Convegno Nazionale di Studi

“La Corte dei conti e il federalismo

Un organo a tutela dell’erario e al servizio della comunità”

(Roma, Corte dei conti, Aula delle Sezioni Riunite, 11 marzo 2003)

Conclusioni del Vice Presidente del Consiglio

On: Gianfranco Fini

 

Questo Convegno, promosso dalla Link Campus University e dall’Istituto di Contabilità Nazionale, con il concorso di illustri personalità del Parlamento e dei governi, centrale e delle autonomie, e con la partecipazione di studiosi di grande valore, costituisce un’occasione preziosa per svolgere alcune riflessioni sugli effetti della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, di modifica del titolo V della parte seconda della Costituzione.

Lo si è fatto, fin dalla prima mattinata di oggi, con riguardo alle disposizioni costituzionali di riferimento ed alle norme di attuazione che, ad integrazione delle recenti riforme amministrative, le quali hanno aperto la strada al potenziamento delle autonomie, sono contenute nel disegno di legge La Loggia, già approvato dal Senato ed in questi giorni all’attenzione della Camera dei deputati, alla quale faremo conoscere anche le indicazioni che provengono da questa qualificata assise.

La riflessione di oggi è stata di ampio respiro, e, seguendo le indicazioni del tema del Convegno, ha ricercato, in particolare, di sottolineare il ruolo proprio della Corte dei conti nell’era del federalismo, quale “organo a tutela dell’erario ed al servizio della comunità”.

Si tratta di un’espressione che rimarca il ruolo tradizionale della magistratura contabile, non a caso la prima ad essere istituita all’indomani dell’unità d’Italia, come ebbe a sottolineare Quintino Sella che ai magistrati riuniti a Torino il 1° ottobre del 1862, per l’inaugurazione della Corte dei conti del Regno, ricordava come loro compito fosse “… tutelare la pubblica fortuna, curare l’osservanza della legge per parte di chi le debba maggiore riverenza, cioè del potere esecutivo”.

Un ruolo che non è cambiato nel tempo, perché l’esigenza del controllo, in relazione all’obbligo di dar conto di una gestione di risorse non proprie, è presente nel diritto pubblico come nel privato in ogni epoca, fin dalle più antiche, ed ha caratterizzato la storia amministrativa di tutti gli Stati che, sia pure con modalità e connotazioni diverse, hanno affidato a riscontri sulla pubblica finanza una garanzia essenziale ai fini della buona gestione delle risorse messe a disposizione del potere politico dal prelievo fiscale e contributivo, prima nei confronti del sovrano, poi dei cittadini intesi come contribuenti.

Oggi, nel mondo, i 185 Paesi che aderiscono all’INTOSAI (International Organzation of Supreme Audit Institutions), l’organizzazione internazionale delle Istituzioni Superiori di controllo, aderente all’ONU, mettono a confronto continuamente le diverse esperienze, per individuare i denominatori comuni e i caratteri essenziali e imprescindibili della funzione, secondo la regola per la quale finalità dei controlli è “l’efficace utilizzazione dei fondi pubblici, la ricerca di una gestione rigorosa, la regolarità dell’azione amministrativa e l’informazione dei pubblici poteri”.

In tal modo viene esercitato quel potere di controllo politico che è proprio delle assemblee elettive, e in specie delle minoranze, un ruolo che noi politici rivendichiamo e per il quale, appunto, sono essenziali i dati, le comparazioni, le osservazioni e le proposte che la Corte mette a disposizione e che investono non solo l’azione amministrativa ma anche l’idoneità degli atti normativi di vario livello a perseguire gli obiettivi per i quali sono stati emanati..

Organo della Repubblica, cioè dello Stato-comunità, come ha precisato la Corte costituzionale con la sentenza n. 29 del 1995, e pertanto indipendente, come l’ha voluta la Costituzione del 1948, la Corte dei conti, che per oltre un secolo ha controllato prevalentemente l’amministrazione centrale e gli enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria affronta oggi l’era del federalismo con l’impegno di sempre.

Una funzione che nel disegno di legge al nostro esame è ben precisata.

Prescindiamo per il momento dal considerare, perché non sono oggetto di questo incontro, le correzioni che la riforma costituzionale richiede, un’esigenza che peraltro è sullo sfondo, dopo i risultati dell’indagine conoscitiva condotta dalla Commissione affari costituzionali del Senato, presentati il 18 luglio 2002, alla presenza del Presidente della Repubblica, nel corso di un importante convegno sul “Federalismo nella democrazia italiana”.

Attuazione e correzione, perché la riforma, che realizza una pari ordinazione degli enti territoriali costitutivi della Repubblica, in coerenza con il principio di sussidiarietà, principio cardine a livello europeo, richiede che sia riconsiderato il ruolo dello Stato essenzialmente nella sua funzione di tutore dell’interesse nazionale.

Il disegno di legge dà attuazione alla riforma costituzionale dettando norme volte a chiarire il rapporto fra le disposizioni normative vigenti e quelle che saranno adottate in base alla nuova ripartizione dei poteri di cui al nuovo titolo V, in relazione alla potestà normativa degli enti locali, all’esercizio delle funzioni amministrative, al potere sostitutivo dello Stato, alla materia di ricorsi alla Corte costituzionale, alla individuazione delle funzioni del rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie.

E venendo più in dettaglio alla Corte dei conti, il testo richiama in primo luogo il principio del coordinamento della finanza pubblica, che è regola fondamentale in un ordinamento articolato su enti territoriali titolari di potere impositivo, uno strumento che necessariamente si accompagna all’attuazione dell’autonomia finanziaria, passo conclusivo e decisivo perché il federalismo sia tale.

Inoltre, a partire dall’entrata in vigore della legge, lo Stato avvierà il trasferimento dei beni e delle risorse necessarie per l’esercizio delle funzioni amministrative trasferite alle regioni ed agli enti locali, anche in analogia con quanto previsto dall’VIII disposizione transitoria della Costituzione e con quanto si desume dall’articolo 116, ultimo comma, della Costituzione.

In questo rinnovato assetto amministrativo, alla Corte dei conti è attribuita la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte dei comuni, delle città metropolitane, delle province e delle regioni, anche in relazione al “patto di stabilità interno” e ai vincoli con l’Unione europea.

Le sue sezioni regionali in particolare – in grado di effettuare analisi unitarie, con metodo comparativo – devono assolvere l’importante funzione di verifica, secondo i princìpi del controllo successivo sulla gestione, del conseguimento degli obiettivi prefissati dalle leggi regionali di principio e di programma nonché della sana gestione finanziaria degli enti locali e del funzionamento dei controlli interni, in coerenza con le disposizioni vigenti (articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e articolo 13 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1982, n. 51).

Si tratta di un controllo che si basa sulla conoscenza del processo e delle attività che avvengono nell’organizzazione, in un rapporto continuo di interscambi tra controllore e controllato, tenendo conto delle grandezze economico-finanziarie, diretto a consentire un’autocorrezione da parte dell’amministrazione, sulla base della verifica condotta anche attraverso l’elaborazione di serie storiche, che diano conto degli elementi di criticità essenziali che condizionano i risultati dell’ente.

Interessa soprattutto noi politici, ai vari livelli di responsabilità, governative e parlamentari, l’analisi degli scostamenti, la relazione tra i risultati ottenuti e l’evoluzione del contesto di riferimento, per identificare i motivi dell’eventuale mancato raggiungimento dei risultati attesi che debbono offrire occasione di correzioni. Contestualmente garantendo la certezza dei dati contabili iscritti nei bilanci degli enti pubblici.

Inoltre, mettendo a disposizione degli esecutivi elementi di conoscenza essenziali ai fini dell’adozione di misure correttive idonee a garantire la regolarità e l’economicità della gestione, rappresentando e confrontando gli esiti delle soluzioni amministrative adottate in termini di economicità, di efficienza e di efficacia, in modo da prospettare alle autonome valutazioni e responsabilità di ciascun ente le diverse opzioni sul piano dei modelli ordinamentali e dei moduli operativi e le possibili conseguenze.

È la tradizionale forma di collaborazione che la Corte offre da sempre ai detentori del potere pubblico ed agli organi elettivi cui compete il controllo politico.

Una forma di collaborazione che, per la verità, è propria di ogni controllo, perfino del controllo preventivo con funzioni interdittive dell’efficacia degli atti, dacché, per ricordare Meuccio Ruini che lo chiarì all’indomani dell’emanazione della Costituzione che indicava nella Corte dei conti l’organo ad attività ausiliaria, che quella ausiliarietà è in funzione “della Repubblica” e non già “del Governo”, come si poteva sbrigativamente dedurre dalla collocazione dell’art. 100 nel Titolo terzo, il Governo, sezione terza gli organi ausiliari. Ausiliare, ripetiamo una bella espressione di Ferrari, nel senso che l’ausiliare sta accanto all’ausiliato in funzione di garanzia. Che è garanzia del buon funzionamento dell’apparato pubblico, nel rispetto delle regole della sana e buona gestione, della finalizzazione delle risorse pubbliche alle esigenze proprie della società.

Per questo vogliamo che la norma faccia riferimento esclusivamente alle modalità del “controllo sulla gestione”, espungendo l’impropria espressione di “collaborativo”, improvvidamente inserita in Senato, dacché collaborativo è lo spirito del controllo – e lo è da sempre, per quanto conosco l’azione della Corte dei conti, la sua storia e la professionalità dei suoi magistrati – e l’effetto concreto che se ne ricava. Ma non è una tecnica di controllo.

E quella collaborazione, che è istituzionale, non va confusa con una ipotetica esorcizzazione della figura del controllore agli occhi del controllato, perché molto più di espressioni improprie come questa, vale quella disponibilità che certamente gli enti apprezzeranno, a svolgere, a richiesta, ulteriori forme di collaborazione da parte della sezione regionale di controllo, collaborazione in funzione di consulenza che molto opportunamente il Senato ha precisato essere riferita alle “materie di contabilità pubblica”, espressione che in Costituzione identifica il complesso delle materie rimesse alla giurisdizione della Corte dei conti e che la Corte costituzionale e la Corte di Cassazione hanno identificato le normative riferite alla gestione finanziaria dello Stato e degli enti pubblici.

E poiché quella consulenza è facoltativa, così estesa ed eventualmente concorrente con altra che fosse affidata ad altro organo con altra esperienza e professionalità, darà certamente un supporto essenziale per assicurare il buon andamento delle amministrazioni e degli enti, ed anche per metterli a riparo di eventuali errori causativi di illegittimità che il Giudice amministrativo potrebbe sanzionare o, peggio, di illeciti causativi di danni erariali.

Tutto ciò, considerato anche che l’esperienza ci dice che finora molte amministrazioni ed enti si sono dimostrati inadeguati a gestire le logiche della contrattazione aziendale, con considerevole ed ingiustificato aumento degli oneri per il personale, a convivere con una strutturale mancanza di strumenti idonei a garantire che l’attività amministrativa diretta al perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi, nel rispetto sostanziale della normativa di riferimento, a subire gli effetti di gravi trascuratezze nella gestione del denaro e dei beni.

Con la presenza di una consulenza ad ampio spettro si vuole anche mettere a riparo le amministrazioni, da incursioni del magistrato penale che devono essere circoscritte ai casi effettivi di illiceità penale, senza toccare le irregolarità di esclusivo rilievo amministrativo e contabile.

È dunque una prospettazione positiva, come quella che si annette all’opera dell’Alto Commissario per la lotta alla corruzione, recentemente istituito, che non ha funzioni repressive, proprie delle Procure penali, ma di stimolo alla buona gestione e di sollecitazione di comportamenti ad essa conformi, monitorando l’andamento dell’attività delle amministrazioni e degli enti in modo da mettere tempestivamente sull’avviso chi sta sbagliando od offre il fianco ad infiltrazioni malavitose.

In questa visione aziendalistica, con connotati pubblicistici spiccati, si è voluto che le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti siano integrate con due esperti scelti dalle regioni e dagli enti locali tra persone in possesso delle professionalità necessarie, equiparate a tutti gli effetti ai consiglieri della Corte. Sul disegno di legge è stato anche acquisito il parere delle Sezioni riunite della Corte dei conti che nella riunione del 22 maggio 2002 si sono espresse favorevolmente al testo proposto.

Sono professionalità che si aggiungono a quelle dei magistrati ai quali va riconosciuta una speciale preparazione, quali giuristi dell’amministrazione e della finanza, che ad una profonda conoscenza del diritto nelle sue varie articolazioni uniscono conoscenze aziendalistiche e finanziarie necessarie tanto nella valutazione delle gestioni quanto negli effetti delle attività amministrative in sede giurisdizionale.

Infatti, il giudice che considera i vantaggi conseguiti dall’Amministrazione e dalla comunità amministrata in presenza di un danno erariale deve essere in condizione di valutare a pieno gli effetti che producono quei vantaggi non potendo limitarsi ad una ragionieristica comparazione di dati finanziari.

Ma la discussione in Senato si è concentrata soprattutto sulla verifica, da parte della Corte dei conti, sia degli equilibri di bilancio degli enti territoriali in relazione al patto di stabilità e ai vincoli comunitari, sia del perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi regionali di principio e di programma, secondo i princìpi del controllo successivo di gestione, nonché la verifica della sana gestione finanziaria degli enti locali e del funzionamento dei controlli interni.

Scelta certamente compatibile con il principio di autonomia, tenuto conto del ruolo costituzionale della Corte e l’utilità, nell’interesse generale e anche nell’interesse degli enti regionali e locali, di un controllo di natura economica, tale da favorire l’efficiente gestione delle risorse.

D’altra parte, nell’assetto ridisegnato dalla riforma costituzionale in ordine ai rapporti istituzionali tra Stato, Regioni ed enti locali, con esaltazione delle autonomie, si richiedono effettive garanzie nell’interesse dei cittadini intesi, in questo caso, come contribuenti, in vista di nuovi traguardi a livello di completezza del bilancio economico nazionale, di certificazione dei bilanci pubblici che consenta al Parlamento ed ai Consigli regionali di conoscere i dati effettivi della finanza pubblica. Evoluzione necessaria a seguito dell’espansione del fenomeno delle privatizzazioni delle strutture pubbliche.

La centralità dei comuni e delle province nell’organizzazione pubblica diretta a favorire la realizzazione del principio di sussidiarietà verticale ed orizzontale richiede una maggiore responsabilizzazione del sistema delle autonomie sempre più basata su entrate proprie, di natura essenzialmente tributaria, con la conseguenza che sempre di più gli amministratori risponderanno politicamente ai cittadini dell’impiego delle risorse in rapporto al complessivo prelievo fiscale.

Occorre garantire in modo completo ed organico l’accertamento della correttezza della gestione di ciascun agente contabile e di condanna per danno provocato dai dipendenti ai rispettivi enti.

Ciò pone in evidenza un indispensabile ruolo della Corte chiamata a rendere effettivo il sistema di amministrazioni pubbliche preordinate al risultato, nell’ambito di un corretto equilibrio di bilancio.

Ed è in questo continuum tra effettuazione di un controllo su tutte le gestioni pubbliche e la trasmissione dei risultati alle assemblee rappresentative, con eventuali proposte di intervento, che sta il dato istituzionale saliente da valorizzare, per rendere concreto un ruolo nel quale il Governo fortemente crede in funzione del coordinamento della finanza pubblica e della programmazione economica perché il federalismo sia ricco di effetti positivi per le singole comunità e per l’intero Paese.