CONVEGNO SU “L’AZIONE DI RESPONSABILITA’ CON PARTICOLARE RIFERIMENTO ALL’ATTIVITA’ ISTRUTTORIA DEL PUBBLICO MINISTERO CONTABILE

Perugia 18 e 19 aprile 2008

TAVOLA ROTONDA

PROSPETTIVE DELLA GIURISDIZIONE CONTABILE ALLA LUCE DELLE RECENTI INNOVAZIONI LEGISLATIVE E DEI NUOVI ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI IN MATERIA DI SOCIETA’ PER AZIONI

Relazione del cons.Angelo Buscema

LA RESA DEL CONTO DEI TITOLARI  DEI POTERI AZIONARI PER LE SOCIETA’ A CAPITALE PUBBLICO

Premessa

Il tema assegnatomi del giudizio di conto nei confronti dei titolari dei poteri azionari per le società a capitale pubblico si inquadra in modo coerente con l’oggetto della tavola rotonda sulle prospettive della giurisdizione contabile, nel quadro del sistema delle garanzie a tutela del pubblico erario previsto dall’art.103 della Costituzione.

L’occasione data dal presente convegno è di un commento e di alcune considerazioni circa la portata sul giudizio di conto nei confronti dei titolari di poteri azionari di società a capitale pubblico a seguito dell’ordinanza n.7390 del 6 febbraio 2007 delle Sezioni Unite Civili della Suprema Corte di Cassazione che ha dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti nei confronti del Presidente della Regione Calabria per la gestione dei titoli rappresentativi delle partecipazioni azionarie regionali.

Prima di procedere a un commento della predetta pronuncia della Suprema Corte di Cassazione è bene inquadrare il tema del giudizio di conto in generale e di quello sui titoli azionari nell’ambito dei conti a materia tra i sistemi di garanzia previsti nell’ordinamento costituzionale.

1. Il giudizio di conto nell’ambito del sistema delle garanzie obiettive (art.103 Cost).

L'art.103 della Costituzione ha attribuito alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica nei confronti di tutti gli enti pubblici ed è previsto per garantire ciò che non può essere istituzionalmente perseguito dal controllo e cioè il ristoro del danno patrimoniale subito dall'ente; la giurisdizione contabile è costituita dal giudizio di conto e dal giudizio di responsabilità amministrativa per danno.

Il giudizio di conto si connette al dovere pubblico per i soggetti ai quali è demandata una funzione pubblica o che manifestano un'attività rilevante per l'ordine pubblico, non essendo sufficiente il controllo amministrativo per una garanzia obiettiva dell'interesse pubblico.

L'accertamento del diritto patrimoniale dell'Amministrazione alla corretta gestione e restituzione del denaro o dei beni deve avvenire in sede giurisdizionale e ciò in conseguenza dell'indisponibilità dell'azione di recupero da parte dell'Amministrazione pubblica. Tale accertamento avviene dinanzi alla Corte dei conti, giudice esclusivo in ragione della sua particolare posizione costituzionale ed ha carattere di giurisdizione sostanziale ed obiettiva; oggetto dell'accertamento è la correttezza e la regolarità della gestione di denaro o di beni pubblici da parte di ciascun agente contabile.

La Corte costituzionale con diverse pronunce (es.sentenza n.114 del 1975) ha affermato che requisito indispensabile del giudizio sul conto è quello della necessarietà in virtù del quale a nessun ente gestore di mezzi di provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia maneggio di denaro e valori di proprietà dell'ente è consentito di sottrarsi a questo fondamentale dovere. Ed ha altresì precisato che tale funzione di garanzia si attua con lo strumento del conto giudiziale.  Secondo la Suprema Corte di Cassazione, il giudizio necessario di conto rientra tra le funzioni giurisdizionali della Corte dei conti ed anzi ne costituisce l'espressione più tipica; la stessa Corte ha affermato che costituisce principio generale del nostro ordinamento il necessario assoggettamento del pubblico denaro alla garanzia costituzionale della correttezza della sua gestione. [1]

2. Individuazione degli agenti contabili: presupposti oggettivi e soggettivi

Sono soggetti all'obbligo della resa del conto giudiziale tutti quelli che hanno istituzionalmente il maneggio o disponibilità di denaro o di beni di pertinenza di un ente pubblico o di una pubblica amministrazione (art.178 regolamento di contabilità generale dello Stato; art.93 del decreto legislativo n.267 del 2000). [2] ; si distinguono quindi gli agenti contabili a denaro e quelli a materia.

Per quanto riguarda i soggetti tenuti alla resa del conto giudiziale a materia, occorre tener presente il significato di "valori e materie di proprietà", di cui all'art.44 del testo unico n.1214 del 1934, e di "debito di materie", di cui all'art.74 del r.d.n.2440 del 1923. Nel concetto di "materie" per le quali sussiste l'obbligo di resa del conto giudiziale tutti i beni e i valori in ogni modo inclusi nella parte attiva del conto del patrimonio (crediti, partecipazioni, azioni, beni mobili); sono espressamente esclusi solo i beni immobili e quelli considerati immobili agli effetti inventariali (musei, pinacoteche, ecc).

I soggetti tenuti alla resa del conto giudiziale sono quelli più precisamente indicati nell'art.624 del r.d. n.827 del 1924, e cioè i contabili, i consegnatari, i magazzinieri e gli altri funzionari che maneggiano o hanno in consegna, non per solo debito di vigilanza, materie, libri, bollettari o altre cose di pertinenza pubblica. Tale espressione è resa ancora più ampia dall'art.74 del r.d. n.2440 del 1923, che prevede la sottoposizione all'obbligo della resa del conto giudiziale da parte di tutti quelli che hanno debiti di materie. Sono esclusi dall'obbligo di rendere il conto giudiziale coloro che hanno in consegna beni mobili d’ufficio per solo debito di vigilanza o presso la quale si trovino stampe, registri o altri oggetti dei quali debba farsi uso per ufficio (art.32 del r.d. n.827 del 1924).

L'obbligo di rendere il conto giudiziale riguarda quindi: i beni di consumo, le attrezzature e gli arredi esistenti nei magazzini non ancora dati in uso e quelli in ogni modo rimasti in carico al consegnatario, i crediti, le partecipazioni, le azioni societarie, i libri, il materiale vario, bollettari o altre cose di proprietà pubblica.

Contabili di fatto possono essere impiegati, funzionari, amministratori, membri degli organi elettivi, purché s’ingeriscano nella gestione.

I diritti e le azioni sono inclusi tra i beni mobili dello Stato (art.20, lettera c, del regolamento di contabilità generale dello Stato) per i quali sussiste l’obbligo della resa del conto giudiziale.

La citata pronuncia della Suprema Corte di Cassazione n. 7390 del 6 febbraio 2007, della quale si parlerà diffusamente più avanti, ha, in proposito, affermato che “la indefettibile funzione di garanzia della regolare gestione contabile e patrimoniale rende necessario l’esercizio della giurisdizione di conto su tutte le componenti patrimoniali e finanziarie”, comprensive quindi anche dei diritti e delle azioni dei beni mobili dello Stato.

3. Competenza delle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti.

Sono attribuiti, ai sensi dell’art.2 della legge 8 ottobre 1984 n.658, alla competenza delle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, a seguito del rinvio di cui all’art.1, comma 3, della legge n.19 del 1994, i giudizi di conto e di responsabilità e i giudizi ad istanza di parte in materia di contabilità pubblica riguardanti:

Le Amministrazioni possono essere, oltre ovviamente allo Stato:

1.  Istituiti tra enti pubblici
2. area sviluppo industriale
3. nucleo di sviluppo industriale
4. per le aree industriali
5. termali
6. bonifica
7. nuclei di industrializzazione
8. di miglioramento fondiario
9. intercomunali per servizi pubblici
10. acquedotti
11. per università

Alla luce di tale elencazione sono obbligati alla presentazione alla competente Sezione giurisdizionale regionale, tra gli altri, tutti gli incaricati della gestione delle azioni e delle partecipazioni in società costituite o partecipate con capitale pubblico.

4. Effetti delle privatizzazioni sui conti giudiziali delle azioni

Occorre considerare che vi sono oggi figure particolari di “strutture pubbliche” che vengono a caratterizzare l’evoluzione delle forme organizzative delle pubbliche funzioni e servizi, con l’utilizzo di forme e regole gestorie tratte dal diritto privato, per gestire beni, denari e servizi pubblici intestati allo Stato, alle regioni e/o agli enti locali.

Lo strumento utilizzato si è nel tempo evoluto da quello della azienda pubblica a quello di ente pubblico economico fino alla società per azioni o a responsabilità limitata, c.d. miste.

In questi casi il soggetto ha la natura di soggetto privato: private sono le regole gestorie usate; però il capitale e i mezzi gestiti sono pubblici e pubbliche sono le finalità che giustificano l’intervento.

In questi casi nell’ordinamento specifico delle singole strutture mancano regole di riferimento sugli strumenti di garanzia, salve quelle proprie del modello societario prescelto.

Vi è l’esigenza di verificare fino a che punto l’autonomia organizzativa di questi soggetti potesse incidere sugli strumenti di garanzia obiettivi voluti dal sistema della contabilità pubblica ed elevati dall’art. 103, secondo comma, della Costituzione al rango di principi costituzionali.

Le risposte a tale verifica sono venute dalla giurisprudenza sulla base dei principi generali della materia ed in assenza di norme specifiche attuali.

E’ noto anche il divario che sussiste, nella giurisprudenza, fra criteri usati per l’assoggettamento degli operatori di tali strutture al modello della responsabilità patrimoniale amministrativa e criteri usati per l’assoggettamento dei contabili delle stesse al modello del giudizio di conto.

E’ utile, perciò, richiamare i principi affermati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella sent. n. 12367 del 9.8.2001 in materia di giudizio di conto da parte di agente contabile di società per azioni, a prevalente capitale pubblico locale, costituita per la gestione di beni pubblici locali produttivi di entrate. (gestione di parcheggi pubblici).

Secondo le Sezioni Unite “tale nozione allargata di agente contabile, la quale ricomprende anche i soggetti che abbiano di fatto maneggio di danaro pubblico … è in perfetta armonia con l’art. 103 della Costituzione, la cui forza espansiva deve considerarsi vero e proprio principio regolatore della materia”.

La qualità di agente contabile perciò è fondata sul presupposto essenziale che detto operatore è investito del maneggio di denaro (sia esso entrata di diritto pubblico o di diritto privato) d’indiscussa originaria pertinenza dell’ente pubblico che ha costituito a tale scopo la società di tipo privatistico, e ovviamente tale considerazione si estende anche alla gestione di materie di pertinenza pubblica.

Rileva anche il giudice regolatore che la gestione deve svolgersi “secondo uno schema procedimentale di tipo contabile”, alludendo al principio della rendicontazione fra agente contabile ed ente proprietario dei beni o del danaro gestito, adempimento di regola posto a chiusura dei doveri di gestione; rendiconto che assume la natura di conto giudiziale.

In seguito le stesse Sezioni Unite (n. 14029 del 12 novembre 2001) hanno riconosciuto la natura di agente contabile all’incaricato della riscossione dei contributi di un consorzio costituito per la gestione di strade vicinali, cui è riconosciuta la natura di ente pubblico locale.

Il problema dell’espansione, ex art. 103 della Costituzione, dei principi sulle garanzie della giurisdizione contabile, alle strutture dette “enti pubblici in forma societaria” e alle “società locali a partecipazioni pubbliche” è molto dibattuto.

La tesi pienamente favorevole, per il giudizio di conto, è stata, come si è visto, riproposta dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione; per la responsabilità amministrativa, l’orientamento di detta giurisprudenza rimane problematico, perché articolato su distinzione di difficile applicazione in concreto.

Soprattutto per le società nelle quali la partecipazione pubblica è minoritaria, vi sono forti perplessità, rafforzate dal recente intervento legislativo di cui al c.d. decreto mille proroghe, sull’esperibilità dell’azione di responsabilità amministrativa nei confronti dei relativi amministratori, gli obiettivi di tutela della finanza pubblica con strumenti propri della giurisdizione della Corte dei conti potrebbero essere conseguiti con lo strumento del giudizio di conto; tale giudizio dovrebbe essere attivato nei confronti di coloro che nelle società, anche a capitale minoritario pubblico, esprimono la volontà del socio pubblico e che dovrebbero essere chiamati a rispondere delle variazioni negative del valore delle quote di capitale o delle azioni.

5. I conti giudiziali delle azioni e delle partecipazioni

Alla luce di quanto finora esposto, si desume l’esigenza di dare particolare attenzione agli aspetti connessi alla resa dei conti giudiziali per la gestione di azioni e di partecipazioni di pertinenza degli enti pubblici; anzi sotto quest’ aspetto il giudizio di conto a materia è stato interessato da un processo di recupero di significatività e di consapevolezza della gestione patrimoniale pubblica, nel quadro della riscoperta della fondamentale rilevanza della gestione patrimoniale per tutte le amministrazioni e società a capitale pubblico, con riferimento quindi a tutti gli enti pubblici.

La resa dei conti giudiziali in conseguenza della gestione delle azioni e delle partecipazioni di pertinenza pubblica costituisce un adempimento di sicura significatività e rilevanza nel quadro del sistema delle garanzie della corretta gestione pubblica.

Con l'affievolimento dei sistemi di controllo sul sistema di azionariato pubblico, l'unica forma di garanzia della corretta gestione del sistema stesso è rimasta la resa del conto giudiziale.

In particolare, il conto giudiziale a materia concernente le azioni e alle partecipazioni deve dimostrare:

a) il debito per le materie e gli oggetti esistenti all'inizio dell'esercizio o della gestione;

b) gli oggetti e le materie avuti in consegna nel corso della gestione;

c) il credito per gli oggetti e le materie distribuite, somministrate o altrimenti date;

d) gli oggetti e le materie esistenti al termine dell'esercizio.

Ciascuna delle operazioni di entrata, di uscita, di trasformazione e di consumazione delle materie o di oggetti deve essere giustificata nei conti dei singoli dai documenti che comportino la regolarità delle operazioni stesse.

Tale regolarità va accertata con il confronto rispetto alle disposizioni che disciplinano la gestione, sia che si tratti di beni, sia che si tratti di azioni o partecipazioni.

Nel giudizio di conto va quindi verificato il concreto esercizio della gestione da parte delle società stesse e le modalità di applicazione delle direttive impartite da parte dei titolari delle azioni pubbliche.

Tra i documenti giustificativi da allegare ai conti giudiziali delle azioni pubbliche vi sono le direttive dettate nei confronti delle società o dei soggetti delegati a rappresentare l'ente nell'assemblea degli azionisti, nonchè l'uso che si è fatto in sede di assemblea della singola società dei diritti dell'azionista pubblico.

Come conseguenza della resa del conto giudiziale a materia per le azioni e le partecipazioni pubbliche, secondo un obbligo che si estende anche agli altri beni mobili, vi è la necessità di tenere aggiornate e complete scritture inventariali di tali beni.

Difatti, il punto di riferimento per ciascun’amministrazione per il riscontro della parificazione delle scritture (a cura del ragioniere e verificato dai revisori dei conti, negli enti locali) con i dati riportati nei conti a materia, prima dell'invio alla competente sezione giurisdizionale, sono gli inventari.

6. L’esercizio dei diritti del socio nel giudizio di conto delle azioni

Circa l'incisività degli accertamenti giurisdizionali va tenuto presente che nel loro svolgimento va verificato il concreto esercizio dei diritti riconosciuti ai titolari o agli azionisti dal codice civile, e più precisamente gli articoli 2350, 2351, 2432, 2408 e 2409.

L'art.2350 attribuisce il diritto a una parte proporzionale degli utili netti e del patrimonio netto risultante dalla liquidazione; è diritto- dovere dei titolari di azioni pubbliche di vigilare perché la gestione della società al termine dell'esercizio si chiuda in attivo, con conseguente partecipazione agli utili.

L'art.2351 prevede che ogni azione attribuisce il diritto di voto; le modalità di esercizio di tale diritto in relazione alle scelte adottate dalle società vanno esposte nel conto giudiziale.

L'art.2432 prevede la computazione sugli utili netti risultanti dal bilancio per le partecipazioni agli utili spettanti ai promotori, ai soci fondatori ed agli amministratori.

Anche in tali casi i titolari delle azioni pubbliche sono obbligati a indicare nel conto giudiziale le modalità di determinazione degli utili netti e il loro concreto computo nei confronti dell'amministrazione pubblica titolare.

L'art.2408 attribuisce al socio il diritto di denunziare i fatti che ritengono censurabili al collegio sindacale, con obbligo d’indagine immediata sui fatti denunziati, nelle ipotesi di segnalazione da parte di soci che rappresentino un ventesimo del capitale sociale.

Tale disposizione va vista in diretta connessione con l'art.2393 c.c., il quale prevede il diritto dell'assemblea o dei soci di denunziare gli amministratori che non realizzino gli obiettivi previsti e deliberati, con un pregiudizio economico nei confronti della società e dei soci medesimi.

Per i titolari di azioni pubbliche tale diritto costituisce nel frattempo un obbligo e ciò perché l'obbligatorietà dell'azione di responsabilità da parte di amministratori e dipendenti pubblici è conseguenza dell’indisponibilità del diritto soggettivo in capo a tutti gli enti pubblici per il ristoro dei danni di carattere economico.

Il conto giudiziale dovrà quindi esporre anche le modalità di esercizio del diritto indisponibile di denunzia da parte dei titolari di azioni pubbliche.

L'art.2409 prevede poi il diritto di denunzia al tribunale da parte di soci che rappresentino il decimo del capitale sociale nel caso di fondato sospetto di gravi irregolarità nell'adempimento dei doveri da parte degli amministratori e dei sindaci.

Va rilevata in proposito l'obbligatorietà dell'azione da parte dei titolari di azioni pubbliche e circa la necessità di esposizione dei fatti stessi nel conto giudiziale, alla quale si aggiunge l'obbligatorietà di denunzia al competente Procuratore regionale per danni anche di carattere economico che siano conseguiti alla società per comportamenti irregolari degli amministratori e dei componenti del collegio sindacale.

7. L’individuazione degli agenti contabili per la resa dei conti per le azioni e per le partecipazioni

La resa del conto giudiziale può tuttavia restare soltanto una previsione teorica senza alcuna concreta possibilità d’applicazione ove i soggetti titolari d’azioni pubbliche ovvero gli agenti contabili di tutte le amministrazioni pubbliche non siano costretti, con le formalità previste dalle disposizioni di procedura, alla presentazione del conto.

Occorre anzitutto individuare i soggetti obbligati alla resa del conto giudiziale per la titolarità d’azioni pubbliche ovvero per la gestione di somme di denaro di pertinenza pubblica. E tale individuazione deve avere carattere di generalità per tutte le pubbliche amministrazioni, compresi gli enti che, secondo forme diverse, gestiscono pubblico denaro.

Va anzitutto perché la titolarità della gestione a materia per le quote di partecipazione con conseguente obbligo di resa del conto giudiziale spetta ai soggetti nominati come rappresentanti dell'ente pubblico nell'organo di gestione societaria.       

La procedura per resa del conto giudiziale è attivata dalla Procura regionale con richiesta al Presidente della Sezione della fissazione di un termine per la presentazione del conto della sua gestione.

Il punto di riferimento per l’individuazione dell’esistenza di quote di partecipazione o di titoli azionari di proprietà degli enti pubblici operanti nel territorio è la situazione patrimoniale dei medesimi enti nella quale siano evidenziati i relativi valori riportati negli inventari.

L’ente deve, quindi, individuare i soggetti che siano incaricati di esercitare le funzioni concernenti i diritti di azionista alle assemblee delle società partecipate, sia che si tratti di componenti del consiglio di amministrazione che di componenti del collegio sindacale, e tali soggetti sono obbligati a svolgere una relazione annualmente all’ente stesso presentando il conto finale relativo alla consistenza iniziale del valore della quota di capitale partecipata, quello finale e le variazioni intervenute nel corso dell’esercizio con l’indicazione delle cause che le hanno determinate; non è tuttavia necessario precisare che si tratta di agenti contabili, perché la resa del conto costituisce comunque un adempimento consequenziale all’incarico ricevuto.

8. L’ordinanza n.7390 della Suprema Corte di Cassazione

Con la predetta ordinanza le Sezioni Unite Civili della Suprema Corte di Cassazione hanno dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti nei confronti del Presidente della Giunta della Regione Calabria come agente contabile riguardo agli articoli 44 e 45, comma 2, del r.d. 12 luglio 1934 n.1214 per la presentazione del conto giudiziale della gestione dei titoli rappresentativi di partecipazioni azionarie.

La pronuncia in questione contiene alcuni elementi che meritano di essere qui richiamati.

Anzitutto, si afferma che l’inclusione dei diritti e delle azioni tra i beni mobili per i quali vi è assoggettamento al giudizio di conto è applicazione di un principio costituzionale, tanto più in considerazione del grandissimo incremento con il processo di privatizzazione delle partecipazioni e delle quote azionarie nel patrimonio degli enti pubblici.

Afferma, inoltre, le Sezioni Unite che la Corte dei conti deve ritenersi fornita della giurisdizione anche riguardo ai conti aventi a oggetto azioni e quote societarie: sarebbe in contrasto con l’art.103 della Costituzione un’eventuale norma che sottraesse determinate specie di beni alla giurisdizione di conto.

Dopo aver rilevato che, come già noto, il giudizio di responsabilità può trovare origine dall’esito del giudizio di conto, si afferma che “entrambe le giurisdizioni tendono a garantire l’interesse generale oggettivo della regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente e che giudizi di conto e giudizi di responsabilità…sono strettamente connessi, giacchè l’esame dei conti resi obbligatoriamente dagli agenti contabili e consegnatari può essere efficace strumento per rilevare inadempimenti di altri funzionari e agenti” (in precedenza, Corte costituzionale, sentenza n.68 del 1970).

Nella fattispecie, le Sezioni Unite, dopo aver affermato la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti nei confronti dei consegnatari dei titoli azionari e delle partecipazioni, hanno rilevato l’uso improprio del ricorso del Procuratore regionale alla Sezione giurisdizionale perché avente finalità meramente esplorative dirette a individuare i soggetti istituzionalmente preposti al maneggio dei predetti beni o che, di fatto, si siano ingeriti in tale maneggio.

In altri termini, le Sezioni Unite hanno rilevato che il Procuratore regionale prima di procedere all’attivazione del giudizio per resa di conto avrebbe dovuto preventivamente svolgere un’attività istruttoria diretta a individuare i soggetti tenuti alla presentazione, inviando una specifica richiesta all’Amministrazione regionale; in ogni caso, le eventuali difficoltà o gli ostacoli frapposti all’individuazione dei soggetti consegnatari non possono comunque giustificare la proposizione del giudizio stesso nei confronti del Presidente della Giunta regionale.

Ed è stato giustamente affermato che la mancata adozione di adeguate misure organizzative che assicurino un corretto adempimento dell’obbligo della resa dei conti, con conseguente ostacolo al puntuale esercizio della giurisdizione nei confronti dei soggetti deputati al maneggio dei beni dell’ente, può costituire soltanto fonte di responsabilità amministrativa, ovviamente ove ne siano derivati danni all’Amministrazione.

Le stesse Sezioni Unite rilevano anche il percorso corretto da svolgere per l’individuazione dei soggetti sottoposti all’obbligo della resa del conto da parte dei consegnatari dei titoli azionari e delle quote di partecipazione: il Procuratore regionale avrebbe procedere attraverso un esame dell’ordinamento regionale, individuando le figure organiche tipiche preposte all’esercizio di una pubblica funzione e non riconducibili a figure privatistiche, quali il mandato o la negotiorum gestio.

Dopo tale precisazione, la Suprema Corte svolge due considerazioni sui limiti oggettivi del giudizio di conto: da una parte, afferma che il giudizio di conto non essere limitato al titolo originario nella sua materialità, ma deve riguardare anche le variazioni del valore dei titoli e gli utili o dividendi distribuiti; dall’altra, sostiene che gli agenti contabili dei titoli azionari e delle quote di partecipazione non possono essere chiamato, in sede di giudizio di conto, a rispondere dell’esercizio dei diritti di azionista o del titolare di partecipazioni, quali l’espressione del voto, la stipulazione dei patti di sindacato, l’esercizio di un diritto di opzione.

Tale ultima affermazione merita qualche considerazione.

Anzitutto, con il processo di privatizzazione si è affievolito il controllo sul sistema di azionariato pubblico per cui l’unico strumento di garanzia della corretta gestione del sistema  rimasto la resa del conto giudiziale a materia per i conferimenti a società.

Il mancato esercizio dei diritti di azionista pubblico può quindi comportare l’accertamento, in sede di giudizio di conto, di possibili ipotesi di responsabilità azionabile dinanzi alla Corte dei conti.

Il problema di fondo è quello di garantire, con adeguati strumenti di carattere obiettivo, la correttezza della gestione delle società a capitale pubblico per il perseguimento dei fini assegnati.

9. Considerazioni sul principio positivo

La chiave di lettura della pronuncia della Suprema Corte di Cassazione è l’applicazione del principio positivo in virtù del quale il soggetto pubblico ha il dovere di operare secondo la normativa vigente in cui il medesimo è interessato, mentre il soggetto privato ha facoltà di operare fino a quando non vi sia una norma che espressamente glielo imponga.

I due principi, positivo per gli operatori pubblici e negativo per gli operatori privati, si trovano in una posizione diametralmente opposta nella gestione del pacchetto azionario delle società per azioni; ne consegue che gli operatori pubblici hanno l’obbligo di gestire le partecipazioni pubbliche in relazione alle direttive impartite da parte dei competenti organi della Regione.

Occorre tenere presente che va sempre e comunque verificato, con strumenti di garanzia oggettiva e neutrale, che una determinata attività di un soggetto oggettivamente pubblico sia strumentale per il perseguimento dei propri fini istituzionali.

Ne consegue che in applicazione di tale principio coloro che esercitano i diritti di azionista di un ente pubblico lo svolgono secondo le specifiche indicazioni e direttive date dai competenti organi direttivi dell’ente stesso e che di tale esercizio devono ovviamente rendere il conto all’Amministrazione medesima, secondo le forme e le procedure che devono essere previste all’interno dell’organizzazione nella quale svolgono la loro attività.

Alla luce della nota distinzione tra organo d’indirizzo politico e responsabilità gestionale mi è sembrata fuorviante la richiesta di rendere il conto a materia per la gestione dei titoli azionari al Presidente della Regione Calabria, e ciò perché appariva più corretto chiedere  alla Regione stessa l’individuazione dei soggetti incaricati di esercitare le funzioni concernenti i diritti di azionista alle assemblee delle società partecipate (cosa che è stata concretamente fatta dalla stessa Regione), sia che si tratti di componenti del consiglio di amministrazione che di componenti del collegio sindacale.

Difatti, una volta inserite le singole partecipazioni azionarie nel conto generale del patrimonio di un ente pubblico sorge l’obbligo della resa del conto giudiziale da parte di ciascun dirigente cui è affidata la gestione della singola partecipazione; l’individuazione dei predetti dirigenti è quindi compito dell’ente stesso.

In applicazione di quanto sopra considerato è, quindi, necessario, come già detto, che tali soggetti svolgano una relazione annualmente all’ente pubblico, presentando il conto finale relativo alla consistenza iniziale del valore della quota di capitale partecipata, quello finale e le variazioni intervenute nel corso dell’esercizio con l’indicazione delle cause che le hanno determinate.

La resa del conto costituisce comunque un adempimento consequenziale all’incarico ricevuto e costituisce un diritto della Regione stessa, alla pari di qualsiasi ente pubblico.

L’ente pubblico titolare di azioni o di quote di partecipazione dovrebbe, comunque, impartire direttive, singolarmente o collettivamente, ai predetti soggetti ai fini dell’esercizio dei diritti di azionista, ai sensi degli articoli 2350 (diritto agli utili e alla quota di liquidazione), 2351 (diritto di voto), 2432 (partecipazione agli utili), 2408 (denuncia al collegio sindacale) e 2409 (denuncia al tribunale) c.c, nelle Assemblee delle società partecipate.

I soggetti nominati e/o designati dall’ente stesso sono tenuti a dare annualmente dimostrazione alla stessa Amministrazione delle modalità con le quali hanno esercitato i diritti di azionista, con applicazione delle direttive impartite.

E’ compito, poi, dell’Amministrazione di trasmettere successivamente alla competente Sezione giurisdizionale regionale della stessa Corte i conti presentati dai predetti soggetti, muniti del visto di parificazione con le scritture dell’ente pubblico, ovverosia della corrispondenza tra i valori delle quote di partecipazione indicate nei conti presentati e quelli riportati nel conto del patrimonio dell’Amministrazione.

10. I consegnatari dei titoli azionari e delle quote di partecipazione

Per una concreta applicazione di quanto ora esposto, l’ente pubblico dovrebbe individuare con atto generale i soggetti che siano incaricati di esercitare i diritti di azionista alle assemblee delle società partecipate, nella qualità di componenti del consiglio di amministrazione ovvero in quella di componenti del collegio sindacale e tali soggetti sono tenuti alla rendicontazione all’Amministrazione stessa sulle modalità di esercizio concreto dei diritti di azionista.

La nomina e/o designazione dei consegnatari dei titoli azionari e delle quote di partecipazione va fatta ovviamente per la durata stessa dell’incarico e sino all’eventuale sostituzione, e deve essere fatta dall’organo competente secondo la normativa concernente la costituzione delle società in questione.

Nel caso di nomina di più soggetti quali componenti del consiglio di amministrazione o dei collegi sindacali ciascuno deve rendere il conto all’Amministrazione pubblica, per quanto attribuito alla sua competenza, perché l’obbligo attiene a ciascuno di essi, trattandosi di obbligo personale e quindi non delegabile ad altri soggetti.

Difatti, si tratta di un obbligo personale di rispondere all’Amministrazione pubblica che l’ha nominato o designato in relazione all’incarico ricoperto e quindi non è ipotizzabile una delega ad altro soggetto e conseguente attribuzione delle specifiche funzioni.

Va precisato che non vi è alcuna attribuzione formale della qualità di agente contabile da parte dell’ente pubblico perché tale qualità è, come già detto, consequenziale alla nomina e/o designazione a componente del consiglio di amministrazione e/o del collegio sindacale.

L’individuazione degli uffici o dei servizi competenti all’interno dell’ente pubblico nel quale individuare i dirigenti competenti dovrebbe tenere conto degli specifici compiti di gestione e di controllo delle società partecipate, con riferimento alle seguenti attività:

1. gli adempimenti amministrativi relativi all’attività di gestione delle società;
2. i procedimenti attinenti alla nomina, revoca e decadenza degli organi societari di competenza dell’ente pubblico;
3. gli atti negoziali inerenti alle partecipazioni, alla proposizione delle iniziative giudiziali e stragiudiziali relative alla gestione sociale e, più in generale a tutti i casi debba formarsi ed esternarsi la volontà dell’Amministrazione in relazione alle vicende societarie;
4. gli adempimenti previsti  per la partecipazione alle assemblee;
5. le procedure di spesa connesse a : a) costituzione di nuove società- b) acquisizione di nuove partecipazioni a società già esistenti- c) sottoscrizione e versamenti di aumenti di capitali sociali;
6. il controllo dei bilanci sociali - inteso quali verifiche della veridicità e correttezza delle scritture contabili e segnalazioni di eventuali anomalie riscontrate;
7. l’assunzione di iniziative giudiziali e stragiudiziali relative alla gestione sociale, derivanti dall’esame dei bilanci;
8. L’individuazione, nell’ambito delle funzioni di programmazione attribuite, delle decisioni riguardanti il capitale e il patrimonio delle società (aumenti, abbattimenti, ecc.) al fine di consentire al Presidente dell’ente (o al suo delegato) una consapevole partecipazione alle relative assemblee e alla Giunta, eventualmente, di assumere iniziative legislative idonee a consentire la sottoscrizione degli aumenti di capitale;
9. la predisposizione di proposte di deliberazioni da sottoporre agli organi competenti in merito ad atti inerenti alla costituzione e/o variazioni di società che hanno riflessi sul bilancio dell’ente e con la programmazione economica finanziaria;
10. il visto di parificazione con le scritture contabili dell’ente al fine di attestare la corrispondenza tra i valori delle quote di partecipazione indicate nei conti presentati dagli agenti contabili delle società partecipate e quelli riportati nel conto del patrimonio dell’ente;
11. l’individuazione, quali soggetti incaricati della gestione a materia per le quote di partecipazione con conseguente obbligo del conto giudiziale, dei soggetti nominati o designati dall’ente quali componenti dei consigli d’amministrazione e come componenti dei collegi sindacali;
12. la previsione che tali soggetti hanno l’obbligo, singolarmente, di svolgere una relazione annualmente all’ente presentando il conto finale relativo alla consistenza del valore della quota di capitale partecipata e alle variazioni intervenute nel corso dell’esercizio con l’indicazione delle cause che le hanno determinate, nonché delle modalità con le quali hanno esercitato le funzioni loro affidate in applicazione delle direttive impartite dall’ente.

11. Conclusioni

Da quanto sin qui esposto, possono trarsi alcune considerazioni conclusive, anche alla luce delle indicazioni emerse dalla citata ordinanza n.7390 delle Sezioni Unite Civili della Suprema Corte di Cassazione, e che pongono all’attenzione l’esigenza di dare particolare attenzione agli aspetti connessi alla resa dei conti giudiziali per la gestione di azioni e di partecipazioni di pertinenza degli enti pubblici, con conseguente recupero dell’utilità del giudizio di conto a materia e della gestione patrimoniale pubblica, nel quadro della riscoperta della rilevanza della gestione patrimoniale per tutte le amministrazioni e società a capitale pubblico, con riferimento quindi a tutti gli enti pubblici.

Difatti, una volta inserite le singole partecipazioni azionarie nel conto generale del patrimonio di un ente pubblico sorge l’obbligo della resa del conto giudiziale da parte di ciascun dirigente cui è affidata la gestione della singola partecipazione; l’individuazione dei predetti dirigenti è quindi compito dell’ente stesso.

In questo quadro, la resa dei conti giudiziali in conseguenza della gestione delle azioni e delle partecipazioni di pertinenza pubblica costituisce un adempimento di sicura significatività e rilevanza nel quadro del sistema delle garanzie della corretta gestione pubblica.

Per rendere effettivo tale adempimento il competente Procuratore regionale dovrebbe procedere all’individuazione dei soggetti sottoposti all’obbligo della resa del conto da parte dei consegnatari dei titoli azionari e delle quote di partecipazione, in base ad una specifica richiesta avanzata all’Amministrazione pubblica sulla base delle specifiche norme organizzative.

Per dare una concreta applicazione della pronuncia della Suprema Corte di Cassazione e del principio positivo in virtù del quale il soggetto pubblico ha il dovere di operare secondo la normativa vigente in cui il medesimo è interessato, gli operatori pubblici hanno l’obbligo di gestire le partecipazioni pubbliche in relazione alle direttive impartite da parte dei competenti organi dell’ente pubblico.

L’attivazione del giudizio di conto, che comporta una piena consapevolezza e il controllo da parte della stessa Amministrazione sulle modalità di esercizio dei diritti di azionista nelle società, può contribuire a garantire che una determinata attività di un soggetto oggettivamente pubblico sia strumentale per il perseguimento dei propri fini istituzionali.

Presupposto del corretto esercizio dei diritti di azionista di un ente pubblico, con innegabili effetti di trasparenza della gestione, è che lo stesso avvenga secondo le specifiche indicazioni e direttive date dai competenti organi direttivi dell’ente stesso e che sia reso il conto all’Amministrazione medesima, secondo le forme e le procedure che devono essere previste all’interno dell’organizzazione nella quale svolgono la loro attività.

Per concludere valgono alcune peculiari esigenze alle quali anche la gestione dei titoli azionari e delle quote di partecipazione devono rispondere:

a)      la gestione contabile è un particolare settore dell’attività di gestione dei beni e del danaro pubblico che va governato da principi e regole speciali ispirate ad esigenze di controllo e garanzia obiettiva per l’accertamento della correttezza e regolarità delle gestioni;

b)      tutte le forme di gestioni contabili, operanti all’interno di pubbliche amministrazioni (a danaro ed a materia) devono essere organizzate in modo tale che i risultati dell’attività gestoria siano in ogni momento, ricollegabili, in modo certo, chiaro e continuativo, con le scritture elementari e generali tenute dalla ragioneria dell’ente (collegamento continuo dei flussi delle notizie relative alle varie operazioni svolte dal contabile);

c)      tutti gli agenti contabili sono tenuti a rendere alle rispettive amministrazioni il rendiconto periodico dei risultati della propria attività gestoria (siano essi rendiconti amministrativi o giudiziali);

d)      tutti gli agenti contabili rispondono dei danni causati nell’esercizio dei loro compiti, secondo la disciplina sulla c.d. responsabilità contabile; forma di responsabilità, questa, da intendersi secondo la conformazione avuta di recente dal legislatore e fatta propria della giurisprudenza;

e)      nei casi espressamente previsti dalle norme sulla giurisdizione contabile il conto presentato dal contabile (che assume la denominazione di conto giudiziale) va assoggettato al giudizio di conto secondo le regole proprie di tale istituto processuale;

f)        ai casi espressamente previsti da norme per la resa del conto giudiziale vanno aggiunti quelli elaborati dalla giurisprudenza sulla base della portata espansiva dell’art. 103, secondo comma, della Costituzione.

Perciò, nel sistema generale, sono previsti:

-        principi e regole, secondo cui tutti rispondono dei danni;

-        tutti i contabili devono rendere il conto del proprio operato;

-        in taluni casi sul conto va celebrato il giudizio di conto;

-        in altri, limitati casi, il conto reso dal contabile esaurisce il suo ruolo all’interno dell’Amministrazione, fatta salva la responsabilità contabile nell’accertata presenza di danno.

Ove si recuperi appieno la funzionalità dei giudizi di conto sono possibili miglioramenti nelle gestioni contabili nell’interesse delle stesse amministrazioni con l’ausilio di un giudice neutrale e specialistico nella materia dei conti.

Ogni iniziativa per divenire efficace richiede che siano anzitutto rispettati i termini previsti per il deposito del conto alla Sezione stessa; in tal senso è indubbio il diritto di ogni agente contabile di intervenire presso l’ente pubblico per stimolare il deposito, così come per segnalare al giudice contabile l'avvenuta presentazione all'amministrazione pubblica.

Il giudizio di conto difatti deve essere esperito con la prevista continuità, necessarietà ed essenzialità, garantendo la tutela nell’esercizio del diritto pubblico all'accertamento obiettivo della correttezza di gestione.

Nella prospettiva e nella attesa dell’auspicata riforma del regolamento di procedura dei giudizi dinanzi alla Corte, le condizioni essenziali per un "giusto giudizio di conto" possono essere così riassunte:

a) la celebrazione dell’udienza collegiale per i conti solo alla presenza d’irregolarità nella gestione del contabile;

b) i conti siano compilati in modo dettagliato, con chiarezza espositiva e contengano tutte le annotazioni ed i richiami necessari alla documentazione allegata;

c) siano inviati dalle amministrazioni, con sistematicità, alle Sezioni giurisdizionali i verbali di verifica di cassa effettuati dai revisori dei conti e dagli altri organi interno di riscontro contabile;

d) siano portati a conoscenza delle medesime Sezioni da parte di tutti gli organi e gli uffici coinvolti nella gestione e nel relativo riscontro contabile eventuali elementi che evidenzino possibili profili d’irregolarità della gestione o comunque nel rapporto credito- debito tra ente ed agente contabile.

e) lo svolgimento di un giudizio di conto snello, tempestivo ed efficace che si riferisca a gestioni contabili recenti, con possibilità dell’effettuazione di audizioni dirette dei contabili;

f) occorre portare a conclusione i giudizi di conto con pronunce che colgano gli aspetti sostanziali delle gestioni, sanzionando con puntualità le violazioni intervenute rispetto agli obblighi normativi, regolamentari, contrattuali o pattizi da parte degli agenti contabili degli enti ricadenti nella sfera di competenza territoriale;

g) l’individuazione di fattispecie tipiche d’irregolarità sulle quali concentrare le verifiche, con l’individuazione in via giurisprudenziale di figure sintomatiche d’irregolarità nelle gestioni;

h) rendere effettiva la possibilità di presenza dell’agente contabile in giudizio, consentendo con sistematicità audizioni ed acquisizioni dirette di documentazione da parte del magistrato relatore;

i) il recupero di fiducia presso le amministrazioni regionali e locali circa l’essenzialità del giudizio di conto ai fini dell’accertamento obiettivo, nell’interesse pubblico, della correttezza dell’operato degli agenti contabili delle amministrazioni pubbliche;

l) la riaffermazione della natura specialistica della magistratura contabile, proprio con riferimento all’esame necessario dei conti, è necessaria anche ai fini della prevista ripresa del processo di riforma dell’assetto istituzionale dello Stato, che traccerà anche un nuovo sistema di tutela giurisdizionale.