GIORNATA DI STUDIO SUL TEMA

L’istruttoria delegata nel giudizio contabile

Cagliari 23 giugno 2005

 

 

 

Intervento di Nicola Leone, magistrato della Corte dei conti:

 

Il potere sindacatorio premessa (quasi necessaria) al potere di delegare acquisizioni istruttorie

(Bozza)

 

 

 

NOTA: La giurisprudenza citata, se non diversamente indicato, è stata reperita nel CED Cassazione (italgiure).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sono passati già dieci anni da quando il prof, Garri intitolava il capitolo sull’acquisizione delle  prove: tramonto della sindacatorietà e regime probatorio[1].

Sindacatorietà che, però, è dura a morire se ancora  nel 2000 la Sezione giurisdizionale calabrese[2] ancorché senza ordinare al pubblico ministero di chiamare in giudizio altri soggetti, di fatto creava i presupposti per la chiamata in giudizio, ritenendone la responsabilità in relazione a fatti contestati, nel giudizio, ad altri soggetti e, addirittura, un’altra Sezione, con decisione recentemente pubblicata[3], ha ordinato al P.M. di chiamare in giudizio altri soggetti nei cui confronti la  causa doveva, evidentemente, nel pensiero della Sezione, ritenersi comune.

Ancora più singolare si appalesa l’applicazione del desueto istituto, se si considera che con sentenza non definitiva[4], contestuale all’ordinanza con cui veniva disposta l’ordinanza di integrazione del contraddittorio, la Sezione pronunciava definitivamente  nei confronti di un convenuto che veniva assolto, con ciò ponendo le premesse per una fondamentale contestazione difensiva del chiamato in giudizio jussu judicis: che il processo non era nella fase iniziale, ma aveva già subito modificazioni in relazione alle quali il nuovo chiamato non poteva interloquire: al limite, anche sostenendo la responsabilità del soggetto… assolto.

Mi piace ricordare che sono passati ben più di dieci anni da quando, dal banco della procura, qui a Cagliari – la sede era diversa – chiedevo che l’Ufficio che rappresentavo fosse considerato parte, sullo stesso piano della parte privata. Volevo dire  che non mi sembrava possibile che a carico di una parte, benché pubblica, si ponessero oneri impropri: per esempio l’onere della chiamata in giudizio di un terzo. Con il rischio di conseguenze negative per il processo. E magari era stata la parte privata a sostenere che il giudizio doveva essere esteso nei confronti di altri soggetti.

Perché solo il P.M., nel giudizio di responsabilità amministrativa, può essere attore. Ma in excipiendo, reus, fit actor.

Nella mia qualità di rappresentante del pubblico ministero mi era già capitato, nell’oppormi alla richiesta di integrazione del contraddittorio, avanzata dal convenuto, di chiedere che, nella denegata ipotesi la Sezione ritenesse di dover accogliere la domanda, l’onere relativo venisse posto a carico del convenuto. In un’occasione la Sezione calabrese – mi dispiace non essere in grado di fornire ora gli estremi dell’ordinanza, ma credo di ricordare che se ne parlò anche in sede di coordinamento dei procuratori regionali – ammise i convenuti a chiamare in garanzia le rispettive compagnie di assicurazione per la responsabilità amministrativa.[5]

Il tema odierno riguarda le prove delegate. Rilevo che il problema esiste anche dal lato dell’istruttoria disposta dal procuratore regionale. Ma non è di questo che voglio parlare. Mi sembra che parlare di prova delegata, nel giudizio di responsabilità amministrativa, possa significare due cose.

In un primo senso, più semplice e a somiglianza di quanto avviene nel codice di procedura civile, il giudice dispone l’acquisizione di prove e delega un componente del collegio alla bisogna. E’ l’articolo 15, comma 2 del nostro regolamento di procedura[6]. Nel giudizio civile dove è sempre prevista la figura dell’istruttore, compito di questi era proprio lo svolgimento dell’attività istruttoria: preparare la causa per il collegio e la decisione.

Sempre in quest’ottica, il codice di procedura civile prevedeva la delega al pretore, oggi al giudice istruttore del luogo, se i mezzi istruttori devono assumersi fuori della circoscrizione del tribunale.

Anche il nostro regolamento di procedura prevede che il Collegio possa delegare per l’assunzione del mezzo di prova il pretore (quindi, oggi, al giudice istruttore del tribunale competente per territorio), ma non mi consta che l’istituto sia mai stato applicato, sebbene evidentemente utilissimo in relazione ad un organo giudiziario che fino alla riforma del 1994 era accentrato a Roma[7].

In un secondo senso, con l’espressione prova delegata mi sembra si possa e si voglia intendere le prove che la Sezione decide autonomamente di introdurre, delegandone l’esecuzione ad altri soggetti.

Uno di questi potrebbe essere il pubblico ministero. Ce lo ricorda l’articolo14 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi la Corte dei conti.

Ma altre volte le Sezioni dispongono l’acquisizione di mezzi istruttori a mezzo, per esempio della Guardia di Finanza. Per lo più si tratta dell’acquisizione di atti e documenti in possesso della pubblica amministrazione in relazione ai quali esiste già (un principio di) prova nelle produzioni accusatorie o in quelle difensive e il collegio ritiene che sia necessaria l’acquisizione di qualche documento ulteriore, indicato negli atti già prodotti. Diverso è il caso che la sezione ordini alla Guardia di Finanza ispezioni, audizioni, l’acquisizione di informazioni non già documentate.

In tali casi si parla di esercizio, da parte del giudice, del c.d. potere sindacatorio. Mi pare, quindi, necessaria una riflessione sul potere sindacatorio, che si pone come fondamento dei poteri istruttori delle sezioni giudicanti, nel senso che, se si dovesse dimostrare che non esiste o non esiste più un tal potere, ovvero ne venissero individuati i limiti, non si potrebbe parlare di prove delegate dal giudice contabile se non nei ristretti limiti di cui all’articolo 208 c.p.c. o 15, comma 2 del regolamento di procedura.

Si è parlato per tantissimo tempo, nei giudizi della Corte, del potere sindacatorio, definito come una tranquillizzante soluzione, … utilizzata dalla giurisprudenza per legittimare iniziative di acquisizione di fonti materiali di prova (ispezioni, documenti, dichiarazioni di scienza; …) da parte del Collegio, cioè un potere di integrare il materiale probatorio al di là delle allegazioni delle parti[8].

Le fonti del potere sembrano essere gli articoli 73 del testo unico e 14 e 15 del regolamento processuale. Dico sembrano essere perché non è mancata la negazione in radice dell’esistenza di una norma che consenta l’affermazione del potere di cui parliamo, attribuito al giudice contabile.

L’art. 73 del T.U., esaminato nel suo contenuto sembra piuttosto anodino: La Corte può disporre l’assunzione di testimoni ed ammettere gli altri mezzi istruttori che ritenga necessari. Sembra formula che afferma tutt’altro potere del giudice e cioè quello di restringere i mezzi di prova a quelli effettivamente necessari[9], previa valutazione circa la loro ammissibilità; operazione che compie anche il giudice civile.

Analogamente l’articolo 15 del regolamento di procedura stabilisce che la Corte può inoltre disporre l’assunzione di testimoni  ed ammettere gli altri mezzi istruttori che crederà del caso, stabilendo i modi con cui debbono seguire ed applicando, per quanto possibile le leggi di procedura civile.

Il secondo comma prevede la delega ad un componente del collegio per l’espletamento o del pretore: sembra, quindi, riprendere l’articolo 203 c.p.c per quanto riguarda il riferimento al pretore, oggi, peraltro, superato, dalla riforma del giudizio civile e dalla soppressione della figura del pretore. E’ prevista anche la richiesta di assunzione della prova per via consolare, quando il mezzo istruttorio è fuori dello Stato.

Il comma 3, infine, detta le disposizioni per il giudice delegato.

La norma esplicita e regolamenta nei particolari quanto disposto nell’articolo 73 del testo unico.

La giurisprudenza della Sezione sarda ci fornisce almeno due esempi dell’applicazione delle norme considerate.

Nel giudizio deciso con sentenza n. 698/2000[10], (a parte l’inusitata durata del giudizio: l’atto di citazione fu introdotto nel 1990, dovuta anche alla sospensione perché pendeva giudizio di legittimità costituzionale) la Sezione decise attività istruttoria, delegando un componente del collegio per determinare l’esatto ammontare dei canoni idrici per i quali vi era titolo alla riscossione e ad appurare l’effettiva esazione di detti canoni, a verificare le liste di carico per ciascun anno e con riferimento alle singole posizioni [dei convenuti] ad individuare la quantità complessiva di acqua acquistata al fine di stabilire il correlato importo che gli utenti avrebbero dovuto pagare, all’accertamento, su base documentale, delle iniziative eventualmente intraprese per il ripristino della normalità di gestione del servizio.

Risulta dalla decisione che il magistrato delegato ordinò al sindaco del comune di depositare una relazione dalla quale risultassero alcuni fatti e circostanze utili per la decisione della causa. Altra attività fu svolta delegando la Guardia di Finanza.

Infine, il magistrato delegato tenne un’udienza  istruttoria presso il comune, con la partecipazione del P.M. e del difensore dei convenuti. Venne tenuta anche una successiva udienza istruttoria, sempre presso i locali del comune, presenti sempre il P.M. e il difensore. All’udienza comparve un convenuto non costituito, che produsse una memoria difensiva e fece mettere a verbale una dichiarazione.

Tali dichiarazioni liberamente rese possono essere ritenute esplicazione del pitere del giudice di interrogare liberamente le parti.

Sembra interessante anche il giudizio deciso con la sentenza n. 594EL-R/2000[11].

Il giudizio ebbe alcuni problemi in fase di avvio, per la notifica ad alcuni convenuti. Così, nelle more che si riuscisse ad instaurare validamente il contraddittorio, la procura promosse giudizio di accertamento tecnico preventivo, in relazione allo stato dei luoghi per cui era causa.

Dopo il deposito della consulenza tecnica e con il giudizio ormai instaurato, il Collegio decise un accesso sui luoghi per cui era controversia, nominando istruttore un proprio componente. L’istruttore tenne udienza pubblica sul luogo. In tale occasione furono oggetto di verifica le opere (si trattava di un campeggio), alla luce anche della consulenza tecnica.

Fin qui non vi è nulla che non sia consentito anche al giudice civile e non sembra si possa vedere potere sindacatorio nell’esercizio delle suddette attività istruttorie.

Qualche problema sembra porre l’articolo 14, soprattutto se letto alla luce della nuova versione dell’articolo 184 del codice di rito civile, recentissimamente introdotta nell’ambito di un decreto legge[12] avente tutt’altro oggetto e che, secondo consuetudine si vorrebbe dire, è stato utilizzato come veicolo per fare altre cose, quali la riforma del fallimento e, appunto innovare il codice di procedura, soprattutto per quanto riguarda l’esecuzione, la separazione dei coniugi e la legge che regola il divorzio.

L’articolo 14 del regolamento per il processo contabile testualmente recita: La corte può richiedere all’amministrazione e ordinare alle parti di produrre atti e documenti che crede necessari alla decisione della controversia e può ordinare al procuratore generale di disporre accertamenti diretti anche in contraddittorio delle parti. In tale ultimo caso queste sono a cura del procuratore generale avvisate, almeno cinque giorni prima, del luogo, giorno ed ora in cui si eseguiranno gli accertamenti stessi.

La nuova versione dell’art. 184 c.p.c. afferma (comma 1) che nella prima udienza di trattazione il giudice istruttore procede all’assunzione dei mezzi di prova ammessi.  Il comma 2 recita: Nel  caso in cui vengano disposti d’ufficio mezzi di prova, ciascuna parte può dedurre, entro un termine perentorio assegnato dal giudice con l’ordinanza di cui al comma precedente, i mezzi di prova che si rendano necessari in relazione ai primi. Si può subito osservare che il secondo comma è sostanzialmente uguale al terzo comma della precedente versione dell’articolo 184, mancando solo la menzione dell’ordinanza. E i mezzi di prova officiosi  sono l’interrogatorio libero delle parti; l’ispezione di persone e cose; il giuramento suppletorio ed estimatorio nella cause che possono essere decise dall’istruttore in funzione di giudice unico; l’assunzione di testi di riferimento, o di quelli precedentemente ritenuti superflui o rinunciati e la riassunzione di testi già sentiti; il giuramento nella cause di resa di conto che può decidere quale giudice unico[13].

Non so se negli ultimi anni qualche sezione ancora ordinasse al pubblico ministero di fare alcunché. Ricordo che qui, davanti alla Sezione sarda, quando venne deciso che il P.M. avrebbe acquisito o verificato qualcosa, il difensore della parte privata, prontamente, chiese che l’accertamento venisse effettuato in contraddittorio. Nella mia qualità di P.M. d’udienza chiesi che il collegio nominasse un istruttore. La frase del Chiovenda, riportata dal Presidente Riccò, nella sua relazione di stamani, calza bene e mi piace di riportarla[14]: Davanti al giudice delegato è difficile che non sorgano incidenti che rinconducano le parti davanti al collegio. E non è raro il caso di più incidenti nel medesimo esame…

Immaginavo già cosa sarebbe stato l’accertamento senza neppure il giudice istruttore.

L’articolo 14 è stato ritenuto oggi confliggente con la novella dell’articolo 111 della Costituzione.

Il principio della “ terzietà” del giudice e l’intangibilità delle garanzie della difesa, come recentemente riaffermate dal novellato art. 111 Cost., escludono che il giudice contabile possa, avvalendosi del cd. “potere sindacatorio”, chiamare d’ufficio in causa soggetti che ritenga, anche soltanto in via di mera ipotesi, corresponsabili del danno contabile dedotto in giudizio, posto che l’apporto causale di questi ed il grado di colpevolezza della rispettiva condotta possono essere valutati nel processo contabile [meglio: nel processo di responsabilità amministrativa] in via soltanto incidentale ed al solo fine di meglio quantificare la quota di danno ascrivibile effettivamente ai soggetti convenuti[15].

In altra decisione si dice che in ossequio ai principi introdotti dalla riforma dell’art. 111 della Cost., con particolare riferimento a quello di terzietà e di imparzialità del giudice, di fronte alla mancanza anche di un solo principio di prova e considerata la necessità di rimanere nell’ambito del thema decidendum fissato dalla domanda, anche il potere c.d. “sindacatorio” della Corte deve arrestarsi…[16]

Già la Sezione d’appello per la Sicilia aveva stabilito che il potere sindacatorio da parte del giudice contabile, non previsto da alcuna disposizione di legge, deve oggi ritenersi non più esercitabile in ossequio all’art. 111 della Costituzione nella sua nuova formulazione sicchè il giudice non può mai d’ufficio, sostituendosi alle parti, determinare l’oggetto del contendere su questioni che non siano state preventivamente sottoposte al necessario contraddittorio.[17]

Tra le sezioni regionali si rinviene una sentenza della Sezione Lombardia[18] che ritiene non possa essere accolta la domanda di integrazione del contraddittorio avanzata dalla difesa del convenuto in ossequio al principio di terzietà del giudice riaffermato dall’art. 111 Cost., che si pone in contrasto con la sopravvivenza del potere sindacatorio del giudice…

La seconda sezione centrale d’appello si discosta da questi orientamenti, affermando che il potere, c.d. sindacatorio, della Corte dei conti di ammettere d’ufficio mezzi di prova ai sensi dell’art. 73 T.U. 12 luglio 1934, n. 1214, nonché degli artt. 14 e 15 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, deve ritenersi ragionevole e non confliggente con i principi di imparzialità e terzietà del giudice, come recentemente riaffermati dal novellato art. 111 Cost.[19]

Un Autore[20] ha ricordato che le Sezioni riunite della Corte hanno affermato la natura sindacatoria della giurisdizione contabile per l’indisponibilità degli interessi protetti dalle norme di contabilità pubblica, e i limiti dell’iniziativa processuale del giudice che si fa “attore” per eliminare le discrasie tra verità storica e verità processuale.

Vi è ancora da esaminare l’art. 16, comma 3 del d.l.152 del 1991, che dispone: La Corte dei conti nell’esercizio delle sue attribuzioni può disporre, anche a mezzo della Guardia di Finanza, ispezioni ed accertamenti diretti presso le pubbliche amministrazioni ed i terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a destinazione vincolata.

La norma va letta e interpretata alla luce sia dell’articolo 74 del T.U., sia degli articoli 2 e 5 del d.l. 15 novembre 1993, n. 453 (convertito con modificazioni nella L. 14 gennaio 1994, n. 19.

L’articolo 5, comma 6, prevede l’istruttoria del pubblico ministero presso la Corte e, testualmente prevede che il procuratore regionale nelle istruttorie di sua competenza può disporre: a) l’esibizione di documenti ed accertamenti diretti presso le pubbliche amministrazioni ed i terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a carico dei bilanci pubblici. Si può notare che la differenza con la norma poco sopra citata  sta, oltre che nell’esibizione di documenti, nelle provvidenze finanziarie che non si richiede siano a destinazione vincolata, ma a carico di bilanci pubblici.

Si può sommessamente osservare che, a parte l’esplicitazione della possibilità di avvalersi dell’opera, invero preziosa, della Guardia di Finanza – di cui, però, in precedenza  non si dubitava ci si potesse avvalere e ci si avvaleva –, già l’articolo 74 del T.U. prevedeva la possibilità per il P.M. di chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorità amministrative e giudiziarie… (e di) disporre accertamenti diretti.

L’articolo 2, comma 4 dello stesso d.l. n. 453/1993, richiamato anche nel comma 6 dell’articolo 5 (ferme restando le disposizioni di cui al comma 4 dell’art.2) afferma che la Corte dei conti, per l’esercizio delle sue attribuzioni, può altresì delegare adempimenti istruttori a funzionari delle pubbliche amministrazioni e avvalersi di consulenti tecnici…  

Ma si dovrà osservare che la rubrica dell’articolo in esame è: Pubblico ministero presso la Corte dei conti; e dei poteri del pubblico ministero si sta parlando, non di quelli del giudice.

Neppure si può trarre argomento dal fatto che la norma preveda il potere di avvalersi di funzionari dell’amministrazione cui delegare poteri istruttori, o di avvalersi di consulenti tecnici.

Quanto ai consulenti tecnici, non si dubitava neppure in precedenza del potere di nomina, tant’è vero che la Sezione Sardegna potè accogliere un’istanza del procuratore regionale di accertamento tecnico preventivo (si tratta del giudizio di cui alla nota 11), e, comunque, se il regolamento di procedura non prevede la consulenza tecnica, e poiché non sembra che l’istituto non sia applicabile nel nostro processo (art. 26 del regolamento di procedura), il giudice contabile sarà fornito dello stesso potere del giudice civile di avvalersi di consulenti tecnici e non soltanto su istanza delle parti, ma anche d’ufficio, perché il consulente è organo ausiliario del giudice. Tant’è vero che le parti possono nominare consulenti propri (appunto, di parte)[21].

Quanto alla delega di attività istruttoria a funzionari dell’amministrazione essa è ancora delega del procuratore nell’ambito della sua attività istruttoria.

Insomma l’unica norma che parrebbe (e abbiamo visto che in giurisprudenza si dubita del fondamento normativo del potere) fondare il potere sindacatorio potrebbe essere l’art. 14 del regolamento.

La questione non è senza riflessi sul tema oggetto della giornata di studio. Infatti intanto si può parlare di prova la cui acquisizione il giudice possa delegare, in quanto il giudice abbia il potere di ricercare e acquisire prove diverse da quelle offerte dalle parti.

Abbiamo visto che secondo un’interpretazione della nostra giurisprudenza, il potere sindacatorio, a parte che sarebbe sprovvisto di fondamento normativo, sarebbe ormai istituto abrogato per effetto della riforma dell’articolo 111 della Costituzione.

Secondo altra interpretazione, invece le modifiche apportate all’articolo111 Cost. non avrebbero fatto venir meno il potere sindacatorio delle nostre sezioni giurisdizionali.

Nel processo civile il potere sindacatorio – se vogliamo continuare a chiamarlo così e, comunque, l’esplicazione di elementi inquisitori nell’ambito di un processo caratterizzato dal principio dispositivo – è certamente ammesso nell’ambito di quello speciale rito che è il processo del lavoro le cui norme sono oggi parzialmente richiamate nell’ambito dei nostri giudizi pensionistici, per effetto della L. 21 luglio 2000, n.205 (art. 5, comma 2);  nel processo civile ordinario abbiamo visto che un autore parla di principio dispositivo attenuato.

La giurisprudenza civile ha potuto affermare che il ricorso ai poteri istruttori ufficiosi rientra nella discrezionalità del giudice e non può risolversi in una esenzione per la parte dall’onere probatorio a suo carico, atteso che tale facoltà giudiziale ha ad oggetto poteri inquisitori non sostitutivi delle deficienze nelle allegazioni né miranti a compiere una indagine esplorativa alla ricerca di elementi, fatti o circostanze non provati[22].

Ed anche nel giudizio del lavoro, caratterizzato dall’esigenza di contemperare il principio dispositivo con quello della ricerca della verità materiale, la Suprema corte ha affermato che il giudice, allorché le risultanze di causa offrano significativi dati d’indagine, … anche in grado d’appello, ove reputi insufficienti le prove già acquisite, deve esercitare il potere – dovere, previsto dall’art. 437 c.p.c., di provvedere d’ufficio agli atti istruttori sollecitati da tale materiale probatorio e idonei a superare l’incertezza sui fatti costitutivi dei diritti in contestazione, purché i fatti stessi siano allegati nell’atto costitutivo, non verificandosi in questo caso alcun superamento, a mezzo dell’attività istruttoria svolta d’ufficio dal giudice, di eventuali preclusioni o decadenze processuali, già verificatesi a carico delle parti, in quanto la prova disposta d’ufficio è solo un approfondimento, ritenuto indispensabile al fine di decidere, di elementi probatori già obiettivamente presenti nella realtà del processo[23].

Affermazioni simili si trovano nella nostra giurisprudenza dove, intanto, è stato affermato che i poteri istruttori del giudice contabile quali delineati dall’art. 73 R.D. 12 luglio 1934, n. 13214, e dagli artt. 14 e 15 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, sono sostanzialmente coincidenti con quelli riconosciuti al giudice civile dal codice di procedura civile, [pertanto] il sistema che ne risulta è del tutto coerente con l’art. 111 Cost[24].

Ancora: ai sensi degli artt. 14 e 15 del r.d. n. 1038 del 1933, il Giudice ha soltanto il “potere” di integrare la prova, che il P.M. ha invece il “dovere” istituzionale di fornire in maniera piena ed esaustiva a sostegno della propria azione, mentre non ha il compito di sostituirsi all’organo requirente nell’adempimento del suo dovere d’ufficio, quando non vi provveda neanche dopo l’espresso invito rivolto dal Collegio giudicante con apposita ordinanza; e, pertanto, qualora il P.M. non fornisca alcun principio di prova del fondamento delle ragioni poste a base della domanda, il convenuto va dichiarato esente da responsabilità amministrativa[25].

E’ stato ancora affermato che in ossequio al principio costituzionale di “terzietà del giudice” e nel rispetto della posizione paritetica delle aprti, nel che si realizza il “giusto processo”, il potere c.d. “sindacatorio” deve essere utilizzato dal giudice contabile soltanto pe completare prove di cui siano stati forniti elementi e non  già per ricercare prove di altre responsabilità che non siano state prospettate (o siano state addirittura escluse ) dal Procuratore regionale[26].

Lucidamente, Sezione Sardegna[27] secondo cui il potere sindacatorio del giudice contabile si esplica in funzione integrativa della prova offerta dalla parte sulla quale incombe il relativo onere, ma non può valere come strumento di sostituzione della parte stessa nell’adempimento delle attività processuali.  E’ interessante notare, alla luce di altra giurisprudenza citata, della Sezione, come non sempre ci sia coerenza con il principio affermato.

A questo punto è tempo di tirare qualche conclusione.

Potere sindacatorio debole, perché anche il processo di responsabilità contabile è un processo di parti e non sembra sufficiente che una parte sia pubblica e la sua azione irretrattabile perché il giudizio sia disponibile da parte del giudice che lo indirizza anche diversamente da come esso è stato impostato con l’atto introduttivo del giudizio.

Il giudizio di responsabilità sembra, oggi, alla luce del mutato quadro costituzionale e normativo in genere, consentire l’esercizio di poteri istruttori del giudice contabile in presenza di poteri riconosciuti dalla legge (si veda la nota 13), nei limiti in cui i poteri d’impulso officioso del giudice civile siano compatibili con il giudizio di responsabilità (per esempio, la consulenza tecnica; la decisione di richiamare testi già licenziati o testi non ammessi per ritenuta ridondanza della lista).

Ciò che non sembra ammissibile è l’ordine di chiamare altri soggetti in causa perché ad essi deve essere estesa la domanda. Si noti che spesso si tratta di posizioni già vagliate dal procuratore regionale e, magari, destinatarie di invito a dedurre.

Non voglio dire che la chiamata di un terzo in causa non sia ammissibile, ma può venire solo dalla domanda di una parte. Veramente, il giudice che dispone che la domanda debba essere estesa ad altri soggetti non sembra coerente con l’affermazione della sua piena terzietà ed indipendenza. [28]

Il P.M. titolare dell’azione – nell’interesse non solo dell’amministrazione danneggiata – forma liberamente il proprio convincimento (che non è giudizio) e emette l’atto di citazione in giudizio. Se il giudice ritiene che la domanda debba essere estesa ad altri soggetti o, peggio ancora che altri sia il responsabile del danno, deve trarne le conseguenze processuali che sono: nella seconda ipotesi una sentenza di assoluzione; nella prima una sentenza di condanna alla parte del danno che nel processo sarà stata accertata e provata come effetto della condotta del o dei convenuti.

Non è necessario invocare il venir meno della solidarietà tra convenuti, per affermare che non vi è  alcun obbligo di contestuale giudizio, di simultaneus processus. Basti ricordare la giurisprudenza della Corte di cassazione per cui neppure nell’ipotesi di obbligazione solidale si versava in ipotesi di litisconsorzio necessario tra i debitori[29].

Volendo concludere e non potendo,  un semplice intervento, che limitarsi a fornire qualche spunto di riflessione, mi pare che la problematica del potere sindacatorio influenzata dall’origine e discendenza del processo di responsabilità amministrativa dal giudizio di conto, oltre tutto caratterizzato dall’assenza, nel giudizio,  del contabile e, quindi, dalla libera ricerca delle prova da parte del P.M., ma anche del giudice: si pensi, d’altronde alla figura del giudice relatore sui conti.

In anni più recenti, soprattutto dopo la riforma degli enti locali e l’ampliamento notevole delle fattispecie di danno erariale perseguibili davanti alla Corte dei conti (oltre tutto in una situazione in cui vi era sostanziale esenzione dalla giurisdizione nelle ipotesi in cui  questa era intestata al giudice ordinario) e, ancor più quando tale effetto si unisce all’altro derivante dalla regionalizzazione della Corte e, quindi, dalla sua diffusione sul territorio, in piena epoca tangentopoli (e, quindi, danni erariali derivanti da reato), la Corte ha però, non voglio dire preso la deriva, ma certamente sta fortemente scarrocciando. Per cui mentre il legislatore ha imbrigliato l’azione del pubblico ministero nelle maglie del giudizio civile (per tutto quanto non regolato dal regolamento di procedura), non manca una deriva verso implicazioni che hanno a che fare con il processo penale, quasi che un pubblico ministero senza i poteri del p.m. penale sia un p.m. dimidiato.

Non si spiegherebbero, senza lo scarrocciamento dell’imbarcazione, decisioni come quella che ha sentito la necessità di precisare che attesa la natura completamente differente degli interessi tutelati nel processo penale e nel giudizio di responsabilità – tale da postulare, nel primo, una protezione forte dei diritti ed interessi delle parti in giudizio e da richiedere una preminenza della prova formata in dibattimento – è consentita, nel processo contabile, l’acquisizione probatoria degli atti raccolti durante l’istruttoria dal P.M., secondo gli schemi civilistici[30].

Lo stesso Presidente Riccò, nella sua relazione di oggi, critica (per lo meno io vi leggo una critica) il tentativo di applicare per analogia le norme del codice di procedura penale, traendosene la conclusione che il processo di responsabilità amministrativa è sostanzialmente un processo penale che si svolge nelle forme del processo civile[31].

A questo punto dovrei parlare dell’istruttoria del P.M. che è alla base degli equivoci, ma è un altro bel argomento per un’altra giornata di studio[32]. Ma incominciamo a chiederci, quando il pubblico ministero presso il giudice ordinario agisce nell’ambito civile, in base a quali regole agisce o interviene in giudizio?[33]