Corte dei Conti – Sezione Abruzzo – sentenza n. 631 del 25.8.2005 - Presidente Minerva - Estensore Dammicco – P.M. Palumbi - Procura regionale c/ Gizzi legale rappresentante della Societa “Airone” di Gizzi Concetta & C. S.A.S. (avv. Margiotta).

1. Giudizio di conto e di responsabilità - responsabilità contabile e amministrativa – fondi comunitari attribuiti alla Regione per il conseguimento di finalità pubbliche – partecipazione di soggetti privati – concorso con lo svolgimento della funzione pubblica - sussiste.

2. Partecipazione dei soggetti privati allo svolgimento della funzione pubblica – obbligo di osservare i criteri di leale collaborazione - sussiste.

3. Finanziamenti comunitari ottenuti per finalità pubbliche e destinati in modo sproporzionato alla ristrutturazione di immobile privato anziché a finalità pubbliche – obbligo di restituzione da parte del privato beneficiario – sussiste – elemento psicologico – dolo civilistico.

1. Considerato che l'attribuzione alla Regione di fondi della Comunità europea, rifluiti poi nel relativo bilancio regionale, è in funzione della realizzazione di una finalità pubblica, socialmente utile, come l'incremento dell'occupazione, la promozione culturale e turistica, e così via, con la conseguenza che, nel caso di concessione di contributi per attività gestite da privati, si presuppone per la loro effettività che di volta in volta esse si esprimano in piani e programmi operativi, i quali comportano che il privato che tali piani elabora e presenta concorre a svolgere la funzione pubblica che la Regione deve porre in essere per l'utilizzazione concreta dei fondi comunitari ad essa assegnata.

2. Il concorso del privato nella formazione della decisione pubblica, si esplica in diversi momenti: dalla approvazione del programma alla realizzazione della attività finanziata fino alla richiesta di liquidazione del contributo; in tutte queste fasi egli deve ispirare la sua condotta a criteri di leale collaborazione (ad. es. nella produzione della documentazione) e di correttezza, non alterando, ad es. , i costi e, soprattutto, destinando il finanziamento alle effettive finalità per cui è stato erogato.

3. Sussiste l’obbligo di restituzione del contributo ricevuto dalla Regione con fondi comunitari in ragione della deviazione del comportamento della convenuta società beneficiaria del finanziamento comunitario in presenza di un’evidente sproporzione tra il costo delle attività di ristrutturazione immobiliare della privata abitazione e la singolare esiguità delle attività di “promozione turistica” poste in essere, sproporzione che rende palese come queste ultime rappresentino elemento del tutto pretestuoso e dissimulatorio rispetto alle prime.

Le attività consapevolmente poste in essere con piena volizione da una società beneficiaria di contributi comunitari e contrarie alle finalità pubbliche per le quali il contributo era stato assegnato si riferiscono quantomeno ad una fattispecie di dolo in senso civilistico.

 

FATTO

Con atto di citazione del 31 maggio 2004 la Procura Regionale ha convenuto in giudizio la Sig.ra Concetta Gizzi quale legale rappresentante della Società «Airone» di Gizzi Concetta & C. S.A.S. con sede in Castelvecchio Subequo, per ottenere il risarcimento di € 62.515,55 in favore della regione Abruzzo.

Riferisce parte attrice che fu concesso alla società suddetta un finanziamento con fondi pubblici, nell'ambito di un programma operativo a livello comunitario plurifondo , punto 2.4 , per una cifra di Lire 121.047.000 (pari appunto ad € 62.515,55) in due tranches rispettivamente in data 5/12/1997 e 16/11/1998. Sulla base di un rapporto della Polizia Tributaria sarebbe stato rilevato un utilizzo del finanziamento per una ristrutturazione edilizia anziché per il progetto a cui esso era stato destinato. La Giunta Regionale ha richiesto chiarimenti in data 7/11/2001 e ha poi contestato le irregolarità alla ditta in questione in data 3/9/2003, chiedendo la restituzione delle somme percepite. La Procura della Repubblica di Sulmona, informata dal medesimo rapporto della Polizia Tributaria, ha aperto un procedimento penale , il n. 2116/2001 ed ha notificato alla amministratrice della società avviso di garanzia in data 30 gennaio 2003.

Il procuratore regionale presso questa Sezione ha acquisito nota giustificativa in data 20/9/2003 da parte della Società Airone ed ha avanzato il 10 ottobre 2003 istanza per resa di conto nei confronti della società stessa.

Il giudizio per resa di conto (n. 329 del registro di Segreteria) e stato oggetto della Camera di Consiglio del 17 marzo 2004, a seguito della quale è stato emesso il Decreto presidenziale n. 4/2004 che ha dato al rappresentante legale della soc. Airone un termine di 90 giorni per la presentazione del conto, fissando nuova udienza al 6 ottobre 2004, poi rinviata d'ufficio al 24 novembre 2004.

La medesima Procura Regionale ha anche prodotto formale invito a controdedurre nei confronti del direttore dei lavori di ristrutturazione ing. Donato Santilli, in data 8/10/2003; in data 19/11/2003 pervenivano le controdeduzioni del Santilli e il 16 marzo 2004 veniva prodotto nuovo invito a dedurre questa volta nei confronti del rappresentante legale della soc. Airone, ossia l'attuale convenuta Concetta Gizzi. Le controdeduzioni sono pervenute in data 6 maggio 2004 e sono state ritenute non persuasive, talché è seguito l'atto di citazione introduttivo del presente giudizio.

In esso si afferma di non rinvenire elementi di responsabilità nei confronti del Santilli, e si ribadiscono le risultanze del rapporto della G.d.F. in particolare relative alla carenza di operatività della società e alla destinazione abitativa dell'edificio ristrutturato in virtù del finanziamento in questione. La Procura richiama la sussistenza di elementi che configurano la "c.d. frode comunitaria"; afferma la legittimazione passiva delle persone giuridiche in forma societaria; argomenta la riferibilità del danno alla regione Abruzzo con riferimento alla giurisprudenza (Sez. I1 C/A 11.03.2002 n. 77/A) e al fatto che la Regione sarebbe stata privata della utilitas derivante dal corretto uso di fondi sia Regionali, sia Comunitari transitati nel bilancio regionale. Ritiene la sussistenza di elementi ingannevoli, che hanno dato luogo a carenze di vigilanza. Richiama la sentenza 735/2003 per i profili della sussistenza della giurisdizione nei confronti del percettore del contributo pubblico e configura il rapporto da questi istaurato con l'Amministrazione non come rapporto sinallagmatico, bensì come relazione di tipo pubblicistico (concorso nella attuazione di interessi pubblici rivolti ad obiettivi economico-sociali generali). Infine richiama la giurisprudenza secondo la quale la semplice coscienza e volontarietà dell'azione hanno valore di dolo civile.

La convenuta si è costituita con memoria a firma dell'Avv. Giovanni Margiotta, depositata il 3 novembre 2004 eccependo innanzitutto il difetto di giurisdizione di questa Corte dei conti; viene contestata poi l'affermazione di cui a pagina 9 dell'atto di citazione ove si dice che la buona fede dell'amministratrice della Società Airone risulterebbe smentita dalle "forme surrettizie di acquisizione delle fatture" dalle quali e scaturito un procedimento tuttora in corso, poiché il giudizio penale verterebbe non su ciò ma sulla affermazione di possedere I'intero immobile quando era stata solo anni dopo acquisita tale disponibilità e a titolo di comodato d'uso.

Nel merito si afferma la sussistenza di ampia prova delle svolgimento delle attività alle quali era destinato l'investimento, con produzioni di brochures ed altri elaborati (volantini, carta intestata, etc.). I lavori sull'immobile sarebbero direttamente connessi allo svolgimento delle attività e sarebbero stati a piena conoscenza della Regione, anche in ordine alla suddivisione: piano terra sede di uffici, prima piano zona espositiva e riunioni. Vi sono stati ulteriori lavori sull'immobile per 20 milioni di Lire, ma questi sono stati pagati direttamente dalla Società Airone. Gli scarsi esiti dell'attività di promozione turistica sarebbero dovuti alle difficoltà che la zona poco nota, e arretrata sotto tale profilo turistico, oggettivamente presentava, che richiedevano sforzi protratti nel tempo e che comunque iniziava ad ottenere risultati sui mercato britannico. Le conclusioni sono per il rigetto della domanda attorea.

La pubblica udienza fissata per il giorno 26 gennaio 2005 è stata rinviata in udienza su istanza dell’avv. Margiotta a causa di suoi concomitanti impegni, con fissazione della nuova udienza ad oggi 9 marzo 2005.

Non è presente il difensore di parte convenuta.

Il Pubblico Ministero ricostruisce sul piano pratico una vicenda che si sarebbe verificata più volte in questa Regione; vi è un bando per assegnare fondi pubblici, vi è l’iniziativa di persone “sensibilizzate” che mettono in piedi una improvvisata società, come nel presente caso avviene per la Gizzi col fratello, il quale conferisce l’immobile di famiglia; il marito della suddetta redige il progetto e la società accede ai fondi pubblici per poi destinarli a ristrutturare l’immobile privato senza rispettare la destinazione dei fondi stessi. La Guardia di Finanza ha effettuato un esauriente sopralluogo, per il quale il PM respinge le accuse di superficialità mosse dalla difesa, che tra l’altro ha accertato che il piano superiore funge da civile abitazione.

Il PM sottolinea non soltanto il fatto oggettivo che venga ristrutturato un edificio privato con denaro pubblico, destinandolo soltanto in parte a scopi contemplati nel progetto, ma più in particolare che la società, operando senza nessuna evidenza fiscale e reddituale, dimostra l’assenza delle attività per le quali era costituita e doveva operare. Pur ritenendo che sarebbe stato sufficiente sottoporre al collegio la questione della responsabilità, il Procuratore regionali tuttavia ha considerato che il Giudice ha sempre dimostrato grande sensibilità al problema del controllo dell’utilizzazione dei fondi pubblici con indicazioni di massima molto puntuali, ogni qual volta vi sia erogazione di fondi pubblici che i percettori considerano come fossero privati. Nel presente caso si tratta di fondi  finalizzati, focalizzati in base ad un programma che è stato posto in competizione concorsuale con altri per aggiudicarsi il finanziamento, sicché aggiudicandoselo esclude gli altri possibili progetti destinati tutti al pubblico interesse. Si è in proposito svolto un procedimento  di sostanziale evidenza pubblica per il quale si può affermare la pubblicità della provenienza dei fondi e della finalità della realizzazione; in tal caso, per il privato, il rendiconto non basta: deve rendere conto in sede formale, alla stregua di quanto ha affermato la Cassazione quando ha posto a fondamento della responsabilità il criterio della funzionalizzazione della spesa e l’inadempimento degli obblighi connessi. Il rapporto GdF è esauriente: indipendentemente dalla buona fede iniziale, la finalizzazione pubblica è stata frustrata e tale frustrazione impone il venir meno della legittimazione a detenere le somme corrispondenti ai fondi pubblici. L’abbinamento al giudizio di conto serve a fissare un principio, per il quale la Sezione ha già mostrato sensibilità. Se il sistema dei controlli può apparire impermeabile rispetto alle esigenze della Giurisdizione, l’unico modo per verificare la deviazione dalla finalità pubbliche è appunto la resa formale del conto giudiziale.

Il danno, prosegue il P.M., non è aver usato impropriamente parte dei fondi, ma esser venuti meno agli obblighi connessi all’erogazione, sottraendo fondi ad altre utilizzazioni. Il procedimento penale risulta essere tuttora in corso.

Ha poi specificato che il progetto ha una sua organicità e complessità, con una sua coerenza per la quale è risultato aggiudicatario. Pur nella corrispondenza di fatture ed opere, far venir meno alcuni aspetti comporta il far cadere la coerenza del progetto. Il P.M. conferma quindi la domanda per l’intero importo.

La causa è stata ritenuta quindi matura per la decisione.

DIRITTO

1. In ordine alla necessità di riunire in rito i giudizi afferenti al conto giudiziale e alla azione di responsabilità promossa dal Procuratore Regionale sussistono numerose persuasive pronunce presso tutte le Sezioni Giurisdizionali Regionali (si veda fra tutte l’ordinanza n° 130/03 del 4 dicembre 2002-24 aprile 2003 della Sezione Campania). Nel presente caso si verte in una più particolare fattispecie, giacché la riunione concerne il giudizio di responsabilità e il “giudizio per resa di conto” già instaurato.

Ritiene il Collegio che, poiché la controversia si appunta sulla antidoverosità della condotta della convenuta, inclusiva della mancata rendicontazione, vi è una evidente relazione fra un più vasto ambito ed uno minore, da ritenersi contenuto nel primo. Ciò consente di ritenere che la questione se vi sia l’ obbligo strumentale di resa del conto (art. 74, 84 e 85 del R.D. 23.5.1924, n. 827; art. 52 del R.D. 12.7.1934, n. 1214) sia del tutto ricompresa nella cognizione che a questo Collegio è rimessa in ordine al complessivo quadro sostanziale di inadempienze della convenuta. Ciò induce a disporre la riunione dei due giudizi per avere essi identità soggettiva e (parzialmente) oggettiva, nel senso specificato.

E’ comunque opportuno far presente, in merito al giudizio di conto, che, come ha affermato la Cassazione S.U. sent. 9 ottobre 2001 n. 12367, alla qualità di agente contabile è assolutamente indifferente il titolo giuridico in forza del quale il soggetto – pubblico o privato – ha maneggio del pubblico danaro: atto amministrativo, contratto, o addirittura carente di titolo.

2. La pregiudiziale questione in ordine alla sussistenza della giurisdizione, appare, alla luce della giurisprudenza di questa Sezione Giurisdizionale, autorevolmente confermata in più pronunzie della Corte di Cassazione a Sezioni Unite, risolvibile in senso affermativo.

Il privato è stato ritenuto infatti compartecipe dell'attività amministrativa, per la sussistenza di elementi di funzionalizzazione anche nei rapporti con soggetti estranei all'organizzazione amministrativa stessa. Secondo i principi più volte affermati dalle Sezioni Unite della Cassazione, il rapporto di servizio, che fonda la responsabilità amministrativo-contabile oggetto della giurisdizione della Corte dei conti, non deve necessariamente assumere connotati pubblicistici, potendo ricollegarsi anche ad atti di natura contrattuale, o addirittura in un investimento de facto. Talché non ha rilievo il ricorso o meno a procedure e regimi contabili o di gestione finanziaria di carattere pubblicistico, né è necessaria una amministrazione del danaro secondo moduli contabili di tipo pubblico. Essenziale è, invece, che in relazione al maneggio stesso del danaro sia costituita una relazione tra ente di pertinenza ed altro soggetto, a seguito della quale la percezione delle finanze avvenga in base a un titolo di diritto pubblico o privato, in funzione della pertinenza di tale danaro all’ente pubblico. Infatti, può inserirsi in un rapporto di servizio, non solo l'attività costituente svolgimento diretto della funzione propria del rapporto d'impiego, ma anche quella rivestente carattere strumentale per l'esercizio della medesima funzione, sempre che tale attività abbia nel rapporto la sua occasione necessaria ( sentenza Cass. S.U. n. 2628 del 2002 ). E’ proprio la natura dei fondi e la loro destinazione originaria al perseguimento di interessi pubblici a non consentire una utilizzazione per fini diversi dalla destinazione loro assegnata.

3.1 Nel merito, si ritiene condivisibile la ricostruzione della vicenda che la Procura Regionale, sulla scorta delle risultanze delle acquisizioni documentali ma principalmente dell’accesso effettuato dalla Guardia di Finanza e del conseguente rapporto versato in atti, ha esplicitato nell’atto introduttivo del presente giudizio e nelle conclusioni esposte in udienza.

Sulla scorta della giurisprudenza di questa Sezione (in particolare la Sentenza del 18 dicembre 2003 n. 735) si deve partire dal presupposto che l'attribuzione alla Regione di fondi della Comunità europea, rifluiti poi nel relativo bilancio regionale, è in funzione della realizzazione di una finalità pubblica, (recepita e condivisa dalla Regione) socialmente utile, come l'incremento dell'occupazione, la promozione culturale e turistica, e così via.

Ora tali finalità, nel caso di concessione di contributi per attività gestite da privati , presuppongono per la loro effettività e, quindi, anche per la loro configurabilità giuridica concreta, che di volta in volta esse si esprimano in piani e programmi operativi.

Il privato che tali piani elabora e presenta concorre a svolgere e, quindi, integra la funzione pubblica che la Regione deve porre in essere per l'utilizzazione concreta  dei fondi comunitari ad essa assegnata.

Il concorso del privato nella formazione della decisione pubblica, si esplica in diversi momenti : dalla approvazione del programma alla realizzazione della attività finanziata fino alla richiesta di liquidazione del contributo ; in tutte queste fasi egli deve ispirare, per ciò che è di sua competenza, la sua condotta a criteri di leale collaborazione (ad. es. nella produzione della documentazione) e di correttezza, non alterando, ad es. , i costi e soprattutto destinando il finanziamento alle effettive finalità per cui è stato erogato.

Appare invece nel presente di tutta evidenza la deviazione del comportamento della convenuta Società, e per essa della legale rappresentante, dal perseguimento degli scopi di pubblico interesse che la Regione ha inteso privilegiare e finanziare nel momento della preferenziale aggiudicazione dei fondi. La evidente sproporzione tra il costo delle attività di ristrutturazione immobiliare e la  singolare esiguità delle attività di “promozione turistica” poste in essere, rende palese come queste ultime rappresentino elemento del tutto pretestuoso e dissimulatorio rispetto alle prime. Per quanto riguarda l’assetto definitivo dell’immobile, risulta da quanto documentato dalla Guardia di Finanza la prevalente destinazione a privata abitazione dello stesso.

Ciò è ritenuto dal Collegio integrare un evidente sviamento della destinazione dei fondi rispetto a quanto contemplato nel progetto aggiudicatario.

Parte convenuta in sede difensiva giustifica gli irrisori esiti dell’attività promozionale facendo riferimento alle difficoltà di un lancio turistico di una zona poco sviluppata per tale attività. Ma specificamente per questa difficoltà può per converso affermarsi che l’arduo perseguimento di cui al progetto che aveva meritato l’aggiudicazione dei fondi, per rispondere al pubblico interesse che ne aveva motivato il finanziamento, doveva essere assistito dalla piena attuazione del programma, altrimenti se ne sarebbe vanificato, come infatti è accaduto, ogni effetto positivo. Con ciò non si vuole sostenere che la società aggiudicataria era soggetta ad un obbligo di risultato, ma bensì che doveva destinare l’intero finanziamento, vincolato nei fini appunto per l’intero, al perseguimento del risultato stesso. La distrazione di (gran) parte dei fondi non darebbe così luogo ad un parziale inadempimento, bensì al riverberarsi della disutilità su tutto il finanziamento.

Si rinviene nella fattispecie quindi una responsabilità di natura contabile ed in base ad essa, accertato il carico e considerate non fondate le deduzioni finalizzate a giustificare l’operato della convenuta società, si deve ritenere sussistente l’obbligo restitutorio.

3.2. La ricorrenza dell’elemento soggettivo, in disparte ogni considerazione relativa al diverso regime che costante giurisprudenza ha affermato sussistere in proposito fra responsabilità amministrativa e responsabilità contabile, appare comunque pienamente integrata. Le attività consapevolmente poste in essere, con piena volizione e senza evidenziazione di fattori diversamente significanti, dalla legale rappresentante della soc. “Airone” non possono che essere riferite quantomeno ad una fattispecie di dolo in senso civilistico.

3.3 In base a queste considerazioni si ritiene di poter accogliere la richiesta attorea per il risarcimento di una somma corrispondente all’intero, pari cioè ad Euro 62.515,55.

Tale risarcimento effettivamente dovrà essere destinato in favore della Regione Abruzzo. Infatti, come affermato dalla III Sezione Centrale di appello di questa Corte  (Sentenza dell'11 marzo 2002, n. 77), e recentemente da questa stessa Sezione (sentenza del 18 dicembre 2003 n. 735) per i fondi di origine comunitaria affluiti alle Regioni, anche se provenienti da  altri Enti, i fondi iscritti nel bilancio di una Pubblica Amministrazione sono di pertinenza di quest'ultima.

4. Il profilo della pregressa istanza per resa di conto, intesa come pendenza dell’inadempiuto decreto che fissava un termine per la presentazione del conto, viene in rilievo, come già si è accennato al punto sub 1 della presente motivazione, soltanto in via gradata rispetto alla domanda contenuta del giudizio di responsabilità, essendovi in essa ricompressa, giacché in ogni caso è preminente la questione sostanziale rispetto all’altra che può essere ritenuta strumentale. Già questa Sezione ha avuto occasione di rilevare (Sent. 300/2005) come la questione dell’obbligo per resa del conto, affermata per un soggetto qualificato come agente di fatto, si ponga appunto come profilo incidentale e strumentale nell’ambito delle specifiche contestazioni di responsabilità contabile. Si ricorda in ogni caso la facoltà della Corte dei conti di pronunciare la responsabilità “anche prima del giudizio di conto” (articolo 85 del regio decreto 16 dicembre 1923, n. 2440, in combinato con l'articolo 44 del regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038), richiamata anche in una recente decisione della Sezione Giurisdizionale Regionale per l’Umbria (n. 141/2005) che ribadisce anche l’ammissibilità della “preventiva azione della Procura dianzi che il giudizio di conto (se instaurato mediante resa dello stesso) si sia eventualmente celebrato”. 

E’ comunque evidente che l’eventuale prosieguo del giudizio per resa di conto, che dovrebbe condurre alla nomina di un commissario ad acta per la redazione del conto, da un lato non è necessario ai fini della presente decisione (giacché il “carico” è comunque pienamente dimostrato e in ordine al “discarico” sono in evidenza gli elementi sostanziali che vi si frappongono) dall’altro lato, conseguentemente alla suddetta decisione, non vi è alcuna utilità; fermo essendo il principio che il destinatario di fondo pubblico destinato alla realizzazione di finalità pubbliche è tenuto alla resa del conto, l’istanza di ottenere il deposito del conto appare sostanzialmente assorbita e quindi superata.

5. Per quanto attiene alle spese processuali si ritiene del tutto congruo farle conseguire alla condanna ed addebitarle alla convenuta.

P. Q. M.

LA CORTE DEI CONTI

Sezione Giurisdizionale dell’Abruzzo

Condanna Gizzi Concetta in qualità di legale rappresentante della soc. “Airone” di Gizzi Concetta e C. s.a.s. al risarcimento della somma di Euro 62.515,00 (sessantaduemilacinquecentoquindici/00), compresa rivalutazione monetaria,  in favore della Regione Abruzzo, somma da attualizzare ed addizionare con gli interessi legali a far tempo dalla pubblicazione della sentenza fino al soddisfo.

Omissis