CORTE DEI CONTI -Sezione di controllo per la Regione siciliana- Delibera n. 8/2007

Pres. Meloni  -  Est. Castiglione.

Controllo preventivo di legittimità - Bando pubblico per finanziamenti europei e relativa graduatoria finale dei progetti - Revoche e rinunce di imprese e conseguenti economie - Scorrimento di graduatoria mediante raccomandate - Ulteriore scorrimento di graduatoria mediante avviso pubblico - Illegittimità per eccesso di potere – Ricusazione del visto-

Deliberazione n.8/2007/contr.

CORTE DEI CONTI

SEZIONE DI CONTROLLO PER LA REGIONE SICILIANA

nell’adunanza del 21 febbraio 2007

composta dai seguenti magistrati:

Dott. Maurizio MELONI           Presidente

Dott. Ignazio FASO               Consigliere

Dott. Maurizio GRAFFEO         Consigliere

Dott. Antonio D’AGNINO         Consigliere

Dott. Francesco TARGIA         Primo Referendario

D.ssa Licia CENTRO               Referendario

D.ssa Laura D’AMBROSIO      Referendario

Dott. Stefano CASTIGLIONE   Referendario (relatore)

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Visto l’art. 23 del R.D. Lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della regione siciliana).

Visto il decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di sezioni della Corte dei Conti per la regione siciliana).

Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti).

Visto il decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione siciliana recante integrazioni e modifiche al decreto legislativo n. 655/1948).

Visto il D.D.G. n. 1629/Serv. 3 Tur-Misura 4.19 – Sottomisura A. Azioni di riqualificazione e completamento dell’offerta turistica del 15 novembre 2006 dell’Assessorato del Turismo delle Comunicazioni e dei Trasporti della Regione siciliana - Dipartimento Turismo Sport e Spettacolo.

Visto il foglio di osservazione del 15 gennaio 2007 dell’Ufficio di controllo sugli atti della Regione Siciliana avente ad oggetto il D.D.G. n. 1629 del 15 novembre 2006.

Vista la risposta fornita dall’Amministrazione in data 1 febbraio 2007.

Vista la nota con la quale il magistrato istruttore propone al Consigliere delegato il deferimento del provvedimento alla Sezione del controllo per la pronuncia collegiale.

Vista la relazione del 12 febbraio 2007 con la quale il Consigliere delegato dell’Ufficio di controllo chiede al Presidente della Sezione che il provvedimento in oggetto sia sottoposto alla pronuncia collegiale della Sezione di controllo.

Vista l’ordinanza n. 9 del 12 febbraio 2007 con la quale il Presidente della Sezione di controllo per la Regione Siciliana deferisce alla Sezione la pronuncia sul visto e sulla registrazione del decreto sopraindicato, nominando, quale relatore, il Referendario Dott. Stefano CASTIGLIONE.

Visto il parere reso con nota del 19 febbraio 2007 dall’Avvocatura dello Stato di Palermo (Cons 755/2007) su richiesta dell’Assessorato al Turismo.

Uditi, nell’adunanza pubblica, il relatore, Dott. Stefano Castiglione e, per l’Amministrazione, il Dirigente Generale del Dipartimento Turismo, Sport e Spettacolo, l’Avvocato Carmelo Pietro RUSSO.

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FATTO

Con il Decreto dirigenziale n. 1629 indicato in premessa avente ad oggetto la graduatoria formatasi a seguito di specifico Bando in seno alla Misura 4.19, l’Assessorato regionale del Turismo, delle Telecomunicazioni e dei Trasporti disponeva, sulla base di diverse motivazioni, una serie di revoche di finanziamento a carico di alcune imprese realizzando conseguentemente delle economie.

Contestualmente, con il disimpegno così realizzato, l’amministrazione scorreva la graduatoria assegnando la disponibilità residua in favore dei soggetti che avevano risposto positivamente all’avviso pubblicato sulla GURS n. 44 del 22 settembre 2006.

Al riguardo l’Ufficio di controllo della Corte dei conti restituiva all’assessorato il provvedimento in argomento con osservazioni in merito alle modalità di scorrimento della graduatoria, atteso che l’Amministrazione, in occasione di precedenti scorrimenti, aveva proceduto mediante raccomandate, interpellando direttamente le imprese secondo l’ordine di graduatoria, nel pieno rispetto dei criteri di trasparenza dell’azione amministrativa ed in linea con una prassi ormai consolidata in numerosi altri scorrimenti disposti in analoghi contesti.

La scelta intrapresa dall’assessorato di modificare l’iter amministrativo tenuto in precedenti circostanze, invertendo nella sostanza l’onere di conoscenza ed optando per l’avviso pubblico rispetto all’invio delle raccomandate, non trovava, ad avviso dell’Ufficio di controllo, una motivazione plausibile e, pertanto, il medesimo Ufficio indirizzava all’amministrazione apposito rilievo.  

In riscontro alle osservazioni sollevate l’assessorato rispondeva con nota del 26 gennaio 2007, pervenuta alla Corte in data 1 febbraio 2007.

Nella nota dell’Amministrazione venivano precisate meglio tutte le difficoltà incontrate nel corso delle diverse procedure di gara, ed in particolare in occasione del primo scorrimento di graduatoria ove, al riguardo, l’Assessorato evidenziava come la prassi di comunicare alle imprese tramite raccomandata la possibilità di rientrare nello scorrimento della graduatoria, avesse “dato luogo a significative disfunzioni e ritardi”, conducendo ad una procedura definita dall’assessorato “particolarmente farraginosa”.

L’assessorato, inoltre, evidenziava come molte raccomandate, spedite in occasione del precedente scorrimento, non fossero pervenute al destinatario perché “inviate agli indirizzi degli studi dei consulenti nel frattempo trasferiti”.

Infine evidenziava come, nel caso di specie, avesse adottato il generale principio del “contrarius actus” e, pertanto, a fronte di una graduatoria iniziale formalizzata mediante avviso pubblico, avesse adottato lo stesso iter procedimentale dell’avviso pubblico anche per la modifica delle graduatorie in questione.

Le suddette deduzioni, tuttavia, non risultavano esaustive per l’Ufficio di controllo; quest’ultimo, conseguentemente, proponeva di deferire la questione alla Sezione del Controllo per la pronuncia collegiale sull’ammissione al visto. 

A seguito della convocazione dell’odierna adunanza, l’Amministrazione integrava la prima risposta a rilievo con ulteriori deduzioni datate 19 febbraio 2007 e pervenute in data odierna.

Nella sua nota l’amministrazione, in via preliminare, dava risalto alla speditezza con cui si era svolta l’azione amministrativa, rilevando come il procedimento fosse iniziato e concluso in soli tre mesi e 11 giorni.

Citava, di seguito, una copiosa giurisprudenza amministrativa in tema di pubblicità di bandi pubblici allo scopo di legittimare l’idoneità dell’avviso pubblicato in gazzetta ufficiale quale strumento per far conoscere alle imprese la volontà del Dipartimento di procedere ad un’ulteriore scorrimento di graduatoria.

Infine l’amministrazione rilevava l’insussistenza, allo stato attuale, di ricorsi di qualsiasi natura presentati dalle imprese ritenute rinunciatarie.

Nell’adunanza odierna il relatore, con riferimento alla asserita speditezza dell’avviso pubblico rileva come la procedura adottata non abbia, nei fatti, portato ad alcuna economia temporale rispetto alla già praticata procedura delle raccomandate indirizzate alle singole imprese. Seppure l’Amministrazione lamenta di aver impiegato un anno nel precedente scorrimento a causa dell’utilizzo delle raccomandate, è di tutta evidenza che tale ampio lasso di tempo non trova alcuna ragionevole spiegazione se non in una sofferenza organizzativa dell’ufficio procedente; circostanza questa che non può rappresentare l’alibi per un’improvvisa inversione del potere discrezionale dell’amministrazione procedente che, in una prima fase, comunica formalmente alle singole imprese l’intenzione di “riaprire” la graduatoria, mentre, nello scorrimento oggetto dell’odierna adunanza, si limita ad un mero avviso pubblico.

Il relatore precisa come tutta la giurisprudenza citata dall’amministrazione, a sostegno della bontà della scelta dell’avviso pubblico, in realtà attenga alla fase dell’esperimento della cd. procedura di evidenza pubblica volta ad individuare i progetti meritevoli di finanziamento: una forma di pubblicità più che adeguata in questa fase iniziale del procedimento ove gli atti sono rivolti ad una collettività indeterminata.

Tutt’altra circostanza è quella in esame in cui non si deve valutare il merito dei progetti presentati allo scopo di stilare una graduatoria; bensì si deve scorrere una graduatoria composta da imprese già precedentemente individuate e ritenute idonee a ricevere il finanziamento.

Infine, con riferimento a quanto dedotto dall’Amministrazione in merito all’assenza di ricorsi presentati dalle imprese escluse, il relatore sottolinea come tale circostanza confermi, per certi versi, il contenuto delle osservazioni avanzate dall’ufficio di controllo di questa Corte, ovverosia che molte imprese escluse perché considerate rinunciatarie, in realtà non hanno avuto ancora materiale conoscenza della volontà dell’Assessorato di avviare lo scorrimento della graduatoria.

L’amministrazione, rappresentata dall’Avvocato Carmelo Pietro RUSSO, nel prendere atto delle censure sollevate dal relatore, conferma al Collegio il contenuto delle deduzioni depositate in data 19 febbraio e sopra sintetizzate.

DIRITTO

Occorre premettere che la vicenda in esame attiene ad una fase già avanzata del procedimento amministrativo di finanziamento della Misura 4.19. In effetti il provvedimento oggetto di rilievo riguarda il cd. “scorrimento di graduatoria”, ovverosia quella situazione tipica in cui, a seguito di rinunce e/o revoche di finanziamenti già concessi, l’amministrazione decide di utilizzare le nuove risorse a beneficio delle imprese i cui progetti, seppure idonei, erano stati tuttavia collocati in graduatoria in una posizione non utile per il finanziamento.

Questa fase del procedimento non consente, come invece sostenuto dall’amministrazione, di avvalersi di forme di pubblicità differenti motivando la scelta in relazione all’elevato numero dei destinatari. Si tratta di una motivazione che può trovare spazio nella fase di avvio del procedimento di finanziamento, avvenuto correttamente mediante bando pubblico, ma che non può essere estesa per analogia alla fase successiva dello scorrimento di graduatoria, considerato che una lista di imprese si è già formalizzata e, pertanto, l’amministrazione è tenuta ad interpellare singolarmente le imprese se vuole attribuire valore di rinuncia al loro silenzio. Un assunto questo che, tra l’altro, viene avvalorato dalla circostanza che la stessa amministrazione, con riferimento alla medesima misura, aveva già precedentemente attivato lo scorrimento della graduatoria mediante lo strumento delle raccomandate con ricevuta di ritorno, generando inevitabilmente nei soggetti ancora in graduatoria la legittima convinzione di essere contattati personalmente dall’assessorato in caso di nuove ed ulteriori risorse finanziarie.

Né possono assumere rilievo le asserite difficoltà incontrate dall’amministrazione in sede di primo scorrimento, difficoltà connesse in buona sostanza a disguidi postali dovuti a cambi di indirizzo. Non può qualche fisiologico problema di comunicazione essere posto alla base della motivazione di un provvedimento amministrativo di tale significato economico, tanto più se si considera che le imprese, per tutto il corso del procedimento, sono sempre tenute a comunicare eventuali variazioni di indirizzo rispetto a quello partecipato in sede di prima presentazione.        

Non vuole con ciò il Collegio dubitare delle difficoltà realmente incontrate dall’Amministrazione, ma si tratta di patologie quasi fisiologiche che vanno affrontate e risolte di volta in volta e che, soprattutto, meritano un’attenta valutazione in via preventiva proprio allo scopo di considerare l’opportunità o meno di iniziare una procedura volta a scorrere la graduatoria di progetti relativi al P.O.R. 2000-2006 per la cui esecuzione erano stati previsti tre anni e che, oggi, in caso di registrazione del provvedimento, dovrebbero essere portati a compimento in meno di un anno (entro il 2007).

Invero, proprio alla luce dell’eccezionalità della procedura dovuta allo stato avanzato del P.O.R. 2000-2006, l’Amministrazione avrebbe dovuto misurare il proprio potere discrezionale e quindi interpellare individualmente le imprese, così come avvenuto nel precedente scorrimento dove, per alcune di esse, oltre all’impiego delle raccomandate, si era proceduto persino telefonicamente.

Pertanto è ragionevole presumere che la presenza di alcuni limiti organizzativi dell’amministrazione procedente, unitamente ad una forte esigenza di conseguire l’impegno dei fondi europei, abbiano indotto l’amministrazione ad un’eccessiva semplificazione della procedura rispetto a quella precedentemente adottata, in contrasto con i generali principi di buona amministrazione e tale da inficiare la legittimità del provvedimento in esame in quanto viziato da eccesso di potere.

Tra le diverse figure sintomatiche dell’eccesso di potere questo Collegio, per il caso in esame, ritiene opportuno fermare la propria attenzione sulla disparità di trattamento, sul principio di proporzionalità e sul legittimo affidamento.

La disparità di trattamento è chiaramente riscontrabile nella fattispecie in esame atteso che l’amministrazione, in due analoghe vicende di scorrimento di una graduatoria in virtù di nuove risorse finanziarie, ha esercitato il proprio potere discrezionale in maniera differente nonostante vi fosse un’assoluta identità di situazioni sia sul piano soggettivo (stessa graduatoria) che sul piano oggettivo. 

Di particolare attinenza anche il principio di proporzionalità, presente nel nostro ordinamento come una delle manifestazioni del criterio di ragionevolezza, secondo cui ogni misura adottata dalla pubblica amministrazione deve essere proporzionale a quanto richiesto dagli obiettivi perseguiti: al riguardo, considerati gli elevati interessi economici in campo, meglio avrebbe fatto l’amministrazione ad interessare tutte le imprese per accertarsi del loro concreto interesse a realizzare il progetto inserito nella misura 4.19, piuttosto che attribuire valore di rinuncia al silenzio delle imprese che non avevano risposto all’avviso in gazzetta ufficiale.

Ma ancora più calzante risulta essere, ad avviso del Collegio, il principio del legittimo affidamento, in quanto fortemente caratterizzante in termini di tutela dei soggetti interessati: tale principio consiste nell’evitare che una situazione vantaggiosa assicurata al privato da un atto della pubblica amministrazione possa, successivamente, essere rimossa o affievolita: nel caso in esame, come già detto, l’affidamento si è indiscutibilmente realizzato con il precedente scorrimento della graduatoria che, seppure con qualche difficoltà, è stato tuttavia portato a termine con il ricorso allo strumento delle raccomandate con ricevuta di ritorno, strumento questo in grado di dare certezza sull’effettiva conoscenza del suo destinatario.

Il mancato rispetto dei suddetti principi ha dunque contribuito a rendere l’azione amministrativa dell’assessorato in argomento viziata per eccesso di potere e, conseguentemente, il Collegio, condividendo le osservazioni avanzate dall’Ufficio di controllo, è unanime nel deliberare il rifiuto del visto al provvedimento in esame per le motivazioni sopra riportate.

P.Q.M.

il Collegio ricusa il visto e la conseguente registrazione del D.D.G. 1629  del 15 novembre 2006.

                                                                                                             Il Presidente

(Maurizio Meloni)

       Il Relatore

(Stefano Castiglione)