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- ordinanza n. 36 dell’1° giugno
2006: solleva d’ufficio questione di legittimità costituzionale dell’art. 93,
comma 2, del T.U. approvato con Decreto legislativo 4 agosto 200 n. 267 – nella parte
in cui limita il giudizio di conto alla gestione del Tesoriere – e del successivo art. 226 - nella parte in
cui prevede la trasmissione alla competente Sezione giurisdizionale della Corte dei conti,
ai fini del giudizio, del solo conto della propria
gestione di cassa - nonché dell’art. 274 dello stesso decreto - nella parte in
cui abroga l’art. 310, co.4, del Regio Decreto 3 marzo 1934, n. 383 (confermando
implicitamente l’abrogazione dell’art.226 del R.D. n.297 del 1911 disposta con l’art. 64 , co.1, della legge n.142/1990) , che demandava al giudice
contabile la pronuncia sul conto sia dell’Ente che del tesoriere, ed in particolare
sul merito giuridico e contabile delle poste di bilancio - in relazione agli artt. 3,
primo comma, 11, secondo comma, 103 secondo comma e 119 della Costituzione 16030-16031/GCEL
REPUBBLICA
ITALIANA In nome del Popolo Italiano
La Corte dei contiSezione Giurisdizionale per la Regione Abruzzocomposta
dai seguenti Magistrati: Dott. Vito Minerva, Presidente, Dott. Silvio Benvenuto, Consigliere, Dott. Giacinto Dammicco, Consigliere
relatore, ha
pronunciato la seguente O R D I N A N Z A
Di remissione alla Corte
Costituzionale sui giudizi di conto, iscritti ai nn. 16030/G.C.E.L.
e 16031/G.C.E.L. del registro di Segreteria ed aventi ad
oggetto i conti giudiziali, relativi agli esercizi 2002 e 2003 del Tesoriere del Comune di
L’AQUILA, per i quali è disposta la riunione ai sensi dell’art. 274 c.p.c.; uditi,
nella pubblica udienza in data 5 aprile 2006, il Magistrato relatore, Dott. Giacinto
DAMMICCO, ed il Rappresentante del Pubblico Ministero, Dott. Eugenio Musumeci; esaminati gli atti ed i documenti. Rilevato in F A T T O
Con
relazione 156 del 22 giugno 2005 il mag. Relatore sul conto del Tesoriere. Comune dell’Aquila ha chiesto al presidente della Sezione che fosse
rimesso al Collegio il giudizio sul conto del Tesoriere del Comune relativo all’esercizio
2002, mediante iscrizione a ruolo ai sensi dell’art. 30 del R. D. 13.8.1933. Con
decreto Presidenziale datato 21 settembre 2005 l’udienza è stata fissata ad oggi 5
aprile 2006, dandone comunicazione agli interessati in uno alla relazione del predetto
magistrato.. Le
risultanze della suddetta relazione sono le seguenti: - Nel
Titolo I delle entrate risultano residui attivi conservati e stanziamenti definitivi di
bilancio pari a € 52.911.762,79 e
riscossioni pari a € 28.654.921,51 (54,16 %); nel Titolo II delle entrate risultano
residui conservati e stanziamenti definitivi di bilancio pari a € 35.721.821,61 e
riscossioni pari a € 16.060.221,20 (44,96 %) ; nel Titolo III delle entrate risultano
residui conservati e stanziamenti definitivi di bilancio pari a € 16.722.078,56 e
riscossioni pari a € 5.583.558,90 (33,39 %); nel Titolo IV delle entrate risultano
residui conservati e stanziamenti definitivi di bilancio pari a € 48.457.085,00 e
riscossioni pari a € 5.803.439,23 (11,98 %); nel Titolo V delle entrate risultano
residui conservati e stanziamenti definitivi di bilancio pari a € 80.962.812,92 e
riscossioni pari a € 5.989.836,25 (7,40 %); la percentuale complessiva di riscossione
delle entrate in bilancio è del 26,45 %. - Negli
stanziamenti definitivi di bilancio risulta prevista un’anticipazione di tesoreria
pari a € 12.048.043. - Risulta
trasmessa la documentazione relativa ai conti degli agenti contabili ma non il conto. - Risultano
interessi passivi ed oneri finanziari diversi pari ad € 5.652.502,16; oneri
straordinari della gestione corrente pari a € 8.548.910,90 nei residui conservati,
€ 10.088.923,55 negli stanziamenti definitivi di bilancio, risultano pagati dal
tesoriere € 5.816.113,08. - Risultano
incarichi professionali esterni pari a € 1.460.035,45 nei residui conservati, €
1.407.345,47 negli stanziamenti definitivi di bilancio, risultano pagati dal tesoriere
€ 15.517,06. - Non
risulta allegata la deliberazione di approvazione del rendiconto, ma un verbale di
deliberazione del Consiglio comunale di approvazione dei conti degli Agenti Contabili,
compreso il Tesoriere. Con
relazione n. 157 del 22 giugno 2005 il mag. Relatore ha chiesto la remissione al collegio
anche per l’esercizio 2003, per il quale sono sottolineate analoghe criticità, con
valori sostanzialmente equivalenti all’anno precedente. In
date 10 marzo, 28 marzo e 31 marzo 2006 il Comune dell’Aquila ha
trasmesso documenti e relazioni in risposta ai
suddetti rilievi evidenziando che sui residui attivi è in corso una operazione di
riaccertamento che ha già portato alla eliminazione di alcune voci, in quanto trattatasi
di residui insussistenti (tra i quali ad esempio un credito nei confronti della Co.Ge.Ri.
per oltre 11 miliardi di lire), con rideterminazione
dell’avanzo di amministrazione. Per i debiti fuori bilancio viene affermato
che essi spesso risalgono a precedenti gestioni, che sono ingenti e che risultano alla
presente gestione imprevedibili (letteralmente, “spuntati come funghi”). In
ordine ad eventuali oneri per anticipazioni di Tesoreria, ha affermato la assenza di
ricorso a tale strumento e quindi insussistenza dei relativi oneri. E’ pervenuta a
questa Sezione Giurisdizionale altresì una nota del Vice Presidente del Consiglio
comunale che evidenzia la contrazione, negli
esercizi all’esame, della quota di residui attivi incassati, e viceversa un aumento
dei residui passivi pagati; vengono allegate segnalazioni e denunzie relative al servizio
di Tesoreria, per operazioni di cassa a fine esercizio intese ad alterare le risultanza
dei conti, e alla adozione di delibere in materia finanziaria non conformi al parere dell’organo
di revisione; vengono poi sottolineate le carenti formalizzazioni relative alle
esposizioni del Comune per il finanziamento della Istituzione per le celebrazioni della
Perdonanza. Vi si chiede in sostanza che in questa sede intervenga pronuncia accertativa sulla consistenza dell’avanzo di
amministrazione, previa verifica della attendibilità dei residui attivi ed accertamento
della inesistenza di debiti fuori bilancio, non giustificati.
Nell’Udienza in data odierna il rappresentante del Pubblico Ministero ha preso
atto delle anomalie evidenziate negli atti del giudizio, riservando alla Procura eventuali
seguiti di competenza in ordine alla esistenza di eventuali fattispecie di responsabilità
a carico degli amministratori, al momento della remissione alla Procura medesima degli
atti in questione e concordando peraltro con i dubbi, sollevati nella relazione, di
costituzionalità dell’intervenuta normativa che, avendo limitato la pronuncia alla
sola gestione di cassa, preclude oggi al giudice contabile di accertare la effettività
del risultato di gestione. DIRITTO 1.
Preliminarmente viene disposta la riunione dei Giudizi 16030 e 16031 ai sensi dell’art. 274 c.p.c., per evidenti motivi di connessione, trattandosi dei
conti di due esercizi consecutivi del medesimo Tesoriere ed Ente Locale. 2.
I molteplici profili di criticità nella gestione finanziaria del Comune dell’Aquila,
nella misura in cui si riflettono in anomalie, riscontrate in sede di revisione nel conto
del Tesoriere, sono apparsi in sede di remissione al Collegio ed anche in sede di
valutazione da parte di quest’ultimo, meritevoli di approfondimento e considerazione.
I chiarimenti forniti dall’Ente Locale non consentono di superare, in mancanza
di approfondimenti istruttori da parte di questa Sezione, i dubbi espressi dal magistrato
relatore, che sembrano trovare riscontro nella contro-relazione suindicata e soprattutto
nella documentazione allegata, dalla quale sembra evidenziarsi: a)
un’allarmante consistenza dei residui attivi, risalenti per di più ad esercizi
lontani; b)
il costante e rilevante ripetersi di iscrizione di debiti fuori bilancio, da finanziarsi
con l’ avanzo di amministrazione, quale esposto nel conto; 3)
l’ingente ammontare di pagamenti per interessi passivi e spese giudiziarie; 4)
il crescere del fondo di cassa, rispetto al quale andrebbe accertato se siano stati
effettuati, come per legge e nei tempi dovuti, i pagamenti: 5)
la mancata previsione o il mancato accantonamento prudenziale di fondi atti a finanziare
il reintegro del capitale delle società a partecipazione pubblica deficitarie e le
pretese di creditori di Istituzioni dell’Ente, la cui gestione si è chiusa con
ingenti disavanzi (vedasi l’Istituzione Perdonanza per la quale pende giudizio
contabile). Nell’occasione
il collegio non può fare a meno dal rilevare come, sulla scorta di diverse istruttorie
espletate nella Regione, numerose amministrazioni fanno ricorso al mantenimento in
bilancio di somme rilevanti di residui attivi, datati nel tempo, alla iscrizione in
bilancio di entrate notevolmente sopravalutate (donde si spiega il forte scostamento tra
accertamenti e riscossioni), al rinvio della registrazione dell’impegno per spese
già effettuate o commissionate, al rinvio dei pagamenti per spese invece già impegnate,
sia con l’intento di rispettare le limitazioni imposte dal legislatore
nazionale nelle leggi finanziarie e nei provvedimenti c.d. taglia-spese, sia per dar luogo
ad un avanzo di cassa che, assommato alla gestione dei residui attivi, determini un
risultato di amministrazione positivo, con il quale si finanzia la spesa fuori bilancio,
spesso di natura corrente. Fra
gli atti pubblici che il Collegio ritiene di non poter ignorare, vi è peraltro il “Referto
sulla gestione finanziaria del Comune dell’Aquila ai sensi dell’art.
7 comma 7 della legge 131/2003” reso dalla Sezione Regionale di controllo per l’Abruzzo,
ove si evidenzia parimenti la presenza di residui attivi quantitativamente assai ingenti e
qualitativamente incerti (perché temporalmente niente affatto recenti), attinenti a voci
da verificare e ad aree che non dovrebbero generarne. Vengono ivi sottolineate, fra le
criticità, la reiterazione del fenomeno del riconoscimento di debiti fuori bilancio (per
i quali non è stata compiuta una stima complessiva degli oneri futuri, né corrispondente
copertura in fase previsionale per gli oneri relativi al passato), l’ effetto di
sbilanciamento proveniente dalle passività delle aziende di servizio, l’insufficiente
rappresentazione nelle scritture contabili dei fenomeni finanziari ai quali si
riferiscono, sicché si ipotizza il trascinamento e la sommatoria, esercizio dopo
esercizio, di disavanzi occulti di parte corrente. E’
altresì pervenuto in atti un documento redatto da esponenti del Consiglio Comunale, che
illustra discordanze, incongruenze e irregolarità dietro le rappresentazioni contabili
del conto per il quale è giudizio. 3.
Ciò premesso, il collegio ricorda che, a seguito della entrata in vigore dell’art.
58 della Legge 142/1990, recepito dal T.U. n. 267/2000 art. 93 co. 2, l’oggetto
del presente giudizio è stato limitato al conto del tesoriere (che rappresenta solo una
parte e per di più quella di mera esecuzione del conto di bilancio dell’Ente, che è
invece un bilancio misto, di competenza e di cassa) e ciò ha precluso, tra l’altro,
a questo Giudice l’accertamento del merito giuridico e contabile delle poste di
bilancio e la pronuncia sulla effettività del risultato finale di bilancio, diversamente
da quanto consentiva l’abrogata legislazione, e segnatamente l’art. 226 del
regolamento di esecuzione della legge comunale e provinciale approvato con r.d. 12 febbraio 1911, n. 297, - sulla base del bilancio consuntivo -
che veniva depositato alla Corte in uno al conto del Tesoriere ai sensi dell’art.
310, co.4, - abrogato dall’art. 274 del d.leg.vo n. 267 del 18 agosto 2000. Ciò
rende quindi la pronuncia di questo giudice nella materia largamente inadeguata anche
sotto l’aspetto della verifica del rispetto dei principi di universalità, integrità
e veridicità del bilancio, nonché del rispetto delle regole poste con le leggi
finanziarie in relazione al patto di stabilità interno.
Il Collegio non ignora che con sentenza n. 378 del 16 ottobre 1996 la Corte
Costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 58, comma 2, e 64, comma 1, della legge
8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali), sollevata, in riferimento
agli artt. 3, primo comma, 97, primo e secondo comma, e 103, secondo comma, della
Costituzione, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Puglia. Ma
- alla stregua di una rilettura delle argomentazioni svolte dal Giudice delle leggi alla
luce delle radicale riforme intervenute successivamente alla pubblicazione della stessa e
dunque dell’innovato quadro normativo - sembra
a questo Giudice che la questione possa ed
anzi debba riprospettarsi, non apparendo
manifestamente infondata, ed in relazione all’allarme che si sta diffondendo presso l’opinione
pubblica sulla realtà dei conti pubblici. A
tale riguardo occorre rilevare: a) la norma di cui
all'articolo 46 della legge n. 142 del 1990 che sottoponeva al sindacato di
legittimità il bilancio preventivo e il conto consuntivo da parte del comitato regionale
di controllo, la cui verifica comprendeva non solo la legittimità degli atti di gestione,
ma la loro coerenza interna e la corrispondenza dei dati contabili con quelli delle
deliberazioni, nonché con i documenti giustificativi allegati alle stesse, è stata
abrogata. b) E’ residuato il solo controllo rimesso al collegio dei revisori, il
quale è organo interno dell’Ente e non provvisto dei necessari requisiti di
autonomia dal potere politico che possano far ritenere la pur importante funzione avulsa
da condizionamenti diversi. Se
è vero che la legge pone a carico dei
revisori l'obbligo di referto al Consiglio comunale o provinciale su gravi irregolarità
di gestione con contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove si
configurino ipotesi di responsabilità, e che l'art.1,
comma 3, della legge n. 20 del 1994, stabilisce che
qualora la prescrizione del diritto al risarcimento del danno sia maturata a causa di
omissione o ritardo della denuncia del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che
hanno omesso o ritardato la denuncia, tali disposizioni possono al più valere come
richiamo alle responsabilità dei singoli, ma non a corrispondere alla richiesta avanzata
in questo e negli altri giudizi da parte degli stessi amministratori o da componenti l’opposizione
( preoccupati di trovare la cassa vuota quando vengano chiamati a rispettare gli impegni assunti dinanzi agli elettori) che
richiedono una pronuncia “ accertativa” delle risultanze di bilancio, con
eventuale modifica degli stessi – sicuramente da condursi in contraddittorio con l’Amministrazione
sulla base del novellato art. 111 Cost., così come la legge consentiva prima del 1990. Con
ciò non si intende sminuire l’importante ruolo svolto dal collegio dei revisori, la
cui attività non può che essere propedeutica e necessaria ai fini del definitivo
accertamento del giudice contabile, ma semplicemente far rilevare il maggior grado di
affidabilità di cui gode la Corte per Costituzione, che , per la sua posizione di
indipendenza dal Governo, come è dimostrato in questo giudizio ed in quelli relativi al
Comune di Chieti e al Comune di Scanno anch’essi rimessi per il giudizio di
costituzionalità, dal fatto che sono gli stessi componenti del Consiglio comunale o capi
di Amministrazione a chiedere al giudice contabile , anziché ai revisori, la pronuncia
sulla gestione. Ciò
attesta l’esistenza , in questo nuovo assetto istituzionale e politico, di una rafforzata domanda di certezza sulla
consistenza dei fondi realmente disponibili, che solo un’istituzione a ciò
espressamente delegata dalla Costituzione con l’art.103 è legittimata a soddisfare , quale giudice
competente “in materia di contabilità pubblica”. Va
notato, per incidens, che analoga esigenza si pone per i
conti dello Stato, come è dimostrato dalla proposta avanzata da qualche parte politica di
una nuova autorità sui conti, senza pensare che
per Costituzione a tali funzioni è delegata , appunto, la Corte dei conti, di cui va
recuperata la funzione accertativa, ridotandola degli strumenti necessari. c) Non esiste conflitto o duplicazione di
interventi rispetto all’azione di responsabilità rimessa al Procuratore regionale,
il quale agisce per individuare specifiche responsabilità a carico di soggetti per i
danni da essi prodotti (e tra i quali non si fanno rientrare i danni c. d. finanziari), in
quanto mentre il giudizio di responsabilità conduce alla condanna per il danno arrecato
in relazione a comportamenti gravemente colposi o dolosi, la pronuncia sul conto non è
finalizzata che ad accertare la veridicità di alcuni dati fondamentali della gestione. Anche
alla luce dell’art. 111 novellato, è escluso che in questa sede possano essere
elevate responsabilità a carico di amministratori o dipendenti, in quanto si verte , ad
una corretta lettura delle norme e della più autorevole dottrina, nell’ambito di una
giurisdizione oggettiva, il cui risultato finale è e non può che essere una “pronuncia
di regolarità”, e dunque una verifica sull’affidabilità di dati, ponendosi
quale strumento di garanzia per gli amministratori, nell’alternanza dei ruoli
maggioranza-opposizione. d) Né sussiste duplicazione di funzioni, nel
contesto del rinnovato sistema dei controlli, rispetto
alla istituzione della sezione della Corte dei conti, alla quale il legislatore (art. 13 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786, come modificato
dalla legge di conversione 26 febbraio 1982, n. 51, Disposizioni in materia di finanza
locale), ha affidato il compito di riscontro sulla gestione finanziaria degli enti locali
nell'intero contesto della finanza pubblica, pur nelle accresciute competenze previste
dalla legge finanziaria 2006 (L. 266/2005 art. 1 commi 166 e segg.), che, tra l’altro,
al comma 168, demanda alla stessa una “specifica pronuncia” in ordine “a
comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, attribuendo ad essa poteri di mera
“vigilanza” sull’adozione da parte dell’Ente Locale di misure
correttive. Il
risultato di tale attività tuttavia si concretizza sostanzialmente in un “referto”,
che è cosa ben diversa da quella funzione accertativa svolta nella sede giurisdizionale,
attraverso un istituto di cui inesattamente si denuncia il superamento. In questa,
attraverso una procedura preliminare che appare moderna ed agile (perché conduce di norma
ad un decreto di regolarità, emesso su
conforme proposta del magistrato istruttore e del Procuratore Regionale) e garantista
perché in caso di contestazioni si apre una fase collegiale, nel rispetto del principio
del contraddittorio, si perviene ad una rapida
pronuncia sulla attendibilità dei dati esposti e in definitiva sulla correttezza di una
gestione del bilancio conforme ai “principi fondamentali” che sono presenti nell’ordinamento
e che, ai sensi della lettera f) dell’art. 2 comma 4 legge
5 giugno 2003 n 131, sono in procinto di essere oggetto di apposito decreto
legislativo. Ciò costituisce un momento insopprimibile di garanzia di correttezza della
gestione, come lo stesso giudice delle leggi ebbe modo di affermare in più occasioni
(vedi infra). e) E’ d’uopo ricordare che,
anteriormente alla sentenza della Corte Costituzionale n. 55 del 1966, il conto del
tesoriere dei Comuni e delle Province veniva sottoposto al giudizio dei consigli di
prefettura, previa approvazione da parte del consiglio comunale o provinciale, ai sensi
dell'art. 310, quarto comma, del testo unico della legge comunale e provinciale n. 383 del
1934. Il giudizio sul rendiconto degli enti locali aveva
allora ad oggetto non soltanto la gestione del tesoriere, ma anche il conto consuntivo
dell'ente locale, e riguardava, pertanto, sia i fatti di gestione della tesoreria, sia i
fatti di ge-stione degli amministratori. A
seguito di tale sentenza, la competenza passò alle competenti sezioni del contenzioso
contabile della Corte dei conti, ma si affermò in via meramente giurisprudenziale un
orientamento secondo cui la stessa Corte avrebbe potuto far valere, attraverso una
chiamata in giudizio iussu iudicis, la
eventuale responsabilità patrimoniale degli amministratori. E’
fin troppo evidente che tale giurisprudenza non ha oggi più fondamento alla luce dei
principi innovativi introdotti con l’art.111 della Costituzione, per cui il giudizio deve essere limitato
alla sola pronuncia oggettiva sulla affidabilità dei risultato finanziario. f) Come istituto di giurisdizione oggettiva, il
giudizio in questione può essere ritenuto strumento fondamentale di garanzia della
certezza dei dati contabili e della correttezza delle gestione e anzi che interferire con
le funzioni della oggi denominata Sezione delle autonomie
verrebbe a costituire importante strumento di supporto e completamento della sua
funzione, in quanto il referto di questa si baserebbe su dati resi più affidabili dall’intervenuta
pronuncia di regolarità , che auspicabilmente dovrebbe avere luogo in termini
estremamente ristretti. Del resto questa è anche la chiara volontà espressa dal
legislatore che ha introdotto il termine quinquennale per la relativa pronuncia ( art.1
della legge n.20/1994). 4. Sulla base delle predette considerazioni, sembra a questo Giudice che si possa riproporre,
alla luce anche delle prospettate riforme federaliste e co-stituzionali, la questione di
costituzionalità delle norme che hanno ristretto l’intervento del giudice contabile
nella materia alla sola gestione di cassa. Infatti,
la sottrazione del conto consuntivo al giudizio necessario di conto appare in contrasto
con l'art. 103, secondo la lettura a questo data dalla
Corte costituzionale (nelle sentenze nn. 68/1971; 63/1973;
114/1974; 129/1981; 185/1982; 189/1984; 1007/1988) e dalla Corte di cassazione (per tutte
cfr. ss.uu. sentenze nn. 2616/1968; 3375/3384 del
19 luglio 1989); entrambe, infatti, hanno affermato da un parte che la norma predetta, nel
riservare alla Corte dei conti le materie di contabilita' pubblica, sotto l'aspetto oggettivo, ne ha confermato la nozione tradizionalmente accolta,
comprensiva del giudizio di responsabilita' e del giudizio di conto, e dall'altra che questo
costituisce insopprimibile momento di garanzia della correttezza
della gestione
degli amministratori degli enti locali
a tutela dei contribuenti. In particolare, nella sentenza n. 114 citata si afferma che e' principio
generale del nostro
ordinamento il necessario assoggettamento del pubblico
denaro (proveniente dalla generalità dei contribuenti e destinato al soddisfacimento dei
pubblici bisogni) al giudizio necessario di
conto; infatti "a nessun ente gestore di mezzi di
provenienza pubblica e a nessun agente contabile che
abbia comunque maneggio di denaro e valori di proprietà dell'ente e' consentito
sottrarsi alla garanzia costituzionale
della correttezza della gestione, garanzia che si attua con lo
strumento del rendiconto giudiziale". Tali principi sono stati confermati con la sentenza n. 1007/1988 citata
della Corte costituzionale che ha ritenuto illegittimo l'art. 122, primo comma, del
d.l. del presidente della regione siciliana
del 29 ottobre 1955, n.
6, convalidato con l.r.
15 marzo 1963, n. 16, per contrasto con l'art. 103, nella parte in cui si attribuiva
al consiglio comunale il potere di deliberare in conto consuntivo con
effetti sostitutivi della decisione
della Corte dei conti: da tale sentenza si evince in maniera chiara che cio' che deve essere sottoposto
a giudizio e' non solo il conto di cassa, ma il conto consuntivo, e
cio' corrisponde ad un "principio fondamentale
dello Stato di diritto", recepito dall'art. 103. 5. In più, vi è un altro motivo per rilevare la
non manifesta infondatezza di un conflitto rinnovato tra i principi ivi confermati e la
scelta legislativa di limitare la cognizione al conto del tesoriere: a legislazione
vigente non vi sono altre opzioni adeguatamente praticabili per dare seguito ai rilievi
formulati con riferimento a profili che, appartenendo solo per riflesso al conto del
tesoriere, impingono più specificamente al conto finanziario dell’Ente, dato che
risulta mutato il quadro complessivo della disciplina dei controlli per la finanza locale,
quale si è determinata a seguito di interventi legislativi medio tempore intervenuti, segnatamente quelli
connessi alle leggi Bassanini, non ultima la abolizione dei CO.RE CO.
Ma a fronte di una diminuita estensione e intensità dei controlli, si registra per adverso una acuita necessità di tenere in
regola i conti della finanza locale, derivante non solo dalla contingente criticità della
situazione economica nazionale, quanto anche dall’assunzione del nostro Paese di
vincoli e impegni particolarmente rigorosi a livello nazionale e in sede internazionale o
più propriamente sovranazionale in relazione all’adesione dell’Italia all’Unione
Europea e alla Moneta Unica.
Sotto il primo aspetto, non si può non richiamare alla memoria la portata
innovativa della disciplina introdotta con la legge costituzionale n. 3 del 2001 nella materia finanziaria e la
successiva normazione primaria in tale ambito. Basti considerare che l'art 29 della legge n. 289 del 27 dicembre 2002 ha disciplinato il patto
di stabilità interno per gli enti territoriali. Tale normativa ha infatti disposto che ai
fini della tutela dell'unita' economica della Repubblica, ciascuna Regione a statuto
ordinario, ciascuna Provincia e ciascun Comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti
concorre alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica - per il triennio
2003-2005 ( adottati con l'adesione al patto di stabilita' e crescita, nonche' alla
condivisione delle relative responsabilità ) - con il rispetto delle disposizioni
normative emanate in virtù e per effetto dei principi fondamentali che sottendono il
coordina-mento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117 e 119, secondo comma,
della Costituzione. Basti considerare, in questa sede, che è statuito che il disavanzo finanziario, di
ciascuna Provincia e di ciascun Comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti, non
può essere superiore a quello risultante dall'applicazione, al corrispondente disavanzo
finanziario del penultimo anno precedente, di una percentuale di variazione definita, per
ciascuno degli anni considerati, dalla legge finanziaria. Ad esempio, in prima
applicazione, per l'anno 2005, la percentuale era fissata nel 7,8 per cento rispetto al
2003. Questa stringente disciplina affida fondamentali compiti di verifica di
raggiungimento di tali obiettivi, nell’ambito degli Enti Locali, non ad organi
esterni bensì al Collegio dei Revisori. In più occasioni, anche da parte della
Ragioneria Generale dello Stato è stato posto l'accento sull’esigenza del rispetto
dei principi di cui all’art. 119 della Costituzione, secondo il quale "Comuni, Province,
Città Metropolitane e Regioni … possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese d’investimento".
E’
precisamente in considerazione delle norme ricavabili dall’art 119 Cost. che il raccordo della finanza statale con quella degli
Enti territoriali che occorre dimensionare correttamente le funzioni attribuite ad organi
terzi ed esterni, quali la Corte dei conti, non solo e non tanto in funzione di deterrenza
verso le patologie o di sanzione, ma specificamente di garanzia (per lo Stato e per gli
Amministratori Locali) della veridicità e dell’attendibilità delle poste in
bilancio, in assenza delle quali l’attuazione dell’art. 119 Cost. appare impraticabile.
Ma la riforma del titolo V della Costituzione, se per un verso riconosce la piena
autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle regioni e degli enti locali, per l’altro,
attribuisce espresso rilievo ai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, che,
nell’ambito della politica di bilancio, sono costituiti da regole sui saldi, alle
quali si connette anche la previsione di sanzioni. I vincoli derivanti dalla appartenenza
all’Unione economica monetaria comportano l’attribuzione a livello statale della
responsabilità in ordine sia alla determinazione degli obiettivi finanziari validi per il
complesso delle Amministrazioni pubbliche, sia al conseguimento dei saldi prefissati e, in
generale, al rispetto delle regole stabilite dal Trattato CE e dal Patto di stabilità e
crescita. Il
rispetto di tutti questi vincoli, in un quadro di potenziamento delle autonomie
territoriali, non può ragionevolmente essere realizzato con una ge-stione accentrata,
statale, di tipo imperativo. A conferma di ciò è recentemente intervenuta la pronuncia
con la quale la Corte Costituzionale ha giustamente affermato (Sent. n. 417/2005) l’illegittimità
di disposizioni statuali che intervengano con “tagli” nella finanza Regionale
rapportati a singole voci di spesa. La
natura di bilancio misto del conto di gestione dell’Ente, la impossibilità di
rilevare gli impegni o gli accertamenti, non essendo inseriti nel conto del Tesoriere,
anche per la verifica di obblighi imposti normativamente allo stesso ( rispetto dei limiti
di pagamento , limiti alle anticipazioni di tesoreria etc.) oltre che gli scostamenti
anomali tra riscossioni ed accertamenti o ritardi od omissioni nei pagamenti al fine di
creare artificialmente un avanzo di cassa tale da influenzare il risultato di
amministrazione ( anche attraverso la allocazione fuori del bilancio di spese cui non si
può far fronte) rende le citate norme limitative contrastanti con ogni principio di
ragionevolezza e quindi con l’art.3 della Costituzione, dato che il conto del tesoriere è solo la
parte esecutiva del bilancio. 6. Ciò, ad avviso del Collegio, comporta la
necessità di riespandere alla sua fisiologica area di cognizione lo specifico strumento
del giudizio di conto, che appare strumento compatibile con l’assetto delle autonomie
sia sotto il profilo funzionale (provenendo dal potere giurisdizionale) sia sotto quello
territoriale (grazie al radicale decentramento attuato dalla Corte dei conti nell’ultimo
decennio). Né può ritenersi equivalente l’attribuzione con l’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, (recante
disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costi-tuzionale 18 ottobre 2001, n. 3) alla Corte dei conti della funzione di referto (
arricchita con le accresciute competenze conferite dalla legge finanziaria del 2006,
artt.166 e seguenti) in ordine agli andamenti complessivi della finanza locale ed al
rispetto del patto di stabilità e dei vincoli U.E. Sia
poi sufficiente accennare che l’assenza di sanzioni (come è stato anche recentemente
sottolineato da autorevole dottrina) sembra legittimare in molti casi le Amministrazioni a
non tener conto dei rilievi formulati. E
d’altro canto forse non è un caso che la sanzione prevista dall’art. 248 co. 5 del citato decreto legislativo 267/2000 per gli
amministratori ritenuti responsabili del dissesto finanziario non risulta sia mai stata
applicata: verosimilmente ciò discende anche dalla presenza dei limiti introdotti nel
giudizio di conto in questione; senza considerare che sembra rispondere maggiormente a
criteri di ragionevolezza l’esigenza di prevenire il dissesto attraverso la verifica
delle violazioni della normativa contabile nel loro maturarsi. Anche sotto tale profilo si
evidenzia il contrasto con l’art. 3 della Costituzione di una normativa che, mentre vuol sanzionare
il dissesto, preclude alla Corte dei conti la possibilità di verificare le poste di
bilancio esercizio per esercizio, rettificando, se del caso, il risultato di
amministrazione. 7. Riassumendo le suesposte considerazioni, non
appare manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale delle norme
limitative della giurisdizione della Corte dei conti sui conti giudiziali quali
attualmente vigenti a seguito della sostanziale trasfusione delle disposizioni della L. 142/90
nel T.U. 267 del 2000. Ciò contrasta, come già ampiamente illustrato supra, con il
principio della non arbitrarietà e irragionevolezza dell’operato del legislatore
ordinario (art. 3 Cost.); con il rispetto degli impegni assunti nei confronti delle
organizzazioni sopranazionali alle quali lo Stato italiano ha aderito (art. 11 Cost.); con il rispetto sostanziale del limite minimo, posto al
legislatore anche nell’ esercizio di una sua legittima interpositio, nella modulazione delle attribuzioni
costituzionalmente attribuite alla Corte dei conti (103 Cost.); con i principi del
raccordo della finanza statale con quella degli Enti territoriali (art. 119 Cost.). P.Q.M. La Sezione Giurisdizionale per la
Regione Abruzzo Nel giudizio sui conti in epigrafe
indicati, visti gli att. 134 della Costituzione, I della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 della legge
11 marzo 1953 n. 87, sospende il giudizio medesimo e solleva d’ufficio questione
di legittimità costituzionale dell’art. 93 comma 2, del T.U. approvato con Decreto
legislativo 4 agosto 200 n. 267 – nella parte in cui limita il giudizio di conto alla
gestione del Tesoriere – e del
successivo art. 226 - nella parte in cui prevede la trasmissione alla competente Sezione
giurisdizionale della Corte dei conti, ai fini del giudizio, del solo conto della propria gestione di cassa -
nonché dell’art. 274 dello stesso decreto - nella parte in cui abroga l’art.310, co.4, del Regio Decreto 3 marzo 1934, n. 383 (confermando implicitamente l’abrogazione dell’art.226 del R.D. n.297 del 1911 disposta con l’art.64 , co.1, della legge n.142/1990) , che demandava al giudice
contabile la pronuncia sul conto sia dell’Ente che del tesoriere, ed in particolare
sul merito giuridico e contabile delle poste di bilancio - in relazione agli artt. 3,
primo comma, 11, secondo comma, 103 secondo comma e 119 della Costituzione; DISPONEChe a cura della Segreteria, gli atti
siano trasmessi alla Corte Costituzionale per la decisione della questione di legittimità
costituzionale; ORDINAChe a cura della Segreteria la
presente ordinanza sia notificata al te-soriere, al Sindaco del Comune di L'Aquila, all’ufficio
del Procuratore Regionale per l’Abruzzo, alla Procura Generale della Corte dei conti,
nonché al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e
del Senato della Repubblica. Così deliberato in l’Aquila nella Camera di Consiglio del 5 aprile 2006.
IL PRESIDENTE
(dott. Vito Minerva) L’ESTENSORE (dott. Giacinto Dammicco) depositata il 1 giugno 2006
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