Riflessioni su alcune nuove figure di danno

elaborate dalla giurisprudenza della Corte dei conti.

Premessa

La sentenza della Sezione Giurisdizionale dell’Umbria n. 72/2000, nel trattare specificamente del "danno all’immagine" e del "danno da disservizio", contestato dalla Procura Regionale ai convenuti di quel giudizio, offre lo spunto per un’organica disamina delle più recenti ipotesi di danno erariale, legate alla sempre più frequente interrelazione tra le varie forme di illecito.

In realtà, la sentenza che si commenta nell’intento di ben delineare le ipotesi di responsabilità addebitate passa in rassegna -per escluderle- fattispecie affini ma diverse per presupposti e finalità. In ciò, forse, il maggior pregio della sentenza stessa sebbene non sia trascurabile neanche la puntualizzazione, sul piano causale, del peso dei media nella determinazione del danno all’immagine.

Il peso dei media nella determinazione del danno all’immagine della P.A.

Il danno all’immagine della P.A. costituisce, come noto, il punto di arrivo di una lunga elaborazione giurisprudenziale che parte dalla negazione della giurisdizione della Corte dei conti (cfr. Sez. I^ Giur. Cont. n°91/1987 e SS. RR. n°580/1988), prosegue con l’affermazione di una simile giurisdizione, ancorata al danno non patrimoniale di cui all’ art. 2059 c.c. (cfr. Sez. Lombardia n° 31/1994; Sez. I^ n° 55/1994; Sez. II^ n.°114/1994), ed approda al collegamento della giurisdizione stessa con il danno patrimoniale di cui all’art. 2043 c.c., sotto il profilo della "spesa necessaria al ripristino del bene leso" (cfr. SS.UU. Cass. 5668/1997 e Id. n°744/1999).

Nell’individuazione degli elementi strutturali di questa ipotesi di danno qualche incertezza è emersa con riferimento al ruolo dei media, sembrando che in alcune pronunce la stessa sussistenza dell’illecito dovesse dipendere dalla divulgazione della notizia data dai mezzi di informazione. Viceversa, la sentenza che si commenta, richiamando precedenti pronunce della medesima Sezione Umbria (n°501/1998 e n°628/1998) e ribadendo che sul piano causale il danno all’immagine deriva direttamente dal comportamento illecito del dipendente, collega la lesione all’intrinseca portata offensiva dell’illecito ed alla rilevanza del bene-valore intaccato. Effettivamente tali elementi, nella loro portata obiettiva, possono costituire un sufficiente discrimine tra il pregiudizio de quo ed il "mero pettegolezzo giornalistico".

In sostanza il danno all’immagine, che pure presuppone un certo "clamor", non dipende dallo spazio che i media accordano (o negano) alla fattispecie al quale si collega, ma dalla ontologica gravità della fattispecie stessa nei suoi aspetti soggettivi (dolo-colpa) ed oggettivi (grado di aggressione realizzata ed apprezzamento giuridico-sociale del bene leso). Diversamente, sarebbe un po’ come se, con riferimento all’art. 844 c.c. , si volesse rapportare la lesione della "normale tollerabilità" agli agenti atmosferici e non al "proprietario del fondo vicino".

Danno da disservizio e figure affini.

Venendo ora al "danno da disservizio", oggetto anch’esso di addebito nel caso deciso dalla sentenza in commento, vale la pena enuclearne i caratteri essenziali, anche per distinguerlo da altre ipotesi di danno - con le quali viene spesso confuso dalle stesse Procure della Corte dei Conti - profittando delle puntualizzazioni rese in proposito dalla Sezione Umbria.

Il "danno da disservizio" presuppone, come bene evidenzia la sentenza in riferimento, un pubblico servizio al quale correlarsi, e si verifica allorquando il servizio è "desostanziato" per l’utenza delle sue intrinseche qualità, secondo i parametri dell’efficienza e della efficacia. In altri termini, nei casi di "disservizio", l’azione non raggiunge, sotto il profilo qualitativo, quelle utilità ordinariamente ritraibili dall’impiego di determinate risorse, così da determinare uno spreco delle stesse.

Si tratta, dunque, di un pregiudizio effettivo, concreto ed attuale che, in astratto, potrebbe anche coincidere con l’intero costo del servizio, quante volte il grado di disutilità sia tale da potersi ravvisare solo un "servizio apparente". In concreto tuttavia le dimensioni del "danno" e, più in generale lo stesso sviluppo della figura in esame, sembrano essere strettamente connessi all’effettività delle nuove forme di controllo (di e sulla gestione), di cui ai noti interventi normativi, culminati di recente nel D. L.vo n°286/1999.

L’esame della fattispecie di "disservizio" decisa dalla sent. n°152/1996 della medesima Sezione Umbria, richiamata in quella in commento, chiarisce ulteriormente l’ipotesi dannosa in questione. In quell’occasione la Corte, muovendo dalle ingiustificate assenze dal servizio di una insegnante di scuola media, condannava la docente a risarcire oltre al danno cagionato dall’indebita percezione della retribuzione per i giorni d’assenza, anche quello consistente nel minor profitto ricavabile dagli alunni da un insegnamento caratterizzato da ripetute interruzioni della continuità didattica.

Ben diverse dall’ipotesi di danno in questione sono invece quelle che si collegano ad una pubblica funzione -e non ad un pubblico servizio- ovvero che, pur riguardando un servizio, attengono solo al maggior costo dello stesso.

Quanto alla prima, deve dirsi che un danno che si connetta ad una eventuale disutilità della funzione in sé, non è neanche astrattamente configurabile, dato l’intimo collegamento di ogni pubblica funzione con uno specifico interesse pubblico da realizzare.

Per converso, un danno può derivare -e di solito deriva- dall’ esercizio illecito di pubbliche funzioni, quando i fini perseguiti sono contrari a quelli istituzionali al punto da travalicare l’ordinamento giuridico amministrativo ed assumere rilevanza penale.

Come correttamente precisato dalla stessa Sezione Umbria in sent. n°501/1998, in casi del genere l’esercizio della funzione non può più essere rapportato all’Ente pubblico che ne è l’intestatario, ma resta a carico del soggetto che ha agito e che col suo comportamento illecito ha reso una prestazione così diversa da quella dovuta da concretizzare un vero e proprio "aliud pro alio".

Interessante anche l’annotazione operata dalla medesima Sezione là dove, in relazione all’entità del danno ed in parallelo con l’ipotesi della mancata resa della prestazione, precisa che la fattispecie in esame è "spesso più dannosa di quella di chi non esegue affatto la prestazione dovuta, ove si tenga conto del maggior pregiudizio economico complessivo che la diversa ipotesi dell’esercizio distorto e penalmente rilevante di potestà pubbliche arreca all’amministrazione, la quale vede aggiungere alla disutilità della prestazione del proprio dipendente o amministratore infedele quella di chi ha dovuto collaborare con lui, inconsapevole delle reali finalità perseguite e degli effettivi interessi soddisfatti, con grande dispendio di energie e risorse".

Peraltro, la quantificazione concreta del danno -in casi del genere- resta affidata al prudente apprezzamento del giudice, ai sensi dell’art. 1226 c.c., che nell’esercizio del suo potere dovrà tener conto dei criteri obiettivi di rilevazione delle risorse impiegate per l’azione amministrativa intrapresa (quali la maggiore o minore complessità del procedimento posto in essere, il numero degli organi intervenuti, l’entità degli strumenti elettronici o degli altri mezzi utilizzati), risultando impraticabile ogni altro sistema di determinazione del danno stesso.

Passando, quindi, al "danno da maggior costo dei servizi", deve dirsi che sebbene di esso ve ne sia traccia nella giurisprudenza, il numero piuttosto esiguo delle pronunce rese in proposito (oltre a quella in commento, pare che vi sia solo Sez. Umbria n°96/1997 in essa richiamata) non ne consente un’ approfondita trattazione.

Invero, il danno in questione è stato esaminato con riferimento a servizi generali, quali quelli relativi alla repressione degli illeciti ed alla amministrazione della giustizia, in relazione al furto di partite di droga e di banconote false già sequestrate, addebitando ai convenuti, che per omessa vigilanza ne avevano permesso la sottrazione, la maggior spesa dell’attività di polizia per il loro recupero.

L’orientamento della Corte, nel caso, si è ispirato alla massima prudenza, non disconoscendo –da un lato – l’astratta configurabilità di danni del genere e richiedendo –dall’altro – una "prova rigorosa, da parte dell’attore, quanto al loro verificarsi", ulteriormente precisando che, per i danni in questione, "attenendo (essi) a servizi generali dello Stato e dallo Stato comunque prestati, bisognerebbe dimostrare un effettivo incremento della normale spesa sostenuta per i servizi stessi, specificamente rapportabile al comportamento dedotto in giudizio" (cfr. la citata sent.n°96/1997).

Peraltro, il riferimento alla maggior spesa per il costo del servizio, evoca una diversa tipologia di danno, il c.d. "danno da tangente", che pure si collega ad un maggior dispendio di risorse pubbliche, ma si caratterizza di propria autonomia, in quanto afferisce solo a contratti e costituisce una "maggiorazione del giusto prezzo", corrispondente quanto meno all’importo della tangente ricevuta dal dipendente corrotto (cfr. Cass. SS.UU.n°3970/1993 e Sez. Piemonte n°245/1998).

D’altro canto, il riferimento al fenomeno corruttivo, tipico del "danno da tangente", impone anche di distinguere tale tipo di danno da quello, già esaminato, dell’ "esercizio illecito e penalmente rilevante di pubbliche funzioni". Nel primo, infatti, l’attività delittuosa investe l’assetto negoziale e comporta in definitiva la traslazione sull’Erario dell’incidenza economica negativa della tangente, così che il danno è pari almeno all’ammontare della tangente stessa. Nel secondo, invece, la condotta delittuosa investe attività diverse da quelle contrattuali e determina un danno pari all’entità delle risorse impiegate per l’esercizio lecito della funzione.

Conclusioni

L’analisi compiuta rende evidente come sia possibile ipotizzare un concorso "formale" di illeciti, allorquando una condotta si mostri intrinsecamente idonea a pregiudicare una pluralità di beni giuridici meritevoli di tutela, come nell’ipotesi del "danno da tangente" o del "danno da illecito esercizio di funzioni pubbliche" accompagnate da un clamor tale da lasciar configurare anche il "danno all’immagine". Del resto, sovente le Procure pervengono ad una contestazione cumulativa di danni del genere, creando le premesse per una più adeguata e completa riparazione del danno complessivo e rafforzando nel contempo la "funzione di deterrenza" (ex Corte Cost. n°371/1998) propria dell’azione erariale.

D’altra parte, non si può nascondere il rischio di un eccessivo ampliamento dell’ambito della responsabilità patrimoniale, in relazione anche al carattere squisitamente "pretorio" delle nuove figure di danno che vanno via via delineandosi, tanto più che esse risultano di difficile quantificazione, restando in prevalenza rimesse alla valutazione equitativa del giudice. Il rischio tuttavia appare significativamente ridotto, ove si consideri che l’esercizio del potere giudiziario è comunque legato ad una chiara, completa e coerente motivazione, censurabile eventualmente anche in appello.