1.     Nel condividere gran parte delle cose dette stamattina dal Prof. Saitta e dal Pres. Ricco’, credo anch’io che l’estrema tecnicalità del tema derivi da un intreccio normativo che vede disposizioni specifiche (testo unico n. 1214 del 1934, Regolamento di procedura del 1933, legge n. 203 del 1991 e legge n. 19 del 1994 rivisitata nel 1996) accanto alle norme generali del codice di procedura civile, richiamato attraverso il rinvio dinamico dell’art. 26 del regolamento. E proprio questo articolo 26 costituisce il punto di partenza di ogni indagine, occorrendone individuare la reale portata. Infatti il rinvio dinamico soggiace ad un doppio limite applicativo. Da un lato, v’è la natura sussidiaria e cedevole delle disposizioni del codice che soccombono in presenza di norme specifiche contenute nel regolamento ed espressamente divergenti; dall’altro, le norme del codice operano “in quanto applicabili“: il che comporta una valutazione di compatibilità con la natura del processo contabile, che rende l’analisi più difficile e complessa; del resto tale metodo viene ribadito espressamente nella materia in esame, laddove l’art. 15 del regolamento ripete che la Corte applica le “leggi di procedura civile“ non in ogni caso ma “per quanto possibile”. E’ quindi necessario rispondere all’interrogativo: quale è la natura del processo contabile?

 

2.     Premetto che per formazione rifuggo sempre dall’approccio funzionale o teleologico, privilegiando gli aspetti strutturali dei problemi giuridici e che quindi non dovrebbero toccarmi le critiche dell’Avv. Contu in ordine all’esasperazione dell’indagine finalistica della responsabilità amministrativa; in questa chiave di lettura concordo altresì con Pasqualucci sull’equivocità del termine sindacatorietà appiccicato da tempo immemorabile al nostro processo. Peraltro l’approccio strutturale non può non appuntarsi sia sugli aspetti processuali che su quelli sostanziali. Sotto il primo profilo, debbo rilevare che le norme processuali speciali (in particolare, per la materia che ne occupa, gli art. 14 e 15 del regolamento di procedura) non solo  si presentano con un grado di cogenza che le porta a prevalere nel disciplinare gli istituti, ma aiutano anche a dipingere la struttura del processo per una generale classificazione e per valutare la compatibilità delle norme generali laddove il regolamento non provvede. Gli aspetti sostanziali ovviamente riguardano la natura della posizione giuridica tutelata con l’azione di responsabilità amministrativa.

Dico subito che concordo con Ricco’ sulla natura risarcitoria dell’azione, ma non sono concorde con l’affermazione tertium non datur che scaturisce dalla contrapposizione risarcitoria/sindacatoria, così come ritengo sia troppo manichea la contrapposizione a livello processuale tra metodo dispositivo e metodo inquisitorio. Esiste alla base dell’azione un danno che per essere risarcibile deve essere ingiusto, solo che provo difficoltà a vedere questa ingiustizia in termini di “iniuria datum”. E’ infatti difficile costruire la responsabilità amministrativa come violazione di un diritto soggettivo della P.A. E’ sintomatico come la Costituzione ponga la funzione giurisdizionale comune a tutela dei diritti o degli interessi dei cittadini (o anche della P.A. iure privatorum) con gli art. 24 I co. e 113, mentre tale criterio di garanzia non viene usato per la giurisdizione contabile che (forse più modernamente) viene identificata attraverso la “materia” affidata alla Corte dei conti dall’art. 103. In realtà, per la responsabilità amministrativa è avvenuto un fenomeno inverso a quello riscontrato nella responsabilità aquiliana e cioè uno spostamento di attenzione dal danneggiato al danneggiante, nel senso che non è tanto necessario massimizzare il valore ripristinatorio del giudizio quanto censurare le violazioni degli obblighi di servizio negativi o positivi, delineati spesso da norme di azione in cui sfuma l’aspetto relazionale, obblighi dei quali conosce un giudice specializzato. Si tratta di un danno che è “non iure” nella misura in cui è ricollegabile a quelle violazioni e ricorrano una serie di presupposti soggettivi ben delineati dalla recente legislazione. Resta quindi in ombra il diritto soggettivo dell’amministrazione danneggiata, quale relazione di credito/debito, come dimostra il danno ad amministrazione diversa, in cui l’aspetto relazionale è in definitiva un semplice contatto. Si pensi alla disciplina dei vantaggi recati alla collettività: qui si prescinde dall’interesse dell’amministrazione danneggiata e si introduce una valutazione di un interesse diffuso che funge da limite intrinseco del danno arrecato che, in misura della sua vantaggiosità per interessi che nulla hanno a che vedere con i diritti soggettivi, non è più “non iure”.

Volendo vedere quest’evoluzione a livello di processo, dico subito che la recessività del diritto soggettivo sopradelineata, non mi porta a catalogare semplicisticamente il processo contabile tra i processi di diritto obiettivo, cosa che giustificherebbe ampi tratti inquisitori. E’ noto che i processualisti (l’Allorio in testa) hanno sviluppato questa categoria di processi in cui l’oggetto dell’accertamento giurisdizionale non è il diritto soggettivo della parte bensì il dovere del giudice di provvedere in presenza di particolari situazioni contemplate dalla legge. Partendo dal modello generale che è il processo di cognizione, e fatti salvi i tratti essenziali della giurisdizione quali il principio del contraddittorio e l’irrevocabilità della pronuncia, il legislatore ha modulato specifici processi tenendo conto di situazioni differenziate di posizioni sostanziali tutelabili. Nel caso della responsabilità amministrativa, più che ad una giurisdizione di diritto obiettivo, penso piuttosto ad una giurisdizione potestativa necessaria, categoria evidenziata dal Mandrioli in cui l’attenuazione o addirittura il venir meno di un diritto soggettivo da tutelare porta ad una assimilazione per certi tratti alla giurisdizione di diritto obiettivo, caratterizzata dalla insostituibilità del ricorso al giudice per la determinazione di un nuovo assetto giuridico. Nella specie, infatti, esiste un potere della P.A. di ottenere una modificazione giuridica in senso reintegratorio a seguito di una violazione di doveri da parte di persona specificamente ad essa collegata, potere però che non può essere attuato se non attraverso la necessaria e doverosa intermediazione del giudice. A livello sostanziale esiste un rapporto supremazia/ stato di soggezione da risolversi con la garanzia giurisdizionale mediante l’azione obbligatoria di un pubblico ministero (processo dispositivo apparente) a sottolineare l’indisponibilità sostanziale della posizione. Tale indisponibilità si riflette a livello processuale nel ruolo attivo del giudice chiamato alla ricerca della verità. D’altra parte, se è riscontrabile il rifiuto del modello dispositivo, anche un modello inquisitorio puro non ha diritto di cittadinanza, in quanto attraverso l’azione del P.M. obbligatoria e irretrattabile viene fatto salvo il principio della domanda, sia quanto ad impulso processuale sia quanto a corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato con conseguente divieto per il giudice di extrapetizione e ultrapetizione. In definitiva, la responsabilità amministrativa viene sanzionata mediante una giurisdizione potestativa necessaria con il ricorso ad un modello processuale che potrebbe definirsi accusatorio con metodo acquisitivo.

 

3.     Circa l’indagine in ordine alla compatibilità con i principi del giusto processo, ricordo che la maggior parte di coloro che ha approfondito questo tema parte dall’idea che l’applicazione differenziata del rito della cognizione civile in considerazione della diversità delle controversie e delle posizioni sostanziali tutelabili sia perfettamente in linea con i principi affermati dalla novella costituzionale. E’ pacifico che a questi casi sono riferibili solo il primo e il secondo comma del nuovo art. 111 Cost. e che secondo alcuni autori nulla è cambiato rispetto alla tutela costituzionale precedentemente accordata dall’art. 24 II co. Cost. (così anche Corte cost. n. 167 del 2001). Nello specifico, premetto tuttavia che il discorso deve concentrarsi sul ruolo del giudice in materia di prove e quindi prescindere da due temi di grande portata che soli meriterebbero un convegno: quello del giudizio di conto e quello dell’allargamento soggettivo del contraddittorio. E così pure, una volta affermata la piena operatività del principio della domanda con la conseguente esclusione dell’impulso d’ufficio e dell’extrapetizione, la terzietà del giudice e la parità delle armi è ovviamente assicurata. Ebbene, l’affidamento al giudice di poteri d’ufficio in tema di istruzione probatoria, di per sé non contrasta con il giusto processo, atteso che lo stesso processo di cognizione ordinaria concede ampi spazi di ufficiosità per la formazione del libero convincimento del giudice, massimamente nel processo del lavoro. La prassi del processo contabile limita del resto l’intervento del giudice ad interventi integrativi che lascino ferma la configurazione del fatto delineata dalle parti. Per le prove precostituite il principio del contraddittorio è fatto salvo anche se differito, purchè sia data alle parti la possibilità di contestazione e di addurre prove contrarie, essendo fuor di dubbio che l’assunzione delle prove in contraddittorio è salvaguardata dal quarto comma dell’art. 111 Cost. in relazione al solo processo penale. L’impatto di interventi integrativi potrebbe, del resto, essere attenuato applicando il terzo comma dell’art. 183 cod. proc. civ. secondo cui il giudice indica alle parti le questioni rilevabili d’ufficio delle quali ritiene opportuna la trattazione, sacrificando un poco il principio di concentrazione che caratterizza il nostro giudizio.

 

4.     Volendo trarre le conclusioni, le caratteristiche del processo contabile - inteso come processo accusatorio con metodo acquisitivo e inquadrato nell’ambito di una giurisdizione potestativa necessaria – possono essere delineate come segue.

 

A)  Il principio del libero convincimento del giudice, proprio dell’ordinario rito civile di cognizione, trova la sua massima estensione nel metodo acquisitivo volto alla ricerca della verità ma anche il suo limite invalicabile nel principio della domanda e nella conseguente configurazione dei fatti risultante dall’attività delle parti.

B)    Ne risulta attenuato il principio dell’onere della prova previsto dall’art. 2697 cod. civ., che vale come regola del processo e con valore collaborativo. Si pensi del resto alla colpa grave e più ancora alla giurisprudenza formatasi in ordine alla ripartizione e alla riduzione dell’addebito che vengono applicate in presenza di elementi rimessi alla valutazione del giudice non necessariamente oggetto della richiesta attorea. Si pensi alla valutazione dei vantaggi per la collettività, cui ho innanzi accennato, che quali fattori impeditivi dovrebbero essere provati dal convenuto ma che involgono interessi pubblici diffusi diversi da quelli dedotti in giudizio. L’intervento del giudice assume valenza di aiuto alla parte più debole e ad un tempo di comparazione degli interessi in gioco.

C)   Al di là della problematica delle prove precostituite quali quelle documentali, esistono anche i verbali di audizioni dei convenuti o di terzi raccolti in fase preprocessuale dal pubblico ministero, cui non può che attribuirsi valenza indiziaria o di presunzione semplice (e forse il vero problema sarebbe quello di rivedere le norme sull’istruttoria del p.m. in chiave più garantistica); possono così ipotizzarsi interventi probatori  integrativi del giudice, ad esempio per ottenere conferma di quanto addotto nelle audizioni mediante interrogatorio non formale o prova testimoniale.

D)  Non sembra vi sia spazio per l’applicazione delle preclusioni di cui agli art. 184 e 184 bis cod. proc. civ., che mal si conciliano con i poteri acquisitivi del giudice e con la tensione del processo verso l’acclaramento della verità. Del resto il ricorso alle disposizioni del codice è possibile “in quanto applicabili” e il sistema delle preclusioni non pare conciliarsi con la lettera e lo spirito dell’art. 8 reg. proc. secondo cui solo i termini per la proposizione dei gravami sono perentori. Certamente vi sono norme del regolamento che hanno bisogno di correttivi, anche alla luce dei principi del giusto processo. Si pensi ad esempio alla possibilità prevista dall’art. 14 di affidare al p.m. accertamenti diretti “anche“ in contraddittorio, sulla legittimità della quale è lecito dubitare. Dubbi sussistono inoltre in ordine alle deleghe alla Guardia di finanza o a funzionari della P.A. In attesa della sempre più urgente riforma del regolamento di procedura, resta la possibilità di conformare la prassi giurisprudenziale al giusto processo, al limite, ove necessario, ricorrendo alla Corte costituzionale per la valutazione della legittimità di norme certamente poste in altri contesti giuridici.