I RAPPORTI TRA I PROCESSI E LA CIRCOLAZIONE DELLE PROVE

Intervento di Carlo Mancinelli, sostituto procuratore generale della Corte dei conti in servizio presso la Procura regionale per il Trentino Alto Adige – Trento.

1.             Premessa generale.

Al fine di esaminare i rapporti attuali tra il giudizio di responsabilità amministrativa davanti alla Corte dei conti e gli altri processi, è opportuno, innanzitutto, inquadrare brevemente gli ambiti attuali della giurisdizione contabile, come delimitati anche dalle recenti pronunce della Suprema Corte di Cassazione.

Nella visione tradizionale della responsabilità amministrativa, perché potesse esercitarsi la giurisdizione della Corte dei conti era necessario che gli operatori (pubblici) agissero secondo le regole del diritto pubblico. In un’amministrazione che fa uso sempre più ampio delle norme ed istituti di diritto comune, tale presupposto era diventato ormai anacronistico. Infatti, il progressivo ampliarsi della “privatizzazione” di settori della pubblica amministrazione rischiava di vedere sottratto a qualsiasi controllo larghe fette delle risorse finanziarie pubbliche.

Ed infatti, dopo una iniziale evoluzione giurisprudenziale della stessa Corte dei conti – sempre contraddetta, peraltro, dalla Corte di Cassazione – si è finalmente pervenuti all’affermazione, da parte della Suprema Corte, della giurisdizione della Corte dei conti anche nei confronti degli amministratori e dipendenti degli enti pubblici economici[1] e, in seguito, degli amministratori delle cosiddette “società per azioni a prevalente capitale pubblico”[2].

La p.a., in sintesi, secondo il giudice delle giurisdizioni, svolge attività amministrativa non solo quando esercita pubbliche funzioni o utilizza poteri autoritativi, ma anche quando persegue il fine dell’interesse pubblico con strumenti privatistici.

Ma la Cassazione si è spinta anche oltre, contribuendo ad operare un vero e proprio “ripensamento” della responsabilità amministrativa. Con la sentenza SS.UU. civili n.°4511 del 1° marzo 2006 il supremo collegio ha stabilito due principi:

1.    l’irrilevanza del titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro è svolta, potendo esso consistere, oltre che in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, anche in una concessione amministrativa od in un contratto privato;

2.    lo spostamento del baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile dalla qualità del soggetto (che può ben essere un privato od un ente pubblico non economico) alla natura del danno e degli scopi perseguiti: ove il privato, per sue scelte, incida negativamente sul modo d'essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione – alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l'atto di concessione del contributo – e l’incidenza sia tale da determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l'ente pubblico; danno che può consistere anche soltanto nel fatto di aver sottratto ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall'ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore.

Un siffatto ampliamento dell’ambito della giurisdizione contabile non può che ampliare i problemi connessi ai rapporti tra i vari processi che possono coinvolgere la medesima fattispecie.

Inoltre, la mancata previsione normativa di uno strumento procedurale adeguato non può che far risaltare le carenze strutturali che coinvolgono il giudizio di responsabilità amministrativa.

Non a caso, i primi sostenitori della necessità di un codice di procedura della giustizia contabile sono gli stessi magistrati della Corte dei conti, che si trovano quotidianamente impegnati a districarsi tra norme spesso lacunose nella disciplina dei vari istituti.

Prova ne sia che l’unica proposta seria in tal senso è stata formulata proprio dall’Associazione Magistrati della Corte dei conti, il cui Consiglio Direttivo, nella seduta del 6 marzo 2006, ha approvato lo schema di disegno di legge delega per il Codice di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti. Nel settembre del 2006, lo schema approvato dal Consiglio Direttivo è stato fatto proprio da diversi Senatori del Gruppo Misto e formalmente presentato con la denominazione di Atto Senato 702.

Va evidenziato, infatti, che, allo stato attuale, i giudizi davanti alla Corte dei conti sono disciplinati da un “regolamento” approvato con R.D. 1038/1933, da alcuni articoli del T.U. sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 1214/1934, da norme contenute nelle leggi 19 e 20 del 1994, dagli articoli 5 e 9 della legge 205/2000 per quanto riguarda il rito pensionistico, e da alcune altre disposizioni sparse in varie leggi.

Si consideri, inoltre, che le norme ora elencate sono molto spesso norme di “rimando”, vale a dire che richiamano a loro volta altre norme.

Tra queste, la più importante è senza dubbio quella dell’art. 26 del regolamento di procedura del 1933, che dispone che “nei procedimenti contenziosi di competenza della corte dei conti si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del presente regolamento”. Si tratta del c.d. “rinvio dinamico”, il quale, tuttavia, riferito ad un rito peculiare come quello della Corte dei conti, crea non poche difficoltà applicative, soprattutto con riguardo al giudizio di responsabilità amministrativa.

Va tenuto presente che il “regolamento” considerava la responsabilità amministrativa secondo la concezione dell’epoca, vale a dire una responsabilità con forte connotazione civilistica, tendente al risarcimento integrale del danno erariale. Pertanto, al legislatore dell’epoca sarà parso naturale il rinvio agli istituti del codice di procedura civile.

Già allora, peraltro, la presenza di un attore pubblico – il Pubblico Ministero contabile – dotato di poteri sicuramente più ampi rispetto alle parti private contendenti in un ordinario processo civile per risarcimento danni, oltre che di un giudice dotato di prerogative che erano sconosciute al giudice ordinario, rendeva spesso ardua l’applicazione di norme del rito civile, proprio per la connotazione nettamente pubblicistica ed inquisitoria del processo contabile, che richiamava maggiormente, per taluni aspetti, il rito penale.

Le difficoltà applicative del rinvio dinamico al rito civile si accentuano, ovviamente, con il progressivo caratterizzarsi della responsabilità amministrativa secondo una connotazione più sanzionatoria.

A dire il vero, in tempi recenti si è addirittura assistito ad una sorta di revirement della concezione civilistico-risarcitoria, operata dal legislatore attraverso l’interpretazione autentica proprio dell’art. 26 per meglio definire i poteri del pubblico ministero contabile. L’art. 1, comma 174, legge 23 dicembre 2005 n. 266 (legge finanziaria 2006), infatti, prevede che “al fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali l’articolo 26 del regolamento di procedura di cui al regio decreto 13 agosto 1933 n. 1038 si interpreta nel senso che il Procuratore Regionale della Corte dei conti dispone di tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice civile”. Si amplia in maniera considerevole l’ambito operativo del pubblico ministero contabile, dato che, fino a quel momento, la giurisprudenza della Corte dei conti aveva, per lo più, negato che il Procuratore potesse esercitare tali poteri, ritenendo che essi spettassero in via esclusiva all’amministrazione danneggiata, che risulta essere il creditore. L’interpretazione del legislatore “dilata” il concetto di creditore, identificandolo non con la singola amministrazione danneggiata, bensì con l’erario in senso lato, e quindi permette all’organo titolare dell’azione per la tutela erariale di agire con ogni mezzo previsto dall’ordinamento per salvaguardarne l’integrità[3].

Ma la difficoltà di applicazione del “rinvio dinamico” di cui all’art. 26 non è la sola che caratterizza la disciplina del rito davanti al giudice contabile.

Come già evidenziato dalla collega Tomassini nella sua relazione, la modifica dell’art. 111 della carta costituzionale pone ulteriori problematiche quanto all’applicabilità dei principi del giusto processo al rito di cui si sta trattando.

In assenza di qualsiasi disciplina normativa, non rimane che l’interpretazione pretoria della stessa magistratura contabile a compiere l’opera di “avvicinamento” a tali principi[4].

Una volta definito l’ambito della giurisdizione di responsabilità amministrativa, si andrà a trattare l’argomento principale di questo intervento, rappresentando anticipatamente che, a fronte delle problematiche che saranno affrontate, non si offriranno soluzioni definitive, limitandosi, per lo più, ad offrire spunti di riflessione, come è, peraltro, obiettivo “normale” in una giornata di studio che intende mettere a confronto esperienze diverse.

2.             I rapporti con il processo penale.

È indubbio che è con il processo penale che tradizionalmente esistono le interconnessioni più marcate.

In effetti, tali interconnessioni “necessarie” sono anche disciplinate da una disposizione di legge, id est l’art. 129, comma 3, delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, che prevede che “quando esercita l’azione penale per un reato che ha cagionato un danno per l’erario, il pubblico ministero informa il procuratore generale presso la Corte dei conti (oggi, il procuratore regionale competente per territorio, n.d.a.), dando notizia dell’imputazione”.

La ratio di tale norma va ricondotta ad una duplice esigenza:

·       la prima, più facilmente identificabile (data anche la rubrica dell’articolo di legge), è evidentemente quella informativa, di modo che il pubblico ministero contabile possa venire a conoscenza, in tempo utile per l’eventuale esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, di fatti e condotte che altrimenti rischierebbero di restare a lui sconosciute fino alla data della sentenza;

·       la seconda, comunque riconnessa alla precedente, è sottesa ad assicurare un’azione autonoma da parte del p.m. contabile rispetto a quello penale, vista la scomparsa della pregiudiziale penale, a norma del riformato art. 3 c.p.p. (ormai acquisita dalla giurisprudenza contabile).

La norma in questione, in realtà, è stata spesso disattesa nella sua applicazione pratica ed il suo rispetto è troppo spesso affidato ai rapporti interpersonali più o meno assidui che intercorrono tra p.m. penale e p.m. contabile.

Questa affermazione non ha alcun intento polemico od accusatorio (tanto più che a Trento i rapporti tra le due procure sono improntati a leale e fattiva collaborazione); si limita soltanto a constatare un dato di fatto, confermato anche dalla recente circostanza che è attualmente all’esame parlamentare una modifica del terzo comma dell’art. 129, connessa alla riforma del codice di procedura penale.

A differenza di quanto accade attualmente, secondo la nuova disposizione il p.m. penale dovrà comunicare a quello contabile la notizia damni anche quando ritenga di dover chiedere al G.I.P. l’archiviazione; la norma prevede, inoltre, che ai rapporti tra i due pubblici ministeri si applichi l’art. 117 c.p.p., che prevede la possibilità di ottenere copia degli atti del procedimento penale anche in deroga al divieto stabilito dall’art. 329 (per gli atti coperti da segreto istruttorio).

È da dire che già attualmente esiste l’art. 74 del T.U. delle leggi sulla Corte dei conti (R.D. 1214/1934), secondo il quale “il pubblico ministero [contabile] nelle istruttorie di sua competenza può chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorità amministrative e giudiziarie e può inoltre disporre accertamenti diretti”, tale norma, coordinata con l’art. 116 c.p.p., consente fin d’ora nella generalità dei casi al p.m. contabile di ricevere copia della documentazione; è, però, indubbio che la nuova formulazione dell’art. 129 disp. att. c.p.p. (se il testo rimarrà invariato), permetterà di superare definitivamente gli ostacoli all’invio della documentazione.

A parte le disposizioni della norma ora esaminata, appare evidente come i rapporti tra i due processi, quello penale e quello contabile, siano necessariamente frequenti, e divengano addirittura quasi imprescindibili ogni qualvolta giudizio penale si trovi ad occuparsi di reati a carico di pubblici dipendenti. Esiste, infatti, una stretta connessione tra la commissione di un illecito penale ed un illecito contabile, in quanto è quasi inevitabile che la condotta delittuosa tenuta da un soggetto legato da un rapporto di servizio (inteso nella sua attuale accezione molto “allargata”) sia sottesa ad ottenere benefici a danno dell’amministrazione.

Se poi al danno patrimoniale in senso stretto arrecato dal reo alla p.a. si aggiungono anche le più recenti figure di danno erariale, quali quelle da disservizio – strettamente connesso alla violazione degli obblighi di fedeltà cui sono tenuti i dipendenti pubblici – o quello arrecato all’immagine stessa della p.a. – nei casi in cui la condotta delittuosa, sia per la sua gravità, sia per la posizione rivestita dal reo nell’apparato amministrativo abbia avuto un clamor notevole –, si arriva alla conseguenza che l’azione della procura erariale – con attivazione del relativo giudizio di responsabilità amministrativa – in questi casi diviene praticamente irrinunciabile.

Ma vi è di più: in realtà, la nuova conformazione di illeciti penali tipici dei pubblici impiegati, quali, ad esempio, l’abuso di ufficio o l’omissione di atti d’ufficio, ovvero, in ambito societario, la depenalizzazione di altri reati quali il falso in bilancio, rende quasi residuale, in questi ambiti, l’azione del giudice penale, che è raramente satisfattiva degli interessi pubblici. È proprio in queste ipotesi che l’azione della magistratura contabile diviene indefettibile, al fine di rispondere alla domanda di “giustizia” che nasce da una condotta riprovevole.

D’altro canto, lo stesso rapporto tra reato penale ed illecito contabile non si configura come “speculare”: ad esempio, al giudice penale spesso è necessaria una condotta dolosa per poter agire contro certi comportamenti, perché la legge non prevede la configurabilità di quel particolare reato a titolo colposo (nullum crimen sine lege); al giudice contabile, è noto, è sufficiente una colpa qualificata (grave) per poter agire. È vero anche che, in caso di delitto colposo che causi un danno all’Amministrazione, al giudice penale (ed a quello civile) è sufficiente anche una colpa lieve, mentre, per converso, al giudice contabile è necessaria quella grave; si tratta di ipotesi più marginali, che si verificano soprattutto in caso di responsabilità indiretta, ma esistono; a titolo di esempio, il militare che inavvertitamente uccida una persona perché gli cade l’arma e parte un colpo per la sicura difettosa, potrebbe rispondere in sede penale di omicidio colposo; la sua Amministrazione potrebbe essere chiamata dai familiari della persona offesa in sede civile a risarcire i danni; ma non è automatico che il grado di colpa a lui imputato sia sufficientemente grave da legittimare l’azione di responsabilità amministrativa davanti alla Corte dei conti.

Si pone, quindi, l’esigenza di una valutazione autonoma dei comportamenti, da parte sia del pubblico ministero che del giudice contabile, pur nell’identità della fattispecie.

I problemi più evidenti nei rapporti tra i due processi, tuttavia, vengono alla luce quando si tratta di affrontare il regime delle prove.

Nel caso di azioni “parallele” da parte dei pubblici ministeri penale e contabile, ogni ufficio di procura, effettuato l’eventuale scambio di informazioni e di documentazione, provvederà autonomamente ai propri accertamenti istruttori ed alla formazione delle prove secondo il proprio regolamento di procedura. Ovviamente, per il giudizio contabile valgono tutti gli elementi di criticità già osservati in relazione all’art. 111 cost., soprattutto per quanto riguarda il permanere del potere sindacatorio in capo al giudice contabile, in base al quale si è anche affermata, in dottrina, l’esistenza di “una sorta di tripolarità informale, laddove si vuole indicare, col primo termine, che alla formazione della prova concorrono, con poteri diversi, il Procuratore generale, il convenuto ed il giudice e, con il secondo, che questa concorrenza di poteri non è disciplinata (omissis) espressamente dalla legge, ma in via di prassi, attraverso il ricorso a principi tratti dal processo civile, da quello penale e da quello amministrativo”[5]. Su questo punto, in realtà, spesso la giurisprudenza contabile si è spesso pronunciata nel senso di una sorta di temperamento di tale principio, affermando che il potere sindacatorio, data la natura essenzialmente inquisitoria del processo contabile, funge da correttivo al carattere dispositivo del processo civile, senza tuttavia stravolgere le esigenze di difesa[6], di guisa che al Pubblico ministero spetta comunque “l’onere di fornire la prova di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa attraverso il diretto conseguimento della certezza di un fatto ovvero attraverso indizi e principi di prova che il giudice dovrà verificare”[7]. In sostanza, il potere del giudice di disporre d’ufficio mezzi di prova non solleva interamente la parte in causa dall’onere di provare quanto dedotto in giudizio; ne consegue che in mancanza di almeno un “principio di prova” il giudice è tenuto a respingere la domanda attrice[8], essendo comunque valido anche nel giudizio contabile, sia pure non in tutta la sua rigidità, il principio secondo cui onus probandi incumbit ei qui dicit.

Per quanto riguarda l’utilizzabilità di prove formate in altro giudizio, va sottolineato che ne risulta sicuramente avvantaggiato il giudizio di responsabilità amministrativa.

L’orientamento giurisprudenziale costante del giudice contabile, infatti, riconosce come principio generale l’utilizzabilità nel processo contabile di tutte le prove formate nell’altro giudizio, ivi compresi tutti i mezzi di prova ricercati nelle indagini preliminari (quali, ad esempio, le informative di polizia giudiziaria, le intercettazioni telefoniche, le dichiarazioni delle persone informate sui fatti e degli stessi indagati, le consulenze e le perizie). Qualora si sia formato il giudicato penale, ovvero anche in corso di svolgimento del giudizio penale, le prove già assunte in quel giudizio si trasformano in una prova documentale, sulla quale il giudice contabile può formare il libero convincimento nel contraddittorio critico delle parti.

Questa possibilità, in realtà, non riguarda soltanto il giudizio penale, ma attiene a tutti i giudizi (quindi anche civile ed amministrativo), e trova il suo fondamento non in specifiche disposizioni normative (che non ci sono), ma, per l’appunto, nelle interpretazioni pretorie, in virtù della predominanza della prova documentale nel giudizio contabile e nel principio acquisitivo derivante, come sopra già illustrato, sia dalla natura inquisitoria del processo che dal potere sindacatorio del giudice.

Per il processo penale, viceversa, l’utilizzabilità di prove provenienti da altri procedimenti risulta disciplinata dal novellato art. 238 c.p.p., che non prevede, tra le varie ipotesi, i verbali provenienti dal p.m. contabile. Per gli altri atti di indagine del p.m. contabile, l’utilizzabilità nel giudizio penale è subordinata, a norma dell’art. 234 c.p.p., alla natura documentale dei medesimi.

Ovviamente, anche questo punto è soggetto a forti critiche in merito all’inadeguatezza della disciplina del giudizio contabile nella parte relativa alla formazione delle prove, ancora una volta per il notevole rischio di conflitto delle situazioni processuali rappresentate con i principi del giusto processo.

Tali critiche, a cui i magistrati della Corte dei conti non sono insensibili, sono basate soprattutto sulla mancata formazione del contraddittorio sulle prove stesse, sia che esse siano assunte dal p.m., sia che esse siano acquisite dal giudice. I rimedi adottati dal pubblico ministero contabile, anche se talora non completamente satisfattivi, sono individuati soprattutto nella contestazione di tali fonti di prova già in sede di invito a dedurre, con diritto per il soggetto invitato di chiedere di essere sentito personalmente, nell’eventuale predisposizione di audizioni personali di propria iniziativa già in sede di indagini istruttorie, ed infine nello stesso dibattimento in giudizio.

Inoltre, lo stesso giudice contabile spesso assume un atteggiamento prudente, soprattutto quando si tratti di utilizzabilità immediata di prove sulle quali ancora non si sia formato il giudicato nel giudizio penale: è divenuto, infatti, frequente il ricorso alla sospensione del processo contabile fino all’esito di quello penale con sentenza passata in giudicato.

Tale soluzione, tuttavia, non è scevra da punti di criticità, in quanto innanzitutto allunga di molto la durata del giudizio contabile, pur essendo ormai abrogata la pregiudizialità necessaria. In secondo luogo, la prova fondata sul giudicato penale verrà spesso “trasfusa” nel giudizio contabile senza che si proceda all’autonoma assunzione ed escussione dello stesso mezzo probatorio.

Tra l’altro, ulteriori problemi si pongono quando il giudizio penale sia definito mediante i riti alternativi, con particolare riferimento alla sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti ex art. 444 c.p.p.. In tal caso, il p.m. contabile non potrà certo limitarsi a produrre nel giudizio di responsabilità amministrativa la sentenza di patteggiamento (pur equiparata ad una sentenza di condanna), stante la previsione dell’art. 445, comma 1bis, c.p.p.; dovrà anche produrre la documentazione probatoria acquisita nell’indagine penale, che sarà valutata autonomamente per l’accertamento dei requisiti costitutivi della responsabilità amministrativa. Lo stesso dicasi in caso di sentenza penale di assoluzione, che non potrà essere invocata sic et simpliciter dal convenuto del giudizio penale ad esimente da responsabilità amministrativa, stanti i diversi presupposti, come si è visto poc’anzi, dell’illecito erariale rispetto al reato penale.

Nella futura ed auspicabile regolamentazione normativa di tutti questi elementi di criticità, si dovrebbe tener conto, tra l’altro, di una serie di evenienze che potrebbero anche condurre a soluzioni “ardite” ed innovative, quale, in ipotesi, la previsione di una partecipazione del p.m. contabile all’incidente probatorio di cui agli art. 392 ss. c.p.p. nei casi in cui, ricorrendone le circostanze, sia configurabile l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, al fine di poter disporre anche nel giudizio contabile di una prova su cui si sia formato il contraddittorio delle parti.

3.             I rapporti con il processo civile

Indubbiamente più sporadici sono i rapporti tra il giudizio contabile e quello civile, in quanto tradizionalmente quasi alternativi per definizione, essendo la responsabilità amministrativa una sorta di responsabilità civile “qualificata”.

Anzi, si può senz’altro affermare che l’ambito di applicazione della responsabilità civile è più ampio, in considerazione del fatto che, affinché essa possa configurarsi, è sufficiente (oltre, ovviamente, al danno) un comportamento connotato anche da colpa lieve, ed inoltre, in caso di fatto dannoso imputabile a più persone, esse ne rispondono in solido. Caratteri che, come è noto, la responsabilità amministrativa ha ormai perso.

Va rilevato, peraltro, che l’attuale configurazione della responsabilità amministrativa, nei nuovi ampi limiti stabiliti dalla Corte di Cassazione, renderà senz’altro più frequenti le interferenze tra i due giudizi, ove solo si pensi, ad esempio, alla possibile concorrenza dell’azione di responsabilità amministrativa – da parte della Corte dei conti – nei confronti di un amministratore di una s.p.a. a prevalente capitale pubblico, con le azioni esperibili dai soci privati o dai creditori della società medesima.

È frequente, peraltro, la “concorrenza” tra l’azione civile di risarcimento danni attivata dalla pubblica amministrazione danneggiata dal comportamento illecito di un suo dipendente, e l’azione di responsabilità amministrativa esercitata dalla procura erariale per la medesima fattispecie.

Normalmente, ciò si verifica quando l’amministrazione danneggiata si costituisca parte civile nel corso di un procedimento penale a carico del suo dipendente.

In questo caso, sebbene l’azione della procura della Corte dei conti non sia preclusa, la prassi prevede che vi sia l’attesa dell’esito del procedimento in corso, anche per evitare sovrapposizioni.

Tra l’altro, secondo la giurisprudenza praticamente unanime della Corte dei conti, la costituzione di parte civile dell’amministrazione danneggiata in un procedimento penale interrompe la decorrenza dei termini di prescrizione per l’esercizio dell’azione di responsabilità.

Pertanto, legittimamente la procura contabile può intraprendere un’azione di risarcimento del danno erariale, per la parte non soddisfatta dalla pronuncia civile, all’esito del giudicato presso l’altro giudice. E bisogna dire che spesso il p.m. contabile è “costretto” a fermarsi, oppure sceglie di farlo autonomamente, anche per poter poi utilizzare le prove formatesi nell’altro giudizio.

Se, però, nessuno può contestare la legittimità di tale azione, va valutata attentamente l’opportunità della medesima, considerata la durata media dei processi in Italia.

Il p.m. contabile si trova spesso di fronte a danni erariali magari ingenti, anche molto ingenti, che non sono stati risarciti dal giudice ordinario in misura adeguata ovvero in alcuna misura (nel caso di assoluzione in sede penale), con l’ipotesi non certamente agevole né professionalmente appagante di dover agire nei confronti magari di un ex dipendente andato in pensione da oltre un decennio (nella maggior parte dei casi con quasi nulle possibilità di recuperare alcunché), contestandogli fatti e condotte tenute 15 anni prima e per le quali il medesimo pensava di aver ormai esaurito le sue pendenze giudiziarie. L’unica alternativa che gli si presenta è quella di trovare un appiglio giuridico per procedere ad un’archiviazione della vertenza, nella motivazione della quale non sarà certo autorizzato a scrivere “perché è passato troppo tempo”.

Per quanto riguarda il regime della circolazione delle prove, valgono anche per il processo civile le medesime considerazioni svolte per il processo penale, peraltro con minori difficoltà, dato il prevalente carattere documentale della prova anche nel processo civile e quindi il minore impedimento a trasporla nel giudizio contabile.

Anche in questo caso, tuttavia, non mancano critiche al sistema, ad esempio per quanto riguarda la valutazione del danno effettuata dal p.m. (o dal giudice) contabile basandosi su perizie o consulenze tecniche acquisite dagli atti del processo civile, anziché provvedere a richiederne una ex novo. Critiche, in linea di principio, non del tutto infondate; tuttavia, va evidenziato che queste acquisizioni di prove documentali “esterne” costituiscono talora una scelta quasi obbligata da parte del p.m. contabile, per un duplice ordine di motivi:

·       in primis, quando si ha a che fare con accadimenti risalenti ad un periodo molto anteriore (per i motivi sopra enucleati), risulterebbe spesso difficile, per non dire impossibile, formare una prova nuova su fatti e circostanze ormai modificate e non più riproducibili, per cui una nuova consulenza tecnica o perizia si baserebbe, necessariamente, sull’analisi della documentazione agli atti dell’altro processo e, quindi, porterebbe, quasi inevitabilmente, a risultati del tutto sovrapponibili;

·       in secondo luogo, il p.m. contabile deve anche compiere una valutazione sul costo necessario per acquisire un nuovo atto periziale e contemperarlo all’importo del danno erariale che si contesta nell’istruendo giudizio di responsabilità amministrativa, evitando, se possibile, di aggravare egli stesso l’erario (o, eventualmente, il convenuto condannato) con una spesa ulteriore.

4.             I rapporti con il processo amministrativo

In merito ai rapporti del processo contabile con quello amministrativo, l’espansione degli ambiti di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è accompagnata spesso, come necessaria conseguenza, da una maggiore interconnessione tra i due processi.

Si pensi soltanto a tutte le ipotesi di responsabilità risarcitoria della Pubblica Amministrazione derivanti dall’operato di suoi organi o dipendenti. In questi casi, l’azione del p.m. contabile non si discosterà in modo sostanziale da quanto avviene per i rapporti con il processo civile, data l’analogia delle situazioni.

Oppure ai costi derivanti per l’Amministrazione dall’annullamento di atti e procedimenti amministrativi ritenuti illegittimi da parte del giudice amministrativo. A titolo di esempio per questa seconda ipotesi, si citeranno l’annullamento di procedure concorsuali per l’assunzione di personale, per il mancato rispetto, da parte della commissione, delle prescrizioni normative in merito alla valutazione dei titoli o alla predisposizione delle prove di esame.

In questi casi, le ipotesi di responsabilità amministrativa derivanti saranno quelle tipiche della responsabilità diretta, pur se in realtà il dies a quo per l’esercizio dell’azione da parte del p.m. contabile sarà, ovviamente, individuato nella data della sentenza del giudice amministrativo, come avviene per la responsabilità indiretta.

Questa dichiarazione apparentemente contraddittoria concettualmente, trova in realtà la sua giustificazione logica nel fatto che il p.m. contabile tratterà la sentenza del giudice amministrativo quasi alla stregua di una ordinaria notizia damni. Questo accade perché non vi è identità assoluta tra la valutazione di legittimità operata dal giudice amministrativo e la valutazione di correttezza della gestione amministrativa che fa capo al giudice contabile.

Ancora più di quanto accada per il rapporto con il reato penale, il rapporto tra illegittimità dell’atto e illecito erariale non è speculare, in quanto, soprattutto con i contemperamenti previsti dalle norme di riforma del 1994 per la responsabilità amministrativa – in base alle quali il giudice contabile (e prima di lui il p.m. contabile) deve tener conto, ad esempio, dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione – l’aver agito sulla base di un atto illegittimo non comporta automaticamente l’imputabilità della responsabilità amministrativa.

Allo stesso modo, per converso, in presenza di danno erariale derivante da azione amministrativa, l’aver tenuto un comportamento (commissivo od omissivo) formalmente riconosciuto come legittimo dal giudice amministrativo non esime automaticamente da responsabilità amministrativa.

Anche in questi casi, elemento discriminante risulta essere l’elemento psicologico, ossia l’aver tenuto una condotta connotata da dolo o colpa grave.

A tale primaria valutazione è tenuto il p.m. contabile nel compiere la propria attività istruttoria. Qualora non rilevi un comportamento perlomeno gravemente colposo, egli deve procedere all’archiviazione della vertenza, anche se vi sia stata sentenza di annullamento dell’atto da parte del giudice amministrativo.

D’altro canto, una delle prime esimenti da responsabilità amministrativa riconosciute dal giudice contabile subito dopo la legge 639/1996 (che, modificando le leggi 19 e 20/1994, aveva tra l’altro introdotto il requisito minimo della colpa grave) è stata individuata proprio nella difficoltà di interpretazione di norme nuove e/o particolarmente complesse, soprattutto in relazione alle professionalità presenti presso l’Amministrazione.

Per quanto riguarda la circolazione delle prove tra i due processi, essa non presenta differenziazioni sostanziali rispetto al regime già visto per i giudizi penale e civile, con analoghi punti di criticità.

5.             La “responsabilità dirigenziale” ed i rapporti con la responsabilità amministrativa.

Nel concludere questo mio intervento, per quanto possa sembrare poco attinente al titolo di questa relazione, mi sembra opportuno un breve cenno alla responsabilità dirigenziale ed al rapporto che i procedimenti amministrativi conseguenti (in particolare, quello a carattere disciplinare) possono avere con il giudizio di responsabilità amministrativa.

Non è mia intenzione, peraltro, introdurre una dissertazione sul procedimento disciplinare tout court, in quanto essa esulerebbe effettivamente dal tema trattato.

Com’è noto, il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante la c.d. “privatizzazione” del pubblico impiego, con gli articoli 20 e 59 ha definito una nuova ipotesi di responsabilità di valenza gestionale per i dirigenti pubblici.

Il dato di maggior interesse è fornito dalla constatazione che questa non si associa al mancato rispetto di adempimenti contabili, o per aver cagionato un danno erariale in relazione ad un comportamento illecito commesso nell’esercizio delle funzioni, bensì si ricollega alla gestione economico–finanziaria dell’ente misurata attraverso il grado di perseguimento degli obiettivi dell’azione amministrativa preventivamente stabiliti[9].

È indubbio, peraltro, che, trattandosi di responsabilità che attiene ai compiti di gestione affidati ex lege ai dirigente, qualora il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati abbia causato un danno all’erario e ciò sia imputabile ad una condotta gravemente negligente del dirigente, possa configurarsi anche un’ipotesi di responsabilità amministrativa a carico del medesimo.

La giurisprudenza contabile giustamente esclude automatismi tra le due fattispecie di responsabilità; da ciò deriva che non è sufficiente al p.m. contabile, per esperire una conseguente azione di responsabilità amministrativa nei confronti di un dirigente nel caso di danno erariale connesso al mancato raggiungimento degli obiettivi da parte del medesimo, semplicemente avvalersi dell’esistenza della riconosciuta responsabilità dirigenziale ex art. 20 D.Lgs. 29/1993 (ora art. 21 D.Lgs. 165/2001) a suo carico, “ove essa non sfoci in elementi coincidenti con quelli propri della responsabilità amministrativa”[10].

Tuttavia, è riconosciuto anche che nell’espletamento dei compiti assegnati al dirigente «l'omesso svolgimento di attività doverose si connota per il mancato raggiungimento del livello minimo di diligenza richiesto al dipendente nella situazione concreta che, se direttamente collegabile, ad una situazione di danno erariale, dà luogo ad una specifica ed autonoma posizione di responsabilità amministrativa che si aggiunge e non sostituisce quella “dirigenziale”»[11].

Qualora si verificasse tale ipotesi, il p.m. contabile potrà senz’altro produrre in giudizio, per il libero apprezzamento del giudice, gli atti relativi al procedimento di valutazione del dirigente e di eventuale revoca delle funzioni dirigenziali, o dell’eventuale provvedimento assunto in sede disciplinare nei confronti del medesimo, pur non potendosi, generalmente, limitare a tali allegazioni documentali per la dimostrazione dell’esistenza della responsabilità amministrativa.