A seguito della proroga continuata per più anni di un contratto di appalto in violazione della normativa comunitaria si realizza un monopolio di fatto a favore dell’impresa aggiudicataria e, di conseguenza, l’amministrazione sanitaria locale non persegue maggiori economicità di gestione.

Il monopolio, come viene specificato nelle scienze economico-aziendalistiche, ha come conseguenza naturale la creazione di extraprofitti a favore dell’impresa monopolista che si traducono in un maggior prezzo del servizio per l’utente e, quindi, per la collettività amministrata.

Sussistono, altresì, profili di responsabilità amministrativa a carico del coordinatore sanitario che, per competenza professionale, risultava il più adatto alla predisposizione dei capitolati di gara relativa ai servizi di disinfestazione e derattizzazione, nonché del coordinatore amministrativo, i quali sono tenuti ad esprimere i pareri obbligatori sugli atti di competenza dell’amministratore straordinario.

SENTENZA

Nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 201/EL del registro di segreteria, ad istanza del Procuratore Regionale contro i signori: R. G., O. G., B. E. e DE L. R..

Visto l’atto introduttivo del presente giudizio;

Uditi nella pubblica udienza del 26 maggio 1999 il referendario relatore dr. Alberto MINGARELLI, i difensori dei citati in giudizio rappresentati rispettivamente, il signor G. R. dall’avv. Fulvio LORIGIOLA, il signor G. O. dall’avv. Mario BERTOLISSI, il signor E. B. dall’avv. Cesare JANNA ed il signor R. De L. dall’avv. Feliciano BENVENUTI, nonché il Pubblico Ministero nella persona del Procuratore Regionale dott. Bruno PROTA.

Ritenuto in

FATTO

(omissis)

DIRITTO

La controversia riguarda un periodo che abbraccia un cospicuo numero di anni nell’esercizio dell’appalto per la derattizzazione e disinfestazione in cui alle cariche dell’USSL si sono succedute diverse persone, che perciò sono state chiamate in causa in misura diversa. Occorre tuttavia valutare preliminarmente se sussista un effettivo danno erariale nei confronti dell’USSL di Padova committente (prima USSL n. 21 e successivamente ULS n. 16) in considerazione dei dubbi espressi al riguardo da tutte le difese dei soggetti coinvolti.

Occorre inoltre verificare se il predetto danno, che il Collegio ritiene potersi individuare con una ricostruzione diversa da quella prospettata dal P.M., sia la conseguenza di una violazione di normative, la cui ottemperanza avrebbe invece preservato la integrità del patrimonio economico dell’ente.

Dall’esame di tutto il periodo in cui l’USSL di Padova ha appaltato all’AMNIUP i servizi di disinfestazione e derattizzazione, prorogato per un cospicuo numero di anni, appaiono stravolti e quasi ignorati i limiti in cui la legge regionale e statale (recettiva della direttiva comunitaria in materia), ammettono l’istituto della trattativa privata e quello della proroga di un servizio già appaltato alla stessa impresa (cfr. art. 57 L.R. 20.3.80 n. 18, art. 7 D.L. 17.3.95 n. 157 nonché l’art. 41 del R.D. 23.5.1924, n. 827) ).

Si è potuto creare in tal modo una sorta di "monopolio di fatto" a favore dell’impresa aggiudicataria AMNIUP, non considerandosi che il rispetto del principio di libera concorrenza nell’attribuire il servizio avrebbe consentito senza dubbio il perseguimento di una maggiore economicità per un ente, come la USSL in questione, che si trovava notoriamente in difficoltà finanziarie.

Il monopolio, come viene specificato nelle scienze economico-aziendalistiche, ha come conseguenza "naturale" la creazione di extraprofitti a favore dell’impresa monopolista che si traducono in un maggior prezzo del servizio per l’utente (per l’USSL in questo caso).

Il più alto prezzo pagato dall’USSL, costituisce quindi un danno per la collettività interessata, costretta a pagare un servizio più caro con un maggiore impiego di risorse provenienti dal gettito fiscale, o quanto meno con la sofferenza derivante dal minor impiego di risorse della stessa USSL in altri servizi sanitari o assistenziali, del pari necessari quanto quelli in esame.

Se è vero che la quantificazione del danno, quale è stata proposta dal P.M. appare in qualche misura artificiosa, in quanto operata ora per allora, appare evidente che i criteri seguiti sembrano i più logici, non potendo riproporsi ora le condizioni di mercato per una gara che l’USSL non ha effettuato.

Non può del resto condividersi da parte di questo Collegio – come pure si è osservato in qualche memoria difensiva – che debba ragionarsi in modo distinto per i "costi" di un servizio, svolto in modo "parapubblico", rispetto ai prezzi di mercato.

Il prezzo ed il riferimento al mercato, sono parametri necessari anche per la "più pubblica delle Amministrazioni", quindi lo sono senz’altro quando una USSL richieda un servizio da un ente (sia esso privato o pubblico come l’AMNIUP). Ciò è imposto sempre più chiaramente dalla normativa in materia di pubbliche amministrazioni, a partire dall’art. 1 della legge 241/90, che spinge a valutare non solo la legittimità dei singoli atti, ma i risultati ottenuti dai soggetti pubblici.

Del resto il servizio pubblico deve intendersi come concetto ben diverso rispetto alle tradizionali funzioni necessariamente pubbliche poste in essere per lo più dallo Stato (difesa, ordine pubblico, giustizia, etc.), che non sono reperibili sul mercato, per cui l’attribuzione del servizio ad un "ente pubblico" non esonera in nessun caso il soggetto che lo fornisce alla collettività (ossia l’USSL), da un ragionamento di tipo aziendalistico sul costo, l’efficienza e l’efficacia dello stesso.

Se deve riconoscersi che l’AMNIUP ha natura di ente pubblico economico, soggetto alla vigilanza del Comune di Padova, sul cui territorio pure opera l’USSL qui considerata, non può certo considerarsi del tutto compensato il danno provocato alla USSL dalle conseguenti maggiori entrate dell’azienda municipalizzata, in quanto quest’azienda municipalizzata con caratteristiche imprenditoriali (cfr. artt. 22 e 23 l. 142/90) e con finalità specifiche del tutto diverse da quelle della USSL, in piena autonomia dal Comune di Padova, che peraltro risulta essere solo uno dei Comuni all’interno della USSL n. 21 (e poi della USSL n. 16) – cfr. Sezione Giurisdizionale Siciliana della Corte dei conti n. 11/98.

Non può comunque negarsi che la stessa AMNIUP vada fatta rientrare tra i soggetti rientranti nella c.d. "Finanza pubblica allargata", - cfr. Corte dei conti Sezioni Riunite n. 759/A del 7.4.92, concetto peraltro confermato dalla norma di legge che conferisce alla Corte dei conti la giurisdizione per il danno ad altro ente pubblico rispetto a quello di appartenenza per cui un qualche "ritorno indietro alla collettività", rispetto al sacrificio imposto dai notevoli costi, lontani dalla logica del mercato, sostenuti dall’USSL per i due servizi di disinfestazione e derattizzazione, sia pure indirettamente, ci deve essere comunque stato.

Pertanto questo Collegio ritiene che in questa fattispecie debbano essere ridimensionate le quantificazioni del danno per i vari anni considerati, quali sono state proposte dal P.M. nell'atto di citazione.

La riduzione, tenuto conto della certezza del danno nella sua esistenza ontologica, può essere operata attraverso il ricorso all’art. 1226 c.c. (Corte dei conti Sez. Riunite 30.7.88 n.589).

In particolare, prescelto quale criterio di base per determinare il danno quello del confronto con la gara effettuata in concreto nel 1996, (da ritenersi meno empirico dell’altro considerato dal P.M.) e salvo l’esercizio del potere riduttivo riguardo ai singoli chiamati in causa, per quanto precisato in precedenza, appare equo dimezzare gli importi di danno proposti in relazione agli appalti del 1993, 1994, 1995 e 1996, considerato altresì che il preteso danno relativo agli esercizi precedenti deve ritenersi prescritto.

Si devono ora considerare alcuni profili di carattere generale e particolare, che sono stati sollevati dalle difese dei diversi chiamati in causa.

Uno dei principali argomenti richiamati dalle difese per sostenere la assenza di un rapporto privatistico nell’affidamento dei servizi di derattizzazione e disinfestazione all’AMNIUP da parte dell’USSL, è quello dell’esistenza di una pretesa "delega amministrativa" all’AMNIUP, che riporterebbe il rapporto nell’ambito del diritto pubblico, rendendo così inapplicabili le norme in materia di appalto a soggetti privati.

A prescindere dalla valutazione della lettera anonima, che non può essere utilizzata in sé quale elemento probatorio, appaiono assai più logiche e comprovate le argomentazioni tese a dimostrare il contrario. Non esiste una prova scritta della esistenza di una delega nel senso voluto dalle difese, mentre al contrario le condizioni seguite nei documentati rapporti tra USSL committente e AMNIUP, quale impresa affidataria dei servizi, sembrano delineare chiaramente le caratteristiche di un rapporto contrattuale di diritto privato, ove non c’è un rapporto di dipendenza, o gerarchia tra l’USSL e l’AMNIUP, che ha agito in piena autonomia, determinando le caratteristiche essenziali dei servizi pubblici predetti.

Del resto anche ciò che è avvenuto prima e dopo l’appalto all’AMNIUP, ossia l’affidamento dei due servizi a società private, non aventi personalità di diritto pubblico, contribuisce a smentire ogni ipotesi di delega amministrativa tra l’USSL di Padova e l’AMNIUP.

Non appare necessario il ricorso all’integrazione del contraddittorio con i responsabili dell’AMNIUP, essendo dunque chiara la natura del rapporto tra l’USSL e la stessa azienda, che è ente pubblico economico e che al di fuori degli atti che siano espressione di poteri autoritativi, o di funzioni pubbliche, opera jure privatorum, come qualsiasi altra impresa, restando assoggettato alle regole civilistiche ed alla giurisdizione del giudice ordinario (come hanno più volte ribadito le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione).

Non appaiono necessarie inoltre ulteriori attività istruttorie, come ha richiesto la difesa di uno dei convenuti, dovendosi ritenere sufficienti gli elementi probatori acquisiti sul piano documentale, relativi all’affidamento e alla conduzione dei servizi di disinfestazione e derattizzazione nel corso degli anni e non essendo possibile una valutazione più precisa della qualità dei servizi offerti alla USSL dall’AMNIUP, o di quella delle eventuali offerte (non considerate) di altre ditte concorrenti.

Sgomberato il campo dalla ipotetica attribuzione di responsabilità alle scelte convenzionali tra Comune, USSL e AMNIUP attraverso l’utilizzo dell’istituto della delega, devono necessariamente ritenersi responsabili dei danni prodotti all’USSL i soggetti che hanno preso parte in modo decisivo agli atti deliberativi dell’USSL, concernenti la proroga dei due servizi alle esose condizioni proposte dall’AMNIUP.

Invero non appare agli atti, tenuto conto dei mezzi e del personale messi a disposizione prima e dopo dall’AMNIUP, questa sproporzione di qualità, non risultando giustificate differenze così rilevanti di costo per attività spesso a carattere ripetitivo e routinario per una regione con le caratteristiche del Veneto.

Peraltro, l’assenza di prove scritte sulla qualità negativa dello stesso servizio può essere tuttavia considerata quale ulteriore elemento solo per una riduzione equitativa del danno ex art. 1226 c.c.

Le delibere relative all’appalto in questione sono costituite dalle seguenti: 1) n. 873 del 22.4.93; 2) n. 1714 del 2.8.93; 3) n. 1577 del 27.6.94; 4) n. 3380 del 29.12.94; 5) n. 1189 del 6.9.95; 6) n. 446 del 5.4.96.

Va considerato tuttavia, prima di esaminare gli atti deliberativi, che uno degli argomenti più volte esposti dalle difese, é quello relativo alla migliore qualità del servizio offerto dall’AMNIUP nei periodi contestati, rispetto a quello offerto con la aggiudicazione del 1996 e le particolari incombenze che sono legate alla presenza del fenomeno della zanzara tigre.

Dall’esame della delibera di proroga n. 873/93 relativa al periodo 1.1 – 30.6.93 e da quelle successive risultano chiare le responsabilità dei convenuti chiamati in causa, facendosi salve le esclusioni di ulteriori responsabilità, che il P.M. si è riservato eventualmente di accertare successivamente.

Deve ritenersi prevalente il peso avuto dall’Amministratore Straordinario (da configurarsi in linea astratta con il 40% degli effetti dannosi), in quanto egli era il titolare di tutti i poteri di gestione e non può ritenersi organo di pura rappresentanza, o latamente inteso, come "organo di provenienza politica".

Tra i vari responsabili dell’istruttoria delle varie delibere di proroga deve ritenersi prevalente il peso (30%) del coordinatore sanitario che, per competenza professionale in subiecta materia, risultava il più adatto alla predisposizione dei capitolati della gara relativa ai due servizi in discussione, oltreché quello che materialmente risulta poi averli predisposti in concreto per l’appalto del ’96. Devono ritenersi responsabili in misura minore il Coordinatore amministrativo (20%) e il Capo del Provveditorato-Economato (10%), avendo quest’ultimo competenze per lo più esecutive e non programmatorie.

Ciò va ritenuto tenendo ferme le esclusioni di responsabilità di altri soggetti amministratori e coordinatori per i motivi che ha rilevato la stessa Procura.

Venendo ora all’esame della responsabilità dei singoli chiamati in causa appare evidente la presenza dell’elemento soggettivo della colpa grave per quanto riguarda l’avv. O. (Amministratore Straordinario all’epoca della delibera n. 873 del 22.4.93, per il periodo 1/1 – 30/6/93, caratterizzandosi il suo comportamento per l’inerzia, o l’omissione di ogni valutazione di economicità rispetto alla necessità di bandire una nuova gara.

Possono del resto rinvenirsi ulteriori e rilevanti indici dell’atteggiamento costantemente omissivo, tenuto in quel periodo dallo stesso Amministratore Straordinario G. O., anche nella sentenza di condanna n. 3/EL/97 della Sezione Giurisdizionale Veneto della Corte dei Conti, confermata dalla sentenza n. 34/98 della 3^ Sezione Giurisdizionale Centrale d’Appello, in quanto anche in quel caso, contravvenendo ai suoi doveri professionali, egli affidava illecitamente a terzi attività gestionali dell’USSL di Padova.

Anche nel caso presente l’Amministratore Straordinario non ha fatto alcuna valutazione dell’economicità della proroga dei servizi affidati all’AMNIUP, contribuendo in maniera decisiva all’aggravio dei costi ed alla produzione del danno.

Venendo all’esame della responsabilità degli altri soggetti chiamati in causa, corre l’obbligo di dare una corretta interpretazione all’art. 1, comma 9, del D.L. n. 35 del 6.2.91, convertito nella legge n. 111 del 4.4.91: "L’Amministratore Straordinario delle unità sanitarie locali e delle unità socio sanitarie locali è coadiuvato nello svolgimento delle proprie funzioni, dal Coordinatore amministrativo e dal Coordinatore sanitario e, ove esiste, dal coordinatore dei servizi sociali, che esprimono parere obbligatorio sugli atti di competenza dell’Amministratore Straordinario".

I pareri dei due responsabili che risultano apposti alle delibere di proroga esaminate dal Collegio, appaiono sempre favorevoli e senza considerazioni di sorta, ad eccezione della nota n. 10064 del 5.11.93, rivolta ai due coordinatori E. B. e G. R., oltreché al Commissario Straordinario, redatta dal Capo Provveditorato dott. De L., che, pur esponendo in modo sufficientemente chiaro l’antieconomicità e l’illegittimità delle continue proroghe all’AMNIUP, non venne presa in considerazione dai destinatari per gli appalti relativi agli anni successivi.

La circolare dell’8.8.91 prot. 28727 della Giunta Regionale del Veneto dava una direttiva di interpretazione della norma di legge predetta: "…..la disposizione ha lo scopo di sottolineare lo stretto rapporto di collaborazione che deve instaurarsi tra apparato dirigente ed Amministratore Straordinario. Il parere, in quanto espressione di un’attività di valutazione o apprezzamento, e quindi di un giudizio estimativo circa l’oggetto, va espresso da ciascun coordinatore secondo la propria competenza. Di tale parere, da acquisire agli atti istruttori, va fatta esplicita menzione nel provvedimento. In caso di parere negativo, appare di tutta evidenza la necessità di una sua puntuale motivazione, come d’altronde analoga motivazione dovrà essere contenuta nell’atto dell’Amministratore Straordinario che da tale parere si discosti".

Deve perciò ritenersi, alla stregua di quanto già previsto nelle sentenze n. 181 del 26.7.84 2^ Sezione Corte dei conti e n. 3 del 9.1.87 della Sezione Giurisdizionale Veneto, che detti pareri in quanto obbligatori, sono un importante e decisivo strumento di controllo tecnico-amministrativo, necessitando – ove non seguiti – di idonea motivazione per l’atto decisorio di competenza dell’Amministratore Straordinario, che è l’organo di vertice dell’USSL.

Non appaiono rilevanti i paragoni espressi dalla difesa con il parere formale di legittimità del Segretario Comunale, ex art. 53 l. 142/80 da apporre alle delibere di Giunta e Consiglio, eliminato con la legge 127/87.

Ciò che caratterizza la responsabilità di questi funzionari è propriamente la loro funzione, che si esprime normalmente nel parere ma non solo nello stesso. La stessa legge Bassanini non ha reso – e non poteva rendere – irresponsabile il Segretario Comunale rendendo non più obbligatorio il suo parere.

Resta decisiva ai fini della responsabilità per danno, in mancanza di prove contrarie, l’assegnazione ad una data competenza nell’organigramma e nel funzionigramma dell’ente, quand’anche a detta assegnazione possa corrispondere una situazione di fatto del tutto contrastante.

Considerata la rilevanza del parere ex art. 1, comma 9, della l. 111/91, deve ritenersi prevalente nel caso di specie la rilevanza del parere del Coordinatore sanitario, per la assorbente necessità della conoscenza tecnica sulle modalità di espletamento dei servizi da porre a base di una gara, ossia dei capitolati tecnici, che infatti risultano predisposti dal dott. R. al momento della effettuazione della gara per il 1996.

Occorre peraltro considerare la continuità nell’esercizio della funzione di Coordinatore sanitario – in alcuni casi anche coincidente con quella di Direttore sanitario – ricoperta dal dott. R..

Infatti, egli ha ricoperto la carica ininterrottamente nel periodo delle proroghe all’AMNIUP da considerare dannoso per l’USSL (1993, 1994, 1995, 1996), potendo ben affermarsi che egli aveva una conoscenza della situazione dell’appalto di gran lunga superiore ad ogni altro e quindi la possibilità (mai considerata stando alla documentazione in atti), di porre riparo, allo stato delle cose, o quanto meno di farne concreta proposta all’organo di amministrazione.

Si è opposta inoltre l’obiezione che il dott. R. poteva e doveva esprimere un parere solo di ordine tecnico, ossia sanitario e non anche di tipo amministrativo.

Va considerato che un adeguato esame sugli aspetti tecnici di un servizio pubblico non poteva prescindere dall’esame dei costi dello stesso e da una valutazione sull’efficienza ed economicità, essendo chiaramente limitate le risorse di un ente pubblico, che deve far fronte ad una serie di finalità tutte aventi interesse generale e meritevoli di considerazione.

Del resto anche le deliberazioni accompagnate dal parere di un solo coordinatore sono state riconosciute legittime dalla Corte di Cassazione (cfr. sentenza Cassazione SS.UU. 29.12.95 n. 10311), pertanto deve ritenersi non rigida la ripartizione delle competenze tra i diversi coordinatori, tesa pur sempre a dare un parere di congruità tecnico-amministrativa del provvedimento da adottarsi da parte dell’organo amministrativo di volizione.

Riguardo la posizione del Coordinatore Amministrativo B. E., oltre alle argomentazioni contro la rilevanza del parere obbligatorio, su cui ci si è soffermati in precedenza, viene sostenuto che opera la prescrizione dell’azione di responsabilità, in quanto sarebbe trascorso il quinquennio dal fatto causativo del danno per cui è chiamato rispondere, ossia dalla delibera del 23.4.93 fino alla citazione del P.M. del 24.6.98.

Si osserva da parte dei difensori che la nota prot. 1557 del 27.2.98, inviata dal Direttore Generale dell’USSL n. 16 di Padova al dott. B., con cui quest’ultimo viene costituito in mora per un debito di lire 1.080.000.000 non conterrebbe gli elementi minimi essenziali dell’atto di costituzione in mora, interruttivo della prescrizione ex art. 2943 c.c., come del pari sarebbe inidoneo quale atto interruttivo l’invito a dedurre, inviato dal P.M..

Tale osservazione non appare convincente a questo Collegio.

Infatti, come ha riconosciuto una consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr. Cassazione 23.8.1990 n. 8621; 21.6.69 n. 2238), l’atto di costituzione in mora del debitore, anche al fine dell’interruzione della prescrizione, non è soggetto a particolari modalità di trasmissione, né alla normativa sulla notificazione degli atti giudiziali.

Per cui, essendo chiari il contenuto del documento e i motivi della richiesta di pagamento, rivolta al B., appare senz’altro efficace ai fini interruttivi della prescrizione del credito per danno all’USSL, la nota inviata in data 27.2.98 dalla direzione dell’USSL n. 16 di Padova.

L’inerzia del dott. B. nel segnalare attraverso il parere obbligatorio, o anche attraverso un diverso atto scritto, la illegittimità della proroga dell’appalto di servizi all’AMNIUP, la assenza dei presupposti di economicità, ha fatto sì che egli ponesse in essere una condotta illecita in contrasto con i doveri professionali derivanti dalla sua carica.

Non può ritenersi che nell’esplicazione dell’attività consultiva o di controllo il coordinatore fosse in posizione subordinata rispetto all’Organo amministrativo, in quanto la espressione del parere deve avvenire per legge e, secondo la circolare regionale sopra riportata, in piena autonomia, perdendo altrimenti la sua ragion d’essere.

Peraltro lo stesso Coordinatore Amministrativo B., così come l’Amministratore Straordinario, per diverso motivo è stato condannato per una mancata espressione di un parere negativo nella vicenda gestionale dell’USSL di Padova, che si è conclusa con la sentenza n. 3 del 9.1.97, della Sezione Giurisdizionale Veneto della Corte dei conti, pertanto anche ciò dimostra la presenza della colpa grave nel comportamento tenuto dal predetto chiamato in causa.

Rispetto agli esercizi 1995 e 1996, si è opposta dalla difesa dei chiamati l’applicabilità dell’art. 44 2° c. legge n. 724/94, secondo cui, pur essendo vietato il rinnovo tacito dei contratti nelle pubbliche amministrazioni per la fornitura di beni e servizi, a pena di nullità degli stessi contratti, tuttavia ……"Entro tre mesi dalla scadenza dei contratti, le amministrazioni accertano la sussistenza di ragioni di convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti medesimi e, ove verificata della sussistenza, comunicano al contraente la volontà di procedere alla rinnovazione".

Per cui le proroghe del servizio all’AMNIUP relative a tutto il 1995 e al periodo del 1996, fino all’aggiudicazione della gara, dovrebbero ritenersi convenienti perché fatte a condizioni più favorevoli e dunque del tutto legittime.

In realtà gli effetti dannosi per l’USSL di Padova di una continuata omissione di gara e di ogni tentativo di ricerche di mercato, si sono verificati anche in questi due ultimi esercizi considerati, nonostante l’indizione di gara mediante appalto-concorso, che risale solo alla deliberazione del Direttore Generale n. 1 dell’8.1.96.

Peraltro la stessa deliberazione del Direttore Generale n. 446 del 5.4.96, pendente la gara per la nuova aggiudicazione dei servizi di derattizzazione e disinfestazione, autorizzava solo retroattivamente, dopo oltre 3 mesi dalla scadenza della proroga relativa al 1995, disposta con provvedimento n. 1189 del 6.9.96, la proroga per il primo periodo del 1996.

Ciò sembra essere stato compiuto al di fuori della lettera e dello spirito della legge finanziaria per il 1995.

Detta norma poteva operare per il 1995, ma in quell’anno nessuna gara è stata indetta, e la proroga risulta disposta in via meramente tralatizia, senza nessuna considerazione sulla effettiva convenienza o liceità del rinnovo dell'appalto.

Né si può considerare coperto dalla predetta norma l’operato tardivo dell’USSL nel 1996, attraverso una proroga con provvedimento ad efficacia retroattiva.

Per quanto concerne la responsabilità avuta nella vicenda dal dott. De L., ossia dal Capo Settore Provveditorato Economato, vanno fatte delle considerazioni di fatto e di diritto che fanno emergere la sua responsabilità come non caratterizzata dall’elemento soggettivo della colpa grave.

Il suo compito non aveva natura propositiva rispetto alla stipula o meno del contratto di appalto, o alla scelta della forma di contrattazione stando a quanto previsto dalla legge regionale n. 18/80 e 56/85, nonché alla legge (statale) n. 111 del 4.4.91.

Al contrario tali funzioni gravavano (come titolari della gestione) sul Comitato di Gestione, poi sull’Amministratore Straordinario e per finire sul Commissario Straordinario, coadiuvati – come prevede espressamente la legge 111/91 –dal Coordinatore amministrativo e dal Coordinatore sanitario.

Dopo la decisione da parte di uno di questi organi entrava in funzione il Provveditorato, che era competente per il concreto espletamento della gara, delle ordinazioni e delle liquidazioni.

Pur senza riconoscere come totalmente estraneo alla responsabilità per i fatti sopra esaminati, caratterizzati dalla lunghezza del periodo delle proroghe dei servizi all’AMNIUP, tale da dover far riflettere ogni funzionario dirigente di settore dell’USSL, dotato di buon senso, o di un minimo di cognizioni giuridico-economiche, deve ritenersi con la difesa che l’intervento del De L. consisteva nella predisposizione di una relazione sommaria di uno schema di deliberazione, che rimaneva del tutto inefficace o privo di valore, se gli uffici decisori e consultivi decidevano di non dare corso alla deliberazione.

Tale sembra la ricostruzione dell’iter deliberativo dell’USSL di Padova, che non appare smentita dai documenti, o dalle dichiarazioni degli altri chiamati in causa.

Ciò che tuttavia vale ad esonerare dalla colpa grave il dott. De L. non è soltanto questo aspetto normativo, né il fatto che le sue attività sono state frequentemente delegate, o svolte in sua assenza da funzionari di grado inferiore, bensì la presenza agli atti di un documento, ossia la relazione prot. n. 10064/B del 5.11.93 inviata ai Coordinatori sanitario e amministrativo (ossia i signori G. R. ed E. B.), che dunque furono messi al corrente ed in condizione di decidere in senso contrario alla proroga.

Con questa relazione il De L. rappresentava preliminarmente ai due predetti Coordinatori e al Commissario Straordinario in funzione all’epoca, l’opportunità di verificare se sussistevano i presupposti di qualità (efficacia del servizio) e convenienza economica, per il rinnovo della convenzione con l’AMNIUP, ferme restando le condizioni tecniche ed economiche vigenti, o se invece, si dovesse avviare un procedimento amministrativo finalizzato alla ricerca sul mercato, mediante pubblica gara, di una ditta specializzata a cui appaltare in futuro i servizi in questione.

Il dott. De L. rappresentava infine che, nel caso si optasse per la decisione di effettuare una nuova gara, questa poteva essere effettuata mediante il sistema dell’appalto-concorso (in cui le diverse ditte presentano il progetto tecnico), oppure attraverso il ricorso alla licitazione privata in cui però l’Amministrazione doveva predisporre il capitolato speciale d’appalto.

Si ricordava infine che la risoluzione del contratto con l’AMNIUP avrebbe richiesto l’onere di una previa disdetta e altri oneri quali erano previsti dall’art. 13 della convenzione.

Va dunque riconosciuto al dott. De L. che, seppure con poca insistenza, ha per primo rappresentato agli organi decisori e tecnico-consultivi le perplessità sul prosieguo del sistema delle proroghe all’AMNIUP, senza alcuna verifica di economicità del servizio ed in ultima analisi senza esperire una nuova gara. Tali osservazioni non vennero raccolte ed anche per 1994 venne prorogato l’appalto all’AMNIUP senza gara.

La prima approvazione di un nuovo bando di gara avviene solo l’8.1.96, oltre due anni dopo la relazione di De L..

Se dunque va riconosciuta la responsabilità per danno erariale in relazione all’anno 1993 per i signori O. G. (1° semestre), E. B. (1° semestre), e G. R., nonché del solo G. R., salvo l’accertamento di ulteriori responsabilità da parte del P.M., per gli anni 1994, 1995 e 1996, oltre alla rimodulazione generale del danno rispetto a quello individuato dal P.M. nell’atto di citazione, stanti le considerazioni sopra fatte, il Collegio ritiene di applicare il potere riduttivo nei confronti dei singoli responsabili.

L’Amministratore Straordinario G. O. risulta aver coperto per un periodo abbastanza breve la sua carica e ciò può aver inciso nelle sue effettive possibilità di riorganizzare la complessa struttura amministrativa dell’USSL di Padova.

Anche per i due Coordinatori amministrativo e sanitario va considerato il carattere non gravissimo della colpa, essendosi trattato di un appalto prorogato pur sempre ad un ente pubblico (ancorché economico), soggetto al controllo del Comune, (anche se da esso autonomo come si è precisato in precedenza). Va considerata inoltre la complessità dei problemi legati al controllo degli atti di una USSL, come quella di Padova, che abbraccia un territorio vasto e la sproporzione di tale complessità con la retribuzione dei due funzionari addetti al controllo.

Considerato quanto sopra detto sulla determinazione in via equitativa del danno ai sensi dell’art. 1226 c.c., sulla diversa durata e rilevanza degli uffici ricoperti, nonché sulla necessità di applicazione del potere riduttivo nei confronti dei chiamati, il danno risarcibile all’USSL di Padova viene determinato complessivamente dal Collegio in lire 170.000.000.

Della somma così determinata, comprensiva di rivalutazione monetaria, devono rispondere esclusivamente i signori R., O. e B., nella misura rispettivamente, di lire 100 milioni a carico del R., di lire 50 milioni a carico dell’O. e di lire 20 milioni a carico del B., oltre agli interessi legali sulle somme stesse dalla data di pubblicazione della presente sentenza fino al soddisfo.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale regionale per il Veneto, respinta ogni contraria azione, eccezione e deduzione, ASSOLVE il signor De L. R. e CONDANNA i sigg. R. G., O. G. e B. E. al pagamento in favore della USSL n. 16 di Padova, della somma complessiva di lire 170.000.000 (centosettantamilioni) (comprensiva di rivalutazione monetaria), di cui lire 100.000.000 (centomilioni) a carico di R. G., lire 50.000.000 (cinquantamilioni) a carico di O. G. e lire 20.000.000 (ventimilioni) a carico di B. E., con interessi legali sulle somme determinate, dalla data di pubblicazione della presente sentenza fino al soddisfo.

Pone a carico di R., O. e B. le spese di giudizio, in proporzione all’importo della condanna. Dette spese sino alla pubblicazione sono liquidate in lire omissis

Così deciso in Venezia, nella seduta della Camera di consiglio del giorno 26 maggio 1999.