RIORDINO DEGLI ENTI ED ISTITUZIONI DI RICERCA

DI CUI AI DECRETI LEGISLATIVI DELEGATI ATTUATIVI DELLA

LEGGE 15 MARZO 1997, N. 59, E FUNZIONI DI CONTROLLO

COSTITUZIONALMENTE DEMANDATE ALLA CORTE DEI CONTI

di Adolfo De Girolamo, Consigliere della Corte dei conti

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Con decreti legislativi 30 gennaio 1999, nn. 19, 27 e 36, attuativi della legge 15 marzo 1997, n. 59 (di delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali per la riforma della pubblica amministrazione e della semplificazione amministrativa), è stato disposto il riordino rispettivamente del Consiglio nazionale delle ricerche (CNR), dell’Agenzia spaziale italiana (ASI) e dell’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente (ENEA),

L’Esecutivo, nel dettare la nuova disciplina, con disposizioni di uguale contenuto, ha previsto l’assoggettamento dei predetti enti pubblici di ricerca al controllo successivo della Corte dei conti, da esercitarsi unicamente sui conti o bilanci consuntivi, ai soli fini della relazione al Parlamento, con esclusione del controllo amministrativo, di regolarità contabile e sui singoli atti di gestione. Identica disciplina è stata più recentemente disposta anche per l’Istituto nazionale di astrofisica (INAF) dal decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 296, anch’esso emanato in attuazione della surricordata legge n. 59 del 1997.

La nuova regolamentazione del controllo della Corte sugli enti pubblici di ricerca, nella non perspicua formulazione dei decreti delegati, dà adito a problemi interpretativi ed applicativi di non lieve momento.

Anzitutto, ove si procedesse ad una lettura rigorosamente letterale del testo normativo e si ritenesse realmente che il controllo della Corte sugli enti in argomento si debba estrinsecare nel mero esame dei bilanci consuntivi annuali, la funzione risulterebbe sostanzialmente vanificata, con palese lesione delle competenze sancite per la Corte dall’art. 100 della Costituzione (che dispone che la Corte partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria e riferisce direttamente alle Camere sul risultato del controllo eseguito). E’ di tutta evidenza che la mera considerazione delle poste di bilancio, non unita alla possibilità di conoscenza complessiva dei fatti di gestione (raggiungibile solo con gli altri strumenti normativamente previsti ed ordinariamente utilizzati dalla Corte in materia), impedirebbe di fatto alla Corte i riscontri valutativi sull’attività gestoria dell’Ente e sulla utilizzazione delle risorse finanziarie pubbliche che la Costituzione le richiede; il controllo della Corte, in tale ipotesi interpretativa, sarebbe realmente privo di contenuti e di ogni significatività.

Se le adombrate conclusioni appaiono chiaramente inaccettabili per la palese inadeguatezza del controllo che residuerebbe alla Corte rispetto a quello attribuito dall’art. 100 della Costituzione - è necessario verificare se vi sia spazio per una differente linea interpretativa, costituzionalmente ammissibile.

Ed invero può pervenirsi ad una lettura più ampia e sistematica, sul punto, della normativa delegata in esame, a condizione di attribuire decisivo rilievo al fondamentale criterio direttivo contenuto nella legge di delega n. 59 del 1997 (art. 14, comma 1), che impegna il Governo ad attenersi, tra l’altro, ai principi generali desumibili dall’art. 3, comma 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, che ha regolato compiutamente il controllo "di gestione" della Corte sulle pubbliche amministrazioni. Sulla base di tale richiamo, che chiaramente preclude in modo assoluto che la normativa delegata possa avere carattere derogatorio rispetto alla disciplina generale dettata dalla legge di sistema, può superarsi l’ostativo dato letterale surriferito e può ritenersi che il controllo della Corte, pur nell’apparentemente riduttiva formulazione della normativa delegata, si venga pur sempre a risolvere nel controllo pieno "sulla gestione" degli enti, e non nel limitatissimo riscontro cui indurrebbe il mero dato letterale. In tale linea ragionativa la esplicitata esclusione del controllo amministrativo di regolarità contabile servirebbe a meglio precisare che solo e possibile oggetto del controllo è l’attività dell’Ente, quale è rappresentata contabilmente nel conto consuntivo; così pure l’esclusione del controllo sui singoli atti di gestione, disposta dai decreti delegati, sarebbe meno penalizzante di quel che sembra, in quanto tale limitazione andrebbe intesa nel senso che è preclusa la possibilità di valutazione e sindacato sui singoli atti di gestione isolatamente considerati, ma non sugli stessi riguardati a consuntivo, nella globalità dell’attività (della quale, al contrario, sarebbero necessarie ed imprescindibili componenti).

La suadombrata più razionale lettura della nuova normativa delegata – che, si ripete, è la sola costituzionalmente ammissibile per pervenire ad un giudizio di compatibilità sostanziale delle disposizioni con i principi costituzionali vigenti in materia – appare purtuttavia forzata, in quanto si scontra inevitabilmente con l’oggettivo, differente significato delle riportate espressioni letterali in relazione alle quali permangono incertezze interpretative e possibilità di contenzioso con gli enti e le amministrazioni interessate.

Soluzione istituzionalmente corretta e decisiva che non può non auspicarsi è, quindi, quella di una soppressione o di una opportuna modifica delle disposizioni sulle competenze della Corte contenute nei decreti delegati in argomento.

La ineludibilità di siffatto intervento sembra, tra l’altro confermata proprio dal successivo atteggiamento tenuto in materia dal Governo nel recente decreto legislativo 29 settembre 1999, n. 381, che istituisce altro ente pubblico di ricerca, e precisamente l’Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia (INGV) (nel quale confluiscono l’Istituto nazionale di geofisica (ING), già assoggettato al controllo della Corte dei conti, l’Osservatorio vesuviano (OV) e taluni Istituti del Consiglio nazionale delle ricerche). L’Esecutivo, in tale atto, pur mutuando con rinvio recettizio gran parte della disciplina contenuta nel surricordato d. l.vo n. 19 del 1999 di riordino del CNR, con contraddittorio ma lodevole e significativo mutamento di indirizzo, non ha reiterato le norme sul controllo della Corte adottate per il CNR medesimo (e per gli altri ricordati enti di ricerca), ma ha invece ritenuto di non toccare in alcun modo le competenze della Corte in materia – tra l’altro, non oggetto di specifica delega da parte della legge 59 del 1997 - lasciando così integralmente vigente la precedente disciplina della legge n. 20 del 1994 e della fondamentale legge n. 259 del 1958, emanata a suo tempo per dar esecuzione al dettato costituzionale.

La Corte dei conti per parte sua, già prima del determinarsi del nuovo recente, più corretto orientamento normativo, ha ritenuto di dover tutelare la propria posizione di garante dell’erario pubblico nel superiore interesse della collettività, ed ha proposto ricorso per conflitto di attribuzioni nei riguardi del Governo e dei Ministri interessati, in relazione ai summenzionati decreti legislativi nn. 19, 27 e 36 del 1999. Il ricorso, depositato il 1° aprile 1999, è stato ritenuto ammissibile dalla Corte costituzionale con ordinanza 7-16 luglio 1999, n. 323, e si è in attesa della oramai prossima sentenza chiarificatrice della Suprema Corte.

E’ ancora da aggiungere che la Sezione di controllo sugli enti sovvenzionati, con determinazione n. 52 del 22 settembre 1999, ha deliberato di dare mandato al Presidente della Corte per proporre identico ricorso per conflitto di attribuzioni anche in relazione al succitato decreto legislativo n. 296 del 1999, sull’Istituto nazionale di astrofisica (INAF), nella parte relativa al controllo della Corte dei conti.