Sergio Maria Pisana, Consigliere della Corte dei conti.

Pietro Adragna ha voluto tenacemente questo Forum su un tema assai preciso. Non è un generico convegno sulla giustizia, un aggiornamento sullo "stato dell'arte", ma un incontro sulla "giustizia come servizio": dove i due termini realizzano l'incontro fra l'operatore del diritto (avvocato o magistrato) e il rotariano, che in quanto tale intende la sua professione come servizio da rendere alla società. Purtroppo sotto gli occhi di tutti (senza bisogno di scomodare il CENSIS o la Corte di Strasburgo, basta sfogliare un giornale o accendere il televisore) è oggi la giustizia come disservizio. Come è potuto accadere che, nella culla del diritto, la giustizia sia diventata disservizio?

Il "servizio giustizia" dovrebbe garantire l'accertamento in concreto dell'ordinamento quando sia sorta una incertezza al riguardo, o la pratica attuazione dell'ordinamento quando questo - ad avviso del cittadino che ricorre alla giustizia - sia stato o stia per essere violato. Nel settore della giustizia amministrativa e contabile, il "servizio giustizia" dovrebbe garantire "il corretto funzionamento della pubblica amministrazione a tutela del cittadino": accertare la correttezza di questo funzionamento (cioè la sua onformità alla legge e al pubblico interesse) quando il cittadino ritenga che corretto non sia stato. A tutela del cittadino è istituita anche la giustizia contabile, giacché una spesa non corretta è una aggressione al denaro del cittadino contribuente. Ebbene, io vi porto testimonianza che non è facile oggi "fare giustizia", e ve la porto secondo la mia esperienza di magistrato della Corte dei conti.

Perché non è facile fare giustizia? C'è, a mio avviso, una doppia serie di ostacoli. Una prima serie è dovuta alla complessità, farraginosità, inattualità di normative processuali, che impongono al giudice di dedicare gran parte del suo tempo a questioni pregiudiziali, di notifica, di prescrizione, e simili, prima di poter venire al fatto. A volte, gli impediscono addirittura di venire al fatto. Un solo esempio: l'abbandono. Voi fate ricorso alla Corte dei conti, lo notificate alla controparte, lo depositate nella segreteria del giudice: pensate di aver fatto tutto e attendete di essere convocato all'udienza. Invece, dopo un anno, vi vedete recapitare un'ordinanza che dichiara il vostro ricorso abbandonato. Che cosa è successo? Il vostro avvocato si è dimenticato di apporre, a chiusura del ricorso, una formuletta: "Chiedo la fissazione di udienza". Mi direte: che bisogno c'è di questa frasetta? Se ho fatto, notificato, depositato il ricorso, va da sé che chiedo udienza! Ebbene, no: l'art. 75 del r.d. 1214 del lontano 1934 commina proprio l'abbandono a chi non abbia chiesto esplicitamente la fissazione d'udienza entro un anno dal deposito.

In casi simili, quando l'ostacolo è nella legge, l'operatore ha poco da fare: deve intervenire il legislatore, come Giustiniano, d'entro alle leggi a trarre il troppo e il vano. Ma c'è un'altra serie di ostacoli, dovuti a una certa mancanza di spirito di servizio nell'operatore. Io faccio l'autocritica del giudice perché sono un giudice; gli avvocati avrebbero di che fare la loro. Qui il Rotary ha molto da dire: ciascun giudice, ciascun avvocato che sia anche rotariano, e quindi educato allo spirito del servire, deve evitare lui questi ostacoli e fare in modo che gli altri li evitino, nell'ambiente in cui opera. Per questo mi soffermerò in particolare su questa seconda serie di ostacoli.

Alcuni di questi sono come trappole tese a stuzzicare l'umana tendenza a faticare di meno (chi non è operatore del diritto non si rende conto di quanto faticoso e snervante sia questo mestiere). La colpa del disservizio qui non è propriamente della normativa, ma di "comode" e tendenziose interpretazioni della stessa. "Il giudice deve decidere su tutta la domanda": è l'aureo principio, ma si trovano sempre norme particolari che aiutano ad eluderlo, evitando fatica. Cito dalla mia esperienza due esempi:

il 2° comma dell'art. 105 del regolamento di procedura per i giudizi davanti alla Corte dei conti (r.d. 1038/1933) disponeva che il giudice d'appello, quando il giudice di primo grado avesse pronunciato sul merito, poteva "giudicare su di esso oppure rinviare la causa al primo giudice". Un'interpretazione più corretta e più informata a spirito di servizio era che questa norma non desse al giudice un'alternativa assolutamente libera, ma rinviasse semplicemente alle disposizioni di procedura civile, che chiariscono quando si possa rinviare al giudice di primo grado e quando si debba ritenere la causa (artt. 353-54 c.p.c.). Ma tant'è: più di sovente, prevaleva l'interpretazione più comoda, e la causa veniva rimbalzata al primo giudice, per poi magari tornare in appello per altri motivi. Fortuna che la recente legge sul processo amministrativo ha abrogato questo 2° comma dell'art. 105;

l'art. 71 lett.b del sullodato regolamento di procedura 1038/1933 prescrive (in materia pensionistica) che il giudice non pronunci senza previa pronuncia amministrativa. Questo vuol dire che il cittadino non può chiedere la pensione direttamente al giudice, come è fin troppo evidente. Ma quando l'amministrazione ha emesso il suo provvedimento, dovrebbe bastare! Allora, il cittadino si rivolge al giudice e chiede la pensione: e su questa domanda, interamente, deve pronunciare il giudice pensionistico, che è giudice del rapporto e non dell'atto. Ebbene, spesso il giudice ha invocato, e invoca, tale norma per limitarsi a pronunciare solo sui motivi dell'atto: mancata constatazione dell'infermità nel termine di decadenza, dipendenza da causa servizio, ecc., costringendo il cittadino a tornare di nuovo davanti all'amministrazione perché si pronunci sugli altri requisiti pensionistici. E la trafila può durare un bel po' (considerando anche i diversi gradi di giudizio), almeno finché c'è vita o ci sono eredi;

un altro capitolo del calvario pensionistico concerne gli emolumenti accessori: per faticare di meno, il giudice (che chi sa perché odia in special modo i calcoli) si limita a dire che sugli arretrati sono dovuti gli "accessori di legge" o "come per legge". L'amministrazione, che dovrebbe applicare la sentenza, comincia a distinguere fra rivalutazione, interessi, decorrenze... e siamo alle solite: nuovi ricorsi e nuovi processi, che il giudice poteva evitare spendendo un po' di tempo e qualche parola di più.

Altre volte, a nuocere è la troppa teoria, la scarsa propensione al concreto. È ben noto che scrivere dissertazioni accademiche con excursus su questioni puramente teoriche è molto più facile che compulsare tutte le carte (nessuna esclusa) del dossier per esaminare il fatto concreto in tutti i suoi aspetti. Oggi, poi, che si può "cliccare" col mouse copiando all'infinito tesi astratte... Così, si vedono:

decisioni sbilanciate, che si dilungano su questioni pregiudiziali a mo' di voci d'enciclopedia, e poi liquidano con poche considerazioni il fatto, che è quello che interessa a chi chiede giustizia;

ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale (si sa, vanno pubblicate gratuitamente sulla Gazzetta ufficiale) che sono vere e proprie perorazioni, zeppe di citazioni plurilingui;

decisioni polemiche da cui traspare l'amor di tesi e la presunzione di essere nel vero (non cesserò mai di lodare la domanda di Ponzio Pilato: quid est veritas?). L'ordinamento della Corte dei conti contempla che le Sezioni riunite possano essere investite di questioni di massima quando c'è contrasto fra le sezioni semplici. Ora, questa funzione è inutile, se poi le singole sezioni - come fanno molto spesso - non si adeguano alle pronunce di massima, e anzi polemizzano con le Sezioni riunite (alle quali più correttamente potrebbero rimettere di nuovo il caso esternando motivi nuovi non considerati in precedenza).

Il fatto è che - come è stato detto - "le ragioni delle parti, non del processo, stanno a cuore al buon giudice"; invece, spesso facciamo spazio a teoremi, principi dogmatici. Ecco: è l'astrattezza l'equivoco più deleterio in cui possa incorrere il giudice. Il processo è uno strumento pratico per risolvere problemi pratici, perciò le valutazioni del giudice devono aderire il più possibile alla realtà del caso concreto.

Un esempio, e concludo. Stavolta non è tratto dalla mia esperienza di giudice, ma di cittadino, e riguarda la giustizia amministrativa. Un collega referendario, in sede di promozione a primo referendario, si vede scavalcare da tanti colleghi; impugna il provvedimento e vince la causa: la vecchia graduatoria è annullata ed egli è restituito al proprio posto nella qualifica di primo referendario. Sennonché, il processo è durato 18 anni, nel frattempo egli è stato promosso consigliere secondo l'ordine di ruolo. Egli non ha nessun interesse alla modifica del ruolo nella qualifica di primo referendario, che appartiene ormai al passato; gli interessa riacquistare i posti perduti nel ruolo dei consiglieri. Ma il TAR gli dice di no: avrebbe dovuto impugnare il provvedimento di promozione a consigliere. L'interessato ribatte che non aveva motivo di lamentarsi per quella promozione, che seguiva l'ordine di ruolo: era lecito aspettarsi che una volta annullata e rimossa la vecchia graduatoria, questo annullamento avrebbe spiegato i suoi effetti consequenziali sulla qualifica successiva. No - replica il TAR -, perché in teoria, in astratto, la promozione a consigliere avrebbe potuto non seguire l'ordine di ruolo. Già, insiste il malcapitato, ma non è andata così: la promozione ha seguito rigidamente l'ordine di ruolo! Non importa, conferma il giudice amministrativo: noi dobbiamo giudicare in astratto. Ecco: il ragionamento in astratto, con cui il giudice amministrativo ha vanificato la sua stessa sentenza, ha aggiunto il danno alla beffa, ha finito per denegare giustizia. Un esempio di giustizia come disservizio.

Se ci fa meditare sulle nostre responsabilità, sulla possibilità di porre, almeno in parte, rimedio al disservizio giustizia con un nostro personale e rotariano spirito di servizio, per quanto dipende da noi (ma non è poco), questo Forum può servire a qualcosa; se rimane un'occasione per discutere sui massimi sistemi, per dare la colpa di tutte le disfunzioni ad altri (il legislatore, la classe politica, il "sistema", appunto), avremo perso tempo ancora una volta.