamento delle procedure e espropriative.

Al riguardo si evidenzia l'irrilevanza dell'assunto atteso che la procedura espropriativa del Fazio all'epoca era già scaduta.

Peraltro, in generale, deve considerarsi anche il ritardo con cui il sindaco Talarico - a distanza di circa tre anni dalla sua elezione- decide di affrontare un problema  amministrativo estremamente preoccupante quale quello del considerevole  arretrato nelle numerose pratiche d'esproprio.  

6. Nesso causale.

Sotto il profilo del collegamento causale tra le condotte antidoverose tenute dai convenuti e l' evento dannoso, non par dubbio la sussistenza del nesso causale sol che si consideri che qualora la procedura ablativa per cui è causa fosse stata conclusa nel termine, il Comune di Carlopoli non sarebbe stato condannato in sede civile al risarcimento del danno con i maggiori esborsi.

Né valgono ad escludere il nesso eziologico le valutazioni  svolte  dalla difesa  dei sindaci; costoro, infatti, eccepiscono che al momento della decadenza per fine mandato dei rispettivi incarichi, il Comune di Carlopoli aveva ancora  molti anni per poter concludere la procedura espropriativa e che gli amministratori che si sono succeduti ben  avrebbero potuto reiterare la dichiarazione di pubblica utilità.

La ricerca della sussistenza del nesso eziologico infatti,  deve esser effettuata secondo le regole poste dagli articoli 40 e 41 c.p. e secondo i principi della conditio sine qua non, sia pure con le limitazioni poste dal secondo comma dell'articolo 41 e con le specificità proprie degli illeciti omissivi.

Deve, dunque, affermarsi che  il concorso di cause preesistenti,  simultanee o sopravvenute, anche se indipendenti dall'azione od omissione del responsabile, non esclude il rapporto di causalità fra l'azione od omissione di quest'ultimo  e l'evento, ancorché dette cause derivino da fatto illecito altrui.

Sotto il profilo dell'apporto causale, piuttosto, deve essere ridotto l'addebito

Trattandosi di danno indiretto derivante da una pronuncia di condanna a carico del Comune, la Sezione è dell'avviso che si debba tenere conto della durata del procedimento giudiziale che in sede civile ha portato all'emissione della sentenza n.259/2000, un processo che ha preso avvio con un atto di citazione del 1994; deve altresì evidenziarsi che il debito fuori bilancio è stato riconosciuto nel 2002..

Ciò ha comportato un aggravio di spesa che non può essere posto a carico dei responsabili del danno erariale, in quanto all'evidenza incolpevoli di detto maggiore esborso.

Così opinando, questo giudice ritiene di poter equamente ridurre il  valore del danno risarcibile da euro  27.070,7 ad € 20.000

Riguardo alla ripartizione del danno  valgono le seguenti considerazioni.

Il Collegio decide che il 70% dell'apporto causale va attribuito ai convenuti che hanno ricoperto la carica di sindaco ed il 30%  al responsabile dell'Ufficio tecnico..

Ne consegue  che il  sindaco Gabriele Cesare deve essere condannato, in proporzione alla sua durata in carica, al pagamento di €  5.132 ( 70% di € 20. 000 =  € 14.000 / 849 giorni di carica); il sindaco Talarico deve essere condannato al pagamento, in proporzione alla sua durata in carica, della somma  pari ad € 7.548 ( 70% di € 20.000 =  € 14.000 / 984  giorni di carica);  € 2.700 / 746  giorni di carica);  il responsabile ufficio tecnico geom. Chiellino Carmine quale unico responsabile dell'Ufficio tecnico i nel periodo di occupazione legittima, deve essere condannato al pagamento della somma pari ad € 6.000 ( 30% di € 20.000).

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Calabria, definitivamente pronunciando

CONDANNA:

..... al pagamento di €.  5.131 oltre alla rivalutazione monetaria dalla data dell' effettivo depauperamento sino al soddisfo ed agli interessi legali dalla data della pubblicazione della sentenza.

..........al pagamento di €. 7.548 oltre alla rivalutazione monetaria dalla data dell' effettivo depauperamento sino al soddisfo ed agli interessi legali dalla data della pubblicazione della sentenza.

......... al pagamento di €. 6.000  oltre alla rivalutazione monetaria dalla data dell' effettivo depauperamento sino al soddisfo ed agli interessi legali dalla data della pubblicazione della sentenza.

Alla soccombenza segue la condanna al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in €.*1207,88 * *milleduecentosette/88 * .

Così  deciso nella camera di consiglio del 25 gennaio 2007.

 

L'estensore                                                       Il Presidente f.f. 

f.to Dott. ssa Ida Contino                                  f.to Dott.ssa Rossella Scerbo

 

depositata in segreteria il 17/04/2007

                                                                                              IL DIRIGENTE

                                                                                   f.to Dott. Maurizio Arlacchi