CORTE DEI CONTI, SEZ. GIUR. REGIONE ABRUZZO - Sentenza del 18 maggio 2004 n. 429 – Pres. Minerva – Est. Dammicco – P.M. Palumbi - Procura regionale c/p. F.P. (avv.ti F. Satta, F. Cardarelli, F. Foglietti), F. T. (avv. C. Milana), Banca Nazionale del Lavoro (avv. A. Clarizia, N. Paolantonio).

1. Giudizio contabile e di responsabilità amministrativa – rapporto contrattuale con istituto tesoriere – ente pubblico – carente negoziazione per i tassi d’interesse sulle anticipazioni di cassa – responsabilità – sussiste.

2.– colpa grave – presidente e direttore dell’Ente Autonomo del Parco nazionale d’Abruzzo – omissione nella cura delle condizioni economiche per i rapporti di cassa e tesoreria - sussiste.

3. sottoscrizione di convenzione di tesoreria senza indicazione dello specifico tasso di interesse per le anticipazioni di Tesoreria e rinnovo della convenzione senza avere compiuto ricerche di mercato e comparato le offerte nel quadro di una regolare gara – responsabilità amministrativa – sussiste – colpa grave - sussiste.

1. Sussiste la responsabilità amministrativa del Presidente e del Direttore dell’Ente Autonomo del Parco nazionale d’Abruzzo per aver condotto il medesimo ente pubblico a porsi innanzi al contraente privato (Banca Nazionale del Lavoro, convenzionata per il servizio di cassa o di tesoreria) in una posizione di particolare debolezza che ha reso estremamente difficile qualsiasi ipotesi di negoziazione dei tassi d’interesse sulle anticipazioni di cassa.

2. Sussiste un comportamento caratterizzato da colpa grave, sotto il profilo omissivo, per non aver curato con la necessaria attenzione, in favore del proprio ente, le condizioni economiche di rilevante importanza, come sono i tassi attivi o passivi, con l'Istituto di credito con cui l’ente pubblico medesimo intrattiene i rapporti di cassa o di tesoreria.

Sussiste la responsabilità amministrativa del Presidente e del Direttore dell’Ente Autonomo del Parco nazionale d’Abruzzo quando i tassi d’interesse praticati dall’istituto tesoriere sono senza dubbio alcuno sensibilmente superiori a quelli che l'Ente stesso avrebbe dovuto sopportare in un quadro di negoziazione diligente e di verifica anche periodica degli effettivi tassi praticati, specialmente quando con facilità, ma solo successivamente all'azione intrapresa dal Procuratore Regionale, è stata compiuta una vantaggiosa rinegoziazione degli interessi sui debiti.

3. È indice di responsabilità amministrativa aver sottoscritto una convenzione che mancava della indicazione precisa e incontestabile dello specifico tasso di interesse riferito alla anticipazione di Tesoreria e aver proceduto al rinnovo della convenzione, con l’istituto tesoriere, senza avere compiuto ricerche di mercato e comparato le offerte nel quadro di una regolare gara.

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità istituito dal Procuratore Regionale nei confronti di  p. f., rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Satta, Francesco Cardarelli e Fabrizio Foglietti;

TASSI Franco  rappresentato e difeso dall'avv. Carlo Milana;

Banca Nazionale del Lavoro, rappresentata e difesa dagli avv. Angelo Clarizia e Nino Paolantonio.

FATTO

Con citazione del 4 novembre 2003 il Procuratore Regionale ha convenuto in giudizio il Presidente, il Direttore Generale e l'istituto di credito Tesoriere dell'Ente Parco Nazionale d'Abruzzo Lazio e Molise, nelle persone rispettivamente di xx, yy,  e Banca Nazionale del Lavoro.

Espone il requirente che a seguito di accertamenti compiuti dalla Ragioneria Generale dello Stato sono state rilevate anomalie con riferimento alla gestione finanziaria dell'Ente Parco, ed in particolare al pesante indebitamento subito dall'Ente stesso in conseguenza della misura e dell'onerosità delle anticipazioni di denaro che l'Ente chiedeva e l'Istituto Bancario accordava.

Gli esercizi finanziari per i quali si è individuata detta situazione vanno dal 1998 al 2002.

La Procura ha sottolineato innanzitutto la patologia rilevabile nelle convenzioni stipulate fra l'Ente e l'Istituto, allorché il ricorso a tali anticipazioni non era affatto o non era adeguatamente disciplinato per ciò che riguardava i requisiti, la misura dell' importo anticipabile e la misura dell'interesse addebitato.

Vi era infatti, nella Convenzione per la gestione del servizio di Cassa stipulata il 20 marzo 2001, soltanto previsto che tali anticipazioni erano concedibili “senza superare di norma il 50 % del contributo ordinario dello Stato”.

Ha inoltre riscontrato l'applicazione concreta di un tasso di interesse “fuori mercato” ossia del 10,5% per il 2000 e il 2001, sceso poi nel corso del 2002 prima a 9,25 poi ulteriormente fino al 6,25 del settembre 2002.

Ha poi rilevato la pratica di richiedere e consentire anticipazioni senza formale impegno di spesa e per gli anni 2001 2002 il superamento generalizzato anche del limite fissato di norma al 50% del contributo statale.

Il danno individuato dalla Procura consiste nella porzione di interessi che eccede la quota media dello specifico mercato ed è quantificato con riferimento all'art. 1226 c.c. in 3 punti percentuali su quanto addebitato per interessi in occasione delle anticipazioni, per Euro 1.669 nel 2000, Euro 62.288 nel 2001 e Euro 11.089 nel 2002 (fino a settembre).

L'importo complessivo del risarcimento chiesto dalla Procura in favore dell'Ente Parco è di Euro 75.046, ripartito in tre quote: due di esse pari ad Euro 28.350 addebitate al Presidente p. e al Direttore una terza di Euro 18.344 all'Istituto di credito Tesoriere dell'Ente.

I comportamenti ritenuti gravemente colpevoli risiederebbero per quel che riguarda la BNL nella ingiustamente onerosa stipulazione e applicazione delle convenzioni e nella acquiescenza all'abuso dell'istituto delle anticipazioni, per il Presidente p. nel suo ruolo nella suddetta vicenda negoziale con la Banca e nella mancata vigilanza sulla sussistenza dei presupposti di indifferibile necessità delle richieste di anticipazione. Per il Direttore  “nell'improvvida confusa e trasmodante gestione”, nonché per autonome iniziative in materia di anticipazioni.

Sulla base di quanto acquisito nell'istruttoria, la Procura Regionale produceva formale invito a controdedurre in data 28 aprile 2004 nei confronti dell'Istituto di credito che svolgeva funzioni di tesoriere dell'Ente ossia la B.N.L. (con notifica in data 3 maggio 2003), del presidente arch. f. p. (con notifica in data 5 maggio 2003), del Direttore Soprintendente dott. xxx (con notifica in data 21 maggio 2003) e del capo contabile Daniele Fazi (con notifica in data 29 luglio 2003).

Il termine per il deposito dell'atto di citazione è stato prorogato, a seguito di apposita istanza e di pronuncia di questa Sezione, di ulteriori 50 giorni.

Fra gli invitati, è stato escluso dalla citazione il capo contabile Fazi, in ragione del “ruolo esecutivo rivestito”. Sono stati invece convenuti p., x e la BNL.

In data 16 marzo 2004 sono state depositate le memorie di costituzione p. e x.

Il primo, rappresentato dagli avvocati Filippo Satta, Francesco Cardarelli e Fabrizio Foglietti, ha in primo luogo evidenziato come il generalizzato valicamento del limite del 50% deve essere considerato alla luce dei fortissimi ritardi con i quali venivano erogati i contributi statali, che per il 2001 nella misura di oltre 5 miliardi sarebbero pervenuti addirittura il 27 dicembre dell'anno medesimo, dando luogo ad una situazione in grado di assumere quella eccezionalità che giustifica il valicamento di un limite ordinatorio.

Ha poi richiamato quanto emerso anche in altri giudizi in ordine alla falsata e ingannevole contabilità che veniva rappresentata al Presidente, il quale non era in grado di percepire quanto la richiesta di anticipazioni sottoposta alla sua firma avesse fondamento nella indifferibile esigenza di pagare le competenze al personale (come gli si prospettava e si specificava nella richiesta) o invece in altre operazioni portate avanti a sua insaputa dal direttore e dal capo contabile, poiché queste “alterazioni dell'istituto dell'anticipazione” devono essere riferite al più ampio fenomeno della gestione fuori bilancio “sistematicamente occultata agli organi di controllo, al collegio dei revisori dei conti, al Consiglio Direttivo e al Presidente” stesso.

Le difficoltà riscontrate nel gettare luce su questa gestione sono ribadite dal riferimento alle iniziative del Consiglio Direttivo nell'ottobre 2001 volte alla ricognizione della situazione debitoria determinata dal Direttore e dal Responsabile del Servizio di contabilità, che non hanno ottenuto adeguati risultati fino al luglio 2002.

E' poi affermato che le indifferibili necessità alle quali il Presidente riteneva di dover far fronte non potevano che essere soddisfatte con i denunziati anticipi o altrimenti con il reperimento di credito presso altro istituto previo espletamento di apposita procedura di gara, con tempi quindi improponibili e comunque con discutibili profili di regolarità.

Rileva inoltre come si sia realizzata una situazione di ricorso di fatto ad un prestito a medio termine, e questo per comportamenti gestionali che alla luce di quanto sopra affermato, non sarebbero imputabili al Presidente poiché ne era ignaro.

La gestione della contabilità imputabile al Direttore ed al responsabile del servizio di contabilità sarebbe infatti stata permeata di una notevole serie di approssimazioni e mancanze che sono state portate alla luce solo successivamente, ed anche al Tesoriere, con la sua “disinvolta disponibilità” a provvedere a pagamenti privi dei richiesti presupposti.

La difesa p. contesta poi l'applicabilità all'Ente Parco dell'art. 222 d.lgs 267/2000, che pose rigorosi limiti alle anticipazioni per gli enti locali, e nega la sussistenza di una norma che imponga la fissazione in convenzione dei tassi di interesse da applicare per le anticipazioni e non si sarebbe pertanto verificata la carenza di una clausola essenziale.

Contesta inoltre la inattendibilità delle rilevazioni del tasso applicato mediamente sul mercato in quanto incomplete e non corrette (in quanto rilevate sul mercato aquilano anziché a Roma dove è la sede l'Ente Parco); ricorda che la soglia per la rilevazione di debito usurario è quella del tasso medio aumentato della metà L. 108/1996) e che al di sotto di tale soglia occorre il requisito della sproporzione.

Documenta poi con i decreti trimestrali di fissazione del tasso di interesse medio praticato, valori superiori a quelli riportati dalla Procura. Chiede quindi in via principale l'assoluzione e in via gradata la riconsiderazione dell'addebito alla luce delle allegazioni documentali e in ultima istanza in applicazione del potere riduttivo.

La difesa del Direttore x, sottoscritta dall'Avv. Carlo Milana, si incentra sulla consistenza delle funzioni e dei poteri del Direttore soprintendente. Essi sarebbero stati erroneamente rappresentati dalla Procura e andrebbero visti alla luce del d.P.R. 30/6/1951 n. 335 e del regolamento di organizzazione approvato nel 1977 che li raffigurano come propositivi ed esecutivi mentre i pieni poteri sono sempre stati del Presidente.

Nega inoltre attendibilità di prova alle dichiarazioni del rag. Fazi ritenendo “assolutamente inutilizzabili le difese di un innocente , a priori, chiamato a discolparsi di colpe che non poteva mai avere” e alle dichiarazioni di p. perché definite generiche dalla stessa Procura Regionale. Ritiene poi che si debba tener conto delle patologie cardiovascolari che dalla fine del 2001 lo hanno afflitto fino al licenziamento nel settembre 2002.

Per il 2001 ricorda l'oggettivo ritardo dell'assegnazione dei fondi statali, definito il “maggior ritardo e taglio di fondi nella storia del Parco” dando luogo ad una inesorabile esigenza di ricorso alle anticipazioni.

Nega l'ordinazione di spese non necessarie ritenendo non provata e neanche adeguatamente specificata tale circostanza, in considerazione della genericità delle accuse. Ritiene non corretto il ricorso alla quantificazione in via equitativa poiché sarebbe stato possibile procedere ad una ricognizione per ogni singola spesa al fine di verificarne la indifferibile necessità e urgenza (salvo poi scontrarsi con la valutazione nel merito di scelte discrezionali) per quantificare precisamente il presunto danno. Nelle conclusioni chiede l'assoluzione e in subordine adempimenti istruttori relativi alle proprie assenze per malattia nel 2002.

In data 12 marzo 2004 si è costituita la BNL ed ha depositato in memoria in data 17 marzo sottoscritta dagli Avv. Angelo Clarizia e Nino Paolantonio. Considerazione centrale della memoria è la qualificazione del rapporto tra Ente Parco e Istituto di credito. Esso infatti è regolato da una convenzione avente ad oggetto l'affidamento del servizio di cassa e non di Tesoreria. In tale quadro non sono applicabili tutte le considerazioni riferite alle responsabilità dei tesorieri e che “implicano un collegamento funzionale con incarichi  o compiti di rilievo pubblicistico” nella fattispecie, afferma la BNL, del tutto assente.

Si tratterebbe infatti di rapporto bilaterale tra l'Ente (cliente) e una controparte privata (istituto di credito), senza contatti con altri soggetti pubblici o privati; nell'erogare le anticipazioni l'Istituto di credito ha agito non certo quale soggetto attributario di funzioni pubbliche ma quale parte di un rapporto contrattuale bancario di banca che applica ai propri clienti i tassi consentiti dal mercato, e la disciplina di tale rapporto ricadrebbe interamente nel ambito di cognizione del giudice ordinario.

In subordine a tale eccezione di carenza di giurisdizione si deduce l'infondatezza della domanda attorea sotto diversi profili. In primo luogo si nega che sussistesse alcun obbligo per la Banca di inserire una clausola che limitasse il tasso di interesse debitore per le anticipazioni, e che stante la negoziazione tra le parti le condizioni contrattuali sono state liberamente accettate dai rappresentanti parte Pubblica.

Anche in ordine alla concessione delle anticipazioni in parola, nessuna responsabilità viene riconosciuta dalla difesa dalla BNL, poiché il limite del 50% vigente dal 2001 era imposto dall'Ente Parco a se stesso e non al cassiere; a ciò viene aggiunto come il superamento del limite era regolarmente giustificato dal cliente in termini di necessità ed urgenza che non potevano essere sindacati dall'istituto di credito né ritenute insufficienti al punto di indurre a negare l'anticipazione, altrimenti esso avrebbe mancato di adempiere le obbligazioni assunte per contratto con l'Ente Parco.

Sono poi formulate argomentazioni, sostenute da documentazioni, tese a illustrare le carenze dell'istruttoria in ordine alla rilevazione dei tassi medi praticati sul mercato e a negare la sussistenza di una anomala misura del tasso di interesse praticato per questo genere di operazioni.

Infine, sono ritenute inadeguatamente supportate con principi di prova le pretese di quantificare il danno utilizzando il criterio equitativo di cui all'art. 1226 c.c.

In estremo subordine si chiede l'applicazione più ampia del potere riduttivo.

Alla odierna pubblica udienza sono comparsi per p. gli avvocati Cardarelli e Foglietti, per x  l'avvocato Milana e per la Banca Nazionale del Lavoro l'avvocato Paolantonio. Le funzioni di Pubblico Ministero sono svolte dal Procuratore Regionale Palumbi.

Per la difesa p. l'avv. Cardarelli ha dapprima effettuato una ricognizione della normativa applicabile al rapporto di tesoreria per l'Ente Parco volta ad escludere l'applicabilità delle norme che hanno introdotto per gli Enti Locali i limiti alle anticipazioni e invece ammettere la vigenza nel presente caso della L. 720/84  e quindi delle norme sulla Tesoreria Unica. Ha poi segnalato l'assenza di un regolamento di contabilità per l'Ente Parco. Ha inoltre richiamato la situazione caotica della gestione finanziaria dell'Ente, che ha dato origine a vari capi di addebito esaminati in altri giudizi. Esaminando singolarmente le richieste di anticipazione, mostra come ancora nella richiesta del 19 marzo 2001 si era contenuta la richiesta nell'ambito del 50 per cento finanziamento, ma che poi le situazioni eccezionali, oggettivamente rilevabili, hanno imposto il valicamento di quel limite che era appunto ordinatorio e non perentorio.

Per x l'avv. Milana ha innanzitutto confermato la circostanza che per disturbi cardiovascolari il suddetto è stato assente dal servizio fin dalla fine del 2001 e che quindi nessun addebito può essergli mosso per le vicende svoltesi nel 2002. Per il resto ha rimarcato la natura esecutiva delle funzioni attribuite x al che nessun ruolo ha rivestito nella stipula della convenzione con la banca e nella misura dei tassi di interesse praticati dalla stessa, talché non vi è in effetti nei confronti del nessun addebito in ordine alla stipula della convenzione, ed ha comunque ribadito l'oggettiva ed eccezionale tardività della erogazione dei finanziamenti pubblici per l'anno 2001, circostanza del tutto sufficiente a connotare la situazione di necessità ed emergenza; segnala inoltre che vi erano anche urgenti pagamenti di lavori in appalto, che altrimenti avrebbero generato maggior danno in termini di mora, penali e quant'altro. Né ritiene che in questa sede si possa addebitare una situazione controversa dal punto di vista gestionale che costituisce l'oggetto di altri giudizi innanzi alla Corte dei conti e che nella presente sede può rappresentare una circostanza presupposta, “a monte”, della vicenda delle anticipazioni svoltasi “a valle”, ma non specifico motivo di addebito perché darebbe luogo ad un “bis in idem”.

La difesa della Banca Nazionale del Lavoro ha ribadito la carenza di giurisdizione nei propri confronti per essere stato detto Istituto Bancario soltanto il cassiere dell'Ente Parco e di non aver avuto rapporti con altri soggetti, configurando la situazione negli ordinari termini cliente-banca di diritto comune . In via subordinata, si contesta anche la sussistenza di una condotta antigiuridica, non sussistendo per la Banca alcun obbligo cogente a includere nella convenzione la misura predeterminata dei tassi passivi, e per il resto non potendo la banca fare diversamente dall'adempiere alle proprie obbligazioni e concedere le anticipazioni richieste ai sensi della convenzione; viene poi negata l'arbitrarietà e la mala fede della Banca nell'applicare interessi debitori, anche perché puntualmente essa ne dava conto all'Ente - cliente nei periodici saldi ed estratti-conto; si contesta infine la sussistenza del danno ritenendo l'istruttoria svolta dalla Procura carente sotto il profilo della acquisizione dei corretti riferimenti statistici dei tassi passivi praticati sul mercato con riferimento all'area geografica e alla tipologia delle operazioni in questione.

Il Pubblico Ministero si è in primo luogo soffermato sulla natura giuridica del rapporto tra l'Ente Parco e la Banca Nazionale del Lavoro, che con evidenza si atteggia a rapporto di Tesoreria in virtù delle medesime clausole i esplicitamente inserite nella convenzione e della apparente, ma non significativa, interposizione di un conto corrente postale (dal quale poteva essere traente la banca) nelle funzioni formali di Tesoriere. La distinzione proposta dalla difesa BNL sarebbe tuttavia ininfluente perché in ogni caso il maneggio del denaro pubblico è avvenuto nei modi per i quali la giurisdizione della Corte dei conti è affermata. Sulla urgenza determinata dal ritardo nell'accreditamento dei finanziamenti statali sottolinea che le anticipazioni sono state richieste certo anche per obbligazioni connesse a contratti di appalto, ma che non spetta alla Procura dimostrare che sia derivato un vantaggio all'Ente nell'operazione di richiesta di anticipazione messa a confronto con l'alternativa del pagamento in ritardo di quanto dovuto alle ditte appaltatrici. Prende poi atto della documentazione sanitaria prodotta dal x e ritiene di poter ridurre l'addebito nei confronti del medesimo scomputando la quota relativa al 2002.

In breve replica ha preso la parola l'Avv. Foglietti per p., che ha ribadito che il tasso praticato non può essere ritenuto frutto diretto della convenzione, giacché volta per volta era adeguato e ne era data idonea conoscenza agli organi amministrativi dell'Ente Parco. Inoltre la valutazione della convenienza del tasso lasciato indeterminato in convenzione dovrebbe essere valutata soltanto nell'arco della durata della convenzione, e quindi almeno nell'arco di un triennio: in questa prospettiva pluriennale probabilmente non vi sarebbe alcuna disutilità.

Il giudizio è stato quindi ritenuto per la decisione.

DIRITTO

1) Per quanto riguarda la sussistenza della giurisdizione, sarà utile premettere quanto già chiarito recentemente da questa Sezione: il Parco nazionale d'Abruzzo, originariamente istituito con R.D.L. 11 gennaio 1923, n. 257, avente ad oggetto la “Costituzione del Parco nazionale d'Abruzzo”, convertito in Legge 12 luglio 1923, n. 1511, successivamente soppresso con R.D.L. 11 dicembre 1933, n. 1718, recante la "Modifica alle disposizioni relative all'ordinamento e alla gestione dei Parchi nazionali del Gran Paradiso e d'Abruzzo", convertito in Legge 25 gennaio 1934, n. 233, e, infine, ricostituito con Legge 21 ottobre 1950, n. 991, concernente la "Ricostituzione dell'Ente autonomo del Parco nazionale d'Abruzzo", già posto sotto la vigilanza del Ministero dell'agricoltura e delle foreste (art. 1, comma 1, del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 535, avente ad oggetto le "Norme per l'organizzazione e per il funzionamento dell'Ente autonomo del Parco nazionale d'Abruzzo") e, postea, del Ministro dell'ambiente (art. 9, comma 1, della Legge 6 dicembre 1991, n. 394, recante la "Legge quadro sulle aree protette"), è Ente autonomo, ha personalità di diritto pubblico e ad esso si applicano le disposizioni di cui alla Legge 20 marzo 1975, n. 70 (articoli 1, commi 1 e 3, del D.P.C.M. 26 novembre 1993, in materia di "Adeguamento ai principi della legge - quadro sulle aree protette 6 dicembre 1991, n. 394, della disciplina dell'Ente autonomo Parco nazionale d'Abruzzo", 1, comma 1, del citato D.P.R. e 9, comma 1, della suddetta Legge 6 dicembre 1991, n. 394). Inoltre, il Parco nazionale d'Abruzzo è Ente pubblico non economico e opera per interessi generali di protezione del territorio, della flora e della fauna, qualità confermata dall'art. 1, comma 1, della Legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Corte di cassazione, Sezioni unite, sentenza n. 11306 in data 28 ottobre 1995).

Pertanto, la figura soggettiva de qua è sottratta alla disciplina di diritto comune e presenta il carattere "strumentale" proprio delle persone giuridiche pubbliche, costituendo, di conseguenza, mezzo per il raggiungimento di precisi fini pubblici, esplicitamente individuati dal suddetto quadro normativo, completato dalla Legge 9 dicembre 1998, n. 426, recante "Nuovi interventi in campo ambientale". E' indubbia quindi la sussistenza di giurisdizione sull'attività finanziaria dell'Ente Parco. Quanto alla sussistenza di giurisdizione in merito alle scelte operate dagli Amministratori, è sufficiente per questo punto richiamare la puntuale giurisprudenza della Suprema Corte, che afferma (S.U. 14488/2003) che il sindacato sul merito di tali scelte non rientra nel rispetto dei limiti "esterni" della giurisdizione, ma al “modo di esercizio delle funzioni”; deve quindi escludersi l'invasione di un "ambito protetto dalla c.d. riserva di amministrazione" ovvero del "merito dell'attività amministrativa esercitata" e dichiararsi  la giurisdizione del Giudice contabile (Corte di cassazione, Sezioni unite, sentenza n. 8449 in data 26 agosto 1998), dovendosi poi rinviare la trattazione della natura discrezionale degli specifici atti adottati quando il Collegio giungerà alla disamina e alla valutazione delle condotte contestate.

L'eccezione di carenza di giurisdizione sollevata dalla Banca Nazionale dl Lavoro muove invece da una distinzione fra rapporto di cassa e di tesoreria che presenta non pochi aspetti equivoci: da un lato la prospettazione del rapporto in termini del tutto privatistici, dall'altro lato le deduzioni della Procura Regionale che, sulla scorta della convenzione e comunque sotto il profilo fattuale, individuano una situazione del tutto equivalente a quella di un tesoriere formalmente investito del relativo compito.

Oltre a far tesoro dei criteri ermeneutici che la Suprema Corte ha anche di recente, con la nota sentenza 19667/2003, indicato in ordine al rilievo che la natura pubblica del denaro maneggiato riveste nella affermazione dell'ambito della giurisdizione contabile, questo Collegio ritiene particolarmente conferenti le pronunzie che sulla figura del cassiere e del tesoriere si sono accumulate negli ultimi anni. Particolarmente pertinente è fra le altre Sez. Giurisdiz. Umbria -  Sent.  N. 361 del 27/08/2001 che proprio in ordine alle figure dei  cassieri e dei tesorieri delle P.A. radica la giurisdizione appunto in relazione alla natura pubblica del denaro (che nella fattispecie era addirittura affermata in relazione al maneggio del denaro dei pazienti ricoverati in una struttura psichiatrica pubblica). Né può essere utilizzata a sostegno della eccezione sollevata dalla BNL la sentenza Cassazione Sez. Un. n. 11436  del 17/10/1992, che pure nega la giurisdizione nei confronti della Cassa di Risparmio di Bologna, poiché tale pronunzia invece corrobora al contrario la posizione qui sostenuta dal momento che in quel caso si trattava di cassiere di Ente Pubblico Economico e nel presente caso, stante quanto sopra abbondantemente argomentato, si è in presenza di Ente Pubblico di natura strumentale. Peraltro, al riguardo e solo incidentalmente, occorre richiamare il mutamento di indirizzo della Corte di Cassazione (S.U. 19667/03) che ha affermato la giurisdizione della Corte dei conti anche nei riguardi degli Enti Pubblici Economici per i fatti commessi dopo l'entrata in vigore dell'art. 1 della L. 20/1994.

2) Nelle argomentazioni tese a distinguere la situazione di dissesto finanziario, già esaminata giudiziariamente da questa Sezione in precedenti pronunce, dalla presente fattispecie, si ritiene di individuare nelle  memorie  difensive una formale eccezione di “ne bis in idem”.

Si chiarisce subito che l'oggetto dei giudizi già definiti dall'attuale sottoposto all'esame è assai differenziato: lungi dal voler addebitare due volte la stessa "trasmodante gestione" dell'Ente Parco, è evidente come in una situazione di disagio finanziario, in parte autoindotta in parte generata da fattori esterni, sono stati compiuti atti gestionali singolarmente e autonomamente rilevanti che invece di reincanalare la gestione nell'alveo della normalità hanno ulteriormente aggravato gli aspetti patologici della medesima. Non si tratta evidentemente di una "mutatio libelli" né di una nuova domanda: la Procura ha fornito nell'atto di citazione, pur succintamente, tutti gli elementi che autorizzano questa organica lettura della domanda attorea, nella quale gli aspetti gestionali che si rappresentano come rilevanti ai fini di questi addebiti di responsabilità sono appunto quelli non coperti dal precedente giudicato, o comunque non dedotti in precedenti giudizi.

In questo quadro possono essere individuate come rilevanti al fine del sorgere di responsabilità da scriteriata azione amministrativa e finanziaria da un lato la fase della negoziazione e dall'altro quella della gestione della convenzione fra gli amministratori citati in epigrafe e l'Istituto di credito convenuto, per quel che riguarda la misura delle anticipazioni e le condizioni che ad esse sono state applicate.

Quanto all'Istituto di credito, questo Collegio, pur avendo affermata la giurisdizione sull'Istituto bancario suddetto per tutto ciò che afferisce alla gestione del contratto, non ritiene suscettibile di sindacato giurisdizionale l'attività da questo compiuta prima del momento genetico del rapporto instauratosi con la convenzione: pur vigendo una precedente convenzione prorogata, con la convenzione del 2001 sorge un nuovo rapporto; prima della stipula della convenzione non può ritenersi costituito il rapporto di servizio, e rimane sottratto conseguentemente ogni giudizio sul fatto che in essa la Banca non abbia perseguito l'interesse pubblico, ma l'interesse della stessa Banca. Anche il riferimento alla "buona fede" invocato dal Procuratore Regionale sembra doversi leggere non tanto come contestazione di “culpa in contrahendo” quanto come censura dell'utilizzo di una “falla” del contratto per applicare tassi di interesse sulle anticipazioni particolarmente alti.

Escluso che nella fattispecie possa ravvisarsi responsabilità della BNL per  quanto sopra considerato, occorre valutare le posizioni dei convenuti p. e x.

Diversa è invece la posizione del Presidente e del Direttore soprintendente, che a tale convenzione hanno messo mano con profili di scriteriatezza, per modi e tempi, meritevoli di ulteriore approfondimento.

4) In primo luogo, viene all'esame la carenza di una preventiva fissazione dei tassi passivi con particolare riferimento alle anticipazioni di Tesoreria, primo degli addebiti mossi nell'atto di citazione.

Le difese insistono sul carattere di non essenzialità della clausola riguardante la predeterminazione del tasso degli interessi debitori, soffermandosi in verità su un aspetto che avrebbe rilevanza solo se qui si vertesse in ordine ai vizi intrinseci dell'atto di convenzione sul quale è basato il rapporto Ente - banca; l'approccio è fuorviante, perché in nessuna maniera la Procura ha sostenuto che l'assenza di tale clausola viziasse l'atto e ne inficiasse l'esistenza: ciò che la domanda attorea sostiene e argomenta persuasivamente è che una siffatta convenzione, che rimetta del tutto alla controparte dell'Amministrazione la determinazione di un così rilevante onere contrattuale, particolarmente in un quadro di indebitamento a breve e medio termine divenuto ormai stabile, è stata accettata e sottoscritta in totale spregio del pubblico interesse.

Mancando ogni negoziazione in sede di convenzione, neanche l'Ente (attraverso chi lo amministrava) si è attivato per negoziare di volta in volta o chiedere ragione in ogni caso del tasso praticato concretamente dalla banca nei confronti del medesimo.

La stipula della convenzione non è stata preceduta da alcuna ricerca di mercato volta ad accertare l'offerta di condizioni più favorevoli da parte di altri Istituti di credito.

La stipula con il medesimo Istituto di credito non è stata preceduta da alcuna contrattazione o confronto.

5) E' stato in proposito eccepito il valicamento del limite della insindacabilità delle scelte discrezionali nel merito.

L'eccezione non  può essere accolta alla luce di quanto diffusamente argomentato anche nella giurisprudenza più recente di questa Sezione (Sent 1/2004): la disposizione circa l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali ex art. 1, comma 1, della Legge 14 gennaio 1994, n. 20, nel testo sostituito dall'art. 3 del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito in Legge 20 dicembre 1996, n. 639, non preclude, nel giudizio contabile, la valutazione delle scelte discrezionali che, eccedendo i limiti della ragionevolezza, sconfinino nell'arbitrio e siano, perciò, viziate d'illegittimità per eccesso di potere (Corte dei conti, Sezione III giurisdizionale centrale, sentenza n. 9 in data 8 gennaio 2003); è consentita la piena sindacabilità delle scelte discrezionali quando si sia agito in contrasto con prescrizioni dell'ordinamento e l'opzione scelta disattenda in modo palese canoni di razionalità e di adeguatezza funzionale (Corte dei conti, Sezione III giurisdizionale centrale, sentenza n. 2 in data 7 gennaio 2003); non esclude che l'oggetto del giudizio riguardi la razionalità e congruità dell'azione amministrativa, nonché il corretto perseguimento dell'interesse pubblico (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna, sentenza n. 2329 in data 1 ottobre 2002; Cass. Sezioni unite n. 14488/2003);

Orbene, non v'è dubbio che la pretermissione di una clausola talmente rilevante e determinante in ordine alle ripercussioni sulle finanze dell'Ente riveste quei profili di irragionevolezza che ne giustificano ampiamente la sindacabilità e la censura in termini di comportamento antidoveroso connotato da gravità nella colpa.

6) A questo punto, in un procedimento ricostruttivo degli avvenimenti e della loro concatenazione causale, ci si deve doverosamente chiedere come mai sia stata stipulata la convenzione suddetta (come detto, senza gara e senza ricerca di mercato) in termini così sfavorevoli.

Verosimilmente la ragione potrebbe essere individuata nel fatto che si è lasciata scadere, con grave e inescusabile incuria, la precedente convenzione, con la conseguenza di un rapporto andato in regime di prorogatio: circostanza che ha irragionevolmente posto l'Ente in condizione di dover (nell'aprile 2001) accettare supinamente il trattamento che poneva in essere un Istituto di credito al quale erano già state chieste, anche per il medesimo 2001, cospicue anticipazioni. Ecco che dal coacervo degli atti riconducibili alla “trasmodante gestione” è stato enucleato un autonomo aspetto, che non si sovrappone a quanto già in altra sede azionato, e che è qui meritevole di specifica disamina in sede giurisdizionale: il Presidente p. e il Direttore x, ciascuno nel proprio ruolo, hanno condotto l'Ente Parco a porsi innanzi al contraente privato in posizione di particolare debolezza, il che ha reso estremamente difficile (né risulta che sia stata neanche tentata) qualsiasi ipotesi di negoziazione, come è solito fare perfino il più sprovveduto privato quando negozia ad esempio le condizioni di un mutuo o altra anticipazione.

Su questo quadro si innestano gli addebiti mossi dalla Procura Regionale con riferimento alla stipula della convenzione in questione e alla mancanza di qualsivoglia azione di contenimento delle esigenze connesse alle richieste di anticipazione. Sussiste dunque colpa grave nell'omissione di condizioni di rilevante importanza (come i tassi attivi o passivi) con l'Istituto di credito con cui un Ente pubblico intrattiene rapporti di cassa o di tesoreria.

7) Viene poi all'esame la concreta applicazione dei tassi, ritenuti fuori mercato dalla Procura Regionale ed invece raffigurati come del tutto legittimi dai rappresentanti dell'Istituto di credito.

Il riferimento ai tassi usurari, prospettato dalla difesa della BNL con riferimento alle indicazioni trimestrali fornite dalla Banca d'Italia, non appare del tutto pertinente né può assorbire le valutazioni connesse a questo aspetto: se vale ad elidere l'illiceità della condotta della banca, che sotto il livello dei tassi usurari si è effettivamente tenuta, non è tuttavia idoneo, l'allegato riferimento a confutare le allegazioni della Procura Regionale: i dati ai quali si sono volute riferire le difese dei convenuti p. e x non possono costituire valido riferimento, in quanto tali dati si riferiscono ai tassi praticati alla comune clientela; nella fattispecie occorre riferirsi ai tassi praticati, invece, come esattamente considera la Procura Regionale, a pubbliche amministrazioni  e/o enti pubblici.

Contrariamente a quanto sostenuto dalle difese, appaiono quindi condivisibili per omogeneità dei soggetti destinatari e omogeneità dell'area geografica i dati forniti dalla filiale aquilana della Banca d'Italia su apposita richiesta istruttoria del Procuratore Regionale.

E' quindi condivisibile il riferimento che la Procura Regionale fa ai valori relativi ai tassi praticati alle Pubbliche Amministrazioni, i quali, in ognuno dei prospetti trimestrali delle rilevazioni statistiche in uso alla Banca d'Italia, risultano (fondatamente, trattandosi di soggetti della massima affidabilità) assai inferiori a quelli praticati ad altre categorie di clienti. Valga a titolo di esempio la indicazione relativa al dicembre 2000 per l'Italia Centrale: le amministrazioni pubbliche, per fidi da 500 milioni di lire a 5 miliardi, hanno visto applicarsi un tasso di 7,80% rispetto ad una media, relativa allo stesso periodo e area e per tutte le categorie, di 8,71%, con punte di oltre il 9% per alcune categorie.

Alla luce di ciò, appaiono sproporzionati i tassi degli interessi debitori praticati dalla BNL all'Ente Parco Nazionale nel concreto delle anticipazioni qui esaminate, rispetto agli altri Enti pubblici. Resta infatti attestato in atti che gli stessi tassi sono senza dubbio alcuno sensibilmente superiori a quelli che l'Ente stesso avrebbe dovuto sopportare in un quadro di negoziazione diligente e di verifica anche periodica degli effettivi tassi praticati. Ulteriore conferma di ciò è stata la facilità con la quale successivamente all'azione intrapresa dal Procuratore Regionale è stata compiuta una vantaggiosa rinegoziazione degli interessi sui debiti.

La decisione su questo punto comporta l'affermazione della effettiva sussistenza di un danno erariale, certo e attuale, la cui quantificazione deve essere individuata nei tre punti percentuali di media eccedenti il livello normale, come prospettato dalla Procura Regionale, in riferimento al quantum di effettivo scostamento dai tassi di interesse ottenibili, dovendosi  comunque arrotondare a tale valore medio i valori di volta in volta superiori o inferiori a tale scostamento del tre per cento.

Quindi il danno viene dal Collegio, in questo caso, rapportato e fondato su indici di sicura affidabilità .

Risultano  perciò infondate tutte le eccezioni mosse dalla difesa del x sulla inammissibilità del ricorso alla valutazione equitativa ex 1226 c.c..

Tanto più che nella specie al contrario il danno è perfettamente giustificabile sulla base dei dati oggettivi addotti dalla Banca d'Italia, che questo Collegio  valuta come pienamente attendibili.

Con riferimento in concreto alla condotta del Presidente, è indubbia la riferibilità al p. della improvvida negoziazione (riferita solo al 2001 e al 2002), per avere egli sottoscritto una convenzione che mancava della indicazione precisa e incontestabile dello specifico tasso di interesse  riferito alla anticipazione di Tesoreria e  per avere lo stesso proceduto al rinnovo della convenzione, senza avere compiuto ricerche di mercato e comparato le offerte nel quadro di una regolare gara.

Con la responsabilità del p. concorre quella del x, nella sua qualità di Direttore Sovrintendente e quindi di Capo della struttura Amministrativa: ciò in primo luogo perché, come ha evidenziato la parte attrice e lo stesso convenuto p., la gestione dell'Ente era caratterizzata da approssimazione, lassismo e confusione riconducibili alla Direzione del Parco; per di più il x ha rivestito autonoma, indiscutibile e documentata  funzione, come attesta la  nota del 21 novembre 2001, nei rapporti con la BNL; egli era anche altrettanto indiscutibilmente a conoscenza della genericità delle richieste di anticipazione avanzate alla BNL.

Peraltro, osserva il Collegio, anche  quando queste facevano riferimento alla necessità di coprire  spese per il personale, tali riferimenti, non appaiono convincenti, in quanto in esse erano ricomprese  anche indennità (in particolare quella di rischio di cui alla Sentenza  n.128/2001 di questa stessa Sezione percepita dallo stesso x) non dovute perché illegittime.

Senza considerare peraltro che, in Enti che si trovano nella situazione di cronico disavanzo, come nella specie, è invalso l'uso di far fronte alle spese non necessarie con gli ordinari fondi di bilancio e fare ricorso alle anticipazioni per pagare le spese obbligatorie.

Viene in ogni caso recepita la richiesta, condivisa in udienza anche da parte attrice, di tenere indenne il x dagli addebiti relativi al 2002, stante la comprovata e prolungata indisponibilità dello stesso per gravi motivi di salute.

La colpa grave di entrambi appare, quindi, ampiamente dimostrata da quanto sopra esposto.

Questo Collegio ritiene peraltro che sussistano validi motivi per l'applicazione del potere attribuito al Giudice contabile dall'art 52, co.2 del R.D. 12.7.1934 n.1214 e quindi per  porre a carico del p.  la somma di Euro 10.000(Euro  diecimila) oltre agli interessi ed alle spese di giudizio. Per il  x la riduzione della richiesta condivisa dalla Procura conduce ad una quantificazione dell'addebito pari ad Euro 14.000 (Euro quattordicimila) addizionata degli interessi e delle spese.

8)  Si deve passare all'esame del secondo addebito mosso dal Procuratore Regionale, con il quale viene contestato il valicamento dei limiti, pur ordinatori, che l'Ente Parco aveva con la convenzione del 2001 fissato per le anticipazioni.

In riferimento a questo aspetto coglie nel segno l'argomentazione dell'Istituto di credito volta ad evidenziare le differenze fra il regime delle tesoreria degli enti locali e quello applicabile alla presente fattispecie, e certamente, se vi fosse normativamente  (oppure convenzionalmente) previsto un limite invalicabile alle anticipazioni per l'Ente in questione, si dovrebbe senza dubbio rinvenire responsabilità sia di chi per conto dell'Amministrazione chiede anticipazioni oltre il tetto fissato, sia per il soggetto che in funzione di tesoriere ne concedesse.

Premesso che nei confronti degli Enti Pubblici non risultavano all'epoca dei fatti normativamente fissati tetti di sorta occorre verificare da quali limiti operativi poteva ritenersi astretta in concreto la BNL, sulla  base della convenzione, nella concessione o nel rifiuto delle anticipazioni suddette.

Ritiene in proposito il Collegio che la convenzione consentiva, sia pure inopinatamente, un valicamento del limite del 50% del finanziamento ordinario, in presenza di circostanze  che andassero oltre la normalità (cfr."di norma").

Ciò posto, per  quanto riguarda la Banca se ne deve escludere che essa dovesse valutare la sussistenza della eccezionalità oppure il merito della necessità al ricorso dell'anticipazione dovendosi limitare a verificare l'esistenza di una richiesta motivata.

Più al di là non si può andare perché in caso diverso si dovrebbe presupporre in capo ad essa compiti e poteri di controllo estranei al rapporto esistente.

Le richieste di anticipazione, a firma quasi sempre del p. ed in un caso del x, appaiono, ad un primo esame, motivate con esigenze indifferibili e giustificate dal ritardo, questo sì eccezionale nella misura e nel modo, nell'accreditamento dei finanziamenti statali.

Per completezza, si deve qui pure esplicitare la circostanza che, una volta ricordate  tutte le carenze gestionali che sono altrove emerse (si vedano le sentenze di questa Sezione Giurisdizionale n 128/2001, n. 332/2003 e n. 1/2004 dalle quali risulta evidente un quadro di confusionaria, lassista e approssimativa gestione nelle spese di rappresentanza nell'attribuzione di indennità non dovute, nella mancata giustificazione di spese di viaggi all'estero etc.) resta pur sempre da considerare il ritardo con il quale il Ministero del Tesoro accreditava i contributi ordinari all'Ente, addirittura in chiusura dell'esercizio.

Questa circostanza può avere determinato il ricorso alle anticipazioni, anche in eccedenza ai limiti posti nella  convenzione; tale ricorso, peraltro, negli anni, è venuto ad assumere caratteristiche di tale continuità e frequenza da fare  ritenere  che in realtà l'Ente usasse tale istituto, come ha osservato il Procuratore Regionale, quale normale fonte di finanziamento del disavanzo.

Alla luce di un siffatto concorso di colpa da parte dello Stato, non viene  ravvisata da questo Collegio, la configurabilità della colpa grave in capo ai convenuti per lo sforamento della soglia del 50 %, anche se è pur vero quanto affermato nell'atto di citazione che l'Ente e per esso il suo Presidente , di fronte a così costante e imponente ricorso alle anticipazioni, nulla hanno fatto per addivenire ad un contenimento delle spese, come più volte denunciato dalla Sezione del Controllo sugli Enti  della Corte (vedasi determinazione n.89/2001 e successive) e di cui sono testimonianza le citate precedenti pronunce di condanna emesse da questa Sezione.

Dalla relazione (XIV legislatura, Voc. XV, atti parlamentari, Vol. 54, approvata nell'adunanza del 21.12.2001,relativa agli esercizi 1988-97) emergevano rilievi di tale gravità (conferimento di mansioni  superiori, inquadramento del personale a posizioni economiche superiori, erogazioni a tutto il personale, compreso il Direttore del Parco, dell'indennità pensionabile di cui al D.P.R. 27.3.1984, n.69, attribuzione al Direttore del Parco della qualifica di Dirigente Generale attribuzione della qualifica di Dirigente ad una  impiegata, irregolare assunzione di impegni, omessa  adozione di provvedimenti di impegno, pagamenti effettuati in assenza del provvedimento di liquidazione, etc.) che avrebbero richiesto immediati interventi correttivi per correggere l'ingiustificato grado di opacità della gestione che rendeva “e inattendibile l'intero impianto contabile dell'Ente ed i relativi risultati gestionali” (vedasi citata relazione).

L'esistenza di questa situazione che doveva portare l'Ente in condizioni di dissesto finanziario (pag.12 della memoria del p.), oltre che da tali atti ufficiali, quindi ben a conoscenza sia del p. che del x, viene ammessa dallo stesso Presidente nella memoria difensiva depositata il 16.3.2004, nella quale, pur attribuendosene la responsabilità al Direttore, si dice “Inoltre solo a seguito degli accertamenti della effettiva massa passiva gestita dalla Direzione  fuori dalle norme di bilancio si è potuto accertare che il ricorso alle anticipazioni di cassa (si ripete, rappresentato al Presidente quale necessità per far fronte alle situazioni momentaneamente deficitarie) si era trasformato in un vero e proprio sistematico ricorso ad un prestito a medio termine. Tale alterazione dell'istituto delle anticipazioni non può quindi essere ricondotta al mero dato formale del superamento del limite - parametro ordinariamente previsto dalla convenzione, quanto al più ampio fenomeno della gestione fuori bilancio, sistematicamente occultata agli organi di controllo, al collegio dei revisori dei conti, al consiglio direttivo ed al Presidente da parte della Direzione e del servizio di contabilità.

Si deve inoltre tenere conto che proprio nell'anno 2001, al quale si riferisce la maggiore entità degli oneri sopportati secondo la ricostruzione operata dalla Procura, ed in pendenza della richiesta di ulteriori anticipazioni, il Consiglio Direttivo dell'Ente aveva predisposto una ricognizione dei debiti fuori bilancio richiedendo al Direttore ed al Responsabile del Servizio contabile la predisposizione di un elenco entro il 31 ottobre 2001.

Appare sintomatica delle difficoltà ricostruttive della effettiva situazione finanziaria e contabile dell'Ente la circostanza che solamente con la deliberazione del 22 luglio 2002 n.88/02 del Consiglio Direttivo (doc.21), l'Ente abbia potuto definitivamente prendere atto del disavanzo di amministrazione e della massa debitoria”.

Semprechè, pur dando atto che nel 2001 sono state assunte iniziative da parte del Presidente per avere un quadro più realistico della situazione finanziaria, non può ignorarsi che dal contesto emerge  in chiara evidenza che lo stesso Presidente, in precedenza, non aveva esercitato alcuna vigilanza o prestato attenzione sul modo di gestione disinvolto del x , né aveva tratto segnali di allarme dal continuo e rilevante (in misura anche eccedente al 50% previsto in convenzione) ricorso alle anticipazioni, che, come egli stesso ammette,"si era trasformato in un vero e proprio ricorso ad un prestito a medio termine".

In capo al Presidente è quindi ravvisabile anche sotto questo profilo la sussistenza della colpa per  difetto di vigilanza e di controllo sull'operato del x, ma ad avviso del Collegio, essa non assume carattere di gravità, in relazione al comportamento non collaborativo dello stesso x.

Le spese  di giudizio seguono la soccombenza.

P. Q. M.

LA CORTE DEI CONTI

Sezione Giurisdizionale dell'Abruzzo

Definitivamente pronunziando, ogni contraria istanza reietta,

RIGETTA la domanda attrice nei confronti della  B.N.L. e per essa del suo Presidente;

CONDANNA

yy  al pagamento in favore dell'Ente Parco Nazionale di Abruzzo, Lazio e Molise di Euro 10.000 (Euro diecimila).

xx al pagamento in favore dell'Ente Parco Nazionale di Abruzzo, Lazio e Molise di Euro 14.000 (Euro quattordicimila).

Somme da attualizzare ed addizionare con gli interessi legali a far tempo dalla pubblicazione della sentenza fino al soddisfo.

Liquida altresì, a favore dello Stato, le spese di giudizio, nella misura, alla data di pubblicazione della sentenza, di € 481,73.

Omissis