Sezione I centrale, n. 340/A del 3 ottobre 2003

Ai fini dell’an e del quantum della responsabilità per il cd. “danno all’immagine” assumono rilevanza essenziale le caratteristiche fondamentali del fatto dedotto in giudizio, quali, in particolare, l’entità delle spese astrattamente occorrenti al ristoro dei beni lesi, il livello delle funzioni svolte dal responsabile nell’ente e la loro potenziale incidenza nell’orientarne l’azione, il potenziale verificarsi di diminuzione della domanda dei cittadini per i servizi dell’ente ovvero del loro senso di legalità e di lealtà verso la P.A..

 

340/2003/A

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

La Corte dei Conti - Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello -

composta dai Magistrati:

DOTT. TULLIO SIMONETTI PRESIDENTE

DOTT. FRANCESCO PEZZELLA CONSIGLIERE

DOTT. NICOLA MASTROPASQUA CONSIGLIERE REL.

DOTT.SSA MARIA TERESA ARGANELLI CONSIGLIERE

DOTT. CORRADO CERBARA CONSIGLIERE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di appello, iscritto al n. 16229 IC/A del registro di Segreteria

proposto dal Sig. Bruno E., rappresentato e difeso dagli avv. Andrea

Manzi e Maurizio Zoppolati avverso la sentenza della Sez. Giur. Regione

Lombardia n. 837/02/EL del 16 maggio 2002.

Visti gli atti e documenti di causa;

Uditi alla pubblica udienza dell’8 luglio 2003 il relatore Cons. Nicola

Mastropasqua, l’avv. Salvatore Di Mattia per delega dell’Avv. Andrea

Manzi, nonché il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore

Generale dott.Alfredo Lener.

Ritenuto in

FATTO

Con atto depositato in data 24 luglio 2002 ed iscritto al n. 16229

IC/A del registro di segreteria il sig. …rappresentato e difeso

dagli Avv. Andrea Manzi e Maurizio Zoppolato ha proposto appello avverso.la sentenza della Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia, n.

837/02/EL del 16.05.2002.

Con l’impugnata sentenza l’appellante è stato condannato al

pagamento in favore dell’Erario dell asomma di lire 190.000.000, pari ad

euro 98.126,00, oltre interessi legali e spese di giudizio, per il danno arrecato

all’Erario, in conseguenza di gravi illeciti commessi in concorso con altri

soggetti, in qualità di funzionario tributario addetto all’Ufficio del Nuovo

Catasto Edilizio Urbano del Comune di Milano.

Con atto di citazione in data 10.01.2001, il procuratore regionale per

la Lombardia aveva chiesto la condanna dell’E., al pagamento in

favore dell’erario di lire 356.173.000, per aver ricevuto ed accettato la

promessa di somme di denaro, al fine di compiere atti contrari ai doveri

d’ufficio, consistenti nell’alterazione di schede catastali di vari immobili,

nonchè di retribuzioni in denaro non dovute per il sollecito disbrigo di

pratiche del suo ufficio.

A tal fine rappresentava che il Ministero delle Finanze – Direzione

Compartimentale per la Regione Lombardia, con nota in data 18 luglio 1995

– aveva comunicato che presso la Terza Sezione Penale del Tribunale di

Milano, si era instaurato un giudizio con rito ordinario nei confronti- tra gli

altri – di E. Bruno, dipendente dell’U.T.E. di Milano, per i reati p.e p.

dagli artt. 81 cpv, 319, 110, 476 1 e II comma, 318 c.p., con l’aggravante di

aver commesso i fatti di cui all’art. 476 c.p. su atti facenti fede a querela di

falso, quali le schede catastali.

Per detti fatti era stato instaurato nei confronti dell’E.

procedimento penale, che riguardava anche una pluralità di soggetti che si

2.erano resi responsabili in vari anni, di una serie di illeciti in occasione degli

adempimenti fiscali connessi all’applicazione della L. 28.2.1985, n. 47, in

tema di condono edilizio.

Nel giudizio penale erano stati riuniti diversi procedimenti a carico di

privati e dipendenti pubblici, provenienti da 5 distinti decreti di rinvio a

giudizio, nei quali si erano costituiti parte civile il Ministero delle Finanze ed

il Comune di Milano. Il Tribunale pronunciava una prima sentenza di

applicazione di pena ex art. 444 in data 18.2.1994 ed una seconda in data

21.2.1994, nei confronti di alcuni imputati responsabili dello stesso sistema

corruttivo, ed infine la sentenza n. 854 del 20 marzo 1996, con la quale

l’E., insieme con altri, veniva condannato alla pena di tre anni di

reclusione per i reati di concorso in corruzione, falso e abuso di ufficio

continuato. I fatti materiali e la loro imputabilità all’E. venivano tutti

confermati con sentenza della Sezione Seconda della Corte d’Appello di

Milano, in data 20.6.2000, con la quale, tuttavia, è stato dichiarato non

doversi procedere in ordine al reato di corruzione, perché estinto per

prescrizione, ed è stata rideterminata la pena in ordine al delitto di falso.

L’attività corruttiva, di cui al giudizio penale era diretta, attraverso

l’alterazione dei documenti catastali e altre condotte illecite di dipendenti

dell’Amministrazione finanziaria, del Comune e della Circoscrizione nonché

di componenti della Commissione edilizia, a far conseguire illecitamente i

benefici previsti dalla normativa di condono edilizio di cui all’art. 31 della l.

n. 47/95.

Nell’atto di citazione il danno veniva individuato nella lesione del

rapporto sinallagmatico tra prestazione lavorativa e retribuzione percepita dal

3.dipendente, atteso che il convenuto aveva sottratto energie lavorative nella

fase di esecuzione del rapporto e la retribuzione aveva assunto la

connotazione di pagamento non dovuto. Veniva inoltre individuato un danno

da lesione del prestigio e dell’immagine della pubblica amministrazione,

nella considerazione che la condotta tenuta dal dipendente aveva violato

l’obbligo di fedeltà, che anch’esso informa il rapporto di lavoro del pubblico

dipendente, ingenerando nell’utente e nel cittadino la convinzione che

l’attività pubblica sia condizionabile dall’esterno e che il mercanteggiare le

pubbliche funzioni perda, in ragione della lata estensione del fenomeno, la

connotazione di “fatto eccezionale”.

Sotto il primo profilo, il danno veniva quantificato in misura pari al

cinquanta per cento della retribuzione percepita negli anni 1990, 1991 e 1992

– retrostanti alla vicenda giudiziaria -, vale dire in lire 47.673.000 (secondo

dati forniti dal Ministero di appartenenza e versati in atti); sotto il secondo

profilo, in lire 308.500.000.

Nella sentenza impugnata il danno per il primo titolo veniva

determinato da £. 45.000.000 e per il secondo in £. 145.000.000.

Nel gravame come primo motivo di doglianza, l’appellante deduce

l’innammissibilità e/o nullità dell’atto di citazione della Procura regionale:

illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, della legge 14 gennaio 1994,

n. 19, per violazione degli artt. 3, 24, 111 cost..

L’appellante deduce la tardività dell’atto di citazione, in quanto

notificato oltre i 120 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione

delle deduzioni. L’invito a dedurre, notificato il 5 luglio 2000, recava un

termine di trenta giorni per la presentazione delle deduzioni, che quindi

4.avrebbero dovuto pervenire entro il 4 agosto 2000. Da tale ultima data, i

successivi 120 giorni, anche considerando la sospensione feriale, venivano a

scadere il 13 gennaio 2000 (recte:2001). La notifica dell’atto di citazione è

intervenuta il 23 febbraio 2001, viziando di radicale nullità l’atto stesso e

rendendo improcedibile il giudizio. L’appellante non condivide poi, la tesi

che il dies ad quem del citato termine debba individuarsi nel deposito e non

nella notifica della citazione.

Solleva in caso di diversa interpretazione questione di costituzionalità

dell’art. 5, comma 1, l. n. 19 per violazione degli artt. 3,24,111 cost.

L’appellante eccepisce poi la nullità dell’atto di citazione per

indeterminatezza del petitum: violazione dell’art. 1, comma 1-quater, della

legge n. 20/1994.

La doglianza ritiene di cogliere una contraddizione tra la circostanza

che il procedimento penale coinvolgeva più persone, tutti compartecipi del

danno, mentre la condanna è stata richiesta ed irrogata, tanto per il danno

erariale diretto, quanto per il danno all’immagine della P.A., con imputazione

per intero al solo E..

Con il terzo motivo di doglianza l’appellante eccepisce la prescrizione

dell’azione di risarcimento del danno: violazione dell’art. 1, comma 2, della

legge n. 20/1994 – difetto d’istruttoria.

Erroneamente il giudice di prima istanza ha ritenuto interrotto il

termine di prescrizionale dalla costituzione di parte civile del Ministero delle

Finanze, in quanto detta costituzione è stata revocata nel procedimento

penale definito con la sentenza n. 854/1996, nei confronti di tutti gli imputati

prima ancora dell’udienza per le conclusioni di parte civile del 30 giugno

5.1995 – di ciò è prova il relativo verbale dibattimentale -, con la conseguenza

che, rispetto all’azione di risarcimento del danno avviata dalla Procura

Regionale, era (quanto meno alla data del 30 giugno 2000) già scaduto il

relativo termine di prescrizione con conseguente inammissibilità della

domanda giudiziale che l’organo requirente ha presentato (facendola

precedere dall’invito a dedurre notificato il 5 luglio 2000) solo il 22 febbraio

2001. Né, secondo l’appellante, può riconoscersi valore di sanatoria alla

costituzione di parte civile del Ministero delle Finanze nel 1997, in un

ulteriore procedimento penale nei confronti dell’E., per fatti – reato

differenti da quelli che sono stati oggetto della presente controversia.

L’efficacia interruttiva di tale costituzione di parte civile viene inoltre

negata, poiché le voci di danno per cui il Ministero ha agito in sede penale

erano date esclusivamente dai futuri costi di un progetto finalizzato alla

verifica della condizione dei documenti e delle planimetrie del catasto urbano

di Milano; profilo di danno diverso da quelli azionati in questa sede.

Con il quarto motivo di doglianza viene dedotta la violazione del

principio di autonomia delle risultanze del processo penale nell’ambito del

giudizio di responsabilità amministrativa – assenza di motivazione – difetto

d’istruttoria.

Con tale censura si afferma che la sentenza penale n. 854 del 1996,

posta a fondamento dell’azione contabile, non ha mai acquistato l’autorità di

cosa giudicata, poiché è stata impugnata con ricorso per Cassazione. Anche

se, a prescindere dal giudicato sostanziale, è possibile utilizzare elementi di

prova assunti nel processo penale, l’impiego delle risultanze penali “può

essere ammesso solo in concorso con le prove raccolte nel processo contabile

6.medesimo, al fine di delineare il quadro probatorio necessario alla pronuncia

di responsabilità amministrativa”.

Viene poi eccepita l’erronea quantificazione del danno diretto:

eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifesta.

Erroneamente i primi giudici hanno valutato la “lesione del rapporto

sinallagmatico tra prestazione lavorativa e retribuzione” ai sensi dell’art.

1226 c.c. nel 50% della retribuzione percepita dall’appellante negli anni

1991,1992 e 1993. I reperti della perquisizione domiciliare, “300 cartellette

con documentazione relativa ad altrettanti immobili” oltre ad un timbro

dell’ufficio starebbero a dimostrare che il dipendente svolgeva l’attività

illecita a casa, fuori dell’orario di lavoro.

Infine in ordine alla imputazione e quantificazione del danno

all’immagine viene eccepita la violazione (sotto altro e diverso profilo)

dell’art. 1, comma 1- quater della legge 14 gennaio 1994 n. 20 – violazione

(per falsa applicazione) dell’art. 1226 Cod.Civ. – assenza di motivazione –

contraddittorietà – difetto di istruttoria.

Sotto questo mezzo di gravame si appuntano le critiche

all’accertamento e quantificazione del danno all’immagine svolti dai giudici

di prima istanza, da ultimo ribadite alla luce della decisione delle Sezioni

Riunite n. 10/2003/QM depositata il 23 aprile 2003.

In primo luogo l’appellante si duole del fatto che tali “presunti danni,

nel caso di specie, siano stati ascritti interamente ed esclusivamente al solo

Sig. E., quando invece le parti in causa (odierno appellante e Procura

regionale) e financo il Giudice di prime cure riconoscono espressamente, in

accordo tra loro,che il comportamento dello stesso Sig. E. ha concorso

7.insieme a quello di altri al verificarsi dell’evento lesivo”.

Nelle proprie conclusioni depositate in data 24 giugno 2003 il

Procuratore Generale articolamene confuta la tesi dell’appellante e chiede la

conferma della sentenza impugnata, che condivide anche nell’impianto

motivazionale.

L’appellante ha depositato in data 17 giugno 2003 ulteriore memoria

nella quale ribadisce le proprie tesi.

Nell’udienza di discussione le parti hanno illustrato i rispettivi atti

scritti. Il Pubblico Ministero ha affermato che la Corte di Cassazione ha

pronunciato in data 23 gennaio 2003 sentenza di rigetto del gravame proposto

in sede penale dall’E. senza però depositare copia della sentenza

stessa.

Considerato in

DIRITTO

Va in primo luogo esaminata l’eccezione, di improcedibilità

dell’azione di danno per tardiva notifica dell’atto di citazione rispetto

all’invito a dedurre. L’eccezione è basata sulla affermazione che il dies ad

quem del termine fissato dall’art. 5 della l. n. 19/1994 come modificato dalla

l. 543/1996 è la data di notifica della citazione.

In proposito va notato che:

- il giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei Conti è introdotto con il

deposito dell’atto di citazione nella Segreteria della Sezione territoriale

competente, momento dal quale pende il giudizio;

- il Presidente della Sezione adita fissa l’udienza di discussione con proprio

decreto stilato in calce all’atto di citazione, come innanzi depositato;

8.al convenuto va notificato l’atto di citazione con il pedissequo decreto di

fissazione di udienza;

- l’art. 5 della l. n. 19/1994 e successiva modificazione stabilisce che il

Procuratore regionale emette l’atto di citazione in giudizio entro il termine

(ordinatorio) come innanzi fissato;

- l’emissione dell’atto di citazione conclude la fase preprocessuale centrata

sull’invito a dedurre, fase preprocessuale nella quale non si è ancora

instaurato il contraddittorio (cfr. Corte Costituzionale n. 513/2002) e dà

ingresso alla fase processuale che ha inizio con il deposito dell’atto nella

Segreteria del giudice adito;

- i termini previsti nell’art. 5 della l. n. 19/1994 segnano i limiti minimo e

massimo di durata della fase preprocessuale previsti in detta norma. Da ciò

consegue che il termine è rispettato con l’emissione dell’atto di citazione;

- l’uso del termine “emissione” rende per altro verso manifesto che il dato

rilevante per il rispetto del termine è il portare all’esterno l’atto, ciò che

avviene con il deposito in segreteria;

- la notifica dell’atto di citazione assume rilievo ai fini della

instaurazione del contraddittorio, che avviene in un momento

successivo alla instaurazione del giudizio in tutti i casi in cui l’atto

introduttivo (si tratti di atto di citazione o di ricorso) viene depositato

presso il giudice adito senza la previa notifica al convenuto;

- entro il centoventesimo giorno può essere chiesta proroga del termine

con istanza rivolta al giudice e che non deve essere notificata

all’invitato (cfr. Corte Cost. n. 513/2002 cit.) Ciò conferma che

l’attore dispone dell’intero periodo per determinarsi ad emettere o no

9.l’atto di citazione senza dover scontare il tempo necessario per

ottenere il decreto di fissazione di udienza (attività peraltro di un

soggetto diverso da compiersi in un tempo non coercibile dell’attore)

nonché per la notifica.

Da tutto quanto sopra consegue che il dies a quem del termine di cui

all’art. 5 della cit. l. n. 19/94 è il deposito dell’atto di citazione nella

segreteria del giudice adito.

Sul piano funzionale è poi da notare che l’invito a dedurre è istituto

inteso a consentire una difesa avanzata dell’indagato, con la conseguenza che

lo spazio di tempo concessa al procedente Procuratore regionale deve essere

utilizzato per valutare ed acquisire elementi sulle deduzioni formulate

dall’indagato, in modo da poter eventualmente procedere all’archiviazione

ovvero ad una diversa formulazione della domanda e non per acquisire

ulteriori elementi accusatori nei confronti dell’indagato.

Quanto alla proposta questione di illegittimità costituzionale dell’art.

5, comma 1, della l. n. 19/1944 per violazione degli artt. 3,24,111 Cost. va

posto in evidenza che:

- oggetto di interpretazione della norma è il termine finale entro il quale il

Procuratore regionale deve emettere l’atto di citazione o archiviare e non la

possibilità di deroga a termini decadenziali;

- l’istituto dell’invito a dedurre è del tutto singolare ed è stato introdotto

nell’ordinamento come difesa avanzato del convenuto e non come

prerogativa del Procuratore regionale. Invero nell’ordinamento generale

l’esercizio di una azione risarcitoria a natura patrimoniale è limitata dalla

prescrizione o da altri termini inerenti all’atto o fatto costitutivo

10.dell’obbligazione, ma non a previ adempimenti nei confronti del convenuto.

Peraltro nello stesso codice di procedura penale la scadenza del termine di

durata massima delle indagini preliminari comporta solo la inutilizzabilità

delle prove successivamente raccolte (art. 407 terzo comma, c.p.c.) ma non

influisce nell’esercizio dell’azione;

- l’interpretazione dell’art. 5, e 1°, della L.n. 19/94, come novellato con L.

639/96 è perfettamente coerente con gli indirizzi giurisprudenziali espressi

dalla Corte Costituzionale in ordine ai limiti degli effetti decadenziali

connessi al ritardo nel compimento di attività ai soli adempimenti nella

disponibilità della parte, con esclusione della attività che sfuggono alla sua

disponibilità (cfr. Corte Cost. N. 69/94 e 477/2002). In quest’ultima sentenza

in particolare è stato affermato essere palesemente irragionevole, oltre che

lesiva dei diritti di difesa del notificante, che un effetto di decadenza possa

discendere dal ritardo del compimento di una attività reperibile non al

medesimo notificante, ma a soggetti diversi (nella specie l’ufficiale

Giudiziario e l’agente postale) e che resta del tutto estranea alla sfera di

disponibilità del notificante;

- la prospettazione fatta dall’appellante di un possibile ritardo anche di lungo

periodo tra deposito della citazione e sua notificazione come lesione degli

interessi protetti del convenuto convince della tesi opposta, atteso che la

notifica dell’atto introduttivo del giudizio è subordinata alla fissazione

dell’udienza da parte del Presidente della sezione giurisdizionale adita. Se

infatti questo adempimento avvenisse, come pavente l’appellante, a lunga

distanza di tempo sarebbe fortemente compromesso o addirittura ablato il

diritto della P.A.. Sarebbe infatti sufficiente un ritardo di 120 giorni da parte

11.del giudice nel fissare l’udienza per far decadere l’attore dall’esercizio del

diritto, anche nella ipotesi che egli abbia emesso l’atto di citazione il giorno

successivo alla scadenza del termine fissato per le deduzioni nell’invito a

dedurre. L’interpretazione proposta dall’appellante si porrebbe, pertanto, in

preciso contrasto con gli artt. 3,24,111 cost. norme che riguardano tutti i

soggetti dell’ordinamento e perciò anche la parte pubblica.

Conclusivamente va escluso, intanto, che possa proporsi questione di

costituzionalità a meri fini interpretativi di una norma, dovendo il giudice,

tra più interpretazioni possibili, scegliere quella conforme a costituzione. Va,

poi, affermato che l’interpretazione prospettata dell’appellante non solo non è

conforme al tenore letterale dell’art. 5, c.1, l. n. 19/1994 ma si porrebbe in

contrasto con i fondamentali principi costituzionali in tema di difesa

giurisdizionale dei diritti.

La proposta questione va dichiarata manifestamente infondata.

Va a questo punto esaminata l’eccezione di prescrizione.

E’ sufficiente in proposito ricordare che la prescrizione è stata

interrotta sia dalla costituzione di parte civile nel processo penale definito

con la sentenza n. 854/1996 sia dalla nota del Ministero della Finanza inviata

con raccomandata R.R. del 26 febbraio 1997 ai sensi degli artt. 2943 e 2945

c.c.

In particolare la revoca della costituzione di parte civile

dell’Amministrazione nel processo penale al più può avere conseguenze sulla

durata dell’interruzione ma non incide sull’effetto interruttivo.

L’eccezione va, pertanto, respinta.

Quanto all’eccezione fondata sulla mancata partecipazione al giudizio

12.di altri pubblici dipendenti coinvolti nel giudizio penale, va affermato che in

generale al giudizio di responsabilità amministrativo contabile debbono

partecipare tutti i soggetti legati da rapporto di servizio con la pubblica

amministrazione coautori del danno. Ciò per consentire al giudice di valutare

le singole responsabilità e condannare ciascuno per la parte che vi ha presa

(Art. 1, comma primo quater. L. 20/1994).

Senonchè nel caso di specie, pur avendo più persone partecipato al

processo penale per comportamenti illeciti tenuti in attuazione di un unico

disegno criminoso, l’azione di responsabilità amministrativo contabile nei

confronti dell’E. è stato per così dire “personalizzata” perché attiene al

danno da mancate prestazioni lavorative, che ovviamente è stato causato da

che non le ha rese, e del danno all’immagine limitato al comportamento

illecito del convenuto. Per vero quest’ultima tipologia di danno sarebbe stata

più compiutamente apprezzata nel contesto complessivo delle illiceità

emerse, nel quale poteva assumere una più accentuata gravità. In tal senso

sarebbe stato opportuna la promozione dell’azione, a carattere ufficiale ed

obbligatorio, da parte del Procuratore regionale in un unico giudizio relativo

a tutti i responsabili. Ma la personalizzazione dell’azione non produce effetti

negativi sul convenuto sia in termini di prove sia in termini di quantificazione

del danno, resi se mai più difficili per la parte attrice.

Le eccezioni vanno pertanto respinte.

Vanno a questo punto esaminate le eccezioni relative alla prova dei

fatti materiali attestanti il comportamento illecito dell’appellante. In

proposito va, intanto, affermato che in mancanza del deposito da parte

dell’attore della sentenza definitiva di condanna non può farsi ricorso al

13.disposto dell’art. 651 c.p.p..

Vanno quindi apprezzate da questo giudice le prove versate in causa

anche se provenienti da altri giudizi.

La commissione da parte dell’E. dei fatti materiali costituenti

illecito è stata approfonditamente valutata dal giudice di primo grado e

sostanzialmente non è neppure contestata dall’appellante. D’altro canto sono

state versate in giudizio prove acquisite presso l’ufficio e l’abitazione privato

dell’E., confessioni da questi rese nel procedimento penale,

testimonianze di altri soggetti. Si tratta di un quadro probatorio univocamente

attestante la commissione dei fatti illeciti.

Quanto alla prova di mancate prestazioni lavorative ed alla

quantificazione del relativo danno, il primo giudice ha ampiamente motivato

sia in ordine alla utilizzazione delle forze ed ore lavorative per fini diversi ed

anzi opposti a quelli propri costituenti dovere d’ufficio sia in ordine alla

incidenza di siffatto comportamento sull’intera attività organizzata

dell’ufficio e quindi agli effetti negativi e non positivi della prestazione

comunque resa.

Per le quantificazioni del danno, fermo il parametro della

retribuzione, il primo giudice ha quantificato ex art. 1226 c.c. le mancate

prestazioni stabilendole nella metà delle prestazioni stesse. Il ricorso alla

valutazione equitativa è coerente con la impossibilità di stabilire in modo

preciso la dimensione della mancate prestazioni, mentre la determinazione

del quantum è coerente con la amplissima dimensione del’attività illecita, per

la cui commissione l’E. aveva adottato una apposita organizzazione sia

in ufficio che nella propria abitazione.

14.Il motivo di gravame va pertanto, respinto.

Vanno a questo punto esaminate le eccezioni che attengono alla

configurazione ed alla prova del danno all’immagine.

E’ ormai pacifica giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr.

Cass. SS.UU. n. 5668/1997, 744/1999, n. 98/2000) che il c.d. danno

all’immagine, conseguente alla condotta illecita dei pubblici funzionari che

scredita l’Amministrazione, pur se non comporta una diminuzione

patrimoniale diretta è tuttavia suscettibile di una valutazione patrimoniale

sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso, la

cui cognizione spetta alla Corte dei Conti.

Le citate sentenze della Corte di Cassazione non sono meramente

attributive di competenza giurisdizionale dalla Corte dei Conti ma

innanzitutto connotano il c.d. danno all’immagine della P.A. quale

presupposto necessario per l’affermazione della giurisdizione.

Il primo elemento determinativo è che il danno all’immagine

espressamente previsto e tutelato dall’art. 10 c.c. per la persona fisica è

nozione estensibile alla persona giuridica, salvo a tener conto della diversità

ontologica di questa rispetto alla persona fisica.

E’ stato così riconosciuto che anche l’immagine della persona

giuridica è un bene della vita tutelato dall’ordinamento non solo in sede

penale nelle specifiche ipotesi di reato ma anche in altre sedi attraverso le

forme inibitorie di comportamenti illeciti e risarcitorie del danno.

Il secondo elemento è che, in forza della diversità tra persona fisica e

persona giuridica, il risarcimento della lesione è limitata alla sola sfera

patrimoniale dell’ente sub specie di danno emergente o di lucro cessante.

15.Il terzo elemento è che assume particolare connotazione la lesione del

bene causata da comportamento illecito di soggetto legato all’ente da

rapporto di servizio.

Alle esposte considerazioni consegue che il riconoscimento

dell’immagine della persona giuridica come bene della vita oggetto di tutela

dell’ordinamento (bene giuridico) si colloca nell’alveo della giurisprudenza

che tende ad estendere, in relazione all’evolversi dei fenomeni sociali, la

tutela degli interessi dei soggetti dell’ordinamento connotandoli come beni

della vita che possono essere oggetto di risarcimento del danno, e cioè in

senso sostanzialmente ampliativo dell’ambito di operatività dell’art. 2043

c.c..

In effetti si tratta di una strada obbligata ove si riconosca che anche la

persona giuridica è titolare di diritti assoluti personalissimi. Infatti secondo

non controversa dottrina e giurisprudenza il danno morale ex art. 2059 c.c. è

incompatibile con la natura della persona giuridica sia da un punto di vista

logico che da un punto di vista giuridico, risultando difficile ammettere che la

persona giuridica possa patire l’insieme delle sofferenze d’animo provocate

da fatto illecito. Può essere invece prospettata la tutela giuridica rispetto ad

un interesse attinente alla sfera personalissima della persona giuridica

connotandolo quale diritto assoluto la cui lesione sia oggetto se non di

risarcimento in senso stretto, ove la conseguenza dell’illecito non si presti ad

una valutazione monetaria basata su criteri di mercato, almeno di riparazione.

In quest’ottica talune sentenze di questa Corte (a paradigma può

assumersi Sez. Giur. Regione Umbria 18 ottobre 2000 n. 557/R/2000) hanno

qualificato il danno all’immagine della P.A. come “danno-evento”, come

16.danno cioè rispetto al quale il diritto risarcitorio si rivolge non al contenuto

del danno ma alla ingiustizia della lesione.

Sul piano tecnico giuridico della tutela di beni fondamentali per

l’ordinamento il meccanismo dell’immediata tutela risarcitoria è stato

individuato nell’art. 2043 c.c., che quale “norma in bianco” salda il suo

generico precetto del neminem laedere con le specifiche disposizioni relative

al bene-valore di volta in volta considerato, imponendone il divieto della sua

lesione.

Senza prendere posizione sulla configurazione dommatica del danno

all’immagine rispetto alla quale talune considerazioni verranno fatte in sede

di criteri individuativi del danno, va precisato che il richiamo al meccanismo

tecnico-giuridico dell’art. 2043 c.c. è utile solo come punto di riferimento

delle modalità di individuazione di protezione di un diritto assoluto.

Peraltro rispetto al giudizio di responsabilità amministrativo-contabile

gli artt. 13 e 52 del T.U. n. 1214/1934 costituiscono, quanto al danno, così

come l’art. 2043 c.c., “norme in bianco” poste a tutela delle conseguenze

pregiudizievoli per la P.A. da comportamenti di soggetti legati da rapporti di

servizio contrari ai doveri d’ufficio. La disputa, ancora aperta nella

giurisprudenza, sulla natura contrattuale od extracontrattuale della

responsabilità amministrativo-contabile si lega alla prevalenza data

all’elemento oggettivo o all’elemento soggettivo della responsabilità, essendo

il danno conseguenza di un comportamento dovuto non da “chiunque” ma

solo da parte dei pubblici amministratori o funzionari nell’esercizio delle loro

funzioni.

In particolare per quanto riguarda la lesione del diritto all’immagine

17.(della P.A.) fatta valere nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile,

va affermato che nel caso la lesione non proviene da un qualsiasi

comportamento di soggetto dell’ordinamento, ma si radica su comportamenti

illeciti contrari ai doveri d’ufficio tenuti da chi è legato da rapporto di

servizio con l’amministrazione, e che la conformazione della lesione del

diritto e la sua gravità è segnata dall’esistenza di detto rapporto.

Occorre, in proposito, considerare che i soggetti chiamati in giudizio

per responsabilità amministrativa sono quei soggetti che, titolari di pubblici

uffici o incardinati negli stessi, in virtù del rapporto organico fanno agire la

pubblica amministrazione, secondo le competenze e le mansioni che

nell’organizzazione amministrativa sono assegnate a ciascun dipendente in

base a disposizioni di legge.

In forza di tale modulo organizzativo e delle disposizioni che

regolano la vita giuridica di relazione dei soggetti persone – giuridiche non

solo le intere fattispecie degli atti che compie l’organo vengono imputate

all’ente, ma gli stessi fatti comportamentali dei pubblici funzionari, compiuti

in ragione del servizio, costituiscono l’agire dei pubblici uffici.

L’impegno di cooperazione all’uopo dovuto dai soggetti legati da

rapporti di servizio con la P.A. sia in forza di un rapporto di lavoro sia in

forza di un rapporto elettivo o onorario od anche coattivo si caratterizza non

solo per il contenuto specifico dell’obbligo nascente dal rapporto ma anche

per le peculiari modalità del comportamento. Detto comportamento, infatti è

anche dovuto in vista del raggiungimento di finalità immanenti all’attività

ulteriori rispetto al raggiungimento degli obiettivi dell’azione ma incidenti

sull’eticità dello Stato-comunità, fondamento costituzionale dei poteri

18.attribuiti allo Stato-complesso coordinato di enti ed allo Stato-amministrazione.

Vengono in rilievo in proposito gli artt. 28, 98, 101 della Costituzione

e le norme attuative che connotano l’impegno di cooperazione richiesto a chi

svolge una pubblica funzione ed è titolare di un pubblico ufficio.

E’ evidente che in ipotesi di delitti contro la pubblica amministrazione

commessi dal pubblico ufficiale o dall’incaricato di pubblico servizio

nell’esercizio delle proprie funzioni l’attività criminale di questi non è

imputabile alla pubblica amministrazione. Ed, infatti, anche in ipotesi di

concussione la P.A. non è responsabile né direttamente né indirettamente nei

confronti del soggetto leso, il quale tra l’altro è ben consapevole che l’agire

del pubblico dipendente è motivato da fini propri estranei alla P.A..

Ma anche in queste occasioni l’attività funzionale del pubblico

dipendente invera l’azione della P.A.. In detti casi vi è la dimostrazione che

l’attività della P.A. non si è svolta secondo i principi fissati dall’art. 97 Cost.

perché nell’esercizio dei pubblici poteri il soggetto preposto all’ufficio o

incardinato nell’ufficio ha perseguito in concreto fini contrastanti o

comunque diversi da quelli pubblici, di cui è centro di imputazione quella

amministrazione nel quale l’ufficio o l’organo è inserito, e per il

raggiungimento dei quali il potere è conferito. Questo fatto incide

potenzialmente anche al di là del singolo episodio sui rapporti tra pubblica

amministrazione lesa dall’attività criminosa e cittadini, non solo in generale

rispetto allo svolgersi del processo democratico ma in modo specifico nei

confronti di quei cittadini (o di quei soggetti o categorie di soggetti) che

utilizzano i pubblici servizi o sono incisi dall’esercizio di un potere

19.autoritativo.

In questi può ingenerarsi la convinzione che l’organizzazione dei

pubblici poteri non sia conformata ai principi fissati dall’art. 97 Cost., ma sia

in concreto strutturata sia per l’attribuzione soggettiva dei poteri sia

oggettivamente in modo tale, attraverso un esercizio distorto dei pubblici

poteri, da costringere, o comunque indurre, i soggetti fruitori di servizi

pubblici o interessati a provvedimenti dei pubblici poteri a pagamenti illeciti

per esercitare i propri diritti o per ottenere il servizio ovvero da indurre

soggetti o categorie di soggetti a ritenere possibile conseguire vantaggi

illeciti.

Come ben si vede viene in primo luogo in rilievo la potenzialità

dannosa della lesione del diritto operata dal comportamento del pubblico

dipendente rispetto alla potenzialità dannosa del comportamento lesivo del

“chiunque”. Viene inoltre in rilievo il comportamento dell’autore del danno

non come genericamente lesivo del diritto personalissimo all’immagine ma

come lesivo attraverso la violazione di principi costituzionali di azione della

pubblica amministrazione perpretata attraverso l’uso distorto di poteri

funzionali conferiti al soggetto agente “ratione offici”.

Non va, in proposito, dimenticato che lo Stato e gli altri enti pubblici

rappresentativi della comunità si caratterizzano in modo specifico rispetto a

tutte le altre persone giuridiche per essere posti a tutela degli interessi

fondamentali della comunità e per il raggiungimento di finalità che spesso

trovano la loro radice nella stessa costituzione. L’organizzazione di questi

enti è poi caratterizzata da principi costituzionali cogenti, che determina la

struttura e l’attività degli organi e degli uffici.

20.L’immagine pubblica si connota, pertanto, in modo peculiare.

La sua lesione è determinata essenzialmente da comportamenti

contrari ai principi fondamentali di organizzazione e di azione

costituzionalmente rilevanti, comportamenti (oggetto anche della specifica

previsione dell’art. 54 Cost.) che possono essere tenuti nella generalità dei

casi da chi deve porre in essere i moduli organizzativi e l’attività della P.A..

Il comportamento illecito così caratterizzato è lesivo dell’immagine

dell’amministrazione perché ne determina un modo di essere non conforme ai

principi costituzionali in attività di promozione e tutela di interessi, anche

adespoti, della collettività e quindi da questa percepibile. Il comportamento

lesivo poi si inserisce in un circuito tipico sul quale si fonda lo stato

democratico di cooperazione e partecipazione dei cittadini che si rafforza o si

attenua a secondo che le istituzioni e gli enti rappresentativi della collettività

agiscano o meno per le finalità funzionalmente ad essi attribuite secondo i

principi sostanziali ed organizzativi espressi nella costituzione formale e

materiale.

Nell’an la lesione all’immagine, pertanto, sussiste quando il pubblico

amministratore o dipendente abbia tenuto un comportamento illecito che si

ponga in contrasto con i sopraenunciati principi fondanti della P.A..

In tal senso può qualificarsi il danno all’immagine come danno

evento, ma non va dimenticato che a fini risarcitori o riparatori del danno,

qualificati dalla giurisprudenza come danno patrimoniale, occorrono altri

elementi idonei ad attestarlo e quantificarlo.

In proposito viene in primo luogo in rilievo la gravità della lesione del

diritto della personalità, che deve superare una soglia minima per tradursi in

21.danno risarcibile. Questa soglia minima non è sicuramente segnata

dall’ambito giuridico disciplinato dall’art. 2059 c.c. e cioè dall’esistenza di

un reato perché il danno all’immagine non è un danno morale subiettivo, ma

è la conseguenza patrimoniale di un comportamento illecito lesivo di un

diritto personalissimo, né è segnata dalla coesistenza di un danno ad un bene

materiale dell’ente (cfr. SS.RR. n. 16/99/Q.M. del 28 maggio 1999), perché

ciascuna tipologia di danno è posta a tutela di un diritto (diritto relativo di

credito o diritto assoluto di proprietà) diverso dall’altro (diritto assoluto

personalissimo).

Ne consegue che la soglia minima va individuata con una indagine di

fatto sul comportamento tenuto con riferimento particolare all’elemento

soggettivo e sulla potenzialità lesiva di detto comportamento.

La potenzialità dannosa nei termini delineati del comportamento

illecito dei pubblici poteri va saggiata in concreto nei singoli casi. Infatti ove

si tratti di episodi sporadici e di cui non si è avuta diffusione può mancare un

evento di danno (e comunque questo va dimostrato attraverso specifici

indici), laddove invece la pluralità degli episodi criminosi o la gravità in sé

dei fatti ed il conseguente impatto sull’opinione pubblica o sulle categorie

interessate sia sicuro indice della diffusione della conoscenza da parte dei

cittadini dell’esistenza di una distorta organizzazione dei pubblici poteri è

conseguenza ineludibile il danno per la P.A. sia in termini di danno

emergente sia in termini di lucro cessante. Detti episodi vengono infatti ad

incidere sia sull’organizzazione dell’attività amministrativa, con conseguenti

maggiori costi, sia sulla necessità di ripristinare l’immagine, sia sulla

posizione della P.A. la quale, ove eserciti correttamente ed imparzialmente il

22.proprio potere, può ottenere l’adesione convinta dei cittadini, il loro

apprezzamento o quantomeno non subire azioni di contrasto. In questi

termini esiste per la P.A. un danno certo, che può essere quantificato

equitativamente.

Infatti la Pubblica Amministrazione nell’acquisire le entrate e nel

fornire servizi svolge sia attività economica di natura imprenditoriale sia

attività autoritativa.

In ambedue i casi un primo aspetto del danno è costituito dalla spesa

necessaria (sostenuta, da sostenersi, soltanto eventuale) per il ripristino

dell’immagine.

Inoltre, come ulteriore danno, sotto il primo profilo vengono in rilievo

la minore richiesta del servizio da parte degli utenti, la loro minore

soddisfazione se reso in condizioni di monopolio ecc..

Sotto il secondo profilo va invece ricordato che l’attività funzionale

della P.A. è indirizzata al conseguimento dei fini pubblici di cui è attributaria

e per i quali ad essa sono conferiti correlativi poteri autoritativi.

Nello Stato democratico, poi, viene promossa ed incentivata la

partecipazione dei cittadini nei processi decisionali e nei procedimenti

amministrativi nei quali vengono funzionalmente spesi poteri pubblici

conferiti alla Pubblica Amministrazione.

In questo senso l’immagine di un apparato organizzativo dei poteri

pubblici che agisce in modo imparziale, efficiente, efficace al fine di

realizzare gli interessi pubblici incentiva i cittadini a tenere il comportamento

richiesto da leggi, regolamenti od altri atti normativi a carattere generale per

il raggiungimento dei fini pubblici, contemperando così l’interesse generale

23.con gli interessi individuali.

La lesione dell’immagine della P.A., deteriorando il prestigio della

personalità pubblica degli enti rappresentativi della collettività in tutti i casi

nei quali l’apparato organizzativo esercita i propri poteri per fini personali e

contrastanti con quelli pubblici o secondo criteri di parzialità e di

favoritismo, induce i cittadini a privilegiare con ogni mezzo il proprio

interesse particolare, con gravi ricadute anche sullo svolgimento dell’attività

amministrativa. Da qui le gravità della lesione sia in termini di danno

emergente che di lucro cessante.

Pertanto ogni volta che i poteri attribuiti alla P.A. per il

raggiungimento di specifici fini pubblici vengono illecitamente esercitati per

scopi diversi, può derivare, oltre al danno diretto, un danno indiretto

valutabile in termini di minore possibilità di acquisizione di entrate ovvero di

minori prestazioni di servizio ai cittadini, di deterioramento della qualità

della vita dei cittadini. Ciò ovviamente nei limiti in cui il fatto illecito

comporti una diminuzione patrimoniale valutabile sotto il profilo del danno

emergente o del lucro cessante. In questa valutazione va, però, tenuto

presente che spetta agli enti esponenziali della collettività tutelare interessi

adespoti e, pertanto, il danno può essere valutato sotto l’aspetto della lesione

di un bene collettivo, il cui centro di riferimento è l’ente esponenziale della

collettività.

Assumono rilievo in relazione all’an ed al quantum del danno

all’immagine i seguenti elementi e criteri:

- l’attività funzionale attribuita all’ente, organo, ufficio nel quale è

incardinato l’autore del danno relazionato all’interesse della collettività

24.tutelata;

- la posizione funzionale dell’autore dell’illecito, che assume maggior gravità

quando riveste una posizione di vertice idonea a determinare l’azione della

P.A., a impedire o ritardare i controlli, a coprire l’illecito;

- se, come è stato notato in dottrina, il danno esistenziale è un non fare, cioè

un non poter più fare, un dover agire altrimenti, un relazionarsi diversamente,

la sporadicità o la continuità o la reiterazione dei comportamenti illeciti,

caratterizzando essi la relazione tra cittadini e pubblica amministrazione; la

necessità o meno di interventi modificativi dell’organizzazione; la necessità o

meno di interventi sostitutivi o riparatori dell’attività illecitamente tenuta;

- in ipotesi di tangenti l’entità del denaro ricevuto per operare illeciti

interventi;

- le conseguenze economico-sociale degli interventi intesi a favorire

illecitamente terzi, soprattutto in materia di pubblici appalti o di acquisizione

di entrate fiscali;

- le conseguenze sociali fondate sulla negativa impressione e ripercussione

suscitate nell’opinione pubblica dal fatto illecito, favorito dal clamor fori e

dalla diffusione ed amplificazione datane dagli organi di stampa, tali da

suscitare sfiducia nei confronti dell’ente stesso.

Il risarcimento del danno all’immagine, in quanto ancorato ai suddetti

parametri, va pertanto necessariamente determinato in via equitativa ex art.

1226 c.c., valorizzando i costi del ripristino del bene, che hanno valenza

economica sotto il profilo del danno emergente (costi del mancato

conseguimento della finalità pubblica, dell’inefficienza e inefficacia

dell’organizzazione, ecc.) o del lucro cessante (soprattutto sotto il profilo dei

25.vantaggi derivanti alla P.A. dell’adesione della generalità dei cittadini o di

quelle particolari categorie di cittadini eventualmente professionalmente

qualificate investite dall’attività dell’ente) ed allontanandosi così sia dal

risarcimento del danno in senso classico che dalla riparazione della

sofferenza tipica del danno morale.

Se si vogliono valorizzare approcci qualificatori del danno

all’immagine si può così affermare che in esso l’evento lesione costituisce il

momento fondante della catena causale nella quale confluiscono le perdite

derivanti dalla vanificazione dei costi sostenuti per assicurare ed elevare il

bene-valore sacrificato ed i costi sostenuti e sostenendi volti al recupero di

tale bene, e perciò elementi tipici del danno-conseguenza.

Il riflesso sul piano probatorio è che l’attore deve indicare e dimostrare a

fini di esistenza del danno il comportamento illecito lesivo ed a fini di

quantificazione gli elementi tra quelli indicati determinativi della dimensione

ed entità della lesione.

Nel caso in esame, fermi gli enunciati elementi di prova sul

comportamento illecito tenuto dall’appellante, la dimensione della lesione

patrimoniale subita dall’Amministrazione è particolarmente ampia.

Attraverso il comportamento tenuto dall’appellante e dagli altri soggetti

coinvolti nel processo penale sono stati lesi, per il passato ed in prospettiva,

beni attinenti all’assetto del territorio ed all’ordinato sviluppo edilizio. Il

ricorso a forme illecite di sanatoria di abusivismo edilizio non solo ha inciso

direttamente sui beni innanzi menzionati, con gli eventuali costi connessi al

ripristino di questi beni azionati in altra sede, ma ha, secondo l’id quod

plerumque accidit, incentivato la convinzione da parte di cittadini di poter

26.aggredire detti beni già compromessi già da comportamento di pubblici

funzionari.

Da qui la necessità di costi per una più appropriata prevenzione e per

contrastare con forme di pubblicità o con altri mezzi la propensione a

comportamento lesivi e contemporaneamente promuovere la convinta

adesione dei cittadini alla tutela dei beni attinenti all’uso del territorio.

Si tratta di costi che comunque l’Amministrazione ha l’obbligo di

sostenere nel tempo e che si presentano di dimensione assai ampia.

Nel caso di specie l’attore ha però posto a fondamento della domanda

l’importo della tangente percepita.

Anche questo parametro può essere preso in considerazione ai fini

della quantificazione del danno. La tangente costituisce infatti la misura

dell’arricchimento dei percipienti dovuta ad una causa illecita che ha

comportato un ingiusto depauperamento della P.A.. Questo, nel caso in

giudizio, è stato di sicuro di gran lunga superiore alla somma richiesta

dall’attore ed è stato conseguenza nei termini innanzi descritti del

comportamento illecito di chi ha percepito la tangente.

Attesa la limitazione del danno così operata, e tenuto conto che l’art.

1, comma 1 quinquies, della l. 20/1994 stabilisce la responsabilità solidale di

tutti i soggetti che hanno conseguito illecito arricchimento o hanno agito con

dolo, la mancata chiamata in giudizio degli altri soggetti corresponsabili

dell’evento di danno non pregiudica in alcun modo l’appellante, che anzi non

è più soggetto alla responsabilità solidale per il danno all’immagine arrecato

dagli altri eventuali corresponsabili.

Conclusivamente va respinto l’appello dell’E..

27.Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dei Conti – Sezione Prima Giurisdizionale centrale di

appello rigetta il gravame proposto da Bruno E. avverso la sentenza in

epigrafe.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado di

giudizio che si liquidano in euro 237,96 (Duecentotrentasette/96).

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio dell’8 luglio 2003.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

F.to Nicola MASTROPASQUA F.to Tullio SIMONETTI

Depositata in Segreteria il 3/10/2003

IL DIRIGENTE

F.to Maria FIORAMONTI

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