|
Corte
dei conti Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo - 3.4.2002 n.
162/2002 - Presidente
Minerva - Relatore Pepe – P. M. Perin c/ E.
D.G., B.M., C.A., A.A., O.A., F.M., A.M. (avv.ti Zezza, Ruta, Venta e
Ludovici) Giudizio
di responsabilità amministrativa – attività di consulenze esterne
all’amministrazione – danno erariale – sussiste - vertici
dell’amministrazione – colpa grave – sussiste – segretario
comunale – responsabilità – non sussiste in presenza di una
posizione meramente consultiva. Gli
incarichi esterni all’amministrazione possono essere conferiti solo
quando siano richieste conoscenze ed esperienze eccedenti le normali
competenze del personale dipendente e i medesimi incarichi, inoltre,
non devono implicare lo svolgimento di attività continuativa, bensì
la soluzione, in virtù di particolari cognizioni, di specifiche
questioni. Deve
ritenersi fonte di ingiusto danno cagionato con colpa grave, da
addebitare ai membri della giunta comunale, la consulenza connotata da
genericità ed indeterminatezza conferita a un libero professionista
estraneo ad un ente pubblico per lo svolgimento di mansioni
amministrative del tutto normali e, come tali, certamente espletabili
dai funzionari dell'ente. Deve
essere, invece, esclusa la responsabilità del segretario comunale nel
danno derivante dal conferimento di consulenze esterne, quando la
posizione di questi rivesta, nella vicenda dannosa, una posizione
puramente consultiva e marginale nel creare una struttura esterna
destinata al perseguimento di finalità istituzionali dell'ente. SENTENZA
nel
giudizio di responsabilità iscritto al n. 246/E.L.
del registro di Segreteria e promosso dalla Procura regionale
della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale in
intestazione nei confronti di: E. D. G.,
nato a omissis, quale sindaco del comune di Campotosto (AQ),
rappresentato e difeso dall'Avv. Rodolfo Ludovici - ex procura a margine dell'atto di costituzione in giudizio
- ed elettivamente domiciliato presso lo studio del legale medesimo,
con sede in L'Aquila, Vico di Picenze, 25; e,
quali componenti pro tempore
del consiglio comunale del
suddetto ente locale, di: B. M, nato
a omissis , rappresentato e difeso dall'Avv. Rodolfo Ludovici -
ex procura a margine dell'atto di costituzione in giudizio
- ed elettivamente domiciliato presso lo studio del legale medesimo,
con sede in L'Aquila, Vico di Picenze, 25; C. A.,
nato a omissis, rappresentato e difeso dall'Avv. Ernesto F.
Venta - ex procura a margine dell'atto di costituzione in giudizio
- ed elettivamente domiciliato presso lo studio del legale medesimo,
con sede in L'Aquila, Viale della Croce Rossa, 237/E; A. A.,
nato omissis; O. A.,
nato omissis, anche quale assessore nello stesso comune,
rappresentato e difeso dall'Avv. Rodolfo Ludovici - ex
procura a margine dell'atto di costituzione in giudizio - ed
elettivamente domiciliato presso lo studio del legale medesimo, con
sede in L'Aquila, Vico di Picenze, 25; e,
quale membro della giunta comunale del predetto ente, di: F. M.,
nata omissis, rappresentata e difesa dall'Avv. Rodolfo Ludovici
- ex procura a margine dell'atto di costituzione in giudizio
- ed elettivamente domiciliata presso lo studio del legale medesimo,
con sede in L'Aquila, Vico di Picenze, 25; e,
quale segretario comunale pro
tempore, di omissis A. M.,
nato a omissis, rappresentato e difeso dall'Avv.
Giuseppe Ruta - ex
procura a margine dell'atto di costituzione in giudizio - ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Ernesto F. Venta,
con sede in L'Aquila, Viale della Croce Rossa, 237/E; uditi,
alla pubblica udienza in data 5 febbraio 2002, il Magistrato relatore,
nella persona del Dott. Federico Pepe, il Rappresentante del Pubblico
Ministero, Dott. Massimo Perin, e gli Avvocati Margherita Zezza, per
l'Avv. Giuseppe Ruta, Ernesto F. Venta e Rodolfo Ludovici; con
l’assistenza del Segretario, Dott.ssa Antonella Lanzi; esaminati
gli atti ed i documenti della causa. Rilevato
in FATTO
Con
atto di citazione depositato in data 11 maggio 2001 il Procuratore
regionale presso la Sezione giurisdizionale in intestazione chiamava
in giudizio i predetti "per
ivi sentirsi condannare al pagamento della comprensiva somma di £.
320.320.000 (trecentoventimilionitrecentoventimila) oltre a
rivalutazione monetaria, interessi e spese di giudizio in favore del
comune di Campotosto". I
fatti contestati dalla Procura regionale erano i seguenti: ""Con la determinazione n. 5 in data 29.1.1997 del
Consiglio Comunale di Campotosto venne deliberato “1) di affidare a
trattativa privata ad uno studio commerciale, che abbia comprovata ed
affidabile esperienza nella gestione contabile dell’ente locale, per
il periodo necessario alla soluzione definitiva e duratura della
copertura del posto, il servizio di Ragioneria comunale; 2) di
approvare l’allegata bozza di convenzione
che regola gli aspetti dell’affidamento”. Con il punto 4)
della deliberazione, si demandava infine alla Giunta Comunale
l’esecuzione dei successivi adempimenti. Con la successiva
determinazione, n. 184 del 1°.9.1997, la Giunta Comunale deliberava:
“1) di concedere l’espletamento del servizio di ragioneria
comunale per la durata di anni 4 al dott. Prof. G. V. (unica offerta
pervenuta, n.d.r.) per un compenso annuo di £. 45 milioni + C.P. +
I.V.A. al 19%”. Con la medesima deliberazione veniva approvata la
convenzione completa dei dati relativi alla durata dell’incarico ed
al compenso, non predeterminati nello schema di convenzione approvato
dal Consiglio Comunale. Di
seguito al testo della deliberazione della Giunta comunale risulta
espresso un parere negativo del Segretario, dott. Napolitano, nei
termini che si trascrivono: “Parere
di regolarità Contabile – 9.9.97. Premesso che sotto il profilo
della legittimità lo scrivente Dr. Napolitano ha avuto cura di
manifestare la contrarietà del proprio parere in merito al presente
deliberato, tanto sia lasciandone traccia sul “brogliaccio” delle
deliberazioni di Giunta, quanto a mezzo di nota prot. 3069 del
04.09.97 (alla quale si fa rinvio per il rinvenimento della
motivazione di detta contrarietà), sotto il profilo contabile del
pari, nel merito, si ritiene che stando al disciplinare rimesso dal
professionista incaricato, l’intera operazione rivesta i crismi
della massima antieconomicità e pertanto possa essere dannosa per
l’ente. Solo a condizione del rispetto del punto d) della proposta
di deliberazione (punto 4 della deliberazione), potrebbe non emergere
detta dannosità contabile. Ad ogni buon conto si ribadisce la
illegittimità dell’atto, e si precisa che lo scrivente non ha
nemmeno preso parte alla materiale redazione del medesimo. Quanto alla
attestazione di copertura finanziaria della spesa non è più prevista
in calce agli atti deliberativi”. Dagli atti acquisiti da questa
Procura (esposto dei consiglieri comunali in data 30.9.1998 ed
informativa del cessato Segretario comunale dott. Napolitano in data
2.6.2000) è poi risultato che il titolare dello Studio G. non è mai
intervenuto personalmente presso gli Uffici del Comune per attendere
all’incarico ricevuto, avendo informato il Sindaco, con nota
acquisita al protocollo al n. 1416 del 24.4.1998, che a ciò avrebbe
provveduto a mezzo di un suo delegato, con potere di firma, Rag. M.
A., indicato dai Consiglieri comunali firmatari dell’esposto quale
figlio del Consigliere M. B. che ebbe ad esprimere il proprio voto
favorevole all’affidamento all’esterno dei servizi di ragioneria
del Comune. Indipendentemente da tale ultima circostanza, nei fatti
come sopra riassunti si individuano evidenti illegittimità sia per la
violazione delle procedure di reclutamento del personale
obbligatoriamente poste dall’art. 36 del D.Lgs. n. 29 del 1993, che
per l’arbitrario affidamento all’esterno di normali funzioni
istituzionali in violazione dell’art. 51, c. 7 della legge 142 del
1990 che consente collaborazioni esterne solo per obiettivi
determinati ed a termine che richiedano contributi ad alto contenuto
di professionalità, eccedenti quindi la normale gestione dei servizi
dell’amministrazione comunale. Emerge dalle acquisizioni istruttorie
l’assoluta consapevolezza della illegittimità ed arbitrarietà
delle scelte operate. Quanto al mancato rispetto delle obbligatorie
procedure di reclutamento deve rilevarsi che soltanto in data 23
aprile 1997 con nota n. 1462 a firma del Sindaco il Comune ebbe a
comunicare al Dipartimento della Funzione Pubblica presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri la disponibilità di un posto di
VII livello da coprire con un dipendente in mobilità ai sensi
dell’art. 3 bis c. 2 del D.L. n. 8/1993 convertito in legge 68 del
1993. A tale comunicazione, fatta peraltro solo in data successiva
alla determinazione n. 49 del 5.3.1997 del CORECO, nella quale si
segnalava la mancanza di tale adempimento e l’illegittimità del
progettato affidamento all’esterno di un normale servizio di
istituto, non ha fatto seguito alcuna concreta attività intesa alla
regolare copertura del posto rimasto scoperto.
Risulta per contro alacre l’attività intesa
all’affidamento esterno dei servizi di ragioneria dopo una pseudo
trattativa privata con un unico offerente e con la sottoscrizione di
una convenzione di durata addirittura quadriennale e quindi ben oltre
i tempi necessari per il compimento di una procedura concorsuale per
la copertura del posto previsto in organico. Dai fatti come sopra
riassunti emerge con assoluta chiarezza che il contratto di
affidamento a trattativa privata dei servizi di ragioneria del Comune
all’unico offerente (gli altri due inviti erano stati diretti,
opportunamente, a studi professionali svolgenti attività non in
località viciniori a Campotosto, ma nel Lazio) è in realtà servito
ad assicurare surrettiziamente un lavoro ad un figlio di un assessore,
eludendo le norme vincolanti in materia di reclutamento (art. 36 D.
L.vo 29/1993), nonché in violazione del divieto di affidare
all’esterno normali funzioni istituzionali (art. 51, c. 7 della
legge 142/1990). Che tale è stato lo scopo dissimulato della
deliberazione 5/1997 del Consiglio comunale e 184/1997 della Giunta si
rileva agevolmente dall’ingiustificato, mancato ricorso alle
procedure di mobilità (art. 3 bis, c. 2 della legge 68/1993), ed a
quelle concorsuali per la copertura del posto di VII livello.
Al fine poi di assicurare una buona stabilità all’impiego,
di fatto già predestinato al rag. M., al contratto formalmente
sottoscritto dal Comune con il commercialista G. (in realtà mai
comparso presso il Comune), è stata data la durata di ben quattro
anni, del tutto ingiustificata per lo scopo dichiarato di assicurare
la copertura di una momentanea carenza di organico, cui il restante
personale, e particolarmente il Segretario del Comune, nonché il rag.
F. D. già affidatario dal dicembre 1997 al 31 marzo 1998, a scavalco,
del servizio di ragioneria, avrebbero potuto agevolmente far fronte
senza ulteriori oneri di spesa per l’ente locale. Il danno
patrimoniale subito dal Comune di Campotosto in conseguenza
dell’indebito affidamento all’esterno di normali compiti di
istituto appare commisurabile al totale delle somme resesi
contrattualmente dovute al dott. G. (lire 4.590.000 x 48 mensilità).
Va particolarmente rilevato ai fini del danno che nel periodo
dicembre 1997 – 31.3.1998 il Comune ha addirittura raddoppiato la
spesa per la provvisoria copertura dei servizi di ragioneria posto che
per quattro mesi risulta liquidato il compenso sia al dott. G. che al
rag. F. D., come da dichiarazione rilasciata da quest’ultimo in sede
di convocazione ex art. 5, VI comma della legge 19/1994. Al di là di
una diversa quantificazione del danno patrimoniale, ove si ritenesse
ammissibile una parziale compensazione del danno costituito dai
compensi corrisposti contrattualmente allo studio G., con i vantaggi
costituiti dalle prestazioni affidate al predetto professionista (ma
in realtà rese dal rag. M.), deve rilevarsi che non sembra
configurarsi alcuna possibilità di raffronto omologo tra un singolo
servizio acquistato da privato professionista e l’inserimento a
pieno titolo di un funzionario pubblico in una struttura
amministrativa con tutti gli obblighi di fedeltà, di esclusività, di
responsabilità e di riservatezza che ineriscono ad un rapporto di
pubblico impiego. Ove non si ritenga di commisurare il danno
dell’intero importo dei compensi dovuti al privato commercialista, e
sia ritenuta possibile una diversa quantificazione della indebita
spesa, il caso sembra consentire il ricorso ad una valutazione
equitativa consentita dall’art. 1226 C.C. . Valutazione, che, sulla
base degli elementi forniti, non potrebbe che essere rimessa al
prudente apprezzamento del Collegio giudicante. Al di là del danno
patrimoniale si pone il problema di considerare e valutare il danno
all’immagine che dai fatti sopra riferiti è derivato all’Ente
locale, come segnalato anche dai Consiglieri comunali firmatari
dell’esposto, dal quale ha tratto origine la presente azione, ed in
tale veste esponenti della opinione dei cittadini rappresentati.
Potrebbe obiettarsi che le vicende di un piccolo comune di alta
montagna, abitato da poco più di cinquecento residenti effettivi e
praticamente isolato in una collocazione geografica particolarmente
sfavorita, appaiono inidonee a suscitare attenzione e clamore tali da
costituire una effettiva ipotesi di danno all’immagine.
Osservazione, questa, ingannevolmente suggestiva, ma non appagante. Se
è pur vero che fatti del genere accaduti in grandi centri urbani
hanno suscitato un ben altro clamore e non soltanto in ambito locale,
ciò esprime un dato puramente quantitativo, utile semmai a
determinare l’entità del danno, ma inidoneo a negarne
l’esistenza. Sono infatti in gioco interessi immateriali costituenti
valori assoluti, meritevoli di uguale tutela, a Milano come a
Campotosto. E’ anzi proprio nelle piccole comunità, ove a nessuno
sfugge la conoscenza di fatti disdicevoli compiuti da pubblici
amministratori, che si manifesta con maggiore evidenza la lesione al
decoro, al prestigio, alla corretta gestione della cosa pubblica, e
alla credibilità delle istituzioni che mina più gravemente il
prestigio dell’Ente locale. Né a fronte di un danno (quale quello
c.d. all’immagine), per sua natura di difficile dimostrazione sul
quantum (e quindi suscettibile di valutazione equitativa ex art. 1226
c.c. nella considerazione – a questi fini si – del ristretto
ambito di conoscenza dell’episodio) può esigersi una “prova
specifica” dell’esistenza stessa del pregiudizio e tanto meno
della documentazione di una spesa sostenuta per il ripristino
dell’immagine lesa, poiché il danno all’immagine, per unanime
convincimento giurisprudenziale, è costituito dalla lesione di
interessi costituzionalmente riconosciuti (art. 24) sforniti di
contenuto direttamente patrimoniale. Le responsabilità conseguenti ai
fatti riferiti risalgono agli amministratori presenti e votanti la
deliberazione 5/1997 del Consiglio comunale e 184/1997 della Giunta
comunale. Se è infatti vero che solo con quest’ultima l’evento
dannoso ha avuto concreta definizione, con l’affidamento
dell’incarico, con la determinazione del compenso e con la
fissazione in quattro anni della durata del contratto con il dott. G.,
con ciò certamente eccedendo il contenuto della deliberazione
consiliare che prevedeva soltanto la copertura della funzione per il
solo “periodo necessario alla soluzione definitiva e duratura della
copertura del posto”, neanche i consiglieri comunali presenti alla
riunione del 29.01.1997 possono ritenersi esenti da responsabilità.
Con la deliberazione n. 5, infatti risulta approvato uno schema di
convenzione affatto privo dei termini essenziali della durata
dell’incarico e del compenso, onde l’atto si configura quale una
delega conferita in bianco alla Giunta comunale, della cui esecuzione
il delegante veniva ad assumere, pertanto, in via di preventiva
ratifica, completa responsabilità. Ugualmente responsabilità,
seppure in misura minore, deve ritenersi gravare sul segretario
comunale che, presente alla riunione del Consiglio, avrebbe dovuto
quanto meno sensibilizzare i presenti al rispetto delle procedure
previste per la copertura della funzione rimasta priva del titolare ed
anche rilevare l’anomalia di una delega incondizionata e
sostanzialmente illimitata alla Giunta in materia di pertinenza del
Consiglio. Sulla base dei fatti e delle considerazioni che precedono,
si quantifica in £.220.320.000 il danno patrimoniale subito dal
Comune per l’indebito affidamento all’esterno di normali compiti
di istituto ed in £.100.000.000 il danno all’immagine patito
dall’ente locale a causa della riprovevole vicenda oggetto della
presente citazione. Stante la illustrata connessione tra la
deliberazione del Consiglio comunale e quella, successiva, della
Giunta, di tali danni devono ritenersi responsabili, salvo diverse
determinazioni del Collegio giudicante, in uguale misura, i
consiglieri e gli amministratori che tali atti hanno votato. Si
rimette anche al giudizio della Sezione se ed in quale misura parte
minore dell’addebito possa essere posto a carico del dott. A. M. in
considerazione della evidenziata posizione puramente consultiva e
marginale rivestita dal funzionario nella seduta in data 29.01.1997
del Consiglio comunale"". In
relazione a tali accadimenti, il Procuratore regionale instaurava il
contraddittorio preliminare, ex
art. 5, primo comma, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito in
legge 14 gennaio 1994, n. 19 (invito a dedurre in data 9 agosto 2000,
notificato a tutti gli intimati). Gli
odierni convenuti producevano le proprie deduzioni in data 20
settembre 2000, 25 settembre 2000 e 15 novembre 2000. A.
M. e C. A. chiedevano, inoltre, di essere ascoltati personalmente. Tali
audizioni si svolgevano in data 6 dicembre 2000. Seguiva,
come descritto, l'emissione dell'atto di citazione. La
difesa di A. M., con atto depositato in data 7 settembre 2001:
contestando quanto prospettato dalla Procura regionale, riteneva
assenti alcuni elementi di responsabilità amministrativa (in
particolare: antigiuridicità del comportamento, danno, dolo o colpa
grave); affermava l'insindacabilità della condotta de
qua ed invocava, infine, il rigetto della pretesa di Parte attrice
e, in via subordinata, l'applicazione del potere riduttivo. In
esito all'udienza in data 2 ottobre 2001, il Collegio giudicante, con
ordinanza n. 192/2001, disponeva l'acquisizione, presso il comune di
Campotosto, di ulteriori elementi utili al fine della decisione
(retribuzione lorda complessiva corrisposta nel periodo 15 dicembre
1997 - 31 marzo 1998 al
Rag. D. F., già in servizio "a
scavalco" presso l'ufficio di ragioneria; competenze lorde
mensili ed annue spettanti al dipendente di livello VII (ora categoria
D) da assegnare stabilmente al medesimo ufficio di ragioneria, con
riferimento agli anni 1998, 1999, 2000 e 2001; eventuale cessazione
dell'efficacia del contratto stipulato tra l'ente locale ed il Prof.
V. G. se antecedente la naturale scadenza dello stesso negozio
giuridico, con relativa documentazione di spesa). Con
nota n. 3740 in data 7 dicembre 2001, pervenuta in data 11 dicembre
2001, il segretario comunale del suddetto ente forniva i dati
richiesti, evidenziando che - a seguito della "assunzione
del ragioniere M. A. in pianta stabile come da contratto individuale
di lavoro firmato in data 14/5/2001" - "non
risultano fatture emesse a favore del Prof. G. a partire dal mese di
giugno c.a.". In
sede di pubblica udienza: l'Avv. Margherita Zezza richiamava
sostanzialmente il contenuto del suddetto atto defensionale; gli
Avvocati Ernesto F. Venta e Rodolfo Ludovici insistevano per la
reiezione della domanda introduttiva del giudizio ed il Pubblico
Ministero concludeva per la condanna dei convenuti. Considerato
in DIRITTO Deve
essere esaminata, preliminarmente, la questione prospettata dall'Avv.
Ruta e riguardante l'affermata insindacabilità della condotta, ex art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20,
sostituito dall'art. 3 del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito in
legge 20 dicembre 1996, n. 639. Contrariamente
a quanto sostenuto dal Difensore, permane la possibilità di sindacare
la ragionevolezza e la congruità della scelta amministrativa (Corte
dei conti: Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, sentenza n.
1544 in data 25 settembre 2000; Sezione I giurisdizionale centrale,
sentenza n. 238 in data 9 dicembre 1997), senza alcun rapporto,
ovviamente, con le altre astrattamente perseguibili. Per
la parte di merito - prescindendo dalla segnalata violazione dell'art.
36 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, disposizione alla quale non si
attribuisce rilevanza alcuna al fine del decidere - si osserva che gli
incarichi esterni possono essere conferiti ove siano richieste
conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale
dipendente. Gli
stessi incarichi, inoltre, non devono implicare uno svolgimento di
attività continuativa ma la soluzione, in virtù di particolari
cognizioni, di specifiche problematiche. Invero,
il ricorso a professionalità esterne, in assenza di tali presupposti,
non può essere considerato di per sé uno strumento per ampliare
compiti istituzionali e ruoli organici dell'ente, al di fuori di
quanto consentito dalla legge (Corte dei conti, Sezione
giurisdizionale per la Regione Lazio, citata sentenza n. 1544). Si
tratta, d'altronde, di affermazioni giudiziali che ricevono ripetuta e
diffusa conferma nell'ambito della decisione di simili casi:
l'incarico conferito ad una società di consulenza per lo svolgimento
di compiti di normale rilevanza burocratica, cui avrebbero potuto
provvedere gli uffici dell'ente, costituisce fattispecie di
responsabilità amministrativa per colpa grave nonché fonte di danno
ingiusto, a maggior ragione se comportante spese di rilevante importo
(Corte dei conti, Sezione III giurisdizionale centrale, sentenza n.
152 in data 18 giugno 2001); deve ritenersi fonte di ingiusto danno
cagionato con colpa grave la consulenza conferita a professionista
estraneo ad un ente pubblico per lo svolgimento di mansioni
amministrative del tutto normali e, come tali, certamente espletabili
dai funzionari dell'ente (Corte dei conti, Sezione II giurisdizionale
centrale, sentenza n. 208 in data 11 giugno 2001); l'incarico
conferito dal consiglio di amministrazione (IACP) ad un professionista
esterno per lo svolgimento di compiti di normale amministrazione, cui
avrebbero dovuto provvedere gli uffici dell'ente, costituisce
fattispecie di responsabilità amministrativa (Corte dei conti,
Sezione III giurisdizionale centrale, sentenza n. 133 in data 7 giugno
2001); configura ipotesi di responsabilità amministrativa in testa ai
vertici dell'amministrazione provinciale l'avere concorso a creare una
struttura destinata al perseguimento di finalità istituzionali
dell'ente, alimentata esclusivamente con personale estraneo
all'amministrazione (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la
Regione Sardegna, sentenza n. 555 in data 17 aprile 2000). Peraltro,
le suddette enunciazioni trovano concorde riscontro anche nella
giurisprudenza meno recente: sussiste la responsabilità
amministrativa dei componenti la giunta municipale per aver affidato
ad un avvocato esterno all'ente locale un incarico di consulenza
legale che, invece, avrebbe dovuto essere svolto dagli organi tecnici
del comune, trattandosi di materia rientrante nell'ordinaria
amministrazione e nelle competenze interne dell'ente (Corte dei conti,
Sezione giurisdizionale per la Regione Sicilia, sentenza n. 302 in
data 6 settembre 1995); il ricorso ad incarichi e consulenze esterne
contrasta con il fondamentale principio di diritto secondo cui gli
enti pubblici devono utilizzare per l'assolvimento dei compiti
d'istituto il proprio apparato organizzativo (Corte dei conti, Sezione
controllo enti, deliberazione n. 34 in data 14 giugno 1995);
l'affidamento di incarichi a terzi estranei presuppone il concreto
verificarsi delle esigenze previste dalla legge e l'impossibilità di
farvi fronte con il personale in servizio (Corte dei conti, Sezione
controllo enti, deliberazione n. 33 in data 22 luglio 1994);
l'amministrazione può ricorrere a consulenze professionali solo in
casi eccezionali e sempre che manchino, al proprio interno, le
specifiche professionalità all'uopo necessarie (Corte dei conti,
Sezione I giurisdizionale centrale, sentenza n. 56 in data 7 marzo
1994); non essendo ammissibile in linea di principio, ex art. 97, comma 2, della Costituzione, salvo che in casi
ben determinati, l'affidamento (incarico di consulenza tecnica,
economica e legale in materia di bilancio pluriennale) a soggetti
estranei di funzioni istituzionali proprie dell'ente pubblico, la
relativa spesa costituisce danno alla finanza dell'ente stesso (Corte
dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, sentenza n.
6 in data 11 gennaio 1993). Nel
caso de quo, per di più,
risulta particolarmente appropriata l'affermazione (Corte dei conti,
Sezione controllo enti, citata deliberazione n. 33) circa il fine di
evitare che gli affidamenti di incarichi a terzi "si
traducano in forme atipiche di assunzione", inserimento nella
struttura amministrativa che, con riguardo alla posizione del
ragioniere A. M., deriva, antea e
di fatto, da quanto deliberato in data 1 settembre 1997 e, postea
e di diritto, dal "contratto
individuale di lavoro firmato in data 14/5/2001" (nota n.
3740 in data 7 dicembre 2001 del segretario comunale).
Tale
assetto interpretativo, comunque, non appare modificato dal quadro
normativo di riferimento (art. 51, comma 7, della legge 8 giugno 1990,
n. 142; art. 6, comma 8, della legge 15 maggio 1997, n. 127, nel testo
modificato dall'art. 2 della legge 16 giugno 1998, n. 191; art. 2,
comma 2 bis, del d.l. 26 gennaio 1999, n. 8, convertito, con
modificazioni, in legge 25 marzo 1999, n. 75; art. 274 del d. lgs. 18
agosto 2000, n. 267).
Nel
caso concreto ed in applicazione dei richiamati principi, appare
sussistente il pregiudizio patrimoniale. La
responsabilità di tale nocumento deve essere imputata esclusivamente
ai membri della giunta comunale, atteso che la deliberazione n. 5 in
data 29 gennaio 1997 del consiglio comunale - connotata da genericità
ed indeterminatezza (articoli 1 e 3 della allegata bozza di
convenzione, concernenti, rispettivamente, l'oggetto e la durata) -
non presenta efficacia direttamente ed immediatamente lesiva della
consistenza patrimoniale dell’ente locale, effetto riconducibile
soltanto alla successiva deliberazione n. 184 in data 1 settembre
1997, atto con il quale si concedeva "l’espletamento
del servizio di ragioneria comunale per la durata di anni n. 4 al
Dott. Prof. G. V. per un compenso annuo di £. 45 milioni + 2% CP +
I.V.A. al 19%". Parimenti,
deve essere esclusa la responsabilità del M. - segretario comunale
nella seduta in data 29 gennaio 1997 - al quale, peraltro, la stessa
Procura regionale attribuisce in sostanza una "posizione
puramente consultiva e marginale". Specificando
che, in aderenza ad influente dottrina, l'atteggiamento psicologico
interiore non può essere provato direttamente ma unicamente
attraverso un esame delle circostanze oggettive e della condotta in
cui esso si concreta, deve essere rilevata, in base a tali parametri,
la colpa grave dei componenti della giunta comunale i quali, in
violazione dei doveri imposti dai generali ed irrinunciabili canoni di
buona amministrazione, trascuravano i prevedibili (e, quindi,
evitabili) effetti pregiudizievoli connessi all'attività de
qua (vgs. anche l'articolato e contrario parere espresso dal
segretario comunale, Dott. Giuseppe Napolitano, in ordine a quanto
deliberato in data 1 settembre 1997). Nulla
quaestio,
invece, sul rapporto di servizio e sul nesso di causalità, apparendo
pacifico il primo ed evidente, innanzi alla consequenzialità tra la
citata condotta ed il danno, il secondo. Inoltre,
deve essere considerato quanto previsto dall'art. 1, comma 1 bis,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, aggiunto dall'art. 3 del d.l. 23
ottobre 1996, n. 543, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 639,
laddove stabilisce che nel giudizio di responsabilità deve tenersi
conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla
comunità amministrata in relazione al comportamento degli
amministratori o dei dipendenti pubblici, disposizione applicabile ai
fatti commessi successivamente all'entrata in vigore della legge
stessa (Corte dei conti, Sezione II giurisdizionale centrale, sentenza
n. 50 in data 21 febbraio 2000). Nella
concreta fattispecie, innanzi ad una non contestata funzionalità del
servizio di ragioneria, con un livello di prestazioni verosimilmente
adeguato (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione
Campania, sentenza n. 53 in data 7 settembre 1999), ed in assenza,
allo stato degli atti, di particolari disservizi, deve essere
riconosciuto il vantaggio in parola, altrove definito come un quid
di natura materiale, nel senso che esiste o meno a prescindere dalla
legittimità o illegittimità della fonte dal quale scaturisce (Corte
dei conti, Sezione III giurisdizionale centrale, sentenza n. 34 in
data 3 febbraio 2000). In
verità, secondo gli insegnamenti di autorevole dottrina: non
risultano più ammissibili, dopo la novella del 1996, costruzioni
giurisprudenziali residue che postulino preclusioni nella valutazione
dei vantaggi quando il danno derivi da spese sostenute in violazione
di divieti di legge; si offende lo spirito e la lettera della novella,
rendendola evanescente, se si sottraggono ad ogni valutazione i
vantaggi derivanti dal compimento di un atto contra legem, in quanto il presupposto della responsabilità
amministrativa è proprio la commissione di un illecito. Deve
essere esclusa, altresì, la lesione all’immagine, posto che il
Pubblico Ministero si
limitava ad allegare genericamente la sussistenza di tale danno (Corte
dei conti: Sezione I giurisdizionale centrale, sentenza n. 284 in data
13 settembre 2000; Sezione giurisdizionale per la Regione Calabria,
sentenza n. 20 in data 5 luglio 2000). Del
resto, la prova in questione - in assenza sia di oggettivo clamore
suscitato dalla rappresentata vicenda sia di documentata perdita di
prestigio ovvero di accertato deterioramento dell'immagine della p.a.
- non può essere riferita agli isolati articoli di stampa in atti di
causa e limitati alla mera e sommaria divulgazione di alcune notizie
concernenti la fase iniziale del processo contabile. Ritenuti
configurabili gli elementi per l’affermazione della responsabilità
oggetto della domanda di Parte attrice, si conclude per una
liquidazione del danno pari a lire 53.571.000. Tanto
sulla base delle somme percepite dal G. nel periodo 15 dicembre 1997 -
31 marzo 1998 (lire 16.065.000) e della differenza tra quanto dovuto
complessivamente e mensilmente al citato studio commerciale e la
media, arrotondata per eccesso, delle competenze lorde mensili
spettanti al dipendente pubblico di livello VII (ora categoria D) per
il periodo 1 aprile 1998 - 31 maggio 2001 (lire 4.590.000 - lire
3.603.000 = lire 987.000 x 38 mesi = lire 37.506.000). Pertanto,
si condannano E. D. G., O. A. e F. M. al risarcimento, in parti
uguali, con addebito individuale di lire 17.857.000, della somma di
lire 53.571.000, importo da ritenersi comprensivo di rivalutazione
monetaria fino alla data di deposito della presente sentenza. Sono,
invece, dovuti gli interessi legali dalla predetta data sino
all’effettiva ed intera soddisfazione del credito. Le
spese seguono la soccombenza con la medesima ripartizione. Omissis |