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Corte dei Conti – Sezione Abruzzo
– sentenza n. 56 del 13 gennaio 2005 - Presidente Minerva - Estensore Pepe
– P.M. Palumbi - Procura regionale c/ Torelli (n.c.). Giudizio
di responsabilità - responsabilità contabile e amministrativa – rimborso spese
legali sostenute nel corso di procedimenti penali – sentenza di assoluzione per
intervenuta prescrizione - responsabilità - sussiste. Sussiste la responsabilità amministrativa di un dirigente
comunale per avere rimborsato le spese legali sostenute dagli amministratori sottoposti a
un procedimento penale che si era concluso con una sentenza penale di
estinzione dei reati per intervenuta prescrizione, tenuto conto che non emergeva dalla
sentenza il riconoscimento dell'assenza del dolo o della colpa grave nella vicenda. SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 355/E.L.
del registro di Segreteria e promosso dalla Procura Regionale della Corte dei conti presso
la Sezione giurisdizionale in intestazione nei confronti di: Luciano Torelli, nato a Pratola Peligna (AQ) il 6
agosto 1940 e residente in L'Aquila, Via Colle Pretara, s.n., Pal. ACRIE, quale Dirigente,
all'epoca dei fatti, del Settore Avvocatura del Comune di L'Aquila; uditi, alla pubblica udienza in data 24 novembre 2004,
il Magistrato relatore, Dott. Federico Pepe, ed il Pubblico Ministero, Dott. Giuseppe
Palumbi; con l'assistenza del Segretario, dott.sa Antonella
Lanzi; esaminati gli atti e i documenti della causa. Rilevato in FATTO Con atto di citazione depositato in data 6 maggio 2004,
il Procuratore Regionale presso la Sezione giurisdizionale in intestazione chiamava in
giudizio Luciano Torelli per "sentirsi ivi condannare al pagamento in favore del
Comune dell'Aquila di € 46.687,23 … o di altra che sarà ritenuta di giustizia,
oltre agli interessi ed alla rivalutazione dalla data del presente atto, nonché alle
spese del presente giudizio in favore dello Stato". I fatti contestati dalla Procura Regionale erano i
seguenti: ““Con determinazione
dirigenziale n. 18 del 6.5.2002, il Comune dell'Aquila
disponeva la liquidazione della somma di € 46.687,23 in favore dell'avv.
Antonio Valentini, quale corrispettivo del patrocinio svolto in favore dell'ex assessore Romano Fantasia nel
corso d'un procedimento penale concluso con
declaratoria di prescrizione. La predetta
liquidazione appariva assentita in contrasto con il presupposto dell'accertamento
dell'assenza di responsabilità che, dal tenore della
sentenza definitoria del giudizio, appariva altresì implicare una chiara
motivazione di conflitto d'interessi mentre, in ogni caso, non risultava esclusa la commissione del fatto contestato. In
particolare, come si precisava esplicitamente nella richiamata determinazione, nel corso
ed a seguito d'un complesso ed articolato procedimento penale svolto, nei vari gradi del
giudizio davanti al Tribunale di L'Aquila, alla Corte d'Appello della stessa sede, alla
Corte di Cassazione e, sul rinvio da questa disposto, alla Corte d'Appello di Roma, l'ex
componente della Giunta comunale dell'Aquila, Sig. Romano Fantasia veniva prosciolto per
intervenuta prescrizione dei reati ascrittigli, con riferimento agli artt. 110 e 323,
comma 2°, c.p. e 20, lett. C, legge 28 febbraio 1985, n. 47. Nella sequenza delle pronunce, il predetto ex amministratore
era risultato condannato in I° grado, ma assolto in 2° grado perché il fatto non costituiva reato, mentre la Corte di Cassazione,
accogliendo il ricorso del Pubblico Ministero, aveva designato quale giudice di
rinvio la Corte d'appello di Roma, come sopra
richiamato, la quale, nel dichiarare la prescrizione, aveva chiarito, motivando,
che la "sequenza degli atti posti in essere dagli imputati costituisce grave indizio
dei reati loro contestati e quindi non può certamente affermarsi l'insussistenza di tali reati, nei loro
diversi elementi, quello materiale o quello psicologico, emersa dagli atti in maniera incontrovertibile,
tanto da poter essere semplicemente constatata”. Riepilogava,
infine, il giudice l'appello i fatti dai quali era stata originata l'imputazione per
confermarne, appunto, l'incontrovertibilità e, in ogni caso, il contrasto con lo
strumento urbanistico generale in vigore. Stante la lesione alla finanza comunale che
appariva prodotta per effetto d'una liquidazione di rimborsi in contrasto con la normativa
in vigore e con l'interesse pubblico, questo requirente in data 22.12.2003 invitava il
dirigente del Settore Avvocatura del Comune dell'Aquila, firmatario della determinazione
produttiva della spesa, avv. Luciano Torelli, a produrre le proprie deduzioni ai sensi
dell'art. 5, legge 14 gennaio 1994, n. 19. Nessuna deduzione veniva specificamente
depositata””. Con lo stesso atto, l'Ufficio requirente aggiungeva: “I
fatti dai quali è scaturito il procedimento penale, le cui spese legali hanno costituito
oggetto di rimborso da parte del Comune dell'Aquila, investono assunti, illeciti
favoritismi in materia di approvazione di un complesso progetto edilizio, in riconosciuto
contrasto con il piano regolatore generale all'epoca in vigore per la città, sacrificando
per di più un'area destinata a verde pubblico. Basterebbe, ad avviso di questo
requirente, la puntuale commemorazione della fattispecie concreta per rappresentare
inequivocamente quella immanenza del conflitto d'interessi esistente tra le finalità
d'interesse pubblico, come configurate e formalizzate nello strumento urbanistico
generale, e quelle di contenuto esclusivamente privato patrocinate dall'ex amministratore
ed illustrate nelle sentenze sopra ricordate, inclusa quella di proscioglimento. Non
sarebbe, pertanto, sufficiente invocare l'art. 67 D.P.R. 13 maggio 1987, n. 268 per
derivarne l'esimente da responsabilità in capo al dirigente che ebbe ad ordinare il
rimborso delle spese legali, essendone esclusa la rimborsabilità, per effetto della
condizione espressamente contenuta nello stesso articolo, nell'ipotesi del conflitto
d'interessi che sicuramente qualificava la situazione posta in essere dall'ex
amministratore. Nemmeno può affermarsi che, non avendo il Comune deciso la costituzione
di parte civile, il conflitto è da ritenere apoditticamente escluso, tenuto conto che la
valutazione sull'esistenza del conflitto e quella sulla costituzione di parte civile non
sono reciprocamente ed indissolubilmente interdipendenti. Esse
obbediscono, infatti, ad ordini logici diversi, appartenendo quella sull'esistenza del
conflitto d 'interessi ad un quadro di riscontro prevalentemente cognitivo e, in ogni
caso, vincolato all'esistenza di elementi oggettivi e qualificanti sulla base di
indirizzi, provvedimenti o atti generali nei quali sia stata incorporato ed espresso
l'interesse pubblico. Diversamente, invece, la determinazione di costituzione di
parte civile, che nasce da valutazioni eminentemente discrezionali e che scaturiscono da
opzioni di varia natura, incluse quelle d'ordine politico o di opinione. Cosicché apparirebbe
arbitrario attribuire alla
mancata costituzione di parte civile una connotazione significativa per escludere
la effettività del conflitto e, comunque, la sua valenza ad excludendum in ordine alla
rimborsabilità delle spese legali. Nemmeno potrebbe ritenersi che la testuale espressione
dell'art. 67 cit., laddove questo prevede la ripetibilità degli oneri di difesa
anticipati dall'ente in casi di condanna esecutiva per fatti commessi con dolo o colpa
grave, trovi applicazione in una fattispecie nella quale si verte in materia di integrale
rimborsabilità ex post, e non d'anticipazione. E' ciò, non soltanto per la valenza
meramente testuale della formulazione ma, soprattutto, per il carattere dichiaratamente
assiologico del precetto, la cui ratio ha un valore ermeneutico di evidente interdizione
della possibilità che l'ente debba sovvenire alle spese sostenute da chi ha tentato di
attuare, ovvero ha attuato, condotte correlate con la carica, ma finalizzate a sacrificare
gli interessi generali in favore di quelli privati di imprenditori. Sul piano
dell'apprezzamento della fattispecie da parte della giurisprudenza di questa Corte dei
conti si richiamano le sentenze che hanno correttamente puntualizzato, o che si sono
ispirate al predetto principio, ritenendo suscettibili di rimborso soltanto le spese
legali sostenute nei casi di sentenze ampiamente assolutorie, che escludono la
responsabilità sia sotto il profilo soggettivo, che oggettivo (cfr. Sez. Regione Valle
d'Aosta, 25.6.2001, n. 15; Sez. Basilicata 2.7.1999, n. 219 e 21.10.1999, n. 283). Sulla
necessità, poi, dell'assenza del conflitto d'interessi, il Consiglio di Stato (Sez. V,
17.7.2001, n. 3946 …) ha fatto applicazione del principio della necessaria non
riscontrabilità del conflitto stesso nei fatti oggetto del giudizio penale. E' stato
sostenuto, conseguentemente, da condivisibile giurisprudenza che il vaglio di
rimborsabilità non ha carattere automatico, essendo doveroso per l'ente assicurare la
buona e ragionevole amministrazione delle risorse economiche ed inoltre la tutela del
proprio decoro e della propria immagine, includendo, nel procedimento l'insussistenza
dell'elemento del dolo e della colpa grave nella condotta dell'imputato, cosicché il
rimborso appaia frutto della ricognizione della coincidenza degli interessi dell'ente e di
quelli facenti capo all'amministratore (cfr. Cons. Stato, Commissione speciale, 6.5.1966;
Cass. Sez. I^, 13.12.2000, n. 15724). Siffatta coincidenza è palesemente
esclusa nella fattispecie considerata. Che, poi, la
determinazione di spesa sia stata assunta dal dirigente responsabile del Settore legale
del Comune, eppertanto nella conoscenza piena dei fatti oggetto dell'imputazione, pare al
requirente prova sufficiente di colpa grave, stante il divieto, più volte citato, di
procedere alla liquidazione di rimborso in presenza di un riconoscibile conflitto
d'interessi”. In relazione a tali accadimenti, il Procuratore
Regionale instaurava il contraddittorio preliminare, ex art. 5, primo comma, del
D.L. 15 novembre 1993, n. 453, convertito in Legge 14 gennaio 1994, n. 19, invitando il
presunto responsabile del danno a “fornire le proprie deduzioni e, ove ritenuto, a
produrre documentazione” (invito a dedurre in data 22 dicembre 2003, notificato
in data 13 febbraio 2004). Luciano Torelli non produceva le proprie deduzioni
scritte né chiedeva di essere ascoltato personalmente. Seguiva, come descritto, l'emissione dell'atto di
citazione in giudizio, notificato in data 14 giugno 2004. Con provvedimento in data 9 ottobre 2004, il Presidente
della Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo nominava il Magistrato relatore. In occasione della pubblica udienza, il Pubblico
Ministero concludeva per la condanna del Convenuto. Considerato in DIRITTO Il quadro normativo di riferimento deve essere rinvenuto
nell'art. 67 del D.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, concernente le “Norme risultanti
dalla disciplina prevista dall'accordo sindacale, per il triennio 1985 - 1987, relativo al
comparto del personale degli enti locali”. Tale articolo prevede: “L'ente, anche a tutela
dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l'apertura di un procedimento di
responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti
direttamente connessi all'espletamento del servizio e all'adempimento dei compiti
d'ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di
interessi, ogni onere di difesa sin dall'apertura del procedimento facendo assistere il
dipendente da un legale di comune gradimento. In caso di sentenza di condanna esecutiva
per fatti commessi con dolo o con colpa grave, l'ente ripeterà dal dipendente tutti gli
oneri sostenuti per la sua difesa in ogni grado di giudizio”. La disposizione in argomento - ritenuta legittima in
quanto, disciplinando l'assunzione a carico degli Enti, qualora non sussista conflitto
d'interessi, del patrocinio legale dei propri impiegati che risultino coinvolti in
procedimenti per fatti connessi allo svolgimento dei compiti d'ufficio, prevede
un'agevolazione attinente al trattamento retributivo e quindi suscettibile di
contrattazione (Corte dei conti, Sezione controllo, deliberazione n. 1804 in data 3 luglio
1987) - è compresa in una serie di interventi normativi che costituiscono espressione di
un principio generale di tutela e di protezione dei soggetti dell'azione amministrativa i
quali, quando compiono atti ricollegabili all'espletamento ed alla cura degli interessi
pubblici, devono essere tenuti indenni dalle spese e dagli oneri dei quali debbano
sopportare il peso (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia,
sentenza n. 1257 in data 8 giugno 2002). Infatti, i precedenti testi (articoli 16 del D.P.R. 1
giugno 1979, n. 191, avente ad oggetto la “Disciplina del rapporto di lavoro del
personale degli enti locali”, e 22 del D.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, riguardante
le “Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 29 aprile 1983 per
il personale dipendente dagli enti locali”) assicuravano, con uguale
formulazione, il patrocinio legale dei dipendenti implicati, in conseguenza di fatti ed
atti connessi all'espletamento del servizio ed all'adempimento dei compiti d'ufficio, in
procedimenti di responsabilità civile o penale, in ogni stato e grado del giudizio,
purché non ci fosse conflitto di interesse con l'Ente medesimo. Le norme applicabili al caso concreto, tuttavia, sono
esclusivamente quelle ricavabili dal citato art. 67 del D.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, il
quale individua precise ed esplicite condizioni: - diretta connessione del contenzioso processuale
all'espletamento del servizio e all'adempimento dei compiti d'ufficio del dipendente; - assunzione dell'onere di difesa sin all'apertura del
procedimento, espressione ritenuta “indicativa del momento valutativo”
dell'assunzione medesima (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione
Lombardia, citata sentenza n. 1257); - scelta del legale di comune gradimento, a conferma del
“ruolo preventivo da parte dell'Amministrazione” e del “sistema
di assistenza preventiva” (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la
Regione Abruzzo, sentenze nn. 428 in data 17 maggio 2004 e 1122 in data 29 novembre 1999)
ovvero della “opzione di comportamento di carattere preventivo da parte
dell'amministrazione” (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione
Lombardia, citata sentenza n. 1257); - assenza di conflitto di interessi, situazione di
contrasto rispetto al perseguimento degli interessi propri dell'Amministrazione (Corte dei
conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, sentenza n. 1359 in data 3 maggio
2004) la quale, del resto, agisce “anche a tutela dei propri diritti ed interessi”
in modo che la vicenda processuale non abbia esiti che possano ripercuotersi negativamente
sui suoi interessi o sulla sua immagine pubblica (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale
per la Regione Abruzzo, citata sentenza n. 428). Inoltre, in caso di sentenza di condanna esecutiva per
fatti commessi con dolo o con colpa grave, è previsto che l'Ente ripeta dal
dipendente “tutti gli oneri sostenuti per la sua difesa in ogni grado di giudizio”
(citato art. 67, secondo comma), spese, perciò, da considerare “già
preventivamente sostenute” (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la
Regione Lombardia, citata sentenza n. 1257). L'assunzione dell'onere relativo all'assistenza legale,
pertanto, non è automatico (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione
Lombardia, citata sentenza n. 1257) - ovvero è privo di “ogni requisito di
automatismo” (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio,
citata sentenza n. 1359) - ma deve essere conseguenza di specifiche valutazioni da parte
dell'Ente locale circa la sussistenza delle descritte condizioni, considerate “essenziali
ed imprescindibili” (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione
Lombardia, citata sentenza n. 1257). Nel caso concreto, prescindendo dalla prima condizione
indicata (diretta connessione del contenzioso processuale all'espletamento del servizio e
all'adempimento dei compiti d'ufficio del dipendente) unica che, in senso ampio, può
ritenersi rispettata, non ricorrono gli altri requisiti previsti dall'art. 67 del D.P.R.
13 maggio 1987, n. 268. In particolare, come esattamente prospettato
dall'Ufficio requirente, si tratta di fattispecie nella quale si verte in materia di
“integrale rimborsabilità ex post e non d'anticipazione” - possibilità
di rimborso che, secondo la richiamata giurisprudenza (Corte dei conti: Sezione
giurisdizionale per la Regione Lombardia, citata sentenza n. 1257; Sezione giurisdizionale
per la Regione Abruzzo, citata sentenza n. 428), deve essere negata - e dove appare
evidente il conflitto tra le finalità d'interesse pubblico, configurate e formalizzate
nello strumento urbanistico generale, e quelle di contenuto “esclusivamente
privato patrocinate dall'ex amministratore”, come illustrate dal Giudice
ordinario. Appare carente, altresì, il requisito concernente la
scelta del legale di comune gradimento, selezione che, in un'ottica di compendio
dell'interesse pubblico con quello privato (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per
la Regione Lombardia, citata sentenza n. 1257), deve costituire oggetto di preventiva
valutazione da parte dell'Ente, in base ai principi testé enunciati. D'altra parte, in occasione della disamina di fatti
analoghi, si afferma che gli interessati dovevano “solo prendere atto che la
pronuncia dei giudici penali si era limitata a dichiarare l'intervenuta prescrizione e non
era, quindi, di assoluzione piena per le … considerazioni del giudice dell'appello in
merito alla condotta” degli imputati (Corte dei conti, Sezione II giurisdizionale
centrale, sentenza n. 49 in data 16 febbraio 2004), considerazioni del Giudice penale che,
nel caso attuale, sono così riepilogate: “la sequenza degli atti posti in essere
dagli imputati costituisce grave indizio dei reati loro contestati e quindi non può certamente affermarsi che
l'insussistenza di tali reati, nei loro diversi
elementi, quello materiale o quello psicologico, emerga dagli atti in maniera incontrovertibile, tanto da poter
essere semplicemente constatata” (Corte
d'appello di Roma, II Sezione penale, citata sentenza in data 7 marzo 2000, depositata in
data 12 aprile 2000), motivazione identica, peraltro, a quella riportata in
precedenti decisioni con le quali, previa valutazione di simili vicende, si negava alla
sentenza penale di estinzione dei reati per prescrizione il “riconoscimento
dell'assenza del dolo o della colpa grave” (Corte dei conti, Sezione
giurisdizionale per la Regione Abruzzo, sentenze nn. 689 in data 29 settembre 2004 e 428
in data 17 maggio 2004). A carico di Luciano Torelli emergono tutti gli elementi
per l'affermazione della responsabilità oggetto della domanda di Parte attrice. Ciò nei termini accuratamente rappresentati dal
Requirente e sostenuti dall'esame complessivo degli atti di causa. Pertanto, la domanda de qua appare fondata. Il danno deve essere determinato complessivamente in
€ 42.687,23 (importo della liquidazione delle competenze dell'Avv. Antonio Valentini
- citata determinazione n. 18 in data 16 maggio 2002). Il Collegio, considerata la situazione oggettiva nella
quale operava il responsabile, ritiene di avvalersi del potere di riduzione dell'addebito
(articoli 1, comma 1 bis, della Legge 14 gennaio 1994, n. 20, 19, secondo comma,
del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, 52, secondo comma, del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e
83, primo comma, del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440) delimitando il risarcimento a favore
dell'Ente locale ad un importo, di seguito specificato, inferiore a quello accertato. In definitiva, si condanna Luciano Torelli al
risarcimento di € 20.000,00 (ventimila/00), somma da ritenersi comprensiva di
rivalutazione monetaria fino alla data di deposito della presente sentenza. Sono invece dovuti gli interessi legali dalla predetta
data sino all'effettiva e intera soddisfazione del credito. Le spese di giudizio, liquidate come in dispositivo,
seguono la soccombenza. Nec plus ultra. P. Q. M. definitivamente pronunciando, respinta ogni contraria
istanza, eccezione o deduzione: accoglie per quanto di ragione la domanda attrice e, per
l'effetto, condanna Luciano Torelli al pagamento, in favore del Comune di L'Aquila, di
€ 20.000,00 (ventimila/00), importo da ritenersi comprensivo di rivalutazione
monetaria fino alla data di deposito della presente sentenza; Omissis
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