CAMERA AMMINISTRATIVA DI TRENTO - CORTE DEI CONTI di TRENTO – ASSOCIAZIONE MAGISTRATI DELLA CORTE DEI CONTI

 

INCONTRO DI STUDIO

 

Pubblica Amministrazione e responsabilità: esperienze a confronto

 

Trento, 17 maggio 2007

 

9,00-12,30    15,00-18,00

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sala convegni Fondazione Caritro  - Trento via Calepina 1

LA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA NELLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

 

Intervento di Elena Tomassini, Magistrato della Corte dei Conti in servizio presso la Sezione giurisdizionale regionale per le Marche – Ancona

 

Introduzione

 

La responsabilità amministrativa (termine più appropriato e comunque più tecnicamente specifico rispetto all’altro di “responsabilità contabile” con il quale a lungo è stata confusa) grava sui funzionari ed amministratori dello Stato e degli enti territoriali e degli enti pubblici secondo un principio generale per cui chi amministra o compie atti nell’interesse altrui risponde per i danni provocati al rappresentato o all’amministrato.

Essa presenta caratteri assai peculiari, tra cui quella di ordine processuale concernente l’organo legittimato a promuovere l’Azione; il carattere misto risarcitorio/sanzionatorio (fatto proprio anche dal risarcimento del danno ambientale disciplinato dall’art. 18 della legge n. 349 dell’8 luglio 1986) nonché l’imputabilità a titolo soggettivo esclusivamente per dolo o colpa grave del soggetto passivo.

La giurisdizione della Corte dei Conti, com’è stato efficacemente notato, partita dalla verifica giudiziale sui conti oltre un secolo fa, ha oggi raggiunto un ambito tale da essere qualificata come generale, risultato di una feconda opera di creazione giurisprudenziale sviluppatasi in sintonia con la Suprema Corte di Cassazione e con la Corte Costituzionale.

In uno sguardo panoramico delle questioni di costituzionalità si rileva che esse sono state avviate piuttosto tardivamente; ciò per motivazioni diverse, quali, ad esempio, l’iniziale propensione del magistrato contabile a ravvisare l’infondatezza di questioni che lo stesso magistrato ha invece, successivamente, sottoposto al vaglio di costituzionalità; la reputata carenza di legittimazione della Corte dei conti (in sede di controllo) per adire il giudice costituzionale  ed altri motivi hanno fatto sì che le ordinanze di rimessione, fino a tutto il 1965, si sono limitate a poche unità.

Successivamente a tale data, con il mutare della temperie culturale e politica, sono state riproposte questioni già risolte negativamente con nuovi ed ulteriori argomenti o con la modificazione della prospettazione originaria, anche se va notato che non sempre la Consulta ha fatto seguire un mutamento di giudizio, spesso risolto con decisioni di manifesta infondatezza o manifesta inammissibilità.

 

Con il mutato quadro normativo dell’ordinamento della Corte dei conti, avvenuto negli anni 1994/1996 (d.l. 15.11.1993 n. 453, che rinnova con modificazioni le disposizioni di una serie di decreti legge precedenti; legge 14.1.1994 n. 19; legge 14.1.1994 n. 20; d.l. 21.10.1996 n. 543; legge 20.12.1996 n. 639), il Giudice delle Leggi ha invece avuto più occasioni di pronunciarsi.

Ulteriori problematiche di ordine costituzionale sono state originate dalla modifica dell’art. 111 della Carta fondamentale.

 

L’oggetto e la natura della giurisdizione della Corte dei conti

 

Il tema della giurisdizione di responsabilità è incentrato sul precetto di cui all’art. 103, II comma, della Costituzione.

La giurisprudenza della Corte dei conti non ha all’inizio ravvisato la vincolante precettività della norma costituzionale; in tal senso la sez. giur. Cont., con due ordinanze dell’11 ottobre 1962, ebbe a dichiarare la manifesta infondatezza della questione di costituzionalità della norma che attribuiva ai Consigli di Prefettura la giurisdizione di responsabilità di primo grado in materia di contabilità pubblica degli enti locali, poichè la giurisdizione della C.d.c. “violerebbe allo stato il principio del doppio grado di giurisdizione che è ritenuto fondamentale nel nostro ordinamento costituzionale”.

Successivamente, la Corte dei conti ha mutato atteggiamento, ritenendo l’immediata precettività dell’art. 103 della Costituzione con riconoscimento della riserva di giurisdizione alla Corte stessa. In tal senso la Sez. II, 28 aprile 1964, (in C. Cost. n. 17 del 1965) ha elaborato il concetto di “riserva assoluta di giurisdizione” nonché la consapevolezza del contrasto con la Costituzione di un regime di responsabilità differenziato per gli amministratori, da un lato, e per i dipendenti degli enti locali, dall’altro.

In tale ottica, negli anni ’80, venne posta la questione di costituzionalità per l’attribuzione al giudice ordinario delle cause di responsabilità per danno ambientale, concetto, questo, nato e cresciuto nei giudizi di responsabilità davanti al giudice contabile.

 

La Corte costituzionale, dal suo canto, ha seguito un percorso evolutivo analogo, condizionato, evidentemente, dalle modalità di proposizione delle questioni di legittimità costituzionale.

All’inizio infatti ha disconosciuto la riserva assoluta di giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica; secondo questo indirizzo è stata dichiarata l’infondatezza della questione relativa alla funzione giurisdizionale dei Consigli di Prefettura (sentenza n. 17 del 31 marzo 1965, Ambrosini – Sandulli, in G.U. 85/1965, G.C. 1965, 176); questione dichiarata fondata con una decisione di appena un anno successiva (n. 55 del 3 giugno 1966, Ambrosini- Sandulli G.U. 143/1966, G.C. 1966, 879), anche se in relazione alla composizione del Consiglio di Prefettura in sede giudicante.

Nella prima decisione la Consulta, pur ammettendo che la Costituzione aveva voluto riconoscere alla Corte dei conti veste di organo di giurisdizione proprio della sua tradizione, non riteneva che “i costituenti abbiano inteso riservare alla Corte la competenza a conoscere di tutti i giudizi vertenti nella materia della contabilità pubblica” notando che i giudizi di responsabilità civile degli amministratori e dei dipendenti degli enti locali sono deferiti all’A.G.O.  ai sensi dell’art. 265 della legge comunale  e provinciale e quindi ritenendo non sussistente il contrasto con il comma II dell’art. 103 Cost. Nello stesso tempo, sottolinea la motivazione, non poteva escludersi che la norma impugnata potesse urtare contro altri principi, ma il giudizio non poteva vertere su questioni esorbitanti i limiti dell’impugnativa.

Tale tesi venne autorevolmente avallata da Massimo Severo Giannini (Spunti sulla giurisdizione contabile dei consigli di prefettura, in Giur. Cost. 1966, 179 ss.) secondo cui dalla norma costituzionale non poteva inferirsi la concentrazione della giurisdizione in capo alla Corte dei conti, essendo, tra l’altro, incompatibile con  la tesi della generalità della giurisdizione contabile che implicava la pluralità territoriale dei giudici.

Nella decisione n. 55/1966, invece, a fronte dell’impugnazione degli artt. 21 ultimi tre commi della legge n. 6972/1890, 30 comma V del d.l. 257/1927, 1,5, 23 comma II,  251, 260, 310 e 311 R.d. n. 383/1934, la Consulta, sotto altro profilo sanzionava le norme, rilevando che il Consiglio di prefettura, in quanto formato da funzionari dell’amministrazione statale, difettava delle condizioni di assoluta indipendenza ed imparzialità prescritte per i giudici ordinari e speciali dagli artt. 108 e 101 della Costituzione; veniva inoltre violato il principio di imparzialità sia per il cumulo nel prefetto-presidente dei poteri di iniziativa e della funzione inquirente, sia per la mancanza di garanzie nel giudizio (possibile introduzione di elementi non conosciuti dalle parti, la partecipazione del funzionario redattore della relazione sul conto, l’assenza di una disposizione che assicuri alla parte la visione del testo originale della pronuncia) in violazione, pertanto, dell’art. 24 Cost.   In tale segno si pone anche la decisione n. 33 del 20 aprile del 1968 con riguardo alla composizione ed il funzionamento della Giunta Amministrativa della Regione Valle d’Aosta, “in ragione della partecipazione di un consigliere di Prefettura e dell’Intendente di Finanza, in possibile contrasto con il principio dell’imparzialità del giudice”.

Il principio secondo cui la giurisdizione della Corte dei conti avrebbe carattere solo “tendenzialmente generale” viene affermato nelle sentenze, di fondamentale importanza, 28 giugno 1970 n. 110  e n. 68 del 5 aprile 1971.

Nella prima  (Branca-Crisafulli, G.C. 1970, 1203) in sede di conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Sardegna contro il decreto della Corte dei Conti, sez. I giur. cont. 18 settembre 1969, di intimazione all’economo consegnatario dei beni del Consiglio Regionale della resa del conto giudiziale, pur di fatto ammettendo la legittimità di tale controllo contro la tesi, sostenuta dalla Regione, di comparazione con le Assemblee parlamentari nazionali, si esprime il principio secondo il quale l’art. 103 della Costituzione non contiene alcuna riserva di legge, per cui la sua attuazione concreta può essere rimessa all’intervento di apposite disposizioni legislative.

Nella decisione n. 68/1971, relativa a conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Friuli Venezia Giulia contro la richiesta del Procuratore generale della Corte dei conti di elementi informativi su incidente provocato da un dipendente comunale (ai sensi degli artt. 81, 82 e 83 del R.D. n. 2440 del 1923) la Consulta afferma che, essendo i giudizi di conto e di responsabilità strettamente connessi, si esclude la necessità di norme attuative dell’art. 103, II comma, Cost., per cui esso è immediatamente  applicabile ai dipendenti degli enti locali e regionali  in sede risarcitoria in virtù del rapporto di servizio, tendendo a garantire l’interesse generale oggettivo alla regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale ed evitando tra l’altro “il sospetto di compiacenti omissioni o l’affermarsi di pratiche lassiste” in ottemperanza all’art. 97 della Carta fondamentale.

Dello stesso segno sono le sentenze n. 211 del 1972 (in cui la Consulta dichiara l’immediata precettività dell’art. 103 Cost., in materia di responsabilità dei pubblici dipendenti con il conseguente potere di iniziativa del Procuratore Generale della Corte dei conti nei confronti di soggetti in rapporto di servizio con le Regioni) e 63 del 1973 (nell’ammettere la legittimità dell’intimazione di deposito dei conti provinciali al Presidente della Provincia di Trento da parte della I Sezione giur. Cont.  Della C.d.c.)

Di diverso avviso la Corte costituzionale con riferimento alla legittimazione del giudice contabile con riguardo alla resa del conto giudiziale da parte delle Camere del Parlamento, della Corte Costituzionale e della Presidenza della Repubblica, ovviamente… (decisione 10 luglio 1981 n. 129, Amadei-Paladin).

 

I soggetti passivi della giurisdizione di responsabilità

 

Con riferimento precipuo alla giurisdizione in tema di responsabilità, vanno ricordate negli anni ‘70/’80 alcuni importanti interventi della Consulta sul pregresso regime normativo.

La decisione 28 luglio 1976 n. 201 (G.C. 205/1976, Rossi-Rocchetti) sanzionava le norme che sottraevano alla giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti categorie di funzionari ed agenti delle Ferrovie dello Stato, attribuendo all’amministrazione il potere di rivalersi del danno ovvero di ridurre o addirittura di non applicare l’addebito, in contrasto con gli artt. 3 e 103 della Costituzione.

Alcune altre pronunce salvano invece discutibili disposizioni normative che limitavano, ante litteram, alle ipotesi di dolo e colpa grave la responsabilità degli amministratori e dipendenti degli enti locali siciliani (sent. 2 giugno 1977 n. 102, Rossi-De Stefano) perché riservata al legislatore, e degli amministratori delle università, in quanto “ente tipico dotato di particolare autonomia”(22 ottobre 1982 n. 164, Elia-Bucciarelli Ducci, G.U. 297/1982, nonché n. 54 del 1975).

 

Per completezza, in materia di giurisdizione va segnalata la vexata quaestio, poi risolta dal legislatore, della materia del danno ambientale. Le Sezioni Riunite della Corte dei conti avevano impugnato l’art. 18 comma II della legge 8 luglio 1986, n. 349 istitutiva del Ministero dell’ambiente, che riservava la giurisdizione all’A.G.O., ferma rimanendo la competenza del giudice contabile per l’azione di rivalsa dell’ente pubblico in caso di condanna a favore del privato nei confronti dei funzionari responsabili. La norma veniva ritenuta in contrasto con gli artt. 103 II comma e 25 comma I Cost., sottraendo al giudice naturale, senza adeguata giustificazione, le questioni di danno ambientale, anche in pregiudizio delle autonomie locali, “data la concreta in operatività dell’azione civile di responsabilità”. In questa sede la Consulta (decisione 30 dicembre 1987 n. 641, Saja-Greco, in G.U. 1° ss. 2/1988)   ribadisce la vecchia tesi della giurisdizione contabile “solo tendenzialmente generale, onde sono possibili deroghe con apposite disposizioni legislative…specialmente nella materia della responsabilità amministrativa…che involge questioni relative a diritti soggettivi…e quindi sarebbe spettata al giudice ordinario…in quanto giudice dei diritti soggettivi tranne le eccezioni legislativamente stabilite…inoltre il danno certamente patrimoniale è svincolato da una concezione aritmetico-contabile”…quindi sono inapplicabili i principi della responsabilità di cui all’art. 25 Cost.”.

Sulla stessa scia la sentenza 29 dicembre 1988 n. 1162 (Saja-Baldassarre) in G.U. 1° s.s. n. 2/1989) per la quale l’assetto delle giurisdizioni compete alla potestà del legislatore.

Tale tesi è ripetuta nella decisione 7 luglio 1988, n. 773 (Saja-Spagnoli) in G.U. 1° s.s. n. 28/1988, su questione sollevata dalla Sezione Sicilia in materia di concorso tra azione civile esercitata nel processo penale e responsabilità amministrativa. 

 

I sintomi delle profonde riforme legislative in materia di responsabilità amministrativa si individuano anche nelle numerose pronunce in tema di elemento soggettivo della responsabilità, di trasmissione dell’obbligazione risarcitoria agli eredi e in tema di poteri processuali delle parti.

La decisione 9 marzo 1989 n. 104 (Saja-Greco) in G.U. 1° s.s. n. 11/1989 ricostruisce la natura del giudizio di responsabilità come civilistico, “con la vigenza, però, relativamente all’aspetto istruttorio, sia del principio dispositivo che di quello inquisitorio…con ampia possibilità di produzione di prove consentita a tutte le parti del giudizio e con la possibilità del giudice di integrare il materiale probatorio anche al di là delle allegazioni delle parti” in relazione alla finalità del processo contabile, cioè la reintegrazione delle pubbliche finanze, che prescinde da interessi meramente privatistici, e trova fondamento negli artt. 82 e 83 l. cont. st. e 52 del t.u. sul processo davanti alla Corte dei conti, oltre che sull’art. 74 Reg. proc. che attribuisce al     Procuratore il potere di disporre accertamenti diretti.

La n. 100 del 31 marzo 1995 (in G.U. n. 14/1995,Baldassarre-Baldassarre) definisce in senso restrittivo i poteri di acquisizione istruttoria del Procuratore regionale   che deve essere esercitata “in presenza di fatti e di notizie produttive di danno erariale  e dirette ad acquisire atti e documenti precisamente individuabili”.

Per quanto riguarda la responsabilità degli eredi di amministratori e dipendenti pubblici  comunali e provinciali la decisione 19 dicembre 1991 n. 475/ord. (Corasaniti-Mengoni, in G.U. 1° ss. 51/1991) sancisce la natura meramente sostanziale dell’art. 58 della legge n. 142 del 1990, con conseguente inefficacia retroattiva; n. 383 del 29 luglio 1992 (Corasaniti-Mengoni) in G.U. 1° ss. 33/1992 sulle medesime norme impugnate stabilisce che la responsabilità per danno erariale non ha carattere sanzionatorio e come tale è trasmissibile agli eredi  (analoga l’ordinanza di manifesta infondatezza delle medesime norme n. 162/8 aprile 1993, Casavola-Mengoni).

Dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 324 del 1994, convertito nella legge n. 423 del 1994, secondo cui la responsabilità degli amministratori e dipendenti delle usl, delle regioni, delle province e comuni si estende agli eredi nei casi di illecito arricchimento del dante causa, nei limiti in cui gli eredi stessi ne abbiano beneficiato patrimonialmente,  la decisione 23 giugno 1994 n. 262/ord. sancisce l’analogia con l’art. 1 comma 1 della legge n. 20 del 1994 per cui la responsabilità risarcitoria si estende agli eredi nei casi di illecito arricchimento del dante causa, nei limiti in cui gli eredi stessi ne abbiano beneficiato patrimonialmente”.

Affronta poi il tema dell’esonero della responsabilità amministrativa per esercizio del potere discrezionale la sentenza 24 luglio 1998 n. 327 (Granata-Vari, G.U. 1° s.s. n. 35/1998).

Giudicando infondata la questione, sollevata dalle Sezioni giurisdizionali Molise e Puglia sotto diversi profili, la Corte nota che l’insindacabilità delle scelte gestionali discrezionali non viola né l’art. 3 Cost., né l’art. 97 Cost. (che non impediscono al legislatore ordinario di emanare norme differenziate quando la disparità di trattamento sia fondata su presupposti logici e obiettivi) né tantomeno l’art. 24 e 25 della Carta  fondamentale, mentre “non appare pertinente” l’evocazione dei  parametri degli artt. 113 e 128 della Costituzione.

Alla disamina dell’elemento soggettivo dell’illecito amministrativo ed alla ripartizione degli oneri della condanna sono dedicate alcune importanti decisioni. La scelta di limitare i comportamenti punibili escludendo la colpa lieve dei dipendenti ed amministratori cagionò l’impugnazione della relativa norma (art. 3 comma 1 del d.l. 23 ottobre 1996 n. 543) già in vigenza del decreto legge.

Secondo la Sezione giurisdizionale centrale della Corte, e la Sezione regionale Liguria il quadro normativo permetteva situazioni di incuria nell’esercizio delle pubbliche funzioni, nonché la sottrazione alla giurisprudenza contabile di una serie di comportamenti lesivi del patrimonio pubblico, quali le condotte commesse con colpa lieve. Inoltre si determinava una disparità di trattamento sia nei confronti di figure privatistiche (tutori, curatori) sia dei soggetti privati, che continuavano a rispondere per colpa lieve.

La Corte (20 novembre 1998, n. 371, Vassalli-Vari, in G.U. 1° s.s. n. 47/1998) sgombra il campo dalle numerose censure (che riguardavano la violazione degli artt. 3, 97, 24, 10°3 e 81 Cost.) sottolineando la discrezionalità del legislatore che non trasmodi in arbitrio ed irragionevolezza ; con la decisione n. 453 del 30 dicembre 1998 (Granata-Vari, in G.U. 1° s.s.  2/99) esamina la problematica della parziarietà della responsabilità amministrativa difendendo l’art. 1 1° co-quinquies dalle censure riguardanti gli artt. 3, 24, 28 e 97 Cost.

Secondo la Consulta la scelta del legislatore non può ritenersi illegittima, atteso che la riforma ha accentuato i profili sanzionatori della responsabilità  amministrativa rispetto a quelli risarcitori (cfr. sente. n. 371 del 1998), ed inoltre essa può essere oggetto di discipline differenziate rispetto ai principi comuni in materia; si nota inoltre che per converso proprio la disciplina indiscriminata della solidarietà tra i responsabili finirebbe per trasferire il peso del risarcimento dal maggiore al minore colpevole (cfr. anche la sentenza n. 373 del 1998).

Sotto il profilo processuale va poi menzionata la sentenza 4 dicembre 2002, n. 513 (Ruperto-Maddalena, in G.G. 1° s.s. n. 49/2002) per cui la mancata previsione dell’obbligo di notifica dell’istanza di proroga al presunto responsabile non viola l’art. 111 della Costituzione atteso che “l’invito a dedurre non vale a conferire la qualità di parte”.

 

Nodi caldi della responsabilità amministrativa alla luce delle norme costituzionali

 

La riforma del 1994/1996 ha profondamente modificato la natura della responsabilità amministrativa rendendola più vicina a quella penalistica.

Da qui l’acuirsi di problematiche mai sopite, complicate anche dalla modifica dell’art. 111 della Costituzione che, se pure pensata ad hoc per il processo penale, si applica indubbiamente anche a quelli amministrativo e civile.

Di seguito si elencano solo alcuni dei punti irrisolti ed oggetto di studio: la natura preprocessuale della fase delle indagini, con conseguente mancata conoscenza degli atti di indagine, sino all’invito a dedurre, da parte dell’indagato, con particolare riguardo alle istanze di proroga dei termini; mancato controllo giurisdizionale sulle archiviazioni dei procedimenti; obbligatorietà dell’azione di responsabilità; mancato controllo giudiziale nella fase delle indagini; struttura del processo ed eventuale chiamata in causa, da parte del Collegio, di soggetti non citati dal P.M.; diritto/dovere del P.M. di parlare per ultimo nella discussione finale.  

 

Ancona, 3 maggio 2007

 

Elena Tomassini