Corte dei Conti
Coordinamento delle Sezioni regionali di controllo
Bollettino
Rassegna dell’attività consultiva
Numero 1/2006
RASSEGNA DELL’ATTIVITÀ CONSULTIVA DELLE SEZIONI REGIONALI DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI, a cura di Maria Teresa Polito, magistrato della Corte dei conti
La legge 5 giugno 2003 n. 131, all’ art. 7 comma 8, innovando il tradizionale sistema di funzioni della Corte dei conti, ha previsto che le regioni, i comuni, le province, le città metropolitane possano chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica.
La materia ha fin dall’inizio presentato profili di particolare complessità e delicatezza anche al fine di definire linee di confine con le funzioni giurisdizionali e di controllo assegnate alla Corte stessa. La titolarità decentrata della funzione ha suggerito l’esigenza di garantire uniformità d’indirizzo attraverso un circuito informativo, a fini di coordinamento, su questioni suscettibili di dar luogo a contrasti interpretativi o, su questioni di rilevanza generale. E’ stato al riguardo predisposto l’atto sugli indirizzi e sui criteri generali, approvato nell’adunanza della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004. In esso sono state disciplinate distintamente le ipotesi di pareri richiesti su questioni di interesse locale, o già pacificamente risolte dalla giurisprudenza, per i quali la Sezione regionale adita può esercitare direttamente la funzione consultiva, da quelle di pareri su questioni di rilevanza generale e di non pacifica soluzione, per i quali è necessario sentire l’avviso del Coordinamento e delle altre Sezioni regionali, anche al fine di definire orientamenti e indirizzi condivisi e per richiedere, nei casi più rilevanti, una "disamina preventiva" alla Sezione delle Autonomie.
Fino al mese di febbraio 2006, i pareri resi dalle Sezioni regionali di controllo della Corte sono stati 158. Nel secondo semestre 2005, le richieste di parere nelle varie regioni hanno subito una accelerazione.
I pareri hanno interessato quasi tutti i territori regionali (con esclusione dell’Umbria, del Trentino-Alto Adige e della Valle D’Aosta); ciò sottolinea il diffuso interesse manifestato dalle autonomie locali nei confronti della funzione consultiva della Corte.
E’ importante rilevare che, fra le 17 regioni nel cui ambito territoriale sono state formulate richieste, tre sono regioni a statuto speciale (Friuli-Venezia Giulia, Sicilia e Sardegna). Le Sezioni di controllo di tali regioni hanno ritenuto applicabile la normativa in questione alla luce di diverse argomentazioni (espresse rispettivamente nelle deliberazioni nn.18/2004 per il Friuli, 1/2004 per la Sicilia, 2/2004 per la Sardegna). Con riguardo al Friuli-Venezia Giulia, la funzione consultiva è espressamente assegnata alla Corte dei conti dall’art. 3, comma 4, d.lgs. 15 maggio n. 125, contenente disposizioni di attuazione dello Statuto speciale della regione. Nella Regione Sicilia, il D.Lgs. n. 655/1948 e successive modifiche ed integrazioni (art.1), ha istituito le varie articolazioni della Corte dei conti, individuando nelle Sezioni Riunite l’organo preposto, fra l’altro, all’esercizio in via generale della funzione consultiva. La norma ha altresì previsto che la composizione e le competenze della Sezione sono determinate dalle disposizioni della legge statale in materia. In tal modo, viene effettuato un rinvio dinamico alla disciplina nazionale. E’ proprio tale rinvio che rende applicabile in Sicilia il citato art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, che, a differenza del precedente comma 7 (il quale, trattando la materia dei controlli pone una riserva di "disciplina particolare" per le regioni a statuto speciale), non opera alcuna distinzione, in tema di funzioni consultive, fra regioni a statuto ordinario e quelle ad autonomia differenziata. Pertanto, anche alla Sezione della Corte dei conti siciliana, in particolare alle Sezioni Riunite, sono state attribuite le competenze previste dall’art.7, comma 8, della legge n. 131/2003 (Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, delib. 1/2004).
Fra i pareri resi, le dichiarazioni di inammissibilità o di non ritualità delle richieste, sono state 98, pari al 62,03 % di quelle oggetto di pronuncia.
L’attuazione.
Molte e tutt’altro che marginali si sono rivelate le difficoltà applicative, soprattutto in relazione:
Su tutti i profili esaminati, non solo è intervenuto l’atto di indirizzo citato, ma sono già state emesse diverse deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo che, supportate dall’attività del coordinamento, hanno fornito utili e puntuali indicazioni, favorendo l’attivazione di un ampio rapporto collaborativo con gli enti locali e contribuendo a formare orientamenti giurisprudenziali condivisi.
Enti legittimati a richiedere il parere.
I pareri possono essere richiesti dalle regioni, facoltà che esercitano direttamente, mentre quelli richiesti dai comuni, dalle province, dalle aree metropolitane, vanno inoltrati "di norma" per il tramite del Consiglio delle Autonomie locali, ma solo alcune regioni hanno provveduto all’istituzione di tale organo: la Toscana (L.R. n.36 del 21.3.2000), l’Umbria (L.R. n 18/2003), la Sardegna (L.R. n.2 del 18.01.2005, legge peraltro sottoposta al vaglio della Corte Costituzionale con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri presentato il 24 marzo 2005) e il Friuli-Venezia Giulia (L.R. n. 1 del 9.1.2006). Inoltre, anche le due Province autonome di Trento e di Bolzano hanno provveduto all’istituzione di tale organo, rispettivamente, con le leggi provinciali n. 7 del 15.6.2005 e n. 10 dell’11.6.2003. Nel periodo esaminato, in un solo caso, la trasmissione della richiesta di parere è avvenuta per il tramite del Presidente del Consiglio delle Autonomie (Sezione Toscana, deliberazione n. 1/2006).
Tutte le Sezioni hanno espresso l’avviso che l’inesistenza dell’organo non costituisca elemento ostativo alla richiesta di parere, visto che tale meccanismo è volto a definire un sistema di filtro che sottoponga alla Corte dei conti solo questioni di portata generale. Peraltro, la disposizione che introduce l’attività consultiva della Corte dei conti usa la locuzione "di norma", con ciò non precludendo, in linea di principio, la richiesta diretta da parte degli enti richiamati qualora ricorrano giustificati motivi (Sezione Liguria, delib. n. 1/2003 - Sezione Sardegna, delib. n. 2/2004 - Sezione Campania, delib. n. 2/2004 - Sezione Piemonte, delib. n. 1/2005 - Sezione Toscana, delib. n. 6/2005). In tutti i casi sono state dichiarate ammissibili le richieste di parere inoltrate direttamente dagli enti.
Degna di nota è la situazione del Friuli Venezia Giulia il cui statuto, all’ art. 3, comma 4, dlgs 125/2003, già citato, attribuisce espressamente la funzione consultiva alla Sezione Regionale di controllo della Corte dei conti. La Sezione, con la deliberazione n. 18/2004, ha ritenuto applicabile la disciplina speciale piuttosto che quella dell’art.7, comma 8, della legge 131/2003. La norma speciale non prevede alcun tramite per l’invio delle richieste ma è la stessa ‘’amministrazione controllata’’ che trasmette alla Corte la richiesta di parere. Accogliendo tale impostazione l’ambito soggettivo dell’attività consultiva risulta fortemente ampliato visto che anche per tale funzione si ha riguardo ai soggetti indicati dall’ art. 3, ed in particolare dal I° comma, essi sono: la regione, e i relativi enti strumentali, gli enti locali territoriali e loro enti strumentali, le altre istituzioni pubbliche di autonomia aventi sede nella regione.
Una particolare disamina va indirizzata ad altri soggetti, non espressamente contemplati dalla vigente normativa, quali: le Unioni di Comuni, i Consorzi Intercomunali, i Consorzi e le Comunità montane. Mentre nei confronti delle prime tre tipologie di enti è uniforme l’orientamento volto a dichiarare inammissibili le istanze per difetto di legittimazione soggettiva (Sezione Piemonte, delibb. 10/2005-13/2005-14-2005-15-2005) invece, con riguardo alle richieste presentate dalle Comunità montane, si sono sviluppati due diversi orientamenti: uno, maggioritario volto ad affermare l’inammissibilità della richiesta sotto il profilo soggettivo, ritenendo tassativa l’elencazione contenuta nella legge n. 131/2003 (Sezione Molise, delib. 3/2005; Sezione Basilicata, delib. 5/2005), e un’altro che ha, invece, ritenuto ammissibile la richiesta di parere formulata dalla Comunità montana, alla luce di diverse considerazioni. Le Comunità montane sono enti locali e soggiacciono, al pari dei Comuni, all’obbligo della regolare gestione finanziaria e all’efficienza e all’efficacia dell’azione amministrativa per assicurare il rispetto degli equilibri di bilancio anche in relazione al patto interno di stabilità e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea. Sono soggette al controllo della Corte dei conti e, infatti, trasmettono annualmente i rendiconti finanziari per i relativi controlli. Nell’ambito poi della Regione Sardegna, la legge regionale 2 agosto 2005, n. 12, ha ravvisato la necessità di salvaguardare, valorizzandolo, il ruolo istituzionale delle Comunità montane, cui assegnare specifici ambiti operativi nel sistema delle autonomie, per valorizzare le caratteristiche dei comuni montani (Sezione Sardegna, deliberazioni nn. 2 e 4/2006).
Rispetto all’organo legittimato a formalizzare la richiesta, diverse Sezioni (Lombardia, delib. n. 1/2004 – Liguria, delib. n. 1/2003 - Friuli-Venezia Giulia, delib. n. 4/2004 – Piemonte, delib. n. 4/2005 – Sardegna, delib. n. 2/2004 – Toscana, delib. n. 6/2004) hanno stabilito che l’istanza deve essere sottoscritta dagli organi rappresentativi dell’ente e cioè dal Presidente della Regione, dal Presidente dell’Amministrazione Provinciale, dal Sindaco e, nel caso di pareri richiesti su atti di normazione, dal Consiglio regionale o dai Consigli provinciali o comunali, ritenendo che esclusivamente i rappresentanti degli enti possano considerarsi abilitati a promuovere l’attività consultiva della Corte quali massimi responsabili dell’amministrazione della Regione, della Provincia e del Comune e del funzionamento dei rispettivi Consigli.
La Sezione regionale della Sardegna, invece, con la deliberazione n.2/2004, ha precisato, alla luce della L.R.13.11.1998 n.31, art.8, c.1, lett.f, che la richiesta per conto della Regione, possa essere formulata, oltre che dal Presidente del Consiglio, anche dalla Giunta e dai singoli assessori regionali, ed anche le Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, con l’ordinanza n. 3/2005, hanno ritenuto che, alla luce dell’art. 2, comma 1, della L.R. 15 maggio 2000, n. 10, spetta, oltreche al Presidente della Regione, anche agli assessori, formulare la richiesta di parere.
E’ stata altresì ritenuta ammissibile la richiesta formulata dal Commissario prefettizio di un comune in dissesto (Sez. Sardegna, deliberazione n. 6/2004), visto che il Commissario prefettizio esercita le funzioni del Sindaco, ai sensi dell’art. 141, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000.
Sono state, dunque, dichiarate inammissibili per difetto di legittimazione soggettiva le richieste formulate dal Vice Sindaco (Sezione Marche, deliberazione n. 9/2005); dagli assessori comunali (Sezione Piemonte, deliberazione n. 17/2005); dai Consiglieri comunali (Sezione Lazio, delib.11/2004; Sezione Liguria, delib. 11/2005; Sez. Campania, delib. 4/2006), dal Collegio dei revisori (Sezione Campania, delib.3/2004), dal Dirigente della direzione sanitaria (Sezione Abruzzo, delib.10/2004), dal Dirigente del servizio finanziario (Sezione Calabria, delib.4/2005 – Sezione Piemonte, delib. 8/2005), da una Azienda sanitaria ospedaliera (Sezione Piemonte, delib.5/2005), dalla Azienda sanitaria locale (Sezione Sicilia, delib.1/2004; Sezione Campania, delib. 5/Par/2006), dal Responsabile del servizio amministrativo del comune (Sezione Basilicata, delib.1/2005; Sezione Sardegna, delib. 3/2005; Sezione Piemonte, delib. 8/2005), dal Direttore dell’area di difesa del suolo del comune (Sezione Liguria, delib.3/2005), dal Responsabile dell’Ufficio Affari generali (Sezione Emilia Romagna, delib. 5/2005), dall’Amministratore Unico del Centro di riferimento oncologico della Basilicata (Sezione Basilicata, delib. 3/par/2005), dal commissario prefettizio del consorzio (Sezione Lazio, delib. 7/2005), dalla Ragioneria Provinciale dello Stato di Torino (Sezione Piemonte, delib. 12/2005), dal Segretario Comunale (Sezione Lazio, delibb. 4/2004-10/2004-8/2005-10/2005; Sezione Campania, delib.1/2005; Sezione Piemonte, delibb. 4/2005-19/2005) e due richieste formulate da privati (Sezione Piemonte delibb. 6/2005 e 9/2005). Va inoltre segnalata la deliberazione n. 2/2005 della Sezione Campania che ha accolto un’istanza presentata dal Segretario comunale ritenendo la richiesta "comunque riconducibile direttamente alla volontà del Sindaco, essendosi il Segretario limitato ad effettuare la mera trasmissione della richiesta formulata da tale organo, alla stregua di un semplice nuncius della volontà da lui manifestata".
Ambito oggettivo della richiesta.
La Corte assume, nei confronti di regioni ed enti locali, non la funzione di organo di consulenza generale, ma, conformemente alla missione affidata all’Istituto dalla Costituzione e dalla legge, quella di consulenza nella materia di contabilità pubblica. Per l’individuazione di tale ambito si sottolinea che il legislatore ha assegnato alle " ulteriori forme di collaborazione’’una maggiore ampiezza di materie, rispetto alla funzione consultiva, limitata invece alla sola contabilità pubblica. Le indicazioni fornite dalle Sezioni per individuare la materia della contabilità pubblica assumono riferimenti diversi. Per alcune Sezioni si ha riguardo al complesso di norme e principi che presiede alla gestione finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli altri enti pubblici e che è destinato a regolare i rapporti relativi alla gestione delle entrate e del pubblico denaro, traendo fondamento da precetti di ordine costituzionale (Sezione Liguria delib.1/2004-Sezione Toscana delibb.4/2005 e 6/2005). Altre Sezioni si riferiscono, invece, più genericamente, alle materie riguardanti l’ordinamento finanziario e contabile delle regioni e degli enti locali, come la gestione del bilancio, dei rendiconti, del patrimonio, dell’attività contrattuale (Sezione Lombardia delib.1/2004-Sezione Piemonte delib.1/2004-Sezione Calabria delib.6/2005).
Su tale profilo, si è da ultimo pronunciata, a fini di coordinamento, la Sezione delle Autonomie (deliberazione n. 5/2006), con riguardo alla questione del rimborso delle spese di giustizia agli amministratori e dipendenti assolti, definendo la materia della contabilità pubblica come "l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli".
Se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all’amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase "discendente" distinta da quella sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata da normative di carattere contabilistico (Sezione delle Autonomie, deliberazione n.5/2006).
E’ stata esclusa dalla contabilità pubblica la materia del pubblico impiego (Sezione Calabria, deliberazioni nn. 4 e 6 del 2005 e Sezione Basilicata, deliberazione n. 4/2005), l’assunzione del personale (Sezioni riunite Regione Siciliana, deliberazioni nn. 8 e 11/2005; contraria, Sezione Friuli-Venezia Giulia, deliberazione n. 2/2005), i contratti di collaborazione coordinata e continuativa (Sezione regionale Toscana, deliberazione n. 9/2005), la materia della contrattazione collettiva (Sezione regionale Basilicata, deliberazione n. 4/2005, Sezione Liguria, deliberazioni nn. 4 e 5/2005, Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, deliberazione n. 10/2005, Sezione Marche, deliberazione n. 11/2005, Sezione Piemonte, deliberazione n. 15/2005) e la materia pensionistica (Sezione Campania, deliberazione n. 6/2005).
La richiesta di parere deve trattare ambiti e oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici, in tal senso si sono pronunciate per l’inammissibilità, la Sezione Calabria con la deliberazione n. 4/2005, la Sezione Sardegna con le deliberazioni nn. 8 e 9 del 2005, la Sezione Campania con la deliberazione n. 2/2004, la Sezione Emilia Romagna con la deliberazione n. 1/2006, la Sezione Marche con le deliberazioni nn 3-4-8 e 9 del 2005, la Sezione Puglia con la deliberazione n. 2/2005, la Sezione Veneto, con le deliberazioni nn.10,11,12 e 15 del 2005, la Sezione Lazio, con le deliberazioni nn. 9, 11, 15, 16 e 17 del 2005, la Sezione Lombardia, con le deliberazioni nn. 7, 8, 9, 10 del 2005 e 2 e 3 del 2006.
I pareri dovrebbero concentrarsi preferibilmente su atti generali, atti o schemi di atti di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria (regolamenti, circolari), o inerenti all’interpretazione di norme vigenti; o a soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci e dei rendiconti; la preventiva valutazione di formulari o scritture contabili che gli enti intendessero adottare (Sezione Toscana delib.6/2005).
Peraltro la formulazione di pareri sugli atti di normazione trova già uno storico fondamento nell’ art. 13 del RD 9 febbraio 1939, n. 273 che prevede l’obbligo per il Governo di richiedere il parere preventivo delle Sezioni Riunite sui disegni di legge riguardanti l’ordinamento e le funzioni della Corte dei conti.
Da ultimo, va precisato che la richiesta di parere non deve avere riguardo ad un provvedimento già formalmente adottato, per cui la stessa si traduce in un’istanza volta a sottoporre l’atto ad una verifica postuma di legittimità con assimilazione a forme di controllo preventivo di legittimità su atti, non consentito, e che modificherebbe la natura stessa della funzione consultiva, prodromica alla scelta discrezionale, perché rivolta ad illuminare l’organo di amministrazione attiva (Sezione Basilicata, deliberazione n. 1/2005; Sezione Calabria, deliberazione n. 21/2005; Sezione Liguria, deliberazioni nn. 1 e 7/2005; Sezione Lombardia, deliberazioni nn. 3/2005 e 1/2006; Sezione Piemonte, deliberazione n. 3/2005; Sezione Sardegna, parere n. 1/2006; Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, deliberazione n. 4/2005; Sezione Toscana, deliberazione n. 8/2005; Sezione Veneto, deliberazione n. 1/2004).
I rapporti con le altre funzioni.
Ulteriore profilo di natura oggettiva, evidenziato dall’atto di indirizzo a cui le Sezioni hanno manifestato particolare attenzione, è quello che la funzione consultiva non deve rivolgersi a quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi oggetto di eventuali iniziative giudiziarie proprie della Procura regionale o di altri giudici. Ciò al fine di evitare che i pareri stessi prefigurino soluzioni non conciliabili con successive pronunce sia della sezione giurisdizionale che della sezione di controllo. Su tale specifico profilo, non solo si è soffermato l’atto di indirizzo, ma molte deliberazioni delle Sezioni regionali hanno escluso la possibilità di rendere pareri su questioni che formano oggetto di esame da parte di altri organi, proprio per evitare possibili interferenze e condizionamenti, orientando così le amministrazioni nella scelta di condotte processuali in vertenze di carattere giudiziario in atto o in via di instaurazione; infatti la soluzione di controversie di tale tipo non può che restare affidata alle iniziative discrezionali o tecnico-legali dell’ente ed alle pronunce dei competenti organi della giurisdizione (ordinaria, amministrativa, contabile, tributaria). In tal modo molte sezioni non hanno considerato ammissibili i quesiti che implicavano valutazioni di comportamenti amministrativi oggetto di eventuali iniziative giudiziarie (Sezione Lazio, delib. nn. 4/2004, 7-15-16-17/2005; Sezione Lombardia, delib. nn. 2/2005 e 4/2005; Sezione Sardegna, delib.8/2005; Sezione Friuli-Venezia-Giulia, delib. n. 19/2004; Sezione Basilicata, delib. n. 1/2005; Sezione Puglia, delib. nn. 2 e 3/2005, 1/2006; Sezione Marche, delib. nn. 8, 10, 11 e 12/2005; Sezione Molise, delib. n. 2/2005; Sezione Calabria, delib. n. 4/2005; Sezione Campania, delib. nn. 1 e 3/2005; Sezione Toscana, delib. n. 1/2006; Sezione Piemonte, delib. nn. 12, 13, 15, 16, 18, 19/2005; Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, delib. nn. 4, 8 e 10/2005; Sezione Toscana, delib. n. 5/2005; Veneto, delib. nn. 10,11 e 12/2005.
Natura del parere.
L’art.7 c.8, non fornisce elementi specifici circa il modo e i tempi in cui i pareri sono destinati ad inserirsi nell’attività dell’ente. Ma trattandosi di un atto di giudizio, rivolto ad illuminare l’amministrazione nell’esercizio dell’attività amministrativa, la pronuncia della sezione regionale di controllo non può che essere prodromica rispetto all’attività dell’ente. La funzione, per le regioni, potrà avere ad oggetto anche provvedimenti legislativi. Tale principio, ampiamente condiviso, ha spinto ad individuare come inammissibili quelle questioni per le quali il parere è stato richiesto non in fase preventiva rispetto alla decisione, al fine di illuminare, con l’attività di giudizio, l’organo di amministrazione attiva, ma in modo postumo, come una sorta di controllo di legittimità quando l’atto era già perfezionato (Sezione Veneto, delib. n. 1/2004 - Sezione Liguria, delib. n. 1/2005 - Sezione Lombardia, delib. n. 3/2005 - Sezione Piemonte, delib. n. 3/2005 - Sezione Basilicata, delib. n. 1/2005 - Sezione Liguria, delib. n. 7/2005).
Problematiche esaminate.
I pareri formulati dalle diverse Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti hanno riguardato varie tematiche. Si evidenziano, di seguito, i principi ispiratori delle diverse fattispecie.
a) I destinatari delle prescrizioni.
Il rispetto del patto di stabilità ha come destinatario esclusivamente l’ente locale e non anche l’istituzione comunale (la fattispecie ha ad oggetto una istituzione comunale costituita ex art. 114 del d.lgs. 267/2000 per l’erogazione dei servizi al cittadino), la quale pertanto non può essere ricompresa fra i diretti destinatari delle disposizioni relative. Tuttavia, considerato che il risultato di gestione di questa concorre a determinare il risultato gestionale del Comune, che si pone come soggetto attivo per il rispetto del patto stesso, è indispensabile che anche gli enti di qualsiasi natura, costituiti dai comuni, perseguano dal punto di vista finanziario, obiettivi compatibili con il patto di stabilità (Sez. Veneto, delib. n. 3/2005).
a 1) Fattispecie.
Gestione degli alloggi di Edilizia residenziale pubblica da parte delle A.c.e.r (Aziende Casa Emilia Romagna.
In materia di gestione degli alloggi E.r.p., i soggetti titolari dei finanziamenti regionali sono i Comuni, mentre alle A.c.e.r. è riservato soltanto l’utilizzo delle somme messe a disposizione attraverso l’istituto della delegazione di pagamento, senza che si configurino problemi di compatibilità con le leggi finanziarie del 2004 (L. n. 311/2004) e del 2005 (L. n. 350 del 2005). La Regione può conteggiare i finanziamenti, anche in termini di cassa, con una contestuale doppia operazione in entrata e in uscita, ai fini del calcolo del tetto massimo raggiungibile per il rispetto del Patto di stabilità. Non è possibile far rientrare le Acer nell’elencazione delle amministrazioni pubbliche di cui alla legge n. 311/2004, stante l’esistenza dei requisiti richiesti, cioè il trasferimento in conto capitale da parte della Regione per investimenti che devono essere effettuati dai singoli Comuni. Non è possibile integrare le amministrazioni inserite nel conto consolidato, visto che le stesse vengono individuate attraverso parametri di classificazione del Sec (Sistema economico europeo); tale elenco è soggetto a periodiche revisioni da parte dell’I.s.t.a.t. L’elenco degli enti allegato alla legge n. 311/2004, e richiamato dall’art. 1, comma 5, della legge stessa, ha carattere tassativo (Sezione Emilia Romagna, deliberazione n. 10/2003).
b) Inosservanza del Patto.
L’Ente, non avendo rispettato il Patto di stabilità interno per il 2004, non può avvalersi di personale a tempo determinato, o stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa, oppure procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, o conferire incarichi esterni, nell’anno successivo a quello del mancato rispetto. Necessaria è l’osservanza dei limiti previsti dai commi 42, 98 e 116 dell’art. 1 della legge n. 311 del 2004 (Sezione Campania, deliberazione n. 7/2005).
Le entrate relative ai permessi a costruire non hanno più vincolo di destinazione, dopo l’approvazione dell’art. 136, comma 2, D.P.R. 380/2001 che ha abrogato l’art. 12 legge 10/1977 e sono da iscrivere nel titolo I° (entrate tributarie), categoria 2^ (tasse) del bilancio comunale. Tali entrate, pertanto, entrano, secondo il principio di unità del bilancio, nel totale delle entrate che finanzia indistintamente il totale delle spese e devono essere ricomprese nel calcolo prescritto dall’art. 162 T.U.E.L. (d.lgs. n. 267/2000), concorrendo a determinare l’equilibrio della situazione corrente dell’ente, secondo il principio del pareggio finanziario del bilancio.
Le entrate provenienti dai permessi a costruire devono essere accertate sulla base di introiti effettivi. L’indicazione restrittiva rispetto ai criteri generali di accertamento delle entrate che si basano su un credito certo, liquido ed esigibile, è stata dettata per evitare previsioni non attendibili sulle entrate correnti con conseguenze negative nel corso della gestione sull’equilibrio del bilancio (Sez. Lombardia, delib. 1/2004, Comune di Caselle Lurani - Sez. Piemonte, delib. 2/2005, Comune di Bollengo - Sez. Toscana delib. 1/2005, Comune Colle Val d’Elsa).
La quota di tariffa, di cui all’art. 14 della legge n. 36/1994, riferita al servizio di pubblica fognatura è dovuta dagli utenti, anche nel caso in cui la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione e i relativi proventi affluiscano ad un fondo vincolato a disposizione dei soggetti gestori del servizio idrico integrato il cui impiego è vincolato all’utilizzazione del piano d’ambito.
L’entrata a destinazione vincolata prefigura una sorta di risparmio forzoso destinato alla realizzazione di opere di investimento.
La norma, che costituisce eccezione al principio generale dell’unità di bilancio (art. 162, comma 2, d.lgs. n. 267/2000), individua un’entrata da corrispettivo per la quale vale il disposto del successivo art. 183, comma 5. Si tratta dei c.d. residui di stanziamento che costituiscono eccezione al principio dell’annualità del bilancio. Il legislatore ha inteso evitare qualsiasi possibilità di svincolo di somme a destinazione vincolata, salvo l’utilizzo di entrate in termini di cassa disposto dall’art. 195, d.lgs. n. 267/2000 (Sez. Liguria, delib. 2/2004, Comune di Rapallo).
Non sono soggetti ad esecuzione forzata, ai sensi dell’art. 159 T.U.E.L., le somme destinate: al pagamento della retribuzione del personale dipendente e dei conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi, al pagamento di rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti nel semestre in corso, alle spese per l’espletamento dei servizi locali indispensabili. Tale qualificata protezione non opera in via automatica, ma richiede come indispensabile la formale assunzione, semestralmente, della deliberazione, da notificarsi al tesoriere, con la quale l’ente locale quantifica le somme destinate alle spese che si intendono vincolare, non essendo sufficienti le iscrizioni in bilancio delle correlate poste di entrata e di uscita. Vanno altresì aggiunte le ulteriori modalità introdotte additivamente dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 211/2003 (cioè l’emissione di mandati di pagamento per le finalità definite seguendo l’ordine cronologico, o attraverso le deliberazioni di impegno dell’ente stesso).
Anche le somme a destinazione vincolata possono essere assoggettate ad atti di pignoramento del creditore, poiché il vincolo di destinazione costituisce un limite per l’attività di gestione di bilancio dell’amministrazione dell’ente che non può cambiare la destinazione, ma non circostanza opponibile, secondo le norme di diritto comune, ai terzi creditori procedenti, tranne i casi in cui le entrate a specifica destinazione siano espressamente sottratte dal legislatore alla procedura esecutiva (Sez. Liguria, delib. 1/2003, Comune di Lumarzo).
a) Tipologia generale.
Va considerato debito fuori bilancio l’impegno contabile assunto a seguito di tale sentenza. I debiti derivanti da sentenza esecutiva in considerazione delle modalità del loro perfezionamento non possono considerarsi come appartenenti al "sistema del bilancio", ma a tale sistema devono pur tuttavia essere ricondotti.
Le sentenze esecutive si distinguono nettamente da tutte le altre ipotesi di debiti fuori bilancio, previste dall’art. 194 T.U.E.L., per il fatto che il debito si impone "ex se" in virtù della forza imperativa del provvedimento giudiziale ed indipendentemente dal riconoscimento della sua legittimità, che è implicita nella fonte dalla quale il provvedimento promana (Sez. Friuli-Venezia Giulia, delib. 6/2005).
Si intendono debiti da sentenza esecutiva anche quelli direttamente discendenti da mancata ottemperanza a precedenti sentenze e agli interessi di mora maturati, nonché alle maggiorazioni per rivalutazione monetaria (Sez. Campania, delib. n. 2/2004; cfr., inoltre, SS.RR. per la Regione Siciliana in sede consultiva, delib. n. 2/2005).
Il procedimento di riconoscimento del Consiglio Comunale, e la procedura ad esso propedeutica, costituiscono lo strumento attraverso il quale viene ripristinata la fisiologia della fase della spesa e tali debiti vengono ricondotti a sistema; ha pertanto natura autorizzatoria (Sezione Friuli-Venezia Giulia, deliberazione n. 6/2005; Sezione Sardegna, deliberazione n. 6/2005; Sezione Campania, deliberazione n. 4/2005). Qualche altra Sezione, si è invece espressa per la natura ricognitiva di presa d’atto del mantenimento degli equilibri di bilancio. Infatti, l’ipotesi prevista dall’art. 194 lett. a) del d.lgs. 267/2000 (e dall’art. 17 del Regolamento comunale) è diversa da tutte le altre individuate nelle lettere da b) ad e) del medesimo articolo, visto che non lascia alcun margine di apprezzamento discrezionale al Consiglio. L’organo assembleare non deve compiere alcuna valutazione non potendo, in ogni caso, impedire il pagamento, né l’avvio delle procedure esecutive per l’adempimento. L’ente può procedere al pagamento del debito anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento (Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, deliberazione n. 2/2005).
L’obbligazione di pagamento si perfeziona con il deposito della sentenza, per cui l’impegno della spesa inerente tale debito non può essere assunto in un momento precedente a tale deposito mancando l’obbligazione giuridicamente perfezionata (art. 183, comma 1, T.U.E.L.). Anche nel caso di preesistenza di una copertura finanziaria, cioè di un preventivo accantonamento in previsione di una probabile soccombenza giudiziale, non viene meno "la necessità dell’attivazione della procedura consiliare di riconoscimento" (Sezione Campania, deliberazione n. 4/2005; Sezione Friuli-Venezia Giulia, deliberazione n. 6/2005).
Resta riservata alle valutazioni dell’ente l’opportunità di effettuare un preventivo accantonamento in previsione di una probabile soccombenza giudiziale. Ma si dovrà tener presente la necessità di non sovradimensionare l’entità dell’accantonamento al fine di non ridurre, in misura superiore al dovuto, l’entità delle risorse da destinare al perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente.
L’obbligazione di pagamento deve avvenire il più tempestivamente possibile al fine di evitare ulteriori oneri a carico dell’ente. Poiché l’obbligazione trova fonte nella sentenza essa si perfeziona con il deposito della stessa; l’impegno non può, pertanto, essere assunto in epoca antecedente a tale deposito, difettando fino a quel momento i presupposti previsti dall’art. 183 d.lgs. 267/2000 per l’assunzione dell’impegno contabile (Sez. Friuli-Venezia-Giulia, delib. 6/2005). Anche nel caso di preesistenza di una copertura finanziaria, cioè di un preventivo accantonamento in previsione di una probabile soccombenza giudiziale, non viene meno la "necessità dell’attivazione delle procedura consiliare di riconoscimento" (Sezione Campania, deliberazione n. 4/2005).
- Decreti ingiuntivi.
La fattispecie dei decreti ingiuntivi passati in giudicato, avendo, come la sentenza, natura di provvedimento giudiziale fonte di obbligazioni pecuniarie, può ritenersi riconducibile, dal punto di vista della ratio, all’ipotesi di cui alla lett. a) dell’art. 194 (Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, deliberazione n. 9/2005).
- Atti transattivi.
La tipologia dei debiti fuori bilancio prevista dall’art. 194, comma 1, lettera c) T.U.E.L. può essere riconosciuta soltanto là dove l’integrazione del capitale sociale della società di cui l’ente possiede una quota avvenga nelle forme e nei limiti della disciplina codicistica o di altre norme speciali cui la lettera c) fa espresso rinvio. La delibera assunta dall’assemblea della società di porre a carico dei soci il ripiano dei debiti è frutto di una scelta gestionale che trova fondamento in una riconosciuta esigenza di liquidità aziendale, piuttosto che in un obbligo imposto dal codice Civile, per cui esso dà luogo ad una modalità di ripiano delle perdite il cui debito, a carico del comune, non è suscettibile di essere riconosciuto legittimo ex art. 194, comma 1, lettera c) T.U.E.L. (Sez. Liguria, delib. n. 2/2005).
Il ricorso alla fideiussione è previsto nei casi tassativamente indicati dall’art. 207 d.lgs 267/2000 ed è riconducibile al generale divieto per regioni ed enti locali di indebitarsi per spese correnti. Il divieto di indebitarsi dovrebbe indurre gli enti ad affrontare i maggiori oneri solo nei casi in cui sussista un positivo ritorno economico a favore dell’ente, in termini di futuri benefici fiscali o tariffari, per neutralizzare gli effetti negativi del costo del finanziamento. Il rilascio di una garanzia fideiussoria che espone l’ente a rischio di escussione in caso di insolvenza del debitore viene assimilata dal legislatore ad una ipotesi di indebitamento, da ricondurre ad operazioni di investimento comportanti futuri vantaggi per la collettività; ipotesi, questa, che non sussiste in caso di operazioni correnti per spese assistenziali (Sezione Friuli-Venezia Giulia, deliberazione n. 20/2004).
A seguito della dichiarazione di dissesto, vengono iscritti nella massa passiva dell’organo straordinario di liquidazione i debiti di bilancio e fuori bilancio verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato che, ai sensi dell’art. 259 del d.lgs.n. 267 del 2000 deve essere presentato entro tre mesi dal decreto di cui dal decreto di cui all’art. 252. Gli squilibri sono derivati dalle gestioni vincolate conseguenti all’utilizzo di entrate a specifica destinazione non ricostituite nei termini ex art. 195 T.U.E.L. Si tratta di finanziamenti regionali o di mutui destinati alla realizzazione di opere pubbliche, finanziamenti con vincolo di destinazione, utilizzati per cassa con destinazione diversa da quelli per cui la Regione e l’Unione Europea li avevano erogati, e non reintegrati, in caso di dissesto finanziario dell’ente locale.
Non può essere inserito nella massa passiva lo squilibrio della gestione vincolata, costituito dalla differenza, in termini di cassa, fra residui attivi e fondo di cassa delle partite con vincolo di destinazione e residui passivi della stessa specie. L’utilizzazione per cassa di fondi a destinazione vincolata può essere effettuata nei limiti in cui è possibile ricorrere all’anticipazione di tesoreria.
Le entrate con vincolo di destinazione costituiscono un’eccezione al principio dell’unità di bilancio, principio in base al quale le entrate vanno a costituire, a prescindere dalla loro natura, un fondo unico, necessario per il soddisfacimento di tutte le spese pubbliche. Nell’ambito degli enti locali, costituiscono eccezione a tale principio i fondi, di solito erogati, per fini di investimento proprio per essere destinati ad uno scopo particolare, tant’è che il mancato raggiungimento dello scopo per cui l’erogazione è avvenuta comporta per l’Ente l’obbligo della restituzione. La legge finanziaria per il 2004 ha stabilito il divieto di assumere mutui se non per investimenti, stabilendo così un vincolo di destinazione a tali entrate. Il vincolo opera sia come impedimento a destinare a scopi diversi le somme introitate, sia come impossibilità di impegnare importi maggiori di quelli stanziati. Essendo un valore di cassa, ai sensi del comma 10 dell’art. 255 del d.lgs. 267/2000, non costituisce debito fuori bilancio. Si tratta, infatti, di impegni di spesa legittimamente assunti e per i quali vi è stato anche l’accertamento delle entrate (e, addirittura, la riscossione), debiti per i quali, nel bilancio finanziario, sono iscritti i fondi, secondo i principi che presiedono le regole della competenza.
Lo squilibrio dovrà essere eliminato a cura dell’ente che dovrà ricostituire, con i mezzi posti a disposizione dell’ordinamento, la liquidità di cassa a suo tempo stornata per altre finalità. L’Ente dovrà realizzare le entrate la cui carenza ha indotto ad utilizzare, per sopperire alla deficienza di cassa, le somme vincolate.
Le vicende del dissesto, così come i debiti fuori bilancio, oltre a costituire irregolarità gestionale, fonte di disordine e ipoteticamente produttiva di danni erariali, possono costituire anche una distorsione delle risorse dell’Ente rispetto alle finalità programmate e tradotte nel bilancio sotto l’aspetto finanziario (Sez. Sardegna, deliberazione n. 6/2004).
Qualora il bilancio dell’ente si chiuda con un disavanzo di gestione, la normativa di cui al d.lgs. n. 267 del 2000, mentre impone alcune limitazioni nella gestione del bilancio, nei casi di deficit strutturale o di dissesto finanziario, nulla dice per l’ipotesi di mero disavanzo di gestione, che pertanto non può essere considerato motivo sufficiente per non addivenire al pagamento di obbligazioni giuridicamente perfezionate (Sezione Sardegna, deliberazione n. 3/2006).
a) Disciplina generale.
E’ principio generale, in materia di amministrazione del patrimonio e di contabilità pubblica, quello secondo cui il patrimonio pubblico debba essere gestito nella maniera più vantaggiosa per l’amministrazione proprietaria; tale principio si riscontra, in particolare, nella disciplina di scelta del contraente, laddove le pubbliche amministrazioni devono preferire – tranne le deroghe espressamente previste dalla legge – il sistema dell’asta pubblica, ossia la procedura che assicuri, attraverso la gara, la lievitazione delle offerte e la maggiore entrata a favore del bilancio dell’ente pubblico (Sezione Piemonte, deliberazione n. 11/2005).
b) I diritti di eventuali terzi possessori di beni pubblici, gravati da uso civico. Acquisto per usucapione.
I beni demaniali di cui agli artt. 822 e segg. cod. civ. sono inalienabili, non assoggettabili a servitù reali, inidonei a formare oggetto di possesso privatistico e di acquisizione per usucapione. I cittadini hanno la possibilità di godere di questi beni o in via generale, con la destinazione degli stessi all’uso pubblico, o in forza di provvedimenti amministrativi (concessioni, autorizzazioni, ammissioni), ma sempre compatibilmente con la soddisfazione del pubblico interesse.
Nella nozione di proprietà pubblica rientrano gli usi civici. Vengono così denominati quei particolari diritti di godimento spettanti alla popolazione di un comune sopra beni appartenenti allo stesso o ad altro comune o ad associazioni agrarie o a privati e che hanno vario contenuto (legnatico, macchiatici, pascolo del bestiame, semina e raccolta…).
Le occupazioni abusive di terre di uso civico appartenenti ai comuni, qualora concorrano le condizioni indicate dall’art. 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, possono essere legittimate su istanza degli occupanti.
Fanno parte del patrimonio indisponibile gli edifici destinati a sedi di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati ad un pubblico servizio. Questi beni non possono essere sottratti alla destinazione ricevuta se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano e sono soggetti al regime pubblicistico solo fino a quando duri tale destinazione; fino a quel momento sono inalienabili, impignorabili, inidonei a formare oggetto dei negozi di diritto privato e ad essere usucapiti.
Fanno parte invece del patrimonio disponibile tutti quei beni che non sono idonei all’assolvimento di una pubblica funzione o di un pubblico servizio o che, pur avendo tale idoneità, sono stati dismessi dal servizio pubblico. Questi ultimi beni sono soggetti alle norme di diritto privato e sono quindi alienabili, pignorabili e possono essere acquistati dai privati anche mediante usucapione e, se mobili, mediante possesso di buona fede.
I beni oggetto del quesito appartengono, alcuni, al patrimonio indisponibile ed altri a quello disponibile; in tale seconda ipotesi, è ammessa l’usucapibilità degli stessi (Sez. Lazio, delib. 7/2004).
c) Alienazione di beni del patrimonio indisponibile ad una società per azioni a totale capitale pubblico.
La cessazione della destinazione ad uso pubblico del bene costituisce fondamento per la modifica del regime giuridico del bene. Con l’alienazione non verrebbe meno la destinazione funzionale del bene al soddisfacimento di un pubblico interesse, visto che l’immobile verrebbe destinato a sede di servizio al pubblico, gestito dalla società, e che tale destinazione costituisce un vincolo per la stessa; il Comune, inoltre, avrebbe un diritto di prelazione per l’acquisto dell’immobile in caso di alienazione. (Sezione Piemonte, deliberazione n. 1/2006).
Ogni differimento del termine di deliberazione dell’approvazione del rendiconto comunale non è congruente, tenuto conto del termine tassativamente previsto dall’art. 227 del d.lgs. n. 267/2000 (Sez. Piemonte, delib. 7/2005).
ex art. 179 d.lgs. n. 267/2000, relativamente ai canoni dovuti al comune per un contratto di concessione di costruzione e gestione di una seggiovia e di una convenzione per la concessione di un terreno di proprietà comunale.
I contratti stipulati e approvati, possono astrattamente configurarsi idonei titoli giuridici ai sensi dell’art. 179 d.lgs. n. 267/2000, la cui validità consente di iscrivere fra le entrate accertate dall’esercizio i crediti relativi agli oneri concessori in essi previsti, fino al momento in cui non ne venga dichiarata l’insussistenza o l’inesigibilità (Sez. Toscana, delib. n. 6/2004).
Alla luce della disciplina vigente, è possibile, per la regione, acquisire la qualità di socio in una società per azioni a totale partecipazione pubblica, anche quando lo scopo della stessa abbia carattere lucrativo, fermo restando quanto previsto dall’art. 2362 cod. civ. Ciò è possibile anche quando la partecipazione dell’ente sia totalitaria.
La competenza alla costituzione di una società di capitali spetta alla Giunta regionale.
La società costituita assume le funzioni operative della regione nella materia specifica.
la società, in quanto partecipata in via totalitaria dal Comune e in quanto atteggiatesi a mero modulo operativo dell’ente territoriale, è tenuta a determinate regole di comportamento nelle concrete modalità di funzionamento diverse e aggiuntive rispetto a quelle che disciplinano l’attività delle altre società di diritto comune e analoghe a quelle che vincolano l’esercizio dell’attività delle pubbliche amministrazioni. Il Comune, sulla base di criteri di correttezza ed efficienza, dovrebbe assicurare una verifica di congruità circa gli asseriti maggiori costi del servizio sostenuti dalla società. Gli effetti discendenti da una corretta impostazione ed esecuzione dei rapporti tra i due soggetti, la società e il Comune, cooperanti al perseguimento del medesimo fine pubblico, non possono prescindere da una corretta imputazione dei costi a qualunque titolo sostenuti per il servizio, sia che gli stessi siano imputabili alla società e quindi alla responsabilità degli amministratori, sia invece al Comune, come effetto indiretto di una eventuale perdita di gestione della società partecipata (Sezione Campania, deliberazione n. 1/2006).
I contributi alle scuole private sono previsti dalla legge regionale lombarda n. 8/1999 solo in caso di interventi in ordine ai costi della gestione e di funzionamento. Non è pertanto ammissibile la richiesta di un contributo comunale, a fondo perduto, per l’esecuzione di lavori di ristrutturazione e ampliamento dell’edificio di proprietà della fondazione, non trattandosi di un contributo per il funzionamento (Sez. Lombardia, deliberazione n. 1/2005);
E’ ammissibile la concessione di un contributo a fondo perduto, da parte del comune, per la manutenzione e la ristrutturazione degli ambienti porticati, di proprietà privata gravati da servitù di uso pubblico, in occasione di eventi eccezionali di rilevanza internazionale, per ragioni di ordine pubblico a salvaguardia del decoro e dell’immagine urbana degli edifici (Sez. Piemonte, deliberazione n. 1/2004).
L’esistenza di un interesse generale alla condivisione delle esigenze di ordine pubblico e alla sicurezza del territorio, intestate non solo alle amministrazioni statali ma anche alle amministrazioni locali, legittima il comune a rinunciare a parte del canone locatizio (Sez. Friuli-Venezia Giulia, delib. 25/2004).
L’istituto del pagamento del debito prescritto appare riconducibile in via esclusiva ad una posizione di libera disponibilità dei propri interessi, propria del soggetto privato, e non della pubblica amministrazione, la quale deve improntare la propria azione ai principi di legalità, di imparzialità e di buon andamento. Pertanto, va rilevata l’inammissibilità della rinuncia alla prescrizione da parte dell’Ente. Inoltre, l’applicabilità dei principi civilistici risulta preclusa con riguardo alle disposizioni in materia di contabilità pubblica le quali appaiono dirette alla disciplina della gestione finanziaria, con il conseguente eventuale assoggettamento, qualora si ravvisino i presupposti, a responsabilità per danno all’erario, nel caso di inosservanza delle disposizioni stesse da parte dei funzionari responsabili. (Sezione Lombardia, deliberazione n. 2/2006).
Dopo la trasformazione del canone per la fognatura e depurazione da tributo comunale a corrispettivo, la restituzione delle somme risultate non dovute è soggetta alla disciplina generale prevista dal codice civile. Pertanto, il diritto degli utenti di chiedere la restituzione delle somme rientra nella previsione dell’art. 2033 cod.civ., con la conseguenza che ad esso si applica il termine decennale della prescrizione ordinaria, stabilito dall’art. 2946 cod.civ (Sezione Lombardia, deliberazione n. 5 del 2005).
Le variazioni annuali del canone, determinate dall’incremento di prezzo nelle sue componenti, devono essere aggiunte allo stesso, in modo che la misura del canone che ne deriva sia conforme ai prezzi di mercato e possa fornire oggetto di eventuali ulteriori incrementi negli anni successivi. In tal modo, il canone originariamente pattuito potrà conservare inalterato il valore originario per tutta la durata del contratto (Sezione Liguria, deliberazione n. 9/2005).
Il comune può stabilire, con regolamento, le modalità di esercizio del diritto di prendere visione degli atti utili, cioè strumentali all’espletamento del mandato, disponendo che il rilascio delle copie della documentazione necessaria avvenga con il minore aggravio possibile, sia organizzativo che economico, per gli uffici comunali, sì da realizzare un razionale e giusto contemperamento fra le esigenze di garanzia del diritto di accesso spettante "razione officii" a ciascun Consigliere Comunale e l’onere rilevante per la gestione dell’ente locale (Sez. Liguria, delib. 1/2004; Sez. Campania, delib. 3/2006).
E’ cura dell’amministrazione regionale attivare procedure di selezione che garantiscano la possibilità, sia al personale interno che ai soggetti esterni possessori dei necessari requisiti, di ricoprire le funzioni dirigenziali, arricchendo così il patrimonio professionale dell’ente (Sez. Friuli-Venezia Giulia, deliberazione n. 2/2005);
La richiesta è stata dichiarata inammissibile perché la materia della contrattazione collettiva non rientra fra quelle di contabilità pubblica (Sez. Liguria, deliberazione n. 4/2005 e deliberazione n. 5/2005);
c) La definizione delle procedure per l’assunzione di alcune unità di personale.
d) L’attribuzione ad un dipendente della qualifica di responsabile di un servizio.
Con riguardo all’applicazione dell’art. 43 C.C.N.L., la richiesta è stata ritenuta inammissibile perché è suscettibile di implicazioni con l’attività giurisdizionale. In linea esclusivamente interpretativa, è stato evidenziato che la copertura assicurativa per rischi da responsabilità civile, con esclusione dei casi di dolo e colpa grave, è prevista dalla norma contrattuale soltanto per i dirigenti e non per i sostituti o i supplenti (Sezione Marche, deliberazione n. 11/2005; conforme, Sezione Lombardia, deliberazione n. 6/2005).
Relativamente ai dipendenti incaricati delle attività di progettazione, direzione, lavori, collaudo, coordinamento della sicurezza e responsabile del procedimento, si è ritenuto il quesito estraneo alla materia della contabilità pubblica, visto che "tutto ciò che non attiene alla fase pubblicistica ed autoritativa, ma trapassa nella ulteriore fase bilaterale e convenzionale del rapporto, cessa di far parte della materia della contabilità pubblica e si trasferisce in quella del settore specifico cui attiene l’intervento pubblico, trovando in tale ambito la sua particolare disciplina procedurale e sostanziale" (Sezione Veneto, deliberazione n. 14/2005).
La disciplina degli incarichi di studio, ricerca e consulenza è stata modificata dall’art. 1, comma 12, della L. n. 266/2005, che ha definito non applicabile alle Regioni, alle Province autonome e agli enti locali, la disciplina stabilita dall’art. 1, comma 11, della legge 30 dicembre 2004, n. 311. Con riguardo agli obblighi di invio alla competente Sezione della Corte dei conti, previsti dall’art. 1, comma 173, della citata legge n. 266/2005, si è pronunciata la Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 4 del 2006.
a) Disciplina generale.
E’ stata dichiarata l’inammissibilità della richiesta poiché non ha ad oggetto una questione di carattere generale, ma la risoluzione di una fattispecie pratica (Sez. Marche, delib. 3/2005).
b 2) Incarico per la redazione del nuovo piano urbanistico generale.
L’incarico appartiene alla tipologia di cui all’art. 1, commi 11 e 42, della legge n. 311/2004, rientrando nel genere di incarichi di studio ivi espressamente contemplati (Sezione Puglia, deliberazione n. 1/2005).
La richiesta è stata dichiarata inammissibile perché non ha ad oggetto una questione generale ma la risoluzione di un quesito pratico (Sez. Marche, delib. 4/2005).
Gli atti in questione devono essere considerati separatamente e non possono quindi essere aggregati, rinvenendo nella diversità e varietà delle competenze il presupposto per invocare l’intervento del professionista, per competenze normalmente non sussistenti nell’ambito del personale interno agli uffici dell’ente locale. E’ alla luce di tale ultima considerazione, che l’Ente dovrà verificare la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 1, comma 42, legge n. 311/2004, per l’assegnazione di singoli incarichi di studio, ricerca o consulenza. Non potrebbero, essere affidati a professionisti esterni compiti che rientrino nell’ordinaria attività amministrativa che l’Ente possa e debba svolgere con i propri uffici e con la propria dotazione organica di personale (Sez. Basilicata, delib. 2/2005).
Rientra nella potestà regolamentare cui fa rinvio l’art. 110, comma 6, del T.U.E.L., la possibilità, da parte del Comune, di disciplinare le collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità, nel rispetto dei criteri sostanziali e formali fissati dalla norma statale (determinatezza degli obiettivi, alta professionalità della collaborazione, disciplina convenzionale e termine del relativo rapporto precedente) e tenendo conto dei criteri e principi generali in tema di incarichi. Il ricorso ad esperti esterni, individuati intuitu personae, rappresenta una deroga alle norme generali vigenti in materia di assunzione ed è pertanto consentito quando si verifichino esigenze straordinarie ed eccezionali alle quali non può farsi fronte con le professionalità interne e sempre che l’instaurazione dei relativi rapporti avvenga a termine e per obiettivi determinati (Sezione Toscana, deliberazione n. 6/2005).
E’ riconosciuta all’amministrazione la facoltà di procedere ad un rinnovo degli incarichi, non rinvenendosi nell’ordinamento una disposizione normativa che vieti in modo espresso tale possibilità, quando sussistano i presupposti ed i requisiti posti alla base del conferimento originario, che delineano i confini entro i quali la discrezionalità dell’Ente può esplicarsi (Sezione Liguria, deliberazione n. 12/2005).
L’affidamento del patrocinio a professionisti esterni deve trovare giustificazione nella mancanza di funzionari interni all’Ente in grado di rappresentare l’Amministrazione nel giudizio tributario, così come previsto dal comma 42, dell’art. 1, della legge n. 311/2004 (Sezione Emilia Romagna, deliberazione n. 7/2005-Parere n. 2/2005).
La materia di spese legali ad amministratori pubblici e dipendenti assolti, nell’adunanza della Sezione delle Autonomie del 26 maggio 2005, è stata oggetto di esame e di dibattito ed è emersa la diffusa preoccupazione che l’attività consultiva sia causa di interferenze con altre funzioni della Corte.
Alla luce dell’orientamento emerso, la maggior parte delle Sezioni regionali, su conforme indicazione dell’Ufficio di coordinamento, si è pronunciata per l’inammissibilità delle richieste, talora sotto il profilo della non comprensione della materia nell’ambito della contabilità pubblica (Sez. Calabria, delibb. 17/2005 e 29 /2005; Sez. Piemonte, delib. 19/2005; Sez. Veneto, delibb. 11 /2005 e 20/2005) e, in altri casi, sotto il diverso profilo della possibile interferenza dell’attività consultiva con altre funzioni intestate alla Corte, e, in modo specifico, con quelle giurisdizionali e requirenti (Sez. Lazio, delib. 4/2004; Sez. Puglia, delibb 2./2005 e 3/2005; Sez. Marche, delib.8/2005, Sez. Piemonte, delib.19/2005; Sez. Veneto, delib. 11/2005); solo in due casi, la pronuncia ha riguardato il merito della questione (Sez. Campania, delib.2/2005; Sez. Sardegna, delib.2/2006), va infatti segnalato che anche la Sezione. Lazio,a seguito degli orientamenti emersi nella richiamata adunanza della Sezione delle Autonomie del 26 maggio 2005, con la deliberazione n.6/2005, ha modificato il precedente indirizzo, indicato nella deliberazione n.14/2004, accogliendo l’orientamento volto alla dichiarazione di inammissibilità dell’istanza.
Nei casi in cui le Sezioni si sono pronunciate per la valutazione nel merito di tali richieste, l’accertamento del diritto al rimborso delle spese legali è stato collegato alla sussistenza di alcune condizioni:
1) necessità che il funzionario pubblico e/o quello onorario abbiano agito al fine di tutelare i propri diritti ed interessi senza porsi in contrasto e conflitto con quelli che l’ente rappresenta; 2) esistenza di una diretta connessione tra contenzioso processuale e carica dei soggetti sottoposti a giudizio; 3) conclusione del procedimento con una sentenza di assoluzione passata in giudicato (Sez. Lazio, delib. n. 14/2004).
Le spese di difesa sostenute dagli amministratori vanno rimborsate quando i fatti contestati siano direttamente connessi all’ espletamento del servizio e all’ adempimento dei compiti d’ufficio e quando non integrino una condotta contraria agli interessi del comune. Il conflitto d’interesse va valutato in un momento iniziale.
La sentenza assolutoria penale deve essere definitiva al fine di evitare interferenze (Sez. Campania, deliberazione n. 2/2005).
Deve poi trattarsi di assoluzione piena, e cioè assoluzione per insussistenza del fatto o per non aver commesso il fatto. La giurisprudenza della Corte ha invece escluso le ipotesi in cui la formula assolutoria si pone come dubitativa (art. 530, comma 2, c.p.c.), o nel caso di assoluzione per prescrizione del reato in cui non vi è pronuncia sulla sussistenza o meno dei fatti. Nei casi invece di assoluzione perché "il fatto non costituisce reato" o perchè il fatto "non è previsto dalla legge come reato" occorrerà un accertamento caso per caso.
Il rimborso deve essere inoltrato dal dipendente e non dal legale e va assistito da cautele e limiti fra cui la verifica della congruità degli onorari richiesti e nessun onere aggiuntivo può essere addebitato impropriamente all’Ente (Sezione Sardegna, deliberazione n. 2/2006).
Su tale questione, la Sezione delle Autonomie, in sede di coordinamento, ha deliberato (deliberazione n. 5/2006), con un orientamento condiviso, per la dichiarazione di inammissibilità dell’istanza, ritenendo tale materia non rientrante nella nozione di contabilità pubblica, strumentale alla funzione consultiva. Infatti, la novità della funzione che tale norma attribuisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti concorre, d’altra parte, a privilegiare una nozione strettamente riferita ad attività contabili in senso stretto. In altre parole, ancorché la materia della contabilità pubblica non possa ridursi alla sola tenuta delle scritture contabili ed alla normativa avente ad oggetto le modalità di acquisizione delle entrate e di erogazione delle spese, essa non potrebbe investire qualsiasi attività degli enti che abbia comunque riflessi di natura finanziaria-patrimoniale. Ciò non solo rischierebbe di vanificare lo stesso limite imposto dal legislatore, ma comporterebbe l’estensione dell’attività consultiva delle Sezioni regionali a tutti i vari ambiti dell’azione amministrativa con l’ulteriore conseguenza che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti diventerebbero organi di consulenza generale delle autonomie locali.
In tal modo, la Corte verrebbe, in varia misura, inserita nei processi decisionali degli enti, condizionando quell’attività amministrativa su cui è chiamata ad esercitare il controllo che, per definizione, deve essere esterno e neutrale.
La nozione di contabilità pubblica, strumentale alla funzione consultiva, assume, quindi, un ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli.
Se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all’amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase "discendente" distinta da quella sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata da normative di carattere contabilistico (Sezione delle Autonomie, deliberazione n.5/2006).
Questioni applicative ancora aperte.
Dalle osservazioni fino ad ora formulate e dalla tipologia dei quesiti sottoposti, emerge con chiarezza il particolare interesse che la funzione consultiva della Corte dei conti riveste nell’ambito delle autonomie locali.
Naturalmente è essenziale il rispetto dei criteri e degli indirizzi collegialmente assunti in materia.
Da questo punto di vista è dato qui osservare che un grande impulso è già stato dato all’uniformità delle posizioni assunte, grazie alla proficua collaborazione fra le Sezioni regionali di controllo e il Coordinamento, ma è necessario proseguire su tale strada al fine di:
- attenuare le carenze informative, dovute al mancato invio preventivo al Coordinamento, delle tematiche di rilievo generale da parte di alcune Sezioni, tali carenze rendono difficile la realizzazione di quell’attività conoscitiva e di raccordo a supporto di tutte le Sezioni regionali;
- potenziare l’utilizzo del forum telematico, anche al fine di stimolare il dibattito fra più sezioni, in fase antecedente all’emissione del parere;
- evitare, per quanto possibile, le difformità di indirizzo che talora sono emerse, prestando in particolare la massima attenzione alle interferenze con la funzione giurisdizionale e di controllo, al fine di evitare che le pronunce consultive possano essere fatte valere per elidere o attenuare la responsabilità su fatti già compiuti.
Maria Teresa Polito