sent. n. 735/03 del 18 dicembre 2003: in ipotesi di fondi a destinazione vincolata, il privato fruitore o destinatario del contributo diviene il terminale di una attività di gestione di fondi pubblici, e come tale si configura, sia pure occasionalmente, quale soggetto agente nell’interesse della Pubblica Amministrazione e, qualora incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione - alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo - e detta incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico, di cui deve rispondere dinanzi alla Corte dei conti (fattispecie in tema di contributo a ditta individuale per il miglioramento della produzione tipografica di una pubblicazione editoriale)

REPUBBLICA ITALIANA Sent.n.735/03

In nome del popolo italiano

LA CORTE DEI CONTI

Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo

composta dai seguenti Magistrati

Dott. Vito Minerva Presidente

Dott. Luciano Calamaro Consigliere

Dott. Silvio Benvenuto Consigliere Relatore.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso iscritto al numero 311/R del Registro di segreteria, proposto dal Procuratore Regionale, dottor Giuseppe Palumbi, nei confronti del signor X Walter, nato il 22.3.1957, rappresentato e difeso dall’avvocato Alberto Baiocco, presso il cui studio in L’Aquila, via S. Andrea 20 è elettivamente domiciliato, e, in via sussidiaria, nei confronti della signora Carla y, rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto F. Venta e Valentino Venta, presso il cui studio in L’Aquila, via della Croce Rossa 237/E, è elettivamente domiciliata.

Uditi nella pubblica Udienza del 18 novembre 2003, il Relatore Cons. Silvio Benvenuto, il Procuratore Regionale, professor Giuseppe Palumbi, l’avvocato Alberto Baiocco in difesa del signor Walter X, l’avvocato Ernesto Venta, in difesa della signora Carla y.

Esaminati gli atti e i documenti della causa.

FATTO

Con atto , ritualmente notificato il 20 giugno 2003, il Procuratore regionale, professor Giuseppe Palumbi, ha citato i convenuti a comparire avanti questa

Sezione, per ivi sentirsi condannare, in via principale, il sig. Walter X, per l’ammontare di € 34.295,68 (trentaquattromiladuecentonovantacinque/sessantotto euro);

in via sussidiaria, la sig.ra Carla y, per un pari ammontare, ovvero ad altra somma ritenuta di giustizia;

oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali, nonché alle spese del presente giudizio in favore dello Stato.

La citazione trae origine dai seguenti fatti, quali risultano dall’atto di citazione e dagli altri documenti acquisiti alla causa.

Con rapporto annesso all’informativa n. 129/DE/243 in data 11.12.2002, il Comando del Nucleo Regionale di Polizia Tributaria della Guardia di finanza riferiva che la ditta individuale “Apricot Express Development di X Walter”, con sede amministrativa in Milano, poi dichiarata in Barisciano (AQ), aveva richiesto ed ottenuto dalla Regione Abruzzo l’erogazione d’un contributo di £ 66.405.700, pari ad € 34.295,68, di cui £ 16.601.425 per il miglioramento della produzione tipografica della pubblicazione editoriale “Norme e tributi. Notizie d’Abruzzo”.

Il predetto contributo veniva assentito dalla Regione Abruzzo – Settore industria e artigianato, ai sensi della L. R. 5 settembre 1991, n. 55, a valere sulla misura 4.2, sottoprogramma 4 Pop (innovazione, ricerca e sviluppo promossi dalle imprese) finanziato per il 50% da fondi U.E., per il 25% da fondi regionali e per il 25% da risorse statali.

Al finanziamento aveva fatto seguito l’approvazione, da parte di apposita commissione e previa valutazione di conformità con le misure di incentivazione, della graduatoria dei progetti accoglibili, tra i quali – in relazione all’originaria entità dei finanziamenti – la citata impresa individuale era rientrata per effetto dell’assestamento delle disponibilità finanziarie e della sopravvenuta proroga del termine stabilito per il programma.

L’oggetto dell’intervento finanziato nella specie, secondo quanto si evince dall’istanza dell’impresa, concerneva le attività di: 1) un’iniziativa editoriale, volta alla realizzazione di un prodotto inedito in ambito regionale per la creazione di uno strumento di promozione ed informazione, incentrato sulla rivista “Norme e tributi – Notizie d’Abruzzo”, con inserimento di elementi innovativi ed inediti per un prodotto editoriale, quali la realizzazione contemporanea in alfabeto Braille ed in versione in lingua inglese e francese destinata agli emigrati abruzzesi all’estero ed all’estero in generale, avente temi di valorizzazione del territorio e delle risorse storico - architettoniche – artistiche – naturalistiche – ambientali della Regione, corredata di rubrica avente come progetto editoriale l’illustrazione e la diffusione delle attività imprenditoriali presenti o in corso di realizzazione nella Regione; 2) un centro specializzato di servizi tecnici, commerciali ed editoriali.

Da ciò sarebbe conseguito, secondo quanto si evince dall’originario progetto, la realizzazione di una pubblicazione trimestrale, per due anni, e mensile successivamente, con oneri di distribuzione e redazionali e con esclusione delle fasi di stampa e rilegatura, da affidarsi a servizi esterni.

L’acquisizione degli strumenti innovativi finalizzati alla realizzazione avrebbe dovuto comportare per l’impresa la spesa di £ 246 milioni, alla quale si sarebbe aggiunto l’acquisto di strumenti software per £ 83.200.000.

Con perizia giurata, espressamente richiesta dalla Regione a fini di liquidazione del finanziamento e fornita dalla dott. Carla y, iscritta all’Ordine dei commercialisti dell’Aquila, veniva affermata l’integrale, sostanziale realizzazione del progetto.

In sede di verifica svolta dalla Guardia di finanza in data 19 maggio 2001, si constatava che le operazioni della “Apricot Express Development di X Walter” erano consistite prevalentemente (per almeno il 75%) in attività di compravendita e di assistenza su materiale informatico, mentre il 25% circa era stato destinato all’esercizio di editoria informatica.

A siffatta conclusione si perveniva anche sulla considerazione che i software (programmi informatici) acquistati dall’impresa non risultavano ammortizzati, deducendosene l’implicita destinazione alla compravendita, avvalorata dalle numerose fatture di cessione ed assistenza ritrovate presso la stessa impresa.

Dagli atti emergeva, altresì, la difficoltà del competente Ufficio regionale, responsabile del pagamento, ad accertare direttamente l’effettivo sviluppo dell’iniziativa finanziata, stante l’inesistenza d’un servizio tecnico di valutazione nel proprio ambito, oltre che il completo affidamento del responsabile dello stesso ufficio sulle asseverazioni della perizia giurata.

Riscontrando nell’erogazione di pubbliche risorse, sopra illustrata, gli estremi di un danno per la Regione Abruzzo, in pregiudizio della quale risultava effettuata una finalizzazione di fondi per destinazioni, tra l’altro, non corrispondenti a quella prestabilita nel contesto del progetto approvato, la Procura regionale emetteva invito a produrre le deduzioni previste dall’art. 5, comma 1, legge 14 gennaio 1994, n. 19, nei confronti della ditta individuale “Apricot Express Development di X Walter”, nella persona del titolare, e della dott.ssa Carla y, quale estensore della perizia giurata richiesta dalla Regione.

Il sig. Walter X, criticando l’apoditticità delle conclusioni e valutazioni dell’accertamento, rilevava che il requisito essenziale per la concessione del beneficio di cui alla L. R. n. 55 del 1991 consisteva nella realizzazione di progetti tecnologicamente innovativi, con esclusione di quelli puramente e semplicemente rivolti all’estensione dell’attività aziendale, confermando, peraltro che il progetto originario consisteva nel miglioramento formale e sostanziale d’una rivista cartacea.

Sopravvenuta la modificazione “dell’idea originaria”, sebbene fosse restata inalterata la sostanza del progetto, aveva adattato quest’ultimo alla nuova realtà del sistema informatico realizzando un prodotto editoriale telematico innovativo, inedito ed originale.

Tale progetto si era aggiunto alle attività tradizionalmente esercitate dalla ditta e, comunque, l’erogazione del contributo non poteva considerarsi subordinata ad uno specifico ritorno economico rilevabile fiscalmente, com’era dimostrato tanto dalla sequenza cronologica della sua erogazione, per di più sopravvenuta all’ultimazione del progetto stesso, quanto dalla chiara assenza di volontà elusiva e, anzi, in presenza di buona fede.

D’altra parte, le osservazioni circa il mancato ammortamento del software non avevano tenuto conto della natura dei beni e della riconduzione della loro patrimonializzazione societaria a principi contabili tipicamente civilistici.

Evidenziava, infine, l’intervenuta archiviazione in data 15.9.2001 del procedimento penale promosso, a seguito del rapporto della Guardia di finanza, presso il GIP dell’Aquila, sul profilo della non riconducibilità dei fatti all’art. 640 bis codice penale.

La dott.ssa Carla y, a sua volta, poneva in risalto che la perizia giurata era richiesta per la sola ipotesi che i progetti approvati fossero stati integralmente realizzati e si fosse reso necessario acquistare sul mercato tecnologie più innovative, in sostituzione di quelle indicate nel progetto originario, per accertare il pieno raggiungimento degli obiettivi, pur con le diversificazioni, specificandone le motivazioni e la tipologia, e per dimostrare la congruenza delle spese fatturate e la localizzazione di macchinari, tecnologie e attrezzature funzionali.

In tali limiti aveva ottemperato all’incarico in maniera completa ed esaustiva, fornendo un’immagine dell’azienda a conferma dell’inserimento delle attività di cui al progetto modificato nel complesso delle attività aziendali e senza alcuna valutazione prospettica in ordine all’attività della ditta successivamente alla conclusione del progetto.

Secondo quanto delineato in narrativa di fatto, il contributo erogato a valere sui fondi pubblici, veniva richiesto sul presupposto della destinazione ad un prodotto editoriale di natura strettamente tipografica, avente, da un lato, carattere industriale e promozionale e, dall’altro, funzione di costituzione di un centro servizi tecnico-commerciali ed editoriali.

Risulterebbe, evidente, ad avviso della Procura regionale, anche al di là degli accertamenti tributari operati dalla Guardia di finanza, che la predetta veste editoriale, come ulteriormente confermato dal carattere Braille della versione per non vedenti, presupponeva una specifica confezione, rilegatura, distribuzione etc., la cui previsione era puntualmente rifluita nella proposta di finanziamento, dimensionata, ovviamente, agli specifici e rilevanti oneri connessi necessariamente a siffatta previsione.

Ugualmente, la distinta costituzione di un centro servizi avrebbe comportato oneri riferiti ad un’iniziativa commerciale avente diretta correlazione con il carattere di rivista cartacea e, pertanto, caratterizzato da specifiche modalità organizzative e strutturali, nonché dall’esistenza di spese di gestione correlativamente rilevanti.

Gli accertamenti della Guardia di finanza, presentando, sempre ad avviso della Procura regionale, una portata fortemente sintomatica della natura intrinsecamente diversa del progetto finanziato rispetto a quello originariamente configurato dalla ditta “Apricot Express Development”, non farebbero che confermare, nella sostanza, quanto affermato linearmente dal titolare dell’impresa, il quale avrebbe riconosciuto che, nelle more della estensione del finanziamento alla propria iniziativa, questa aveva assunto autonomamente una fisionomia diversa, assumendo una caratterizzazione tipicamente informatica, per quanto alla veste editoriale, ed un orientamento riduttivamente pubblicitario, per quanto alle prestazioni di servizio le quali, quando fornite, presentavano configurazione sicuramente non riconducibili ad un centro servizi del genere corrispondente a quello originariamente progettato e finanziato.

Vero è che siffatta ammissione è stata ulteriormente qualificata dalla buona fede. Nondimeno tale puntualizzazione concerne il profilo della libertà dell’imprenditore di dirigersi verso autonome scelte di attività nelle forme ritenute più evolute o remunerative, mentre non appare idonea a supportare la pretesa ritenzione del finanziamento erogato dalla Regione Abruzzo.

Va respinta invece, secondo quanto si sostiene in citazione, la difesa della sostanziale equivalenza dell’iniziativa attuata rispetto a quella proposta e finanziata.

Infatti, se è vero che la normativa di incentivazione di cui alla legge regionale 5 settembre 1991, n. 55, in armonia peraltro con le finalità comunitarie e statali, persegue scopi di innovazione, ricerca e sviluppo, tanto tecnologici che di prodotto, sarebbe innegabile che, anche ad una lettura superficiale, le caratteristiche del progetto originario prospettavano realisticamente esigenze di finanziamento correlate ad un’iniziativa editoriale e di servizio enormemente più dispendiosa, rispetto a quella di carattere esclusivamente informatico e focalizzata su una operatività diversa, e riduttiva commercialmente ed industrialmente, rispetto alla rivista di stampa come emergerebbe anche dalla documentazione rimessa in sede di deduzioni difensive.

La Procura regionale, pertanto, ritiene che, secondo quanto recepito in sede comunitaria in materia di spese di fondi dell’Unione europea, costituisca frode qualunque azione od omissione intenzionale consistente nell’utilizzo di dichiarazioni e documenti inesatti, incompleti o reticenti, da cui consegua l’acquisizione o la ritenzione indebita delle risorse, aggravata dalla comunicazione di una informazione non corrispondente alla realtà, e ciò in violazione di obblighi specifici, così come risulta l’utilizzazione degli stessi fondi per fini diversi da quelli per cui essi sono stati concessi.

In tale contesto vanno valutati tanto l’onerosità dei progetti, quanto la remuneratività degli stessi per le imprese richiedenti.

Cosicché, l’originario quadro previsionale, prospettato dal percettore degli incentivi e comportante l’erogazione di £ 66.405.700, diviene, a giudizio della Procura regionale,del tutto sproporzionato alla luce del progetto così come effettivamente attuato, con una oggettiva alterazione del rapporto del contributo concesso in base all’originaria prospettazione dei costi, rispetto all’oggettivo, nuovo contesto industriale e commerciale, nonché al riduttivo investimento da questo comportato.

Nemmeno sotto questa diversa angolazione di risultato può, tuttavia, ritenersi che la spesa sostenuta dall’impresa possa rientrare nell’alveo della virtuale ammissibilità al contributo.

Il diverso e sopravvenuto impianto dell’iniziativa non è stato, infatti, vagliato in una prospettiva di comparazione procedimentale, così come voluto dalla legge, tenuto conto che la commissione, a suo tempo incaricata delle valutazioni comparative, non ebbe ad esaminare il progetto, così come attuato in concreto nella sua diversità, mentre nemmeno la successiva estensione dei contributi, assentita in base alle sopravvenienti disponibilità, trovò un riscontro leale da parte del percettore, il quale, con una formulazione assai abile, operò una vera e propria sostituzione giustificativa d’un progetto editoriale a stampa con un progetto d’informatizzazione.

In tal guisa, le risorse vennero distolte da un’ulteriore e gradata finalizzazione in favore di altra impresa, che sarebbe subentrata in graduatoria in luogo della “Apricot Express Development”, con ciò contribuendosi a frustrare sostanzialmente e formalmente l’attuazione della normativa incentivante, per la parte indebitamente erogata.

Andrebbe, inoltre, considerato che la legittimazione passiva delle persone giuridiche in forma societaria è stata estesa anche alle sanzioni amministrative per illeciti dipendenti da reato (D.L.vo 8 giugno 2001, n. 231) cosicché ne resta confermata l’assoggettabilità all’azione recuperatoria di diritto comune e, a fortiori, alle iniziative risarcitorie attribuite alla Corte dei conti in sede giurisdizionale.

Il danno è stato arrecato alla Regione Abruzzo, in quanto le somme erogate, transitate nel bilancio regionale per effetto del trasferimento dallo Stato e dall’Unione Europea, come integrate con i fondi della stessa Regione, sono state impiegate in direzione, modalità ed entità tali da privare la Regione Abruzzo della concreta utilitas che sarebbe potuta derivare dal corretto uso dei fondi in parola ed in coerenza con la valutazione concorsualmente e comparativamente approvata (Sez. II centr., 11.3.2002, n. 77 A).

La circostanza, poi, che il professionista incaricato di redigere la perizia giurata (e perciò, in ragione della attività certificatoria ed asseverativa esplicata, da ritenere investito di funzioni pubbliche in un quadro di relazioni di servizio) abbia redatto il documento probatorio in modo accortamente generico e tale da prevenire una realistica percezione da parte degli uffici regionali delle diversità attuative rispetto al progetto originario, fa ritenere alla Procura regionale che siano stati violati gli obblighi di leale correttezza nei confronti dell’Amministrazione interessata.

Al riguardo, premesso che, come si è detto, le difformità risultavano radicali e non marginali, l’affermazione che il progetto approvato fosse stato integralmente realizzato e gli obiettivi pienamente raggiunti appariva destituita di riscontri oggettivi, risultando senza corrispondenza nella realtà l’attestazione che il progetto era rimasto inalterato nella sostanza.

Per effetto della formulazione adottata per siffatta certificazione peritale, la Procura non ritiene che nell’operato del dirigente preposto al settore sia rilevabile alcuna colpevole inadempienza, e ciò indipendentemente dalle carenze di personale presso l’ufficio regionale competente, dallo stesso evidenziate nelle giustificazioni rilasciate in sede di indagine della Guardia di finanza.

Infatti, quella, che lo stesso professionista ha definito “fotografia” del progetto, veniva di fatto rappresentata con espressioni elusive, generiche e tali da precludere, in base ad una corretta lettura, l’accertamento delle sostanziali differenze, definite “dovute modifiche” senza mettere in chiaro l’aliud pro alio che si andava a finanziare (tra l’altro, ex post).

Alla stregua del già delineato pregiudizio finanziario, la Procura regionale ritiene pertanto che, in presenza di un chiaro nesso di causalità, debba essere chiamato per la restituzione del contributo lo stesso percettore, in via principale, in considerazione che va dichiarata la giurisdizione di questa Corte dei conti nei confronti dei soggetti i quali, attingendo indebitamente alle risorse pubbliche finalizzate al perseguimento dell’interesse generale all’innovazione ed allo sviluppo in un contesto procedimentale formalizzato e concorsualizzato, abbiano frustrato lo stesso interesse, ponendosi in tal modo come principali destinatari dell’azione di recupero.

Siffatta conclusione trova significativa e legittima premessa nell’art. 5, comma 6, legge 14 gennaio 1994, n. 19, che prevede misure cautelari presso i terzi beneficiari di provvidenze finanziarie a carico di bilanci pubblici, a garanzia delle ragioni degli enti pubblici e dell’unità della finanza pubblica.

Nella citazione si esprime altresì la convinzione che la finalizzazione degli interventi di incentivazione e di sostegno finanziario nel quadro comunitario non concretino un semplice rapporto sinallagmatico, bensì una relazione di tipo pubblicistico, che vede da un lato, l’attuazione di politiche strategiche di promozione settoriale e, dall’altro, la collocazione dell’imprenditore in una funzione di concorso promozionale e strumentale.

Tale funzione, che completa, integrandola, la funzione espletata dagli enti pubblici, presenta un carattere sussidiario e complementare dell’azione di questi, risolvendosi in un concorso anche nell’attuazione degli interessi pubblici rivolti ad obiettivi economico-sociali generali, quali l’aumento dell’occupazione, il miglioramento delle condizioni sociali, la promozione dell’economia regionale e del sistema imprenditoriale.

Pertanto, anche se non si è in presenza di un diretto rapporto di servizio, apparirebbe evidente il ruolo che gli incentivi assumono quali strumenti degli interessi politico-sociali generali, in virtù dei quali, e solo in contemplazione di questi, i finanziamenti vengono programmati e concessi, cosicché restano in definitiva estranei al rapporto, conservando anzi un carattere oggettivamente occasionale, gli interessi privati dell’imprenditore.

A fronte dell’incolpevolezza dei pubblici dipendenti che abbiano assentito in buona fede le provvidenze, i percettori che ne abbiano acquisito indebitamente i benefici trovano perciò davanti alla Corte dei conti la sede giurisdizionale per l’azione recuperatoria che, nella specie, assume carattere risarcitorio ex art. 2043 codice civile, in presenza della reticenza o della cripticità delle dichiarazioni e delle asseverazioni, ma con le peculiarità dell’azione pubblica ufficiosa e con le altre specificità della giurisdizione contabile.

Il concorso realizzato con la reticente perizia produce, per l’effetto, la chiamata in giudizio, a titolo sussidiario, anche del professionista che ha reso possibile l’indebita erogazione, con le modalità sopra ricordate in trattazione di fatto.

Con comparsa di costituzione e risposta, depositata il 26 ottobre 2003, l’avvocato Alberto Baiocco, in difesa del signor Walter X, eccepisce preliminarmente l’inammissibilità della domanda per difetto di legittimazione passiva del convenuto in considerazione del fatto che lo stesso non riveste la qualifica di pubblico funzionario o di titolare di un rapporto di servizio ed altresì in considerazione del fatto che la sua condotta non presentato, nel caso in esame, alcuna connotazione di illiceità tale da farla assurgere a causa esclusiva o, comunque, a concausa determinante l’esercitato potere di spesa e, dunque, e per il suo tramite, della ritenuta indebita erogazione; tal che ne deve conseguire che l’azione promossa con l’atto di citazione non può riguardare, neppure in astratto, il signor Walter X, stante per l’appunto il difetto di legittimazione passiva in capo al medesimo.

E’ altresì eccepita l’eccezione di prescrizione in ordine ai fatti contestati, dal momento che l’erogazione al convenuto del beneficio di cui si tratta è avvenuto nel corso del 1997, laddove l’atto di citazione del presente giudizio è stato notificato il 28.2.2003, ben oltre, quindi, il quinquennio dal momento in cui è stata eseguita l’erogazione del beneficio stesso.

Nella comparsa di costituzione e risposta, l’avvocato Baiocco sostiene altresì l’infondatezza nel merito della domanda attrice, dal momento che, come attestato anche dalla perizia giurata, il progetto per il quale era stato concesso il contributo, era stato integralmente realizzato, sia pure con tecniche più aggiornate di Multimedialità e Telematica, tecniche del resto previste dallo stesso ente erogante con l’eventualità di realizzazione del progetto, in corso d’opera, “ con l’acquisto sul mercato di tecnologie più innovative, in sostituzione di quelle indicate nel progetto originario “.

Comunque, anche se si volesse assoggettare a giudizio chi, come il convenuto, non riveste la qualifica di titolare di un rapporto di pubblico impiego o di pubblico servizio, lo stesso non potrebbe essere a chiamato a rispondere per un titolo più esteso di quello previsto per tali soggetti che, per l’appunto, rispondono solo per dolo o per colpa grave.

Orbene al signor X, sottolinea la comparsa di risposta,potrebbe tutto al più contestarsi l’interpretazione, peraltro in tutta buona fede, di espressioni, obiettivamente equivocabili e del tutto opinabili, ma non certamente una condotta contraddistinta da dolo o colpa.

Con memoria depositata il 28 ottobre 2003, gli avvocati Ernesto F.Venta e Valentino Venta, in rappresentanza e difesa della signora Carla y, oltre a eccepire anch’essi l’intervenuta prescrizione dal momento che la perizia giurata contestata , era stata redatta e utilizzata nel 1997, laddove il primo atto interruttivo della prescrizione da parte della Procura regionale, era stato notificato in data 1.3.2003, pongono in rilievo come nella perizia in parola erano stati esattamente indicati il programma originario e gli obiettivi che lo stesso intendeva perseguire,e descritti il programma effettivamente svolto e gli obiettivi perseguiti, talchè la stessa perizia non conteneva alcun elemento suscettibile di indurre in errore la Regione Abruzzo in ordine all’effettiva e concreta erogazione del contributo.

Circa poi il riferimento contenuto nella citazione alla verifica svolta dalla Guardia di Finanza, da cui sarebbe emerso che i programmi acquistati non sarebbero stati utilizzati per la realizzazione del progetto, ma che (per almeno il 75 %) sarebbero stai oggetto di compravendita, nella memoria difensiva si fa presente che, ammesso e non concesso che le valutazioni della Guardia di Finanza possano essere condivise,

va sottolineato che la perizia è stata redatta nel 1997, laddove la verifica della Guardia di Finanza è stata eseguita nel 2001.

Per quanto poi concerne l’affermazione contenuta nell’atto di citazione che le caratteristiche del progetto iniziale prospettavano esigenze di finanziamento correlate ad un’iniziativa “enormemente più dispendiosa”, si osserva che il progetto originario, proprio per tali caratteristiche, conteneva una richiesta di finanziamento di £. 329.000.000, mentre il progetto definitivo, per le intervenute modifiche, prevedeva un importo molto inferiore, pari a £. 89.000.000.

Nel corso della discussione orale nella pubblica Udienza, il Procuratore regionale, professor Giuseppe Palumbi, ha sottolineato che l’azione promossa trae origine dagli accertamenti della Guardia di Finanza da cui si desume un illecita utilizzazione di Fondi comunitari, rifluiti nel bilancio della Regione, che, ai fini dell’azione di responsabilità amministrativa non presuppongono necessariamente una frode penalmente rilevante, essendo idoneo a configurare la responsabilità anche il cattivo e distorto uso amministrativo.

E nel caso in esame le circostanze che attestano tale uso distorto emergono con evidenza, a giudizio della Procura, dal fatto che si è finito per finanziare un progetto aliud pro alio, e ciò è stato possibile anche a seguito di una perizia giurata che ha attestato l’integrale realizzazione del progetto autorizzato, laddove risultava certo ed evidente che ciò non era avvenuto, come conferma il fatto che non si era realizzato il programma di un prodotto editoriale, senza considerare poi che anche specifici e qualificanti aspetti, come una versione Braille per non vedenti, era stata completamente omessa.

Soltanto i primi due numeri del prodotto programmato aveva avuto la veste editoriale della rivista. Poi si era ricorso a strumenti telematici, con notevole risparmio di spesa che, però, non era andato a vantaggio di altre imprese che avrebbero potuto concorrere alla realizzazione dell’iniziativa originariamente approvata.

Per quanto, poi, concerne la sollevata eccezione di prescrizione, il Pubblico ministero ha fatto presente che come termine della decorrenza di tale prescrizione doveva farsi riferimento al momento in cui, attraverso l’informativa della Guardia di finanza, la Procura regionale era venuta a conoscenza dei fatti e, pertanto, tale eccezione è, per lo stesso Pubblico ministero infondata.

Da parte loro, l’avvocato Alberto Baiocco per il signor Walter X e l’avvocato Ernesto Venta per la signora Carla y, dopo essersi richiamati in un primo intervento alle memorie depositate, hanno poi diffusamente replicato all’intervento del Pubblico ministero, riproponendo tutte le eccezioni già avanzate nell’atto di costituzione in giudizio e in sostanza illustrando, poi, in modo particolareggiato gli argomenti esposti in tale atto e che sono stati sopra riportati.

DIRITTO

La questione preliminare da affrontare concerne l’eccezione di inammissibilità della domanda per difetto di legittimazione passiva del convenuto, sollevata dalla difesa con la comparsa di risposta.

Sostiene la difesa che, in relazione al complesso delle norme che presiedono alla responsabilità amministrativa/ contabile, suscettibile di sindacato da parte di questa Corte, manca nel convenuto alcuna qualifica che possa costituire elemento costitutivo e caratterizzante di detta responsabilità, in particolare il rapporto di servizio, non essendo il convenuto inquadrato organicamente nella pubblica Amministrazione.

Anche se per analogia di situazione giuridica potesse ipotizzarsi una responsabilità amministrativa nella condotta di chi ( privato imprenditore, come nel caso in esame), attraverso un proprio illecito operare, incida sull’esercizio del potere di spesa spettante ai competenti organi pubblici, procurandosi così erogazioni di somme non dovute, perché tale condotta possa integrare una responsabilità amministrativa, occorre anche che la stessa , caratterizzata da un agire doloso del percettore, sia posta come causa giuridica esclusiva e/o comunque determinante dell’indebita erogazione.

Orbene, sostiene la difesa, che tutto ciò non attenga al caso in esame, è innanzitutto dimostrato dalle conclusioni a cui è giunto il Giudice penale che, al contempo interessatosi della medesima condotta, ha ritenuto che in essa non fossero ravvisabili neppure quei minimi elementi atti a giustificare l’ulteriore corso dell’azione penale per la quale, per l’appunto, ha disposto sul nascere l’archiviazione.

Né, in ogni caso, tale causa giuridica esclusiva e/o comunque determinante della indebita erogazione potrebbe essere correttamente individuata nella presentazione da parte del convenuto di una perizia asseverata, attestante appunto “ l’integrale realizzazione del progetto ed il pieno raggiungimento degli obiettivi perseguiti “, posto che detta perizia, nonostante la sua asseverazione, non ha ingannevolmente sottaciuto ai titolari di spesa , la diversità di quanto realizzato, ma ha ben evidenziato quale era il programma originario ed i suoi obiettivi ed ha altresì evidenziato il programma effettivamente svolto e gli obiettivi di fatto raggiunti.

Ciò posto, non ignora il collegio che dagli atti del giudizio risulta effettivamente che, in relazione alla notizia del reato proveniente dalla relazione della Guardia di Finanza dell’1 ottobre1997, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di L’Aquila, prima, in data 25 marzo 2001, ed il Giudice per le indagini preliminari, poi, in data 15 settembre 2001, avevano rispettivamente proposto e disposto l’archiviazione del procedimento penale dal momento che “ dagli atti non emergono elementi in base ai quali possa essere utilmente esercitata in qualche forma l’azione penale secondo i criteri fissati dall’art. 125 disp.att. c.p.p., anche interpretando la norma alla luce della nota sentenza n. 88/91 della Corte costituzionale “.

Senonchè, l’intervenuta archiviazione non ha rilevanza nel presente procedimento, che si muove in un ambito di autonomia da quello penale e su un diverso piano sia sotto il diverso profilo della configurazione del fatto contabilmente rilevante che sotto il profilo della sussistenza dell’elemento soggettivo.

Nè può essere condivisa la tesi della Procura secondo cui la legittimazione passiva debba fondarsi sulle norme contenute nel D.L.vo 8 giugno 2001, in base al quale la legittimazione passiva delle persone giuridiche in forma societaria è estesa anche alle sanzioni amministrative per illeciti dipendenti da reati, cosicché, sempre secondo l’atto di citazione, resterebbe confermata l’assogettabilità all’azione recuperatoria di diritto comune e, a fortiori, alle iniziative risarcitorie attribuite alla Corte dei conti in sede giurisdizionale.

Invero, nel caso in esame, manca qualsiasi presupposto per poter collegare la configurabilità di una legittimazione passiva del convenuto alle disposizioni normative del testo legislativo citato.

E’ invece, da condividersi quanto dedotto da parte attrice circa la attribuibilità del danno alla Regione.

Come affermato anche dalla III Sezione Centrale di appello di questa Corte (Sentenza dell’11 marzo 2002, n.77), anche se provenienti da altri Enti, i fondi iscritti nel bilancio di una Pubblica Amministrazione sono di pertinenza di quest’ultima.

L’enunciato principio è idoneo a configurare - anche per l’utilizzazione dei contributi concessi con fondi provenienti, come nel caso, dalla Comunità europea – un danno a carico della Regione.

E ciò, si intende, nel caso di utilizzo di tali fondi in direzione, modalità, ed entità tali da privare la Regione stessa della concreta utilitas che sarebbe potuta derivare dal corretto uso dei relativi fondi.

Neanche è dubbio che se la Procura regionale avesse chiamato a rispondere, nell’ipotesi di cui si discute, i funzionari che nel caso in esame autorizzarono ed erogarono il contributo comunitario, questo Collegio avrebbe dovuto valutare la fondatezza o meno della relativa responsabilità, per l’ipotesi di colpa grave.

Tutto ciò premesso ed a prescindere per il momento da ogni giudizio di merito circa l’esistenza del danno e della responsabilità delle persone, il Collegio deve valutare, in linea di principio, se possa essere chiamato a rispondere un privato destinatario di contributi a destinazione vincolata, come nella specie, per un uso (che si assume) in contrasto con le finalità di comune interesse perseguite in astratto dalla Comunità Europea e di pubblico interesse perseguite dalla Regione, nel cui bilancio sono stati allocati i fondi.

Al riguardo si deve partire dal presupposto che l’attribuzione alla Regione di fondi della Comunità europea, rifluiti poi nel relativo bilancio regionale, è in funzione della realizzazione di una finalità pubblica, (recepita e condivisa dalla Regione) socialmente utile, come l’incremento dell’occupazione, la promozione culturale e turistica, e così via.

Ora tali finalità, nel caso di concessione di contributi per attività gestite da privati , presuppongono per la loro effettività e, quindi, anche per la loro configurabilità giuridica concreta, che di volta in volta esse si esprimano in piani e programmi operativi.

Il privato che tali piani elabora e presenta concorre a svolgere e, quindi, integra la funzione pubblica che la Regione deve porre in essere per l’utilizzazione concreta dei fondi comunitari ad essa assegnata.

Qui non viene, come è ovvio, in discussione la natura privata dell’attività editoriale del soggetto convenuto e le sue scelte di mercato, ma il suo concorso nella formazione della decisione pubblica, che si esplica in diversi momenti : dalla approvazione del programma alla realizzazione della attività finanziata fino alla richiesta di liquidazione del contributo ; in tutte queste fasi egli deve ispirare, per ciò che è di sua competenza, la sua condotta a criteri di leale collaborazione (ad.es. nella produzione della documentazione) e di correttezza, non alterando, ad es., i costi e soprattutto destinando il finanziamento alle effettive finalità per cui è stato erogato.

Ritiene, in definitiva, questo giudice che, laddove ricorre la fattispecie di impiego di fondi a destinazione vincolata, il fruitore o destinatario del contributo diventa il terminale di una attività di gestione di fondi pubblici, e come tale ben può dirsi, che viene a porsi, sia pure occasionalmente, come soggetto agente nell’interesse della Pubblica Amministrazione , oltre che di sé stesso.

Sotto il primo profilo, egli viene ad assumere l’obbligo di realizzare l’obiettivo fissato dalla legge o dall’atto di concessione e risponde in sede amministrativa dell’uso difforme dei fondi ed anche , se del caso, dell’alterazione dei presupposti su cui è stato fondato il finanziamento nonchè dei diversi rapporti quantitativi o di valore tra i lavori eseguiti o l’attività posta in essere e l’ammontare del contributo.

Sotto tale profilo si realizza, ad avviso di questa Sezione, quel rapporto di pubblico servizio, che è connaturale all’essere della giurisdizione contabile, unitamente all’altro requisito dell’impiego di pubbliche risorse.

Né è di ostacolo a tale conclusione l’occasionalità della prestazione, stante che, per giurisprudenza ormai consolidata, la giurisdizione sussiste anche in presenza di un rapporto di servizio di tipo occasionale ( cfr.Corte di Cassazione, Sez.u. civ. n.166 del 19.3.1999 ;Cass. Sez.u. 188 del 26.3.1999) .

Posta la questione negli anzidetti termini, il caso in esame è sostanzialmente equiparabile alle ipotesi , ben conosciute nell’ambito contabile, di erogazione dei fondi regionali per la formazione professionale, in cui sussistono entrambi i requisiti, impiego di pubbliche risorse e finalità pubbliche perseguite, in ordine alle quali è stata affermata la giurisdizione contabile, con indirizzo consolidato di questa Corte, oltre che della Corte di Cassazione (cfr.S.U.Sent.n.400/2000), anche nei confronti dei privati.

In questi, come in altri casi ( ad es. Cass.S.U.C. 12.11.2001, n.14029), viene anche emergendo un orientamento , impostosi in relazione al progressivo operare dell’Amministrazione tramite soggetti non organicamente inseriti nella stessa e dell’operare di questa sempre più sovente al di fuori degli schemi del - per molti versi superato- regolamento di contabilità di Stato, che, ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei conti, ritiene “ del tutto irrilevante il titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro è svolta, potendo consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, ma anche in una concessione amministrativa , in un contratto o addirittura mancare del tutto”.

Può ben dirsi, quindi, che la qualità di privato del soggetto non appare più costituire la scriminante tra giurisdizione civile e contabile (come conviene la stessa Corte di Cassazione sia pure nell’ambito del giudizio di conto cfr. sent. n.12367 del 9.102001, in materia di società private che gestiscono i parcheggi privati). dovendo la indicata scriminante, più correttamente, poggiare, in relazione all’evolversi dell’ordinamento della pubblica amministrazione iniziato dagli anni ’90 attraverso il processo di privatizzazione della stessa, sui due indispensabili presupposti dell’impiego di pubbliche risorse e delle finalità pubbliche perseguite, condizioni affermate - sia pure in un diverso contesto da quello in esame - anche in una lontana decisione delle S.U. della Cassazione del 1969 ( n.363).

D’altra parte, la nozione di contabilità pubblica, cui fa riferimento l’art.103 della Costituzione, come è stato affermato in diverse sentenze (riferite invero ad altre fattispecie) sia della Corte Costituzionale che della Corte di Cassazione ( 2626/68) non è statica e fissa nel tempo, ma “ tende a seguire l’evoluzione della finanza pubblica” e tende a comprendere ( Cass. 1282/1982) “ tutti i rapporti relativi al pubblico denaro” .

Tali conclusioni, ad avviso di questo giudice, vanno recuperate e tornano di grande attualità in una fase storica in cui la Pubblica Amministrazione è chiamata a gestire le risorse pubbliche, con un processo che appare progressivo e inarrestabile, fuori dagli schemi e dai limiti delle norme di contabilità pubblica, altrimenti la previsione costituzionale di cui al citato art.103 ne risulterebbe privata di ogni efficacia.

Pertanto, ove il privato, per sue scelte, incide negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione, alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo , e la incidenza è tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico ( anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere dinanzi a questo giudice: egli, quindi, sarà tenuto alla restituzione ( totale o parziale) del contributo ( tale forma di risarcimento nei confronti dei privati risulta presente nel contiguo ordinamento francese, in cui la Court régionale des comptes promuove anche nei confronti dei privati le proprie richieste risarcitorie in presenza dei due requisiti richiamati), secondo le modalità ed i termini da accertarsi in sede di giurisdizione contabile, nell’ambito di un giudizio cui potranno essere chiamati a rispondere anche i funzionari per omessa vigilanza o controllo.

Quindi, affermato che (cfr. Corte dei conti, Sez .giurisd. Molise, n.234/2002) ai fini della giurisdizione di questo giudice rileva non tanto la qualificazione pubblica del soggetto convenuto in giudizio, quanto la qualificazione pubblica delle risorse gestite dal soggetto convenuto, devesi ritenere la legittimazione passiva del convenuto, salva ovviamente la valutazione ,che attiene al merito della causa, dell’effettiva sussistenza della condotta illecita e dell’effettiva esistenza del danno derivante dall’utilizzo del contributo in senso chiaramente difforme alle finalità per cui era stato concesso.

Peraltro, se l’eccezione di difetto di legittimazione passiva avanzata dalla difesa del signor Walter X non può ritenersi fondata per le ragioni esposte, merita, invece, di essere accolta l’eccezione di prescrizione quinquennale, quale prevista dall’art. 1, comma 2°, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, avanzata sia dalla stessa difesa, che da quella della convenuta, in via sussidiaria, signora Carla y.

E’ ormai un principio consolidato che il dies a quo per la decorrenza della prescrizione non possa farsi decorrere dalla data di conoscenza del fatto da parte della Procura, ma dalla conoscibilità dello stesso fatto.

Infatti il criterio generale per cui la prescrizione non decorre per il periodo in cui il diritto non può essere fatto valere ( art. 2935 c.c. ), si riferisce, come è noto, alle sole cause giuridiche impeditive dell’esercizio di tale diritto, ma non anche agli ostacoli di fatto, tra i quali l’ignoranza ( colpevole o meno ) del titolare del diritto in ordine alla sussistenza dello stesso.

Pertanto, il termine di prescrizione al risarcimento del danno da fatto illecito decorre dal momento in cui la produzione del danno si manifesta all’esterno, divenendo oggettivamente percepibile e riconoscibile.

Unica ipotesi di non operatività di tale meccanismo è che , come stabilisce la citata norma della legge n. 20/1994, vi sia stata doloso occultamento del danno, giacché in tal caso il termine di prescrizione inizia a decorrere da tale data di scoperta del danno stesso

Naturalmente ai fini dell’operatività concreta del decorso del tempo, va di volta in volta, in relazione ai casi specifici, accertato se vi siano stati atti interruttivi o sospensivi della prescrizione, secondo le norme che disciplinano l’istituto in parola.

Orbene nel caso in esame risulta che la richiesta del contributo, a norma della legge regionale 5.9.1991, n. 55, fu avanzata dalla ditta individuale “ Apricot Express Development di X Walter “, in data 20.2.1992.

La graduatoria dei progetti ritenuti accoglibili, sulla base del verbale n. 36 del 21.11.1994, della Commissione per l’innovazione tecnologica, fu approvata dalla Giunta regionale con delibera n. 6052/C del 21.11.1994.

A seguito della delibera n.1238 del 21.5.1997, che aveva approvato un piano di assestamento degli interventi di cui alla legge regionale n.55/91, fu chiesto alla Ditta del signor Walter X di fornire le notizie circa il possesso dei requisiti richiesti per ottenere la contribuzione, da corredare con perizia giurata.

In data 1.10.1997, con ordinanza a firma del Dirigente del Settore Artigianato, Commercio e Promozione Industriale, venne disposta la liquidazione delle somme alle aziende beneficiare dei contributi di cui alla citata legge, fra cui la Ditta del signor Walter X cui fu liquidato un contributo li £ 66.405.425.

Tale contributo fu in pari data corrisposto alla ditta in questione.

Successivamente risulta che la Guardia di Finanza, Comando Nucleo Regionale di Polizia Tributaria Abruzzo - dopo che la stessa Guardia di Finanza aveva inviato alla Procura della Repubblica, in data 21 maggio 2001, l’informativa di reato ex art. 347 del c.p.p., per presunta violazione dell’art. 640 bis c.p. ( procedimento, poi, conclusosi con l’archiviazione di cui si è detto in narrativa ) – aveva trasmesso alla Procura regionale di questa Sezione, in data 11 dicembre 2002 - in risposta a nota della stessa Procura del 30.4.2002, con la quale erano stata richiesta un informativa su indebite erogazioni da contributi U.E - una relazione su alcune ditte operanti nella Regione, fra cui la ditta “ Apricot Express Development” .

Sulla base di tale informativa, così come espressamente affermato nell’atto di citazione, la Procura regionale aveva, da prima proceduto, in data 1° marzo 2003, alla notificazione ai sensi dell’art. 149 del codice di procedura civile di atto di invito ex art. 5, legge n.19/1994 ai signori Walter X e Carla y, e successivamente, alla notifica della presente citazione avvenuta il 20 giugno 2003..

Dalla descrizione dei fatti come sopra esposti, risulta quindi che fra la data del fatto produttivo del presunto danno e l’esercizio dell’azione da parte della Procura regionale era trascorso un termine superiore ai cinque anni previsti dalla legge per l’operatività della prescrizione.

Né, in relazione alle circostanze concrete del caso in esame, si potrebbe ipotizzare una diversa decorrenza del termine di prescrizione, per l’ipotesi di occultamento dolosa dei fatti da parte dei convenuti chiamati a rispondere del danno.

Dagli atti e dalle circostanze della vicenda in esame non emerge nessun elemento che possa ipotizzare l’indicata condotta dolosa ed essa, del resto, in alcun modo è stata invocata dal Pubblico Ministero, né nell’atto di citazione, né nella discussione orale in pubblica Udienza.

Né risulta addotto o provato alcun atto che possa valere con idoneo a sospendere o interrompere l’avvenuto decorso della prescrizione.

Pertanto in base alle risultanze agli atti, va accolta l’eccezione di prescrizione avanzata dai convenuti signori Walter X e Carla y, che vanno mandati assolti dalla richiesta risarcitoria di cui alla presente citazione.

P.Q.M.

LA CORTE DEI CONTI

Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo

ASSOLVE

Dalla domanda attrice i signori Walter X e Carla y.

Sussistono fondate ragioni per la compensazione delle spese del presente giudizio.

Così deciso in L'Aquila nella pubblica Udienza del 18 novembre 2003.

Il Relatore Estensore Il Presidente

( Cons. Silvio Benvenuto ) ( dott. Vito Minerva )

Depositata in Segreteria il 18/12/2003

Il Direttore della segreteria.