Corte dei Conti

Sezione delle Autonomie

                          Coordinamento delle Sezioni regionali di controllo

 

 

 

Rassegna dell’attività consultiva

delle Sezioni regionali di controllo

Anno 2007

 

INTRODUZIONE

Le regioni, le province, i comuni, le città metropolitane, ai sensi dell’art. 7 comma 8, della legge 5 giugno 2003 n. 131, possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica.

Tale funzione si pone in coerenza e continuità con l’ancora vigente art. 13 del RD. 9 febbraio 1939, n. 273, il quale prevede l’obbligo per il Governo di richiedere il parere preventivo delle Sezioni Riunite sui disegni di legge riguardanti l’ordinamento e le funzioni della Corte dei conti.

Pur avendo tale funzione natura di garanzia, espletata attraverso la collaborazione preventiva di un organo di elevata qualificazione tecnica, è evidente come essa sia attività profondamente diversa da quella di controllo.

Essa però, anche in virtù della sua collocazione sistematica dopo il comma 7, in cui sono precisate le attribuzioni della Corte, riveste pur sempre la funzione di ausiliare l’ente nell’assunzione delle soluzioni più adeguate per preservare gli equilibri di finanza pubblica.

Tale attività negli anni ha assunto sempre maggiore rilevanza sia sotto il profilo qualitativo che quantitativo, infatti, fino al mese di novembre 2007, i pareri resi dalle Sezioni regionali di controllo della Corte sono stati complessivamente 587.

 

La materia ha fin dall’inizio presentato profili di particolare complessità e delicatezza anche al fine di definire linee di confine con le funzioni giurisdizionali e di controllo assegnate alla Corte stessa. La titolarità decentrata della funzione ha suggerito l’esigenza di garantire uniformità d’indirizzo attraverso un circuito informativo, a fini di coordinamento, su questioni suscettibili di dar luogo a contrasti interpretativi o, su questioni di rilevanza generale.

E’ stato al riguardo predisposto l’atto sugli indirizzi e sui criteri generali, approvato nell’adunanza della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004. In esso sono state disciplinate distintamente le ipotesi di pareri richiesti su questioni di interesse locale, o già pacificamente risolte dalla giurisprudenza, per i quali la Sezione regionale adita può esercitare direttamente la funzione consultiva, da quelle di pareri su questioni di rilevanza generale e di non pacifica soluzione, per i quali è necessario sentire l’avviso del Coordinamento e delle altre Sezioni regionali, anche al fine di definire orientamenti e indirizzi condivisi e per richiedere, nei casi più rilevanti, una "disamina preventiva" alla Sezione delle Autonomie.

Nell’anno 2007 l’attività consultiva, nelle varie regioni, ha subito una forte accelerazione, infatti sono stati resi n. 263 pareri con un incremento di circa il 44% rispetto all’anno precedente.

I pareri hanno interessato quasi tutti i territori regionali (con la sola esclusione della Valle D’Aosta e della provincia di Bolzano); ciò sottolinea il diffuso interesse manifestato dalle autonomie locali nei confronti della funzione consultiva della Corte.

E’ importante rilevare che, fra le 19 regioni nel cui ambito territoriale sono state formulate richieste, quattro sono regioni a statuto speciale (Friuli-Venezia Giulia, Sicilia, Sardegna, Trentino Alto Adige - Provincia di Trento). Le Sezioni di controllo di tali regioni hanno ritenuto applicabile la normativa in questione alla luce di diverse argomentazioni (espresse rispettivamente nelle deliberazioni n. 18/2004 per il Friuli, n. 1/2004 per la Sicilia, n. 2/2004 per la Sardegna e n. 11/2007 per il Trentino Alto Adige -Provincia. di Trento). Con riguardo al Friuli-Venezia Giulia, la funzione consultiva è espressamente assegnata alla Corte dei conti dall’art. 3, comma 4, d.lgs. 15 maggio 2003 n. 125, contenente disposizioni di attuazione dello Statuto speciale della regione. Nella Regione Sicilia, il d.lgs. n. 655/1948 e successive modifiche ed integrazioni (art.1), ha istituito le varie articolazioni della Corte dei conti, individuando nelle Sezioni Riunite l’organo preposto, fra l’altro, all’esercizio in via generale della funzione consultiva. La norma ha altresì previsto che la composizione e le competenze della Sezione sono determinate dalle disposizioni della legge statale in materia. In tal modo, è stato effettuato un rinvio dinamico alla disciplina nazionale. E’ proprio tale rinvio che rende applicabile in Sicilia il citato art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, che, a differenza del precedente comma 7 (il quale, trattando la materia dei controlli pone una riserva di "disciplina particolare" per le regioni a statuto speciale), non opera alcuna distinzione, in tema di funzioni consultive, fra regioni a statuto ordinario e quelle ad autonomia differenziata. Pertanto, anche alla Sezione della Corte dei conti siciliana, in particolare alle Sezioni Riunite, sono state attribuite le competenze previste dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 (Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, delib. 1/2004).

Sopratutto in una prima fase, le richieste di parere sono apparse nella sostanza dettate da esigenze contingenti e dirette ad ottenere la valutazione preventiva della conformità a legge di un atto in preparazione anche al fine di elidere o attenuare posizioni di responsabilità.

Al riguardo tale rischio è stato spesso valutato nella disamina preventiva rivolta ad accertare l’esistenza delle condizioni oggettive di inammissibilità.

Dopo una prima fase caratterizzata da richieste a tutto campo, spesso determinate dall’esigenza di risolvere problemi pratici e che hanno visto coinvolti i vertici burocratici più che gli organi rappresentativi dell’ente con il rischio che la Corte fosse chiamata in causa per dirimere controversie interne, si è passati alla fase attuale nella quale l’attività consultiva ha prospettato quesiti collegati all’attuazione della legge finanziaria, al patto di stabilità, alle spese del personale, svolgendo così un ruolo di guida per i controlli contabili e finanziari.

Fra i pareri resi, le dichiarazioni di inammissibilità o di non ritualità delle richieste sono state, complessivamente 326, pari a circa il 55,5% di quelle oggetto di pronuncia, di cui 133 nell’esercizio finanziario 2007, che rappresenta il 50,5% dei pareri resi nell’anno, facendo registrare una flessione di 5 punti percentuali rispetto alla media delle inammissibilità.

L’attuazione

L’esercizio di tale funzione ha messo in luce diverse problematiche riconducibili in particolare:

al soggetto che deve effettuare formalmente la richiesta;

all’ambito oggettivo delle materie interessate;

ai rapporti con le altre funzioni, relativamente sia all’attività amministrativa che alla funzione giurisdizionale, penale, civile, amministrativa e contabile, in particolare per evitare ingerenze con l’attività delle Procure regionali della Corte dei conti.

Su tutti i profili esaminati, non solo è intervenuto l’atto di indirizzo citato, ma sono già state emesse diverse deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo che, supportate dall’attività del coordinamento, hanno fornito utili e puntuali indicazioni, favorendo l’attivazione di un ampio rapporto collaborativo con gli enti locali e contribuendo a formare orientamenti giurisprudenziali condivisi.

Enti legittimati a richiedere il parere

I pareri possono essere richiesti dalle regioni, facoltà che è esercitata direttamente, dai comuni, dalle province, dalle aree metropolitane, richieste che, invece, vanno "di norma" inoltrate per il tramite del Consiglio delle Autonomie locali; non tutte le regioni hanno provveduto all’istituzione di tale organo: si segnalano: la Toscana (con la L.R. n.36 del 21.03.2000), l’Umbria (con la L.R. n. 18/2003), la Sardegna (con la L.R. n.2 del 17.01.2005, il cui regolamento di esecuzione è stato approvato il 31 ottobre 2006 e trasmesso alla Sezione regionale della Corte il 14 dicembre 2006), la Puglia (con la L R n. 7 del 12/5/2004 e L.R. n29 del 26.10.2006) e il Friuli-Venezia Giulia (con la L.R. n. 1 del 9.01.2006), il Piemonte (con la L.R. n. 30 del 7.08.2006), la Liguria (con la L.R. n. 13 del 26.05.2006), il Lazio (con la L.R. n. 1 del 26.02.2007), la Calabria (con la L.R. n. 1 del 5.01.2007) e le Marche (con la L.R. n.4 del 10.04.2007). Anche le due Province autonome di Trento e di Bolzano hanno provveduto all’istituzione di tale organo, rispettivamente, con le leggi provinciali n. 7 del 15.6.2005 e n. 10 dell’11.6.2003.

Nel periodo esaminato, in diversi casi, la trasmissione della richiesta di parere è avvenuta per il tramite del Presidente del Consiglio delle Autonomie (Sez. Toscana, delibb. nn.1/15 del 2007; Sez. Umbria, delibb. nn 1/12del 2007; Sez. Sardegna, delibb. nn. 1/16del 2007), Sez. Liguria; Sez. Trento, delib.n 11/2007).

Sono emersi nelle sezioni orientamenti contrastanti circa la rilevanza del soggetto che può presentare la richiesta al Consiglio delle Autonomie per conto dell’ente locale, infatti, mentre la Sezione Umbria non ha ritenuto ammissibile le richieste inoltrate da un funzionario dell’area amministrativa (delib. n. 4/2006), la Sardegna (delib. n. 1/2007) e la Sezione Toscana (delib. n. 6/2006) hanno riconosciuto che attraverso il Consiglio delle autonomie possono trovare voce quesiti posti da soggetti non abilitati dalla legge purché il Consiglio valuti i quesiti posti d’interesse generale (in un caso il richiedente era il segretario comunale).

Tutte le altre sezioni nel cui territorio non era stato costituito il Consiglio delle autonomie, o l’organo non era ancora funzionante (Piemonte, Puglia, Marche, Lazio e Calabria), hanno, comunque, espresso l’avviso che l’inesistenza dell’organo non costituisca elemento ostativo alla richiesta di parere, visto che tale meccanismo è volto a definire un sistema di filtro che sottoponga alla Corte dei conti solo questioni di portata generale. Peraltro, la disposizione che introduce l’attività consultiva della Corte dei conti usa la locuzione "di norma", con ciò non precludendo, in linea di principio, la richiesta diretta da parte degli enti richiamati qualora ricorrano giustificati motivi (Sez. Liguria, delibb. nn. 1/2003 e 9/2006; Sez. Sardegna, delibb. nn. 2/2004 e 9/2006; Sez. Campania, delibb. nn. 2/2004 e 22/2006; Sez. Lazio delib. n. 8/2006; Sez. Piemonte, delib. nn. 1/2005 e 5/2006; Sez. Puglia, delib. nn.5 e 7 del 2007). In tutti i casi sono state dichiarate ammissibili le richieste di parere inoltrate direttamente dagli enti.

Degna di nota è la situazione del Friuli-Venezia Giulia il cui statuto, all’art. 3, comma 4, d.lgs. n. 125/2003) attribuisce espressamente la funzione consultiva alla Sezione Regionale di controllo della Corte dei conti. La Sezione, con la deliberazione n. 18/2004, ha ritenuto applicabile la disciplina speciale piuttosto che quella dell’art. 7, comma 8, della legge 131/2003. La norma speciale non prevede alcun tramite per l’invio delle richieste ma è la stessa "amministrazione controllata’’ che trasmette alla Corte la richiesta di parere. Accogliendo tale impostazione l’ambito soggettivo dell’attività consultiva risulta fortemente ampliato visto che anche per tale funzione si ha riguardo ai soggetti indicati dall’art. 3, ed in particolare dal I° comma, essi sono: la regione, e i relativi enti strumentali, gli enti locali territoriali e i loro enti strumentali, le altre istituzioni pubbliche di autonomia aventi sede nella regione.

Una particolare disamina va indirizzata ad altri soggetti, non espressamente contemplati dalla vigente normativa, quali: le Unioni di Comuni, i Consorzi Intercomunali, i Consorzi e le Comunità montane. Mentre nei confronti delle prime tre tipologie di enti è uniforme l’orientamento volto a dichiarare inammissibili le istanze per difetto di legittimazione soggettiva (Sez. Piemonte, delibb. nn. 10-13-14 e 15/2005, Sez.; Sez Veneto delib. 93/2006; Campania delibb. nn.2 e 10 /2007) invece, con riguardo alle richieste presentate dalle Comunità montane, si sono sviluppati due diversi orientamenti: uno, maggioritario volto ad affermare l’inammissibilità della richiesta sotto il profilo soggettivo, ritenendo tassativa l’elencazione contenuta nella legge n. 131/2003 (Sez. Molise, delib. n. 3/2005; Sez. Basilicata, delib. n. 5/2005; Sez Lombardia delibb. nn.18 e 38/2007), e un altro (Sez. Campania, delib. n. 4/2007 e Sez. Sardegna, delibb. nn. 2 e 4 del 2006; Sez. Toscana, delib. n. 3P/2006) che ha, invece, ritenuto ammissibile la richiesta di parere formulata dalla Comunità montana, alla luce i diverse considerazioni. Le Comunità montane sono enti locali e soggiacciono, al pari dei Comuni, all’obbligo della regolare gestione finanziaria e all’efficienza e all’efficacia dell’azione amministrativa per assicurare il rispetto degli equilibri di bilancio anche in relazione al patto interno di stabilità e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea. Gli enti in parola sono, altresì, compresi con i comuni e le province, fra gli enti locali previsti dall’art. 2 del T.U. degli enti locali 18 agosto 2000, n. 267. Sono soggette al controllo della Corte dei conti e, infatti, trasmettono annualmente i rendiconti finanziari per i relativi controlli. Nell’ambito poi della Regione Sardegna, la legge regionale 2 agosto 2005, n. 12, ha ravvisato la necessità di salvaguardare, valorizzandolo, il ruolo istituzionale delle Comunità montane, cui assegnare specifici ambiti operativi nel sistema delle autonomie, per valorizzare le caratteristiche dei comuni montani (Sez. Sardegna, delibb. nn. 2 e 4/2006).

In tale contesto la Sezione Emilia Romagna, essendo stata investita da una richiesta di parere formulata da una comunità montana, ha sospeso la propria deliberazione (delib. n. 43/2007, parere n. 11) e ha sollevato la questione di massima davanti alla Sezione delle autonomie. Il 13 dicembre 2007 la Sezione delle autonomie ha emesso la deliberazione n. 13/AUT/07 con cui ha riaffermato la natura tassativa dell’elencazione contenuta nella legge n. 131/2003. Pur riconoscendo alla Comunità montana, secondo l’orientamento della Corte costituzionale (sent. 244/2005), nell’attuale sistema giuridico la veste istituzionale di specifico soggetto di autonomia, titolare di funzioni proprie, dotato di autoorganizzazione e di autonomia statutaria e regolamentare a cui è stata riconosciuta la qualifica di ente locale, ma tali enti non sono assimilabili alle Province, ai Comuni, alle Città metropolitane, solo essi, infatti, enti di rango costituzionale, posti sullo stesso piano dello Stato, costituiscono la Repubblica. Non è quindi possibile estendere alle Comunità montane, enti non necessari, istituiti e regolati da leggi ordinarie, la legittimazione a richiedere pareri alla Corte dei conti in assenza di espresso richiamo da parte dell’art 7, comma 8,legge 131/2003. La Sezione ha altresì osservato che, in altra parte della legge, in particolare nell’art. 4, tali enti sono stati, invece, espressamente richiamati, da ciò può evincersi che, se il legislatore avesse voluto legittimarle per l’attività consultiva, lo avrebbe fatto espressamente. Nelle regioni dove il Consiglio delle autonomie è stato istituito la legge consente a tale organo una funzione di filtro fra gli enti locali e la sezione, ma tale funzione non può essere estesa fino a modificare l’elenco degli enti legittimati alla richiesta riconoscendo la legittimazione a richiedere direttamente e autonomamente pareri alla sezione.

Stante la natura tassativa della elencazione non sono state considerate legittimate le Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (Sez. Puglia, delib. n. 4/2007), né il Collegio dei revisori dello IACP (Sez. Puglia delib. n. 7/2007) o l‘Autorità di ambito "Lazio Meridionale" (Sez. Lazio delib. n. 89c/2007) e l’Agenzia territoriale per la casa (Sez. Piemonte, delib. n. 17/2007).

Rispetto all’organo legittimato a formalizzare la richiesta, la maggior parte delle Sezioni, con orientamento oramai consolidato (fra le tante, Lombardia, delib. n. 1/2004; Liguria, delib. n. 1/2003; Friuli-Venezia Giulia, delib. n. 4/2004; Piemonte, delib. n. 4/2005; Sardegna, delib. n. 2/2004; Toscana, delib. n. 6/2004; Basilicata, delibb. nn. 6/2006 e 3/2007) hanno stabilito che l’istanza deve essere sottoscritta dagli organi rappresentativi dell’ente e cioè dal Presidente della Regione, dal Presidente dell’Amministrazione Provinciale, dal Sindaco e, nel caso di pareri richiesti su atti di normazione, dal Consiglio regionale o dai Consigli provinciali o comunali, ritenendo che esclusivamente i rappresentanti degli enti possano considerarsi abilitati a promuovere l’attività consultiva della Corte quali massimi responsabili dell’amministrazione della Regione, della Provincia e del Comune e del funzionamento dei rispettivi Consigli.

La Sezione regionale della Sardegna, invece, con la deliberazione n.2/2004, ha precisato, alla luce della L.R.13.11.1998 n.31, art.8, c.1, lett. f, che la richiesta per conto della Regione, possa essere formulata, oltre che dal Presidente del Consiglio, anche dalla Giunta e dai singoli assessori regionali, ed anche le Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, con l’ordinanza n. 3/2005, hanno ritenuto che, alla luce dell’art. 2, comma 1, della L.R. 15 maggio 2000, n. 10, spetta, oltre che al Presidente della Regione, anche agli assessori, formulare la richiesta di parere.

E’ stata altresì ritenuta ammissibile la richiesta formulata dal Commissario prefettizio di un comune in dissesto (Sez. Sardegna, delib. n. 6/2004; Sez. Riunite Regione Sicilia, delibb. nn. 11/2006 e 3/2007), visto che il Commissario prefettizio esercita le funzioni del Sindaco, ai sensi dell’art. 141, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000.

Sono state dichiarate inammissibili per difetto di legittimazione soggettiva le richieste formulate dal Vice Sindaco (Sez. Marche, delib. n. 9/2005; Sez Piemonte delib. n. 8/2007; Sez. Lazio delib. n. 25/2006; di contrario avviso, la Sezione Lombardia, che con la deliberazione n. 16/2006, ha ritenuto ammissibile una richiesta di parere proveniente dal Vice Sindaco con funzioni "vicarie"); dagli assessori comunali (Sez. Piemonte, delib. n. 17/2005); dai Consiglieri comunali (Sez. Lazio, delib. n. 11/2004; Sez. Liguria, delib. n. 11/2005; Sez. Campania, delib. n. 4/2006), dal capogruppo consiliare (Sez. Basilicata, delib. n.6/2006), dal Collegio dei revisori (Sez. Campania, delib. n. 3/2004), dal Dirigente della direzione sanitaria (Sez. Abruzzo, delib. n. 10/2004), dal Dirigente del servizio finanziario (Sez Lazio, delib.42/2006; Sez.Veneto, delib. n. 7/2007; Sez Sardegna delib. n. 3/2007), dal Dirigente della Unità organizzativa delle risorse umane (Sez. Calabria, delib. n. 22/2006; Sez Sardegna, delib. n. 7/2007), dal Responsabile Ufficio Tecnico del Comune (Sez. Calabria, delib. n. 19/2006), dal Direttore generale del Comune (Sez. Campania, delib. n. 6/2006, sez. Basilicata, delib. 9/2007; Sez.Riunite Siciliane, delibb. nn. 26-28/2007), dal Dirigente del II Dipartimento della Provincia (Sez. Lazio, delib. n.15/2006), dal Segretario generale (Sez Sardegna delib. n. 10/2007.; Sez Campania delib. n. 10/2007; Sez. Lazio, delib. n. 14/2006; Sez. Piemonte, delib. n.6/2006 e Sezione Puglia, delib. n. 6/2006), dal Segretario comunale (Sezione Lazio, delibb. nn. 4/2004-10/2004-8/2005-10/2005; Sezione Campania, delib. n. 1/2005; Sezione Piemonte, delibb. nn. 4/2005-19/2005), da una Azienda sanitaria ospedaliera (Sez. Piemonte, delib. n. 5/2005), dall’Azienda sanitaria locale (Sez. Riunite Sicilia, delib. n. 1/2004; Sez. Campania, delib. n. 5/Par/2006), da una Azienda di servizi alla persona (Sez. Lombardia, delib. n. 4P/2007), dal Responsabile del servizio amministrativo del comune (Sez. Basilicata, delib. n. 1/2005; Sez. Sardegna, delibb. nn. 3/2005 e 9/2006; Sez. Piemonte, delib. n. 8/2005), dal Direttore dell’area di difesa del suolo del comune (Sez. Liguria, delib. n. 3/2005), dal Responsabile dell’Ufficio Affari generali (Sez. Emilia Romagna, delib. n. 5/2005), dall’Amministratore Unico del Centro di riferimento oncologico della Basilicata (Sez. Basilicata, delib. n. 3/par/2005), dal commissario prefettizio del consorzio (Sez. Lazio, delib. n. 7/2005), dalla Ragioneria Provinciale dello Stato di Torino (Sez. Piemonte, delib. n. 12/2005), e due richieste formulate da privati (Sez. Piemonte, delibb. nn. 6/2005 e 9/2005).

Ambito oggettivo della richiesta

La Corte assume, nei confronti di regioni ed enti locali, non la funzione di organo di consulenza generale, ma, conformemente alla missione affidata all’Istituto dalla Costituzione e dalla legge, quella di consulenza nella materia di contabilità pubblica. Per l’individuazione di tale ambito si sottolinea che il legislatore ha assegnato alle "ulteriori forme di collaborazione" una maggiore ampiezza di materie, rispetto alla funzione consultiva, limitata invece alla sola contabilità pubblica. Le indicazioni fornite dalle Sezioni per individuare la materia della contabilità pubblica assumono riferimenti diversi. Per alcune Sezioni si ha riguardo al complesso di norme e principi che presiede alla gestione finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli altri enti pubblici e che è destinato a regolare i rapporti relativi alla gestione delle entrate e del pubblico denaro, traendo fondamento da precetti di ordine costituzionale (Sez. Liguria, delib. n. 1/2004; Sez. Toscana, delibb. nn. 4/2005 e 6/2005). Altre Sezioni si riferiscono, invece, più genericamente, alle materie riguardanti l’ordinamento finanziario e contabile delle regioni e degli enti locali, come la gestione del bilancio, dei rendiconti, del patrimonio, dell’attività contrattuale (Sez. Lombardia, delib. n. 1/2004; Sez. Piemonte, delib. n. 1/2004; Sez. Calabria, delib. n. 6/2005).

Su tale profilo, si è pronunciata, a fini di coordinamento, la Sezione delle Autonomie (deliberazione n.5/2006), con riguardo alla questione del rimborso delle spese di giustizia agli amministratori e dipendenti assolti, definendo la materia della contabilità pubblica come "l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli".

A seguito di tale decisione, tutte le Sezioni hanno ritenuto esclusa dalla contabilità pubblica la questione relativa al rimborso delle spese di giustizia ad amministratori e dipendenti assolti (Sez. Abruzzo, delib. n. 420/2007;Sez. Basilicata delib. n. 1/2007: e 4/2007; Sez. Calabria, delibb. nn 6/2006 - 128/2007; Sez. Campania, delibb. nn. 9-11-13-14-15-16 e 21/2006- 1-7/2007; Sez. Emilia Romagna 35-37/2007; Sez. Molise, delib. n. 6/2005, Sez. Marche, delib. n.5/2006, Sez. Sardegna, delib. n. 14/2006, Sez. Riunite Sicilia, delibb. nn.1-5-13-15-17/2007; Sez. Trento, delib. Par.11//2007; Sez. Veneto, delib. n. 5/2007), ad eccezione della Sezione regionale Molise (delibb. nn.6 -9/2007) che si è pronunciata nuovamente nel merito della questione, seppure sotto il limitato profilo delle modalità di quantificazione del rimborso.

Se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all’amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase "discendente" distinta da quella sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata da normative di carattere contabilistico (Sezione delle Autonomie, delib. n. 5/2006).

E’ stata esclusa dalla contabilità pubblica la materia del pubblico impiego (Sez. Basilicata, delib. n. 8/2007; Sez. Calabria, delibb. nn. 4 e 6 del 2005; Sez. Campania, delib. n. 13/2007; Sez Emilia Romagna, delib. n. 41 /2007; Sez Lombardia delib. n. 41/2007; Sez Marche, delibb. nn.53-55/2007; Sez. Puglia delib. n.3/2007; Sez Sardegna, delib. n. 5/2007; Sez. Veneto, delibb. nn. 13 – 17 e 19/2007); l’assunzione del personale (Sez. Riunite Sicilia, delibb. nn. 8 e 11/2005; contraria, Sez. Friuli-Venezia Giulia, delib. n. 2/2005), i contratti di collaborazione coordinata e continuativa (Sez. Toscana, delib. n. 9/2005; in senso contrario, Sez. Toscana, delib. n. 7/2006; Sez Lazio delib. n. 33c/2007), la materia della contrattazione collettiva (Sez. Basilicata, delib. n. 4/2005; Sez. Calabria, delibb. nn. 21 e 22/2006; Sez. Liguria, delibb. nn. 4/2005, 5/2005 e 2/2006;; Sez. Marche, delib. n. 11/2005; Sez. Piemonte, delib. n. 15/2005; Sez. Riunite Sicilia, delibb. nn. 10/2005 e 13/2006; Sez. Toscana, delib. n. 5/P/2007; sez. Veneto delib. n. 10/2007), la materia pensionistica (Sez. Campania, delib. n. 6/2005), emolumenti al personale (Sez. Sardegna, delibb. nn. 7-10/2007) e le indennità di funzioni degli amministratori locali (Sez. Puglia delib. n. 6/2007; Sez. Sardegna delib. n. 8/2007).

È stata altresì esclusa dalla contabilità pubblica la materia dei lavori pubblici (Sez. Calabria, delib. n. 20/2006; Sez. Lazio, delib. n. 18/2006; Sez. Molise, delib. n. 33/par/2007; Sez. Sardegna, delib. n. 5/2007).

La richiesta di parere deve trattare ambiti e oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; in tal senso si sono pronunciate per l’inammissibilità, la Sezione Abruzzo con le deliberazioni nn. 12/2006 e 17/2006; la Sezione Basilicata, con la deliberazione n. 17/2007; la Sezione Calabria, con le deliberazioni nn. 11 e 20/2007; la Sezione Sardegna, con le deliberazioni nn. 8 9 del 2005, e 6 del 2006 e 3-6-8/2007; la Sezione Campania, con le deliberazioni nn. 3-8-10 e14/2007; la Sezione Emilia Romagna, con le deliberazioni nn. 32 e 49/2007; la Sezione Lazio, con le deliberazioni nn.29 e 33 /2007; la Sezione Liguria, con le deliberazioni n. 5-7-12 e 13 del 2006;la Sezione Lombardia con le deliberazioni nn. 5-10-12-16-21-26-27-37-50 del 2007; la Sezione Marche, con le deliberazioni nn. 53- 55- 56 del 2007; la Sezione Molise con la deliberazione n. 32/par/2007; la Sezione Piemonte delibb. nn. 1 e 7/2007 la Sezione Puglia, con la deliberazione n. 2/2005; la sezione Sardegna delibb. nn. 3-6-8-12/2007; le Sezioni Riunite per la Regione Sicilia, con le deliberazioni nn. 5-8-16 – 26 –27-28/2006 e 3-5-12-14 del 2007; Sez. Umbria delibb. nn. 2-3/2007; Sez Veneto delibb. nn. 6-7-23-42-44-45/2006 e 5 /2007.

I pareri dovrebbero concentrarsi preferibilmente su atti generali, atti o schemi di atti di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria (regolamenti, circolari), o inerenti all’interpretazione di norme vigenti; o a soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci e dei rendiconti; la preventiva valutazione di formulari o scritture contabili che gli enti intendessero adottare (Sezione Toscana delib. n 6/2005).

Peraltro la formulazione di pareri sugli atti di normazione trova già uno storico fondamento nell’art. 13 del R.D. 9 febbraio 1939, n. 273 che prevede l’obbligo per il Governo di richiedere il parere preventivo delle Sezioni Riunite sui disegni di legge riguardanti l’ordinamento e le funzioni della Corte dei conti.

Da ultimo, va precisato che la richiesta di parere non deve avere riguardo ad un provvedimento già formalmente adottato, per cui la stessa si traduce in un’istanza volta a sottoporre l’atto ad una verifica postuma di legittimità con assimilazione a forme di controllo preventivo di legittimità su atti, non consentito, e che modificherebbe la natura stessa della funzione consultiva, prodromica alla scelta discrezionale, perché rivolta ad illuminare l’organo di amministrazione attiva (Sez. Basilicata, delibb. nn.12,13 e 18/2007; Sez. Calabria, delib. n. 21/2005; Sez. Campania, delibb. nn. 2 e 13 /2007; Sez. Liguria, delibb. nn. 1 e 7/2005; Sez. Lombardia, delib. n. 34/2007; Sez. Piemonte, delib. n. 3/2005; Sez. Sardegna, delib. nn. 1-7/2006; Sez. Riunite Sicilia, delib. n. 10/2007; Sez. Toscana, delib. n. 12/2007; Sez. Veneto, delib. n. 7/2007).

Rapporti con le altre funzioni

Ulteriore profilo di natura oggettiva, evidenziato dall’atto di indirizzo a cui le Sezioni hanno manifestato particolare attenzione, è quello che la funzione consultiva non deve rivolgersi a quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi oggetto di eventuali iniziative giudiziarie proprie della Procura regionale o di altri giudici. Ciò al fine di evitare che i pareri stessi prefigurino soluzioni non conciliabili con successive pronunce sia della sezione giurisdizionale che della sezione di controllo. Su tale specifico profilo, non solo si è soffermato l’atto di indirizzo, ma molte deliberazioni delle Sezioni regionali hanno escluso la possibilità di rendere pareri su questioni che formano oggetto di esame da parte di altri organi, proprio per evitare possibili interferenze e condizionamenti, orientando così le amministrazioni nella scelta di condotte processuali in vertenze di carattere giudiziario in atto o in via di instaurazione; infatti la soluzione di controversie di tale tipo non può che restare affidata alle iniziative discrezionali o tecnico-legali dell’ente ed alle pronunce dei competenti organi della giurisdizione (ordinaria, amministrativa, contabile, tributaria). In tal modo molte Sezioni non hanno considerato ammissibili i quesiti che implicavano valutazioni di comportamenti amministrativi oggetto di eventuali iniziative giudiziarie (Sez. Basilicata, delibb.nn 1/2005, 32/2006 e 12/2007; Sezione Calabria, delib. n. 243/2007; Sez. Campania, delibb. nn. 1-3/2005, 21/2006 e 3/2007; sez. Emilia Romagna, delib. n. 36/2007; Sez. Friuli- Venezia- Giulia, delib. n. 19/2004; Sez. Lazio, delibb. nn. 4/2004, 7-15-16-17/2005 e 18/2006, 91/2007; Sez. Liguria, delibb. nn. 6-8/2007; Sez. Lombardia, delibb. nn.27, 42 e 43/2007; Sez. Marche, delibb. nn. 8-10-11-12/2005, nn. 2-4/2006 e 53-55/2007; Sez. Molise, delibb. nn. 2 e 6/2005; Sez. Piemonte, delibb. nn. 12, 13, 15, 16, 18, 19/2005 e 3-4-5/2006; Sez. Puglia, delibb. nn. 2 e 3/2005, 1/2006, 7-15/2007; Sez. Sardegna, delibb. nn. 8/2005 ed 11/2006; Sez. Riunite Sicilia, delibb. nn. 4-8-10/2005, 8/2006, 16 e 32 /2007; Sez. Toscana, delib. n. 1/2007; Sez. Veneto, delibb. nn. 11-23- 52 - 79 e 123/2006 e 6/2007).

Natura del parere

L’art.7 c.8, non fornisce elementi specifici circa il modo e i tempi in cui i pareri sono destinati ad inserirsi nell’attività dell’ente. Ma trattandosi di un atto di giudizio, rivolto ad illuminare l’amministrazione nell’esercizio dell’attività amministrativa, la pronuncia della sezione regionale di controllo non può che essere prodromica rispetto all’attività dell’ente. La funzione, per le regioni, potrà avere ad oggetto anche provvedimenti legislativi. Tale principio, ampiamente condiviso, ha spinto ad individuare come inammissibili quelle questioni per le quali il parere è stato richiesto non in fase preventiva rispetto alla decisione, al fine di illuminare, con l’attività di giudizio, l’organo di amministrazione attiva, ma in modo postumo, come una sorta di controllo di legittimità quando l’atto era già perfezionato (Sez. Veneto, delib. nn. 1/2004; Sez. Liguria, delib. n. 1/2005; Sez. Lombardia, delib. n. 3/2005; Sez. Piemonte, delib. n. 3/2005; Sez. Basilicata, delibb. nn. 1/2005, 7-15/2006 e 13/2007; Sez. Liguria, delib. n. 7/2005; Sez. Sardegna, delib. nn. 5 ed 8/2006, Sez.Campania delib.n.2/2007; di diverso avviso sono le Sezioni Riunite per la Regione Sicilia delibb. nn. 18/2006 e 10/2007, orientamento modificato con la delib.n.10/2007).

Problematiche esaminate

I pareri formulati dalle diverse Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti hanno riguardato varie problematiche. Si evidenziano, di seguito, i principi ispiratori delle principali tematiche trattate.

Patto di stabilità

a) In generale

Il calcolo relativo al patto di stabilità non può essere che quello stabilito dalla legge finanziaria e illustrato dalla circolare del Ministero dell’economia e finanze n. 12/2007: qualsiasi diverso conteggio sarebbe non conforme a legge (Sezione. Abruzzo, delib. n. 252/2007).

b) I destinatari delle prescrizioni

In ordine alla individuazione degli enti assoggettati agli adempimenti e ai vincoli del patto di stabilità interno, deve applicarsi l’art. 156, comma 2, del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.), che dispone, con riguardo alle classi demografiche, che si faccia riferimento alla "popolazione residente calcolata alla fine del penultimo anno precedente per le province ed i comuni secondo i dati dell’Istituto nazionale di statistica"; quindi, per il 2007, la popolazione cui riferirsi è quella al 31 dicembre 2005 (art. 1, comma 22, lett. a), della legge 30.12.2004, n. 311 e successive integrazioni; circolare Min. Economia e Finanze n. 12 del 22 febbraio 2007 (Sezione Basilicata delib. n. 11/2007).

Fattispecie

b1) Le istituzioni comunali

Il rispetto del patto di stabilità ha come destinatario esclusivamente l’ente locale e non anche l’istituzione comunale, costituita ai sensi dell’art. 114 del d.lgs. 267/2000 per l’erogazione dei servizi al cittadino, che non può, pertanto, essere ricompresa fra i diretti destinatari delle disposizioni relative. Tuttavia, considerato che il risultato di gestione di questa concorre a determinare il risultato gestionale del Comune, che si pone come soggetto attivo per il rispetto del Patto di stabilità, è indispensabile che anche gli enti di qualsiasi natura, costituiti dai comuni, perseguano dal punto di vista finanziario, obiettivi compatibili con il patto di stabilità (Sez. Veneto, delib. n. 3/2005).

L’istituzione è una formula organizzatoria atta a consentire all’ente di realizzare una gestione separata ed autonoma senza perdere, tuttavia, il controllo della stessa da parte del comune. Essa non viene menzionata tra i soggetti individuati quali diretti destinatari della norma ma è indispensabile che la stessa, al pari degli altri enti, di qualsiasi natura, costituiti dai Comuni, persegua, dal punto di vista finanziario, obiettivi compatibili con quelli posti al fine della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica. Sussiste, infatti, uno stretto ed automatico collegamento tra i risultati gestionali della istituzione ed il bilancio dell’ente locale, sia in sede preventiva che consuntiva, poiché il risultato di gestione di questa concorre a determinare il risultato gestionale del Comune, tant’è che, in caso di risultato economico positivo, potranno ridursi, di pari importo, i trasferimenti in conto esercizio, dal bilancio dell’ente locale a quello della Istituzione e, viceversa, in caso di risultato negativo, il bilancio dell’ente locale dovrà inevitabilmente sopportare un maggior esborso finanziario (Sez. Veneto, delib. n. 10/2006).

b2) Gli enti commissariati

A differenza degli enti nuovi, per i quali deve farsi riferimento alla prima, successiva, base di calcolo, i comuni commissariati sono soggetti alle regole del Patto, in quanto in possesso di una base di calcolo comunque idonea. Ritenere che la assimilazione tra enti di nuova istituzione ed enti commissariati comporti una disapplicazione indiscriminata delle regole del Patto per questi ultimi finirebbe con lo stravolgere (in assenza di una esplicita previsione normativa), le finalità che persegue il patto di stabilità, condiviso ed applicato da tutti gli enti pubblici, ai fini della tutela economica della Repubblica. Dall’affermazione di carattere generale che, in assenza di esplicita previsione normativa, le sanzioni per il mancato rispetto del patto di stabilità vanno integralmente applicate anche agli enti commissariati discende l’applicazione dell’art. 1, comma 150, della legge n. 266/2005, che conferma l’applicazione delle disposizioni recate dall’art. 1, commi 30,31,32,33,34,35 e 37, della legge n. 311/2004 (Sez. Lombardia, delib. n. 16/2006).

Sono applicabili agli enti commissariati le regole relative al Patto di stabilità, dall’anno successivo a quello in cui è cessato il commissariamento; pertanto, il Comune non può procedere ad assunzioni di personale, né ricorrere all’indebitamento per investimento; non può effettuare spese per l’acquisto di beni e servizi in misura superiore a quella corrispondente all’ultimo anno in cui si è accertato il rispetto degli obiettivi del Patto, ovvero, qualora esso sia sempre stato inadempiente, in misura superiore a quella del penultimo anno precedente, ridotta del 10% (Sez. Veneto, delib. n. 5/2006; Sez. Lombardia, delib. n. 16/2006).

L’art. 1, comma 149, della legge finanziaria per il 2006 trova applicazione nei confronti degli enti caratterizzati da regime commissariale nel corso di tutto il 2005, con la conseguenza che, al di fuori di questa ipotesi, l’ente locale è assoggettato integralmente alle disposizioni contenute nella legge predetta in materia di contenimento della spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilità interno (Sez. Lazio, delib. n. 22/c/2006).

L’art.1, comma 689, legge n.296/2006 ha disposto, in modo espresso, l’esclusione dal rispetto degli obiettivi del patto per gli anni 2006 e 2007, di quegli enti per i quali, negli anni 2004 e 2005, o per frazione di anno, l’organo consiliare era commissariato nella specie l’ente è stato commissariato solo per 6 mesi nell’anno 2004, e non anche nel 2005,è. pertanto tenuto al rispetto del raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità per l’anno 2007, ai sensi dell’art. 1, comma 676 e seguenti,legge 296/2007 (Sez Calabria delib. n. 216/2007).

 

b3) Società a partecipazione pubblica

Secondo i criteri fissati dal Regolamento CE 2223/96 del 25 giugno 1996 deve considerarsi ente pubblico, ai fini del calcolo delle grandezze di finanza pubblica rilevanti per il Patto di stabilità e crescita, qualsiasi soggetto che, indipendentemente dalla forma giuridica assunta, utilizzi per lo svolgimento dell'attività per cui è costituito risorse prevalentemente pubbliche anziché private; pertanto i risultati gestionali delle società a partecipazione pubblica totalitaria o maggioritaria ovvero di quelle costituite da un ente territoriale per lo svolgimento di compiti e funzioni pubblici, ` debbono, indipendentemente da una specifica disciplina che preveda il loro consolidamento con i risultati dell'ente pubblico costitutore, essere computati insieme a quelli di quest'ultimo al fine di calcolare le grandezze dì finanza pubblica relative al Patto di stabilità. (Sez. Lombardia, delib. n.2/2007).

b4) Aziende per la gestione degli alloggi di Edilizia residenziale pubblica (A.c.e.r.)

In materia di gestione degli alloggi E.r.p., i soggetti titolari dei finanziamenti regionali sono i Comuni, mentre alle A.c.e.r. è riservato soltanto l’utilizzo delle somme messe a disposizione attraverso l’istituto della delegazione di pagamento, senza che si configurino problemi di compatibilità con le leggi finanziarie del 2004 (L. n. 311/2004) e del 2005 (L. n. 350 del 2005). La Regione può conteggiare i finanziamenti, anche in termini di cassa, con una contestuale doppia operazione in entrata e in uscita, ai fini del calcolo del tetto massimo raggiungibile per il rispetto del Patto di stabilità. Non è possibile far rientrare le Acer nell’elencazione delle amministrazioni pubbliche di cui alla legge n. 311/2004, stante l’esistenza dei requisiti richiesti, cioè il trasferimento in conto capitale da parte della Regione per investimenti che devono essere effettuati dai singoli Comuni. Non è possibile integrare le amministrazioni inserite nel conto consolidato, visto che le stesse vengono individuate attraverso parametri di classificazione del SEC (Sistema europeo dei conti); tale elenco è soggetto a periodiche revisioni da parte dell’ISTAT. L’elenco degli enti allegato alla legge n. 311/2004, e richiamato dall’art. 1, comma 5, della legge stessa, ha carattere tassativo (Sezione Emilia Romagna, deliberazione n. 10/2003).

c) Spesa corrente

c1) Spesa per il personale

c1a) Disciplina prevista dalla legge n. 266/2005 (legge finanziaria 2006)

L’intera spesa afferente il personale in forza al Comune interessato deve essere sottoposta alle prescrizioni ex art. 1, comma 198 e ss., della legge n. 266/2005, a prescindere dal riparto del personale stesso tra le varie aree di servizi, unità organizzative ed istituzioni per i servizi sociali (Sez. Emilia Romagna, delib. n. 5/2006).

Le risorse del fondo accessorio, pur avendo carattere di certezza, stabilità e continuità, concorrono al raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica al pari delle altre spese di personale. Spetta agli organi di governo dell’Ente, definire, secondo il prudente apprezzamento e la valutazione dei responsabili di settore, la misura degli stanziamenti di spesa in bilancio necessari a contenere gli impegni nei limiti del tetto di spesa programmato in modo tale che il relativo importo non superi, ai sensi dell’art. 1. co. 198 l. n. 266/05, il corrispondente ammontare dell’anno 2004, diminuito dell’1% (Sez. Campania, delib. n. 22/2006).

Riguardo all’incidenza della spesa sul Patto di stabilità, il divieto sancito dall’art. 1, co. 150, l. n. 266/2005 trova imperativa applicazione anche nel caso in cui il bilancio preventivo dell’ente interessato per l’esercizio finanziario 2006 contenga misure idonee per ricondurre la finanza dell’ente stesso nell’ambito di riequilibrio del bilancio. La normativa, nel riferirsi alle "assunzioni di personale a qualsiasi titolo", mira, sul piano logico e sistematico, a disporre, nel quadro del rispetto del Patto di stabilità, la riduzione delle spese di personale, applicabile anche nel caso di personale interinale, perché diversamente opinando, la prescrizione normativa sarebbe di facile elusione (Sez. Lazio, delib. n. 17/c/2006).

Lo spirito e la lettera delle disposizioni dettate in materia dal legislatore nelle recenti leggi finanziarie, sono finalizzate alla salvaguardia del patto di stabilità e rispondono palesemente ad una logica stringente, che non lascia alcun margine di elasticità nell’interpretazione delle stesse. Pertanto, il concetto di spesa per il personale deve intendersi, alla luce della citata normativa, nel senso che nel calcolare tale spesa, è necessario tener conto di tutte le voci che concorrono a formare la retribuzione complessiva (Sez. Lombardia, delib. n. 25/2006).

Per le spese di personale, indicate dai commi 198-205 dell’art. 1 della legge n. 266/2005, soggette alla riduzione dell’1% di quelle dell’anno 2004, si intendono anche le spese per il personale di collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con altre forme di lavoro flessibile o con convenzioni (Sez. Lombardia, delib. n. 11/2006).

Il carattere generale ed omnicomprensivo della misura prevista dal comma 33 dell’art. 1 della legge n. 311/2004, richiamato dall’art. 1, comma 150, della legge n. 266/2005, induce a ritenere che essa si estenda anche al conferimento o proroga di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa e che il mancato richiamo del comma 116 della legge finanziaria 2005 sia attribuibile al suo esplicito collegamento temporale (Sez. Veneto, delib. n. 9/2006). Le spese relative ai contratti di collaborazione vanno indicate in bilancio, secondo la classificazione espressamente prevista (Sez. Lombardia, delib. n. 11/2006).

In caso di costituzione di un’istituzione, il rapporto di strumentalità e dipendenza dell’istituzione con l’ente di riferimento è così stretto da limitarne l’autonomia alla pura e semplice gestione dei compiti, con la ulteriore conseguenza che la disciplina giuridica del relativo personale non potrà essere considerata disgiunta da quella del personale proprio dell’ente locale (Sez. Emilia Romagna, delib. n. 5/2006; Sez. Toscana, delib. n. 4/2006).

Le spese per il personale distaccato presso la istituzione devono essere incluse nel computo delle spese di personale dell’ente locale. Detto personale, infatti, non fuoriesce dall’alveo comunale – come accadrebbe in caso di distacco presso altra amministrazione- perché presta il proprio servizio nell’ambito di un ente strumentale del Comune stesso, istituito per l’espletamento di funzioni proprie del Comune (Sez. Veneto, delib. n. 10/2006). Nella ipotesi contraria, il ricorso ad una delle modalità organizzative previste per l’ottimale erogazione di servizi pubblici avrebbe l’effetto di frustrare le finalità di contenimento della spesa perseguite dalla legge (Sez. Toscana, delib. n. 5/2006).

La disposizione di cui all’art. 1, comma 198, della legge n. 266/2005 ha per finalità non più prevalente, ma unica, quella del contenimento della spesa pubblica, nel tentativo di poter perseguire per tale strada gli obiettivi imposti dall’appartenenza europea. Di qui la necessità che nelle varie ipotesi prospettabili debba anzitutto chiedersi se l’applicazione della norma limitativa conduca o meno ad un contenimento di spesa nell’ambito del settore pubblico e, proprio per tale motivo, possa ritenersi coerente con l’intento perseguito, in materia, dalla normativa nazionale nel suo complesso (Sez. Toscana, delib. n. 5/2006).

c1b) Disciplina prevista dalla legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007)

Enti sottoposti al patto

Al fine di assicurare il contenimento della spesa pubblica, La "legge finanziaria per il 2007" ha dettato, anche, alcune specifiche norme in materia di spese di personale modificando quelle introdotte con le precedenti leggi finanziarie. Anche in relazione alle spese di personale ha dettato una disciplina di carattere generale che è applicabile a tutti i Comuni che sono "sottoposti al Patto di stabilità interno", i quali sono tenuti a contenere le spese del personale nell’ambito del rispetto dei vincoli generali posti dalla disciplina del Patto (Sez. Lombardia, delib. n. 28/2007).

La ratio della disposizione di cui al comma 557 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2007 deve essere rinvenuta nella volontà di limitare il fenomeno in continua espansione della spesa per il personale e, conseguentemente, essa deve essere intesa come indice di corretto comportamento da parte degli enti locali per quanto concerne gli aspetti organizzativo e gestionale. Infatti, la norma non indica in modo preciso e vincolante i criteri per la quantificazione e la qualificazione della riduzione della spesa medesima. Il legislatore, da un lato, definisce (per gli enti sottoposti al Patto) un obiettivo di riduzione delle spese di personale e, dall’altro, in aderenza al nuovo sistema di contenimento della spesa basato sui saldi, non stabilisce l’entità di tale riduzione. In coerenza, il comma 557 dell’articolo unico della legge n. 296/2006 si configurerebbe, quindi, anche come norma di specificazione dell’art. 1 del D.Lgs. n. 165/2001 che individua tra le finalità della P.A. quella di razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta ed indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica. Il disposto normativo, tra l’altro, non definisce la misura della riduzione, né le modalità con le quali conseguire tale obiettivo, per cui è ragionevole ritenere che detti aspetti siano da rimettersi all’autonoma determinazione dell’ente all’interno di una libertà che incontra solo i limiti posti dal patto di stabilità e che, quindi, si muove nell’ambito di criteri e vincoli ben definiti. Le modalità di calcolo poste dalla finanziaria 2007, a differenza di quanto accadeva con la finanziaria 2006, riconduce nuovamente le spese per il personale nella disciplina del Patto e conseguenzialmente esse non sono più regolate da norme di contenimento distinte. La legge finanziaria per il 2007, nel ribadire che l’obiettivo del contenimento della spesa per il personale va perseguito anche tramite la razionalizzazione delle strutture amministrative, si limita ad indicare, attraverso principi meramente orientativi (gli stessi fissati per le amministrazioni dello Stato) agli enti sottoposti al Patto, una serie di regole da utilizzare, in piena autonomia, per ridurre la spesa per il personale in funzione del rispetto dei saldi finanziari fissati dalle regole del patto di stabilità interno.

In questi termini, la spesa del personale sulla quale impostare la politica di riduzione dovrebbe essere, quale dato di partenza ai fini di successivi interventi, quella dell’anno 2006 il cui calcolo di spesa deve tener conto di tutte le voci che concorrono a formare la retribuzione complessiva. Allo stesso modo dovrà, per gli enti soggetti al Patto, essere considerata quale componente di spesa, ai fini della riduzione, anche l’aspetto degli aumenti contrattuali poiché per detti enti non è prevista la medesima esclusione espressa per gli enti non soggetti al Patto (Sez. Veneto, delib. n. 11/2007).

La legge finanziaria per il 2007 ha dettato specifiche norme in materia di contenimento della spesa di personale a modifica di quelle introdotte con le precedenti leggi finanziarie prevedendo una disciplina di carattere generale applicabile ai Comuni sottoposti al Patto di stabilità interno i quali sono tenuti a contenere le spese del personale nell'ambito del rispetto dei vincoli generali posti dal Patto (comma 557 art. 1) ed una disciplina per i Comuni non sottoposti alle regole del Patto di stabilità interno che debbono osservare gli specifici limiti previsti dall'art. 1, comma 562; pertanto i Comuni sottoposti al Patto debbono disciplinare la spesa per il personale nell'ambito di tutte le spese che intendono affrontare per raggiungere il risultato globale indicato nella legge finanziaria. L’intento del legislatore in tema di contenimento della spesa per il personale, è quello che ogni ente limiti la stessa in modo significativo, nell’ambito del più generale rispetto del patto di stabilità interno per l’anno 2007 (Sez. Lombardia, delib. n. 19/2007).

La norma non precisa la misura della riduzione delle spese di personale, né i parametri di riferimento della stessa, ma la espressa previsione normativa non lascia margini di dubbio in merito alla vigenza di un obbligo in tal senso in capo agli enti soggetti al patto di stabilità interno. Questi ultimi sono pertanto tenuti a contenere le spese del personale al fine di concorrere a salvaguardare gli obiettivi di finanza pubblica stabiliti dal patto di stabilità interno e quindi in vista del risultato globale da conseguire.

Quanto all’importo della spesa di personale da considerare ai fini della dovuta riduzione, l’ultimo paragrafo del comma 557 dell’articolo 1 della legge n. 196 del 2006 stabilisce che, per il 2007, non trovano applicazione le disposizioni di cui all’articolo 1, commi da 198 a 206 della legge n. 266 del 2005 (finanziaria 2006), "fermo restando quanto previsto dalle disposizioni medesime per gli anni 2005 e 2006", ovvero mantenendo integri gli effetti prodotti in quegli anni sul volume della spesa.

Da ciò sembra potersi dedurre che la spesa per il personale del 2006 rappresenti il parametro di riferimento rispetto al quale commisurare la riduzione della spesa di personale da attuarsi nel 2007.

Pertanto, ferma restando l’autonomia degli enti nella determinazione del quantum di riduzione e nella scelta degli strumenti di contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale, risulta necessaria una definizione della spesa di personale per il 2007 attraverso gli stessi criteri ed orientamenti utilizzati per il 2006 al fine di rendere possibile un raffronto fra dati omogenei.

In ogni caso la riduzione delle spese per il personale non potrà che avere ad oggetto la somma degli interventi 01 e 03, ovvero l’importo complessivo della spesa per il personale in servizio, a qualsiasi titolo, presso l’Ente (Sez. Piemonte, delib. n. 5/2007).

Nell’ipotesti di assunzione mediante espletamento di un concorso pubblico, a tempo pieno o a tempo parziale ovvero con la procedura di mobilità, superando il vincolo finanziario nel limite prefissato dalla legge finanziaria, non può che ribadirsi la specificità e tassatività della norma, che impone un volume di spesa per il personale non superiore a quella sostenuta nel 2004 (Sez. Lombardia, par. n. 22/2007).

Le spese sostenute per la sostituzione di una dipendente in maternità deve, essere compresa nel calcolo della spesa per il personale (Sezione Lombardia, delib. n. 44/2007).

Enti non sottoposti al patto

Con l’espressione normativa "enti non sottoposti al patto" il legislatore ha inteso senza dubbio riferirsi agli enti locali con popolazione sino a cinquemila abitanti che, come noto, sono esclusi ex lege dall’applicazione del patto di stabilità interno(sez. Puglia parere n. 11/2007).

I Comuni "non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno" debbano contenere le spese di personale nei limiti di quanto speso nell’anno 2004 e non possano procedere a nuove assunzioni di personale se non in relazione a precedenti cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato avvenute "nel precedente anno"

Con questa disciplina, il legislatore è intervenuto nuovamente ad individuare meccanismi di contenimento della spesa di personale, dettando una normativa diversificata per gli enti "sottoposti al Patto di stabilità interno" rispetto a quelli "non sottoposti" a quelle regole; i primi, nell’ambito della loro gestione finanziaria complessiva, debbono raggiungere un "risultato" all’interno del quale deve essere conteggiata anche la spesa relativa al personale; i secondi non hanno un obbligo di risultato finanziario complessivo (patto di stabilità interno), ma solo alcuni limiti specifici, fra i quali vi è quello del contenimento della spesa del personale che da un lato, deve essere mantenuta entro il limite previsto dal comma 562 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2007 e, dall’altro, non può essere gravata dal costo di nuove assunzioni, se non nei limiti di cessazioni di rapporti di lavoro avvenuti nell’anno precedente (Sez. Lombardia, delib. n. 28/2007).

Il comma 562 dell’art. 1 della legge finanziaria 2007 consente agli enti non sottoposti al patto di assumere personale solo in sostituzione di vacanze verificatesi nell’esercizio precedente. Tuttavia, tale previsione si riferisce all’assunzione di nuove unità di personale e rientra nel novero delle disposizioni statali volte a contenere (o rinviare) la spesa attraverso la fissazione di principi di coordinamento della finanza pubblica. E’ possibile attuare procedure di comando, e ove l’attivazione del citato comando non risulti possibile, gli enti possono attivare la procedura di mobilità, fermo restando il rispetto del limite di spesa previsto dallo stesso comma 562 (Sez. Toscana, delib. n. 4/2007).

Anche in presenza di esigenze di carattere eccezionali ed improrogabili, pur astrette da specifico vincolo normativo, resta fermo il divieto di "procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipo di contratto" sancito dal comma 561 della legge n. 296/2006 per gli Enti che non hanno rispettato il Patto di stabilità interno, risultando la fattispecie dell’incarico di collaborazione coordinata e continuativa già contenuta e prevista all’interno dello stesso precetto normativo.

In tale circostanza, l’Amministrazione è tenuta ad utilizzare esclusivamente le risorse professionali di cui dispone, eventualmente avvalendosi, nel rispetto della normativa vigente, di strumenti gestionali alternativi, posti a disposizione degli amministratori pubblici per fronteggiare esigenze di carattere temporaneo o permanente (Sez. Campania, delib. n. 6/2007).

Si può ritenere implicitamente abrogato dall’1/1/2007, il DPCM 15/12/2006, emanato in attuazione dell’art. 1, commi 93 e 98, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, per incompatibilità con l’art. 1, c. 557, della legge n. 296/2006. In forza dell’abrogazione implicita, anche la mobilità all’interno del comparto concorre a determinare il monte delle cessazioni del rapporto di lavoro a tempo indeterminato, nel limite delle cessazioni complessivamente intervenute nel corso dell’anno precedente. La ratio legis che ispira il c. 562, è completamente diversa da quella dell’art. 1, commi 92 e 98, legge n. 311 del 2004 e, in relazione al criterio di calcolo per la determinazione dei limiti per le assunzioni di personale a tempo indeterminato è costituito dalle cessazioni dei rapporti di lavori intervenute nell’anno precedente, fra esse vanno ricompresse quelle intervenute per mobilità (Sezione Sardegna, deliberazione n. 15/2007).

Anche per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno la legge finanziaria 2007 prevede l’obbligo di ridurre le spese di personale, stabilendo in tal caso dei limiti predeterminati (art. 1, comma 562, della legge n. 296 del 2006) (Sez. Piemonte, delib. n. 5/2007).

L’art. 1, comma 562 citato, dispone che per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese del personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2004. Gli enti possono procedere all’assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni. La formulazione del comma 562 citato prevede due obblighi (a carico degli enti locali), il primo riferito al mantenimento complessivo del livello di spesa in misura non superiore a quello del 2004, il secondo volto a moderare le eventuali nuove assunzioni nei limiti delle cessazioni dei rapporti di lavoro che si siano verificate nell’anno precedente. I due obblighi posti a carico dei comuni non sono alternativi l’uno rispetto all’altro ma si cumulano, con l’evidente finalità di evitare che assunzioni effettuate in corso d’anno provochino costi destinati a gravare sui futuri bilanci dell’ente (Sez. Lombardia, delib. n. 28/2007/par).

Mentre la legge finanziaria 2006 prevedeva una riduzione della spesa di personale di almeno l’1% della spesa per il personale nel 2006, rispetto alla spesa sostenuta nel 2004, con la legge finanziaria per il 2007 l’obiettivo è la riduzione di tale tipologia di spesa. La possibilità di effettuare assunzioni non è preclusa. Solo gli enti che non hanno rispettato il patto non possono assumere a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipo di contratto, comma 561.

Il comma 561 della legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007) sembra avere una portata ancora più estesa dei divieti espressi dalle finanziarie precedenti, atteso che al divieto di assunzioni a qualsiasi titolo aggiunge il divieto di assunzioni con qualsiasi tipo di contratto. Da un’interpretazione letterale e sistematica del comma 561 della legge n. 296/2006 deriva, pertanto, il divieto per l’ente locale non rispettoso del patto di stabilità interno nell’anno 2006 di avvalersi, nell’esercizio 2007, di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. (Sez. Puglia, par. n. 1/2007).

c1c) Giurisprudenza successiva alla legge n. 17/2007

Il fine primario degli enti sottoposti al patto di stabilità è la riduzione delle spese di personale, tale riduzione può ottenersi non solo con il contenimento delle assunzioni ma anche con altre misure come il riassetto organizzativo.

A seguito dell’entrata in vigore della legge 26 febbraio 2007, n. 17, di conversione del decreto legge n. 300/2006, che ha abrogato il comma 561 dell’art. 1 della legge n. 296/2006, per gli enti locali che non abbiano rispettato il patto di stabilità per l’annualità precedente non risulta più sussistere, per l’anno in corso, alcun divieto di procedere ad assunzioni di personale, a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipo di contratto. Ciò non toglie però che, anche per le spese deliberate in materia di personale, l’ente dovrà, comunque, assicurare il rispetto del patto di stabilità interno per l’anno 2007 (Sez. Basilicata, delib. n. 2/2007).

L’art. 1, c 561, della legge n. 296/2006 è stato inopinatamente posto nel nulla dall’art. 6, comma 8 sexies, della legge 26 febbraio 2007, n. 17, norma con la quale il legislatore ha disposto che per l’anno 2007, agli enti che non hanno rispettato le regole del patto non si applicano le disposizioni previste dall’art. 1, comma 561, della legge n. 296/2006 (Sez. Sardegna, delib. n. 13/2007).

c1d) Assunzioni a tempo determinato e contratti di lavoro part-time

Con riferimento ai contratti previsti dall’art. 90 del TUEL afferenti agli uffici di supporto agli organi di direzione politica, essi vanno considerati come nuove assunzioni con contratti di lavoro subordinato a tempo determinato ricadenti nel divieto posto dal comma 33 lett. b) dell’art. 1 della legge n°311/2004. Il carattere generale ed omnicomprensivo della misura prevista dal citato comma 33 induce a ritenere che essa si estenda anche al conferimento o proroga di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa e che il mancato richiamo del comma 116 della legge finanziaria 2005 sia attribuibile al suo esplicito collegamento temporale. Infine, il divieto riguarda anche la nomina del direttore generale ai sensi dell’art. 108 del D.Lgs. 267/2000 (Se. Veneto, delib. n. 9/2006).

L’art. 1, comma 561, della legge n. 296/2006, che impone agli enti locali che non abbiano rispettato le regole del patto di stabilità per il 2006 il divieto "di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipo di contratto", non lascia spazi ad interpretazioni estensive o ad eccezioni che peraltro non sono state espresse in modo specifico dalla stessa legge.

Non risulta possibile procedere ad assunzioni di personale con la procedura della mobilità, pur con l’invarianza della spesa, secondo i criteri fissati dall’art. 7, 2° comma del DPCM 15 febbraio 2006 emanato in attuazione dell’art. 1, comma 98 della L. 311/04, in quanto le relative disposizioni sono state disapplicate dall’ultimo periodo dell’art. 1, comma 557 della legge 296/06 per gli enti locali soggetti al patto di stabilità interno a partire dall’anno 2007.

Analogo ragionamento deve essere fatto con riferimento alle assunzioni di personale a tempo determinato ai sensi dell’art. 110, 2° comma del TUEL che devono senz’altro rientrare nel divieto in assenza di esplicita deroga.

Tali vincoli vanno peraltro inquadrati in un contesto caratterizzato da obiettivi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica definiti dall’art. 1, comma 557 della legge 296/06 che già prevedono per tutti gli enti locali sottoposti al patto di stabilità una riduzione generalizzata e programmata della spesa di personale (Sezione Lombardia, delib. n. 7/2007).

Alla luce di quanto disposto dall’art. 1, commi 557 e 562 della legge n° 296/2006 (legge finanziaria 2007), non è legittimo il superamento del limite di spesa per il personale, così come determinato dalla normativa de qua. Pertanto, relativamente all’ipotesi di assunzione part-time o a tempo determinato, oltre il tetto di spesa, va ribadita la ineludibilità della disposizione normativa, che fa esplicito riferimento all’invarianza della spesa nel suo ammontare nell’esercizio finanziario 2004, quale limite massimo (Sez. Lombardia, delib. n. 22/2007).

Le spese di personale da assumere a tempo determinato negli enti locali non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, rientrano tra quelle da includere nel computo per stabilire la soglia massima di spesa sostenibile, il cui superamento non può non costituire violazione del divieto previsto dal regime giuridico dell’art. 1, comma 562, della legge n. 296/2006 (Sez. Molise, delib. n. 24/2007).

L’art. 1, c. 562, della legge 296/2006, ha disposto, per gli enti non soggetti al patto di stabilità interno, che le spese del personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2004. Sulla base di tale disposizione la spesa sostenuta per i contratti a tempo determinato deve essere computata nella spesa complessiva per il personale. Il rinnovo dei contratti di formazione e lavoro sarà possibile solo se la spesa complessiva per il personale non supera quella del 2004 (Sez. Lombardia, delib. n. 51/2007).

c1e) Contratti di collaborazione

Con riferimento alla possibilità di stipulare un "accordo di collaborazione di lavoro autonomo" di alta specializzazione ex art. 110 Tuel, in via generale, ai fini del rispetto del richiamato comma 562 dell’art. 1 della legge finanziaria non sono ravvisabili ragioni ostative, qualora, peraltro, sia conferito, ai sensi del comma 6 della citata disposizione; la relativa scelta discrezionale è intestata all’amministrazione e deve comunque rispettare i requisiti ed i criteri stabiliti nella materia dal legislatore e i parametri individuati dalla costante giurisprudenza della Corte dei conti (rispondenza dell’incarico agli obiettivi dell’amministrazione; inesistenza all’interno della propria organizzazione della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico; indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell’incarico; indicazione della durata dell’incarico; proporzione fra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’amministrazione.

Nel caso in cui le competenze necessarie e non reperibili nell’ente richiedano un elevato contenuto professionale, i provvedimenti dell’amministrazione devono essere motivati in ordine all’alta professionalità richiesta e alla previa ricognizione delle professionalità interne di tipo analogo e dei carichi di lavoro ad esse assegnati (Sez. Lombardia, delib. n. 22/2007).

Le spese di personale da assumere a tempo determinato, ai sensi dell’art. 110 del TUEL, negli enti locali non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, rientrano tra quelle da includere nel computo per stabilire la soglia massima di spesa sostenibile, il cui superamento non può non costituire violazione del divieto previsto dal regime giuridico dell’art. 1, comma 562, della legge n. 296/2006 (Sez. Molise, delib. n. 24/2007).

c1f) Assunzioni disposte ai sensi dell’art. 1, comma 564, della legge finanziaria 2007

L’art 1, comma 564, della L 296/2007, conferisce la facoltà agli enti locali di destinare, quote dei proventi da sanzione amministrativa per violazione del codice della strada, al miglioramento della circolazione sulle strade,attraverso progetti di assunzioni nelle forme di contratti a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro. L’articolo non discrimina gli enti soggetti o non soggetti al patto, si può pertanto ritenere che l’unico limite sia costituito da quello quantitativo, fino al 50% degli introiti totali, tali importi non concorrono con la spesa complessiva per il personale. Tale determinazione non esclude la confluenza delle spese in argomento nei saldi finanziari sottoposti agli specifici obblighi di riduzione previsti dall’art.1, comma 677 e seguenti, della legge 296/2006 (Sezione Veneto delib. n. 18/2007).

Va ritenuto che la circolare del Ministero dell’interno n. 5/2007, nella parte in cui evidenzia che le assunzioni disposte ai sensi dell’art. 1 co. 564 della legge finanziaria 2007 non concorrono ai fini della determinazione della spesa complessiva per il personale e sono da escludere dal computo della spesa di cui al comma 562, per gli enti per i quali tale norma trova applicazione, sia riferibile solo ai comuni con un numero di abitanti inferiore alle 5000 unità, per i quali il legislatore ha stabilito, proprio con il precedente comma 562, un limite alla spesa di personale. Per questi enti l’art. 1, co. 564, rappresenta una deroga al tetto di spesa in argomento.

Per gli enti sottoposti alle regole del patto di stabilità, al contrario, l’assunzione di personale, riconducibile alla fattispecie di cui alla novella ultima del codice della strada (assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro), rappresenta una circostanza neutrale, che, assieme alla correlata entrata che ne costituisce copertura, confluisce nel saldo finanziario, quale parametro delle nuove regole del patto di stabilità. In conclusione, le assunzioni di cui al comma 4 bis dell’art.208 del codice della strada, sono ritenute ammissibili, non solo se correttamente motivate in relazione alle esigenze ed alle suddette finalità specifiche, ma parimenti solo se riferite all’esercizio finanziario 2007 nel quale è accertata l’entrata derivante appunto da sanzione amministrativa al codice della strada, che ne costituisce la correlata copertura finanziaria secondo una norma ad effetti temporalmente limitati. Qualora l’Ente proceda a tale tipologia di assunzione per una durata superiore all’esercizio finanziario, dovrà ricorrere per la parte di competenza del successivo esercizio, alla copertura della spesa con le normali entrate di bilancio (Sez. Lombardia, delib. n. 32/2007).

c1g) Stabilizzazione del personale non dirigenziale

L’art. 1, comma 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), laddove consente la stabilizzazione del personale degli enti locali non dirigenziale a tempo determinato da almeno tre anni fermo restando le regole del patto di stabilità interno, fa esplicito riferimento ai limiti di spesa per l’anno finanziario in corso, ovvero il 2007.

E’ possibile affermare che quando la legge finanziaria 2007 prevede che la stabilizzazione del personale precario degli enti locali possa esser fatto solamente quando l’ente locale rispetti il patto di stabilità interno, ciò significa che si deve far riferimento alle regole impartite per l’anno in corso in sede di bilancio di previsione, e non all’esercizio 2006.

Conseguentemente il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica e di contenimento della spesa per l’ente che intende procedere alle stabilizzazioni previste dall’art. 1, comma 558, va rilevato sulla base del bilancio di previsione 2007, trattandosi del documento contabile ufficiale dal quale emerge l’intera programmazione finanziaria (Sez. Veneto, delib. n. 9/2007).

c1h) Spese per il personale degli enti commissariati

Con l’espressione normativa "enti non sottoposti al patto" il legislatore ha inteso senza dubbio riferirsi agli enti locali con popolazione sino a cinquemila abitanti che, come noto, sono esclusi ex lege dall’applicazione del patto di stabilità interno.

Tuttavia, tale terminologia può ritenersi applicabile anche a enti di dimensioni maggiori che possiedono una popolazione superiore a cinquemila abitanti e che tuttavia sono esclusi dalla disciplina vincolistica sul patto di stabilità interno in virtù dell’espresso dettato legislativo che, al comma 689 della citata finanziaria 2007, esonera dall’osservanza del patto di stabilità per gli anni 2006 e 2007 i comuni il cui organo consiliare, negli anni 2004 e 2005, anche per frazione di anno, è stato commissariato ai sensi degli articoli 141 e 143 del D. Lgs. n. 267/2000.

E’ infatti evidente che gli "enti commissariati", se pure esclusi dall’osservanza del patto, devono comunque ritenersi sottoposti alla normativa in materia di spesa del personale, atteso che l’esonero disposto dal legislatore è espressamente limitato soltanto alla disciplina del patto di stabilità interno.

Pertanto, acclarato che gli enti commissariati soggiacciono comunque alla normativa vincolistica sulla spesa del personale, va ritenuto che la specifica disciplina applicabile a tali enti debba rinvenirsi nell’art. 1 comma 562 della citata Legge n. 296/2006, finanziaria per il 2007. Ne consegue che agli enti commissariati nel corso degli anni 2004 e 2005 ed esclusi dall’osservanza del patto di stabilità interno per gli anni 2006 e 2007, deve applicarsi la disciplina prevista dall’art. 1 comma 562 e quindi essi potranno procedere all’assunzione di nuovo personale soltanto nel limite delle cessazioni dal servizio avvenute nell’anno precedente (Sez. Puglia, delib. n. 11/2007).

La legge finanziaria per il 2007 ha fissato un principio generalizzato di contenimento della spesa per il personale degli enti locali, individuando limiti differenziati per i Comuni assoggettati al patto di stabilità (art. 1 c. 557) ovvero non sottoposti al Patto (art. l, c. 562) tra i quali rientrano i comuni amministrati da un Commissario straordinario negli anni 2004 e 2005; pertanto anche detti Comuni, dovendosi ritenere l'esenzione prevista dai commi 688 e 689 dell'art. 1 della legge finanziaria 2006 al solo rispetto della disciplina del Patto di stabilità interno, sono assoggettati alle limitazioni previste dal comma 562 dell'art. 1 citato per gli enti non sottoposti al patto (Sez. Lombardia, delib. n. 15/2007).

In caso di gestione commissariale di un comune per il 2005, ai sensi dell’art. 141 del TUEL, l’Ente risulta escluso per il 2006 e per il 2007 dal rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno (e dalle conseguenze di cui ai commi 691 e 692 dell’art. 1 della legge n. 296/2006) in virtù del disposto di cui all’art. 1, comma 689, della legge n. 296/2006 (che esonera gli enti locali il cui Consiglio, nel corso del 2004 e del 2005, anche per frazione di anno, sia stato commissariato ai sensi dell’art. 141 e 143 del TUEL). Deve, infatti, ritenersi applicabile la norma di cui all’art. 1, comma 562, della legge n. 296/2006, che dispone che "Per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2004" e che "Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all’assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558".

Pertanto, il reclutamento del personale potrà avvenire solo assicurando l’integrale e rigoroso rispetto dei sopramenzionati limiti (Sez. Basilicata, delib. n. 5/2007).

Qualora tali Enti abbiano comunque rispettato nel 2006 gli obiettivi del Patto di stabilità, saranno tenuti alle limitazioni previste dall'art. 1, c. 557 (Sez. Lombardia, delib. n. 15/2007).

d) Spesa in conto capitale

La norma di cui all’art. 1, comma 144, l. n. 266/05 consente di derogare alla regola generale stabilita dalla medesima legge (finanziaria 2006) per il rispetto del patto di stabilità relativo alla spesa in conto capitale, nel senso di dare la possibilità agli enti che riescono a conseguire maggiori riduzioni di spesa corrente rispetto al limite da osservare secondo quanto disposto dai commi 139 e 140, di utilizzare tali risorse per spese in conto capitale, eccedendo di pari importo il limite posto dal patto di stabilità (Sez. Liguria, delib. n. 8/2006).

e) Saldi di cassa e di competenza (commi 678, 683 e 689 dell’art. 1 della legge n. 296/2006)

Il saldo di bilancio, ai fini del rispetto del patto di stabilità, è individuato dalla legge in modo preciso, quale differenza fra entrate finali e spese finali, ciò sia per l’individuazione della media triennale 2003/2005, per determinare l’entità della manovra e per calcolare l’obiettivo programmatico. La legge finanziaria per il 2007 non ha solo individuato gli obiettivi che gli enti locali devono realizzare al fine del rispetto del Patto di stabilità interno, ma ha anche espressamente posto l'obbligo di iscrivere le previsioni di entrata e di spesa nel bilancio 2007 in modo tale da raggiungere il saldo programmatico fissato per ciascun ente in termini di competenza; pertanto al fine di assicurare sia il principio del pareggio del bilancio sia l'obbligo programmatico del saldo di bilancio ex art. l, comma 683, l. 296/06, è necessario che anche il saldo tra entrate e spese per assunzione e rimborso di prestiti sia coerente con tali obiettivi (Sez. Lombardia, delibb. nn.13- 14/2007).A fronte di regole (contenute nei commi 678, 680 e 683 dell’art. 1 della legge n. 296/2006) che definiscono in modo così puntuale i criteri di calcolo dei saldi finanziari, individuando specificamente le categorie di entrata escluse dal computo, va affermato che le entrate straordinarie non possano essere portate in detrazione al computo come stabilito dalla norma, pur in presenza del fatto che il Comune non possa in concreto migliorare il "saldo finanziario obiettivo, in termini di competenza e di cassa (Sez. Liguria, delib. n. 5/2007).

f) Debiti fuori bilancio

I debiti fuori bilancio riconosciuti ai sensi dell’art. 194, comma 1, lettere d) ed e), non possono essere esclusi, al pari di quelli derivanti da sentenza di condanna (art. 1, comma 142, lett. g) dall’osservanza della legge n. 266/2005, ai fini della verifica del rispetto delle regole del Patto di stabilità interno.

Tali debiti fuori bilancio dovranno essere considerati ai fini del rispetto del Patto di stabilità, relativamente all’esercizio in cui hanno avuto il loro formale riconoscimento e la relativa estinzione (Sez. Liguria, delib. n. 3/2006).

g) Inosservanza del Patto

La legge 27 dicembre 2006, n. 296, ha dettato una nuova ed analitica disciplina in ordine agli obblighi che i Comuni devono osservare al fine di concorrere al rispetto dei vincoli di finanza pubblica che la Repubblica è tenuta ad osservare, nel suo complesso ai sensi dell’art. 104 del Trattato di Maastricht, per assicurare il rispetto del Patto di stabilità e crescita, sottoscritto da tutti i Paesi aderenti all’Unione Monetaria Europea, ivi compresa l’Italia.

In linea generale, ha previsto che tutti i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti non sono tenuti ad osservare i vincoli nella formazione del bilancio e nella gestione delle procedura di entrata e di spesa che vanno sotto il nome di Patto di stabilità interno (Sez. Lombardia, delib. n. 28/2007).

Per gli enti locali non rispettosi del patto di stabilità interno, non sussistono divieti legislativi alla realizzazione di forme associative con altri enti (Sez. Puglia, delib. n. 1/2007).

Bilancio preventivo

a) In generale

L’art. 1, comma 684 legge 296/2006, ha previsto l’obbligo per gli enti locali soggetti al patto di stabilità di redigere il bilancio di previsione, iscrivendo le previsioni di entrata e di uscita in termini di competenza, in coerenza con l’obbiettivo programmatico da raggiungere, determinato per ciascun anno (Sezione Lombardia delib. n. 37/2007).

b) Principio del pareggio di bilancio

Gli enti locali debbono osservare in sede di redazione del bilancio preventivo sia l'obbligo del pareggio fissato dall’art.162, co 6 T.U.E.L,. sia i vincoli fissati dalla legge finanziaria 2007 ai fini del rispetto del Patto di stabilità interno anche nella ipotesi che in tal modo possano verificarsi situazioni di criticità dovute ad un pregresso comportamento "virtuoso" dell'Ente, il quale non abbia fatto ricorso all'indebitamento nel triennio 2004-2005 ovvero vi abbia fatto ricorso in modo contenuto ed abbia effettuato spese di modesta entità ovvero ancora disponga di avanzo di amministrazione; pertanto, qualora l'ente per tali motivi disponga di entrate eccedenti le spese potrà utilizzarli per rimborso anticipato di mutui o quali quote di ammortamento di beni patrimoniali (fondo ammortamenti di esercizio) o per svalutazione crediti (fondo svalutazione crediti) (Sez. Lombardia, delib. n. 13/2007).

 

c) Variazioni di bilancio

I termini previsti dalla normativa per l’adozione delle variazioni di bilancio da parte del Consiglio (30 novembre) e per la ratifica delle variazioni adottate dalla giunta (31 dicembre), sono da considerarsi perentori. Un’eventuale ratifica del consiglio oltre il termine suddetto violerebbe pertanto le disposizioni contenute nell’art. 175, co. 3, TUEL, e sarebbe altresì in contrasto con i principi generali che attengono alla formazione del bilancio. L’art. 175, co. 5, TUEL, attribuisce al consiglio di ratificare parzialmente le variazioni adottate in via d’urgenza dalla giunta, fermo restando che il consiglio stesso è tenuto ad adottare nei successivi trenta giorni, e comunque sempre entro lo stesso 31 dicembre, i provvedimenti ritenuti necessari in relazione ai rapporti eventualmente sorti sulla base della deliberazione non ratificata (Sez. Lombardia, delib. n. 4/2006).

d) I controlli

Nessuna disposizione di legge prevede la sottoposizione del bilancio di previsione al controllo della Corte dei conti eventuali irregolarità del documento di cui trattasi potranno essere rilevate in occasione dell’esame della relazione che il revisore è tenuto a trasmettere ai sensi dell’art. 1 commi 166, 167 e 168 della legge 23/12/2005, n.266 -finanziaria per il 2006 (Sezione Campania delib. n. 15/2007).

A seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1, comma 732, della legge n. 296/2006 (finanziaria 2007), i collegi dei revisori degli Enti locali non decadono dalle funzioni con decorrenza dall’entrata in vigore della legge finanziaria, ma restano in carica fino alla naturale scadenza del mandato triennale. In tal senso anche la circolare del Ministero dell’Interno dell’8 marzo 2007, n. 5, che, al punto n.7.1, afferma espressamente che "per i comuni interessati alla modifica, la disposizione trova applicazione alla naturale scadenza dell’incarico attualmente affidato all’organo collegiale: in tale occasione il consiglio comunale provvederà al rinnovo dell’organo nominando un solo revisore" (Sez. Basilicata, delib. n. 7/2007; conforme, Sez. Emilia Romagna, delib. n. 12/2007).

Rendiconto

Ogni differimento del termine di deliberazione dell’approvazione del rendiconto comunale non è congruente, tenuto conto del termine tassativamente previsto dall’art. 227 del d.lgs. n. 267/2000 (Sez. Piemonte, delib. n. 7/2005).

Gestione delle entrate

a) In generale

I contratti stipulati e approvati, possono astrattamente configurarsi come idonei titoli giuridici ai sensi dell’art. 179 d.lgs. n. 267/2000, la cui validità consente di iscrivere fra le entrate accertate dall’esercizio i crediti relativi agli oneri concessori in essi previsti, relativi ai canoni dovuti al comune per un contratto di concessione di costruzione e gestione di una seggiovia e di una convenzione per la concessione di un terreno di proprietà comunale, fino al momento in cui non ne venga dichiarata l’insussistenza o l’inesigibilità (Sez. Toscana, delib. n. 6/2004).

A fronte di regole (contenute nei commi 678, 680 e 683 dell’art. 1 della legge n. 296/2006) che definiscono in modo così puntuale i criteri di calcolo dei saldi finanziari, individuando specificamente le categorie di entrata escluse dal computo, va affermato che le entrate straordinarie non possano essere portate in detrazione al computo come stabilito dalla norma, pur in presenza del fatto che il Comune non possa in concreto migliorare il "saldo finanziario obiettivo, in termini di competenza e di cassa (Sez. Liguria, delib. n. 5/2007).

a1) Cessione dei crediti

L’istituto della cessione di credito pubblico costituisce una particolare forma di gestione finanziaria delle entrate, venendo a concretare un nuovo strumento di gestione della massa di residui attivi. Il credito da cedere può ricondursi a diverse tipologie, quali: crediti di natura contrattuale, legale, previdenziale, assistenziale, concessoria; crediti derivanti da licenze, autorizzazioni etc.; crediti correlati con i dividendi di partecipazione azionaria; crediti di origine tributaria di cui all’art. 149 del d.lgs. n. 267 del 2000. La cessione del credito di natura contrattuale, con esclusione di quelli di natura patrimoniale e contributiva, può aver luogo dopo l’esperimento dell’ingiunzione di pagamento non opposta senza la necessità di esaurire tutte le fasi esecutive. Occorre distinguere tra credito tributario rimesso alla esclusiva gestione del Comune da quello affidato agli incaricati esterni della riscossione (art. 181 d.lgs. n. 267 del 2000). Prima di procedere alla cessione del credito, diviene necessario ed essenziale procedere alla valutazione economico-finanziaria tra i vantaggi del ricorso alla cessione con quelli derivanti dalla riscossione e dall’incasso diretti del credito, in modo da far risaltare, oltre all’elemento temporale, anche la quantificazione del corrispettivo previsto dal contratto di cessione la cui percentuale, con riferimento alla prevedibile possibilità di incasso, sia abbastanza elevata e pattuita a seguito delle obbligate operazioni concorsuali per la scelta del cessionario. Per quanto attiene alla qualifica dei cessionari, occorre fare esclusivo riferimento a coloro che sono iscritti negli albi di cui alle seguenti disposizioni normative: dd.lgss. nn. 385/1993, 446/1997 e 112/1999. Infine l’art. 52 del d.lgs. n. 446 del 1997 nel disciplinare la potestà regolamentare generale di Province e Comuni in materie di entrate proprie individua un obbligo di regolamentazione delle procedure di riscossione delle entrate patrimoniali e tributarie, ivi compresa l’ipotesi di cessione dei medesimi ai fini di maggiore celerità e certezza degli incassi. Pertanto, il Comune potrà ricorrere alla cessione di credito dopo l’emanazione della correlata disciplina generale ed astratta, sotto forma di atto regolamentare, da sottoporre, ove si ritenga opportuno, al parere della Corte dei conti, ex art. 7, comma 8, della l. n. 131/2003 (Sez. Lazio, delib. n. 8/c/2006).

a2) Inesigibilità dei crediti

Le modalità di trasmissione della comunicazione di inesigibilità dei crediti sono state determinate dal DM delle Finanze 22 ottobre 1999, fino a quando il Concessionario non effettua la comunicazione di inesigibilità, fondata sul venir meno di valido titolo per il soddisfacimento delle ragioni creditorie, ivi compresa l’intervenuta maturazione della prescrizione, le somme restano in carico al medesimo e quindi l’ente creditore mantiene in contabilità i residui attivi con imputazione sul conto del bilancio,ferme restando le ipotesi di insussistenza o di inesigibilità, il credito erariale verrà mantenuto nelle scritture contabili fino al pagamento del debitoe, comunque fino al completamento del procedimento di riscossione coattiva, atteso che in tali evenienze continua a sussistere il diritto alla riscossione (Sezione di controllo per l’Umbria, deliberazione n.11/2007).

b) Gestione delle entrate provenienti dal rilascio di permessi di costruzione

Le entrate relative ai permessi a costruire non hanno più vincolo di destinazione, dopo l’approvazione dell’art. 136, comma 2, D.P.R. 380/2001 che ha abrogato l’art. 12 legge 10/1977 e sono da iscrivere nel titolo I° (entrate tributarie), categoria 2^ (tasse) del bilancio comunale. Tali entrate, pertanto, entrano, secondo il principio di unità del bilancio, nel totale delle entrate che finanzia indistintamente il totale delle spese e devono essere ricomprese nel calcolo prescritto dall’art. 162 T.U.E.L. (d.lgs. n. 267/2000), concorrendo a determinare l’equilibrio della situazione corrente dell’ente, secondo il principio del pareggio finanziario del bilancio.

Le entrate provenienti dai permessi a costruire devono essere accertate sulla base di introiti effettivi. L’indicazione restrittiva rispetto ai criteri generali di accertamento delle entrate che si basano su un credito certo, liquido ed esigibile, è stata dettata per evitare previsioni non attendibili sulle entrate correnti con conseguenze negative nel corso della gestione sull’equilibrio del bilancio (Sez. Lombardia, delib. n. 1/2004; Sez. Piemonte, delib. n. 2/2005; Sez. Toscana, delib. n. 1/2005).

Mentre il contributo di costruzione risulta un provento connesso al rilascio del permesso di costruire commisurato, secondo il D.P.R. n. 380/2001 a tariffe determinate dal consiglio comunale, i proventi della monetizzazione trovano fondamento nelle convenzioni che consentono a soggetti privati obbligati a cedere la proprietà di aree a favore dei comuni, di corrispondere, in alternativa totale o parziale, una somma commisurata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e, comunque, non superiore al costo di acquisto di altre aree con analoghe caratteristiche. Considerando che la monetizzazione è un’obbligazione alternativa alla cessione da parte di privati di aree che potrebbero risultare non utili ai fini dell’interesse pubblico, l’entrata che ne deriva deve essere classificata, secondo quanto previsto dal D.P.R. n. 194 del 1996, al Titolo IV (entrate derivanti da alienazioni, trasferimenti di capitale e riscossione di crediti) e come tale essere destinata al finanziamento di spese di investimento; un’eventuale destinazione a spese correnti costituirebbe un manifesto depauperamento del patrimonio comunale, configurando un evidente pregiudizio alla sana gestione finanziaria dell’ente locale (Sez. Lombardia, delib. n. 6/2006).

c) Utilizzo dei proventi da violazioni del Codice della strada

L’art. 208, comma 4, del codice della strada consente di devolvere una quota dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative per violazioni del relativo codice, al finanziamento degli interventi di manutenzione degli autoveicoli necessari per i servizi di polizia stradale, ma non anche all’acquisto di carburante (Sezioni riunite per la regione siciliana in sede consultiva, delib. n. 20/2007).

d) Plusvalenza realizzata con l’alienazione di beni patrimoniali

La maggiore entrata derivante dal "plusvalore" realizzato con l’alienazione di beni patrimoniali (art.3, comma 28, della legge 24.12.2003, n.350), che generalmente viene utilizzata attraverso l’applicazione dell’avanzo di amministrazione, può anche essere destinata al finanziamento dei debiti fuori bilancio, per come espressamente previsto dall’art. 187, comma 2, lett.b), del TUEL.

Il plusvalore, quale differenza fra l’entrata acquisita con la vendita del bene patrimoniale e la spesa sostenuta all’atto dell’acquisto (o valore di inventario) al netto degli ammortamenti, può essere utilizzata per tutte le spese di carattere non permanente, sia correnti che in conto capitale, compresa la copertura dei debiti fuori bilancio riconosciuti. Come avviene per l’entrata derivante dalla vendita del bene patrimoniale, anche il relativo plusvalore deve essere iscritto nel titolo IV, benché contabilizzato distintamente, essendo quest’ultimo una entrata effettiva generata da un fatto modificativo del netto patrimoniale.

L’inserimento nel titolo IV dello stato di previsione dell’entrata del bilancio dell’ente locale, non costituisce alcun ostacolo – pure in presenza del disposto di cui all’art.175, comma 6, del d.lgs n.267/2000 – acché tali entrate straordinarie siano destinate al finanziamento di debiti fuori bilancio di parte corrente. Non sembrano esserci dubbi circa la possibilità che debiti fuori bilancio di parte corrente possano essere finanziati con risorse provenienti dalla alienazione di beni appartenenti al patrimonio disponibile dell’ente locale, né può costituire un impedimento, per le motivazioni sopra esposte, la circostanza che tali risorse siano iscritte nel titolo IV dello stato di previsione dell’entrata del bilancio dell’ente locale medesimo (Sez. Calabria, deliberazione n. 67/2007).

e) Entrata costituita da contributi statali o regionali

In base all’art. 1, comma 76, della legge n. 311/2004, per i mutui con oneri ad intero carico dello Stato o di altra Amministrazione pubblica, ove le rate di ammortamento sono corrisposte da tali amministrazioni direttamente agli istituti finanziatori, gli enti locali iscrivono il ricavato del mutuo nelle entrate per trasferimenti in conto capitale (titolo IV, rilevante ai fini del saldo finanziario valido per il patto di stabilità interno) (Sez. Marche, delib. n. 8/2007).

Qualora il comune accenda un mutuo con la Cassa DD.PP. s.p.a, le cui rate di ammortamento figurino integralmente a carico della regione,con pagamenti da eseguirsi direttamente a favore dell’istituto finanziatore, l’Ente è tenuto ad iscrivere il ricavato del mutuo nel Titolo IV dell’Entrate, alla ctg 3 "trasferimenti di capitale dalla Regione", con corrispondente vincolo di destinazione della somma accertata agli investimenti, mentre il relativo debito risulterebbe iscritto nel bilancio della Regione, essendo quest’ultima tenuta alla contabilizzazione del ricavato fra le accensioni di prestiti (Sezione Campania delib. n. 12/2007).

L’entrata costituita dal contributo integrativo cui il Comune risulta assegnatario, dovrà essere prevista nelle apposite risorse del bilancio di previsione 2007, ad integrazione delle ordinarie dotazioni finanziarie disposte dalla legge finanziaria 2007 e comunicate dal Ministero dell’Interno.La legge finanziaria (art. 1, comma 703, legge n. 296/2006) impone anche un vincolo di destinazione ad interventi di natura sociale in misura non inferiore al 50% del contributo integrativo.Al fine di evitare possibili squilibri nella gestione del bilancio dei prossimi esercizi, il contributo deve essere finalizzato ad interventi di spesa corrente aventi carattere di eccezionalità o a spese in conto capitale. Di tale somma l’Amministrazione potrà disporre affinché sia finalizzata al miglioramento della condizione dei minori di età inferiore a 5 anni (Sez. Lombardia, delib. n. 23/2007).

f) Entrate relative a servizi per conto terzi

Le risorse versate dai terzi al Comune a seguito dell’affidamento in concessione della gestione di alcuni servizi, pur se utilizzate dall’ente al fine di rimborsare le rate dei debiti contratti, devono essere imputate in bilancio tra le entrate extratributarie del titolo III. Si tratta, pertanto, di entrate correnti, che rientrano nel computo di cui all’art. 204 del TUEL al fine di individuare il limite massimo di indebitamento dell’ente.L’eventuale contabilizzazione di tali poste tra le entrate del titolo VI e le spese del titolo IV va considerata illegittima.

I servizi per conto terzi sono esclusivamente quelli elencati dal DPR 31 gennaio 1996, n. 194 (emanato in conformità dell’art. 160 del TUEL). I capitoli ivi previsti, da ritenere tassativi, registrano entrate e spese di natura ed importo corrispondenti (c.d. partite di giro), la cui gestione si caratterizza per la mancanza di un interesse diretto perseguito dal Comune mediante quelle risorse.

I servizi per conto terzi riguardano fattispecie in cui l’Ente agisce non per il conseguimento dei propri fini istituzionali, ma come soggetto la cui attività è mero strumento di realizzazione degli interessi di un altro soggetto. Conseguentemente, deve trattarsi di entrate la cui riscossione fa sorgere automaticamente l’obbligo di effettuare il pagamento del corrispondente ammontare nei confronti di un determinato creditore; al contrario, a seguito del pagamento di una spesa, nasce il diritto dell’ente ad ottenere il rimborso della somma da un determinato debitore (Sez. Liguria, delib. n. 7/2007).

g) Entrate versate dai privati

I fondi messi a disposizione dell’Amministrazione comunale da parte di soggetti privati devono necessariamente essere acquisiti in conto entrata, e, successivamente, alla luce dei principi di unità ed universalità del bilancio, essere utilizzati per programmi e progetti finalizzati alla gestione di servizi per la collettività (Sez. Lombardia, delib. n. 6/pareri/2007).

h) Entrate tributarie derivanti da aliquote e da tariffe di tributi locali

h1) Disciplina generale

L’art. 54 del d.lgs. n. 446/1997, in ordine alla determinazione delle aliquote di alcuni tributi e nella fissazione delle tariffe dei servizi pubblici locali, ha previsto che l’approvazione avvenga "contestualmente all’approvazione" del bilancio di previsione (espressione poi sostituita dal d.lgs. n. 56/1998, con "ai fini dell’approvazione"). La legge finanziaria per il 2002 (l. n. 448/2001) ha previsto che la predetta delibera finalizzata alla determinazione di una parte dell’ammontare delle entrate dell’ente possa essere assunta sino alla data di approvazione del bilancio di previsione, così come "fissata da norme statali". Esiste quindi una connessione funzionale inderogabile tra il bilancio di previsione dell’ente e la determinazione delle aliquote dei tributi locali e delle tariffe dei servizi pubblici locali, poiché il bilancio di previsione è l’elemento centrale della programmazione dell’attività dell’ente locale e l’ammontare delle entrate deve essere stabilito con riferimento all’intero periodo di durata dell’esercizio cui si riferisce il documento contabile. Pertanto, la deliberazione di determinazione delle aliquote o delle tariffe non può mai seguire, ma deve sempre precedere quella di approvazione del bilancio di previsione, anche se approvato prima della scadenza del termine.

Le delibere assunte dopo il 1° gennaio, approvate prima del bilancio di previsione dell’ente, possono retroagire, trovando applicazione a partire da tale data (Sez. Lombardia, delib. n. 14/2006; in senso conforme SS.RR. regione Siciliana delib. n. 23/2007).

L’art. 1, comma 169, legge n. 296/2007 (legge finanziaria 2008) apporta alla precedente normativa un elemento di novità. Pur attribuendo efficacia retroattiva, dal 1 gennaio di riferimento, alle deliberazioni di determinazioni delle tariffe e delle aliquote dei tributi locali, analogamente a quanto previsto per i regolamenti delle entrate, se approvate successivamente all’inizio dell’esercizio, purchè deliberate entro il termine indicato per la deliberazione del bilancio di previsione, sottintende che la manovra di bilancio debba seguire la determinazione dell’ammontare delle entrate. L’accordata retroattività trova quindi limite nella data del 30 aprile 2007, ultima data utile per l’approvazione del bilancio di previsione. La norma è di strettissima applicazione, vertendosi in materia tributaria, con la conseguenza della perentorietà del termine del 30 aprile 2007 e della retroattività al 1 gennaio delle delibere se approvate nei termini citati, stante l’eccezionalità di tale effetto retroattivo (Sezione Abruzzo delib. n. 263/2007).

Il principio dell’indisponibilità dell’obbligazione tributaria risulta derogabile, nel nostro ordinamento, soltanto in forza di disposizioni di legge eccezionali (come tali da interpretarsi restrittivamente) che, nel rispetto del principio di legalità e operando un bilanciamento fra esigenze contrastanti, sacrificano gli interessi tutelati dagli articoli 53 e 97 della Costituzione, in favore di altri interessi, costituzionalmente garantiti, di rango pari o superiore.

Tale principio spiega la sua valenza nei confronti di tutti i soggetti passivi dell’obbligazione, tanto privati, quanto pubblici, fatte salve le eccezionali deroghe espressamente previste dalla legge. La natura pubblica del soggetto passivo del tributo non esclude, infatti, l’applicabilità dei principi sopramenzionati, atteso l’interesse costituzionalmente tutelato di assicurare un’azione pubblica imparziale in qualsiasi ambito, dunque anche nei confronti degli altri enti pubblici e delle collettività da essi rappresentate. (Sez. Piemonte, n. 7/2007).

h2) Tariffa per i servizi di pubblica fognatura e depurazione

In forza delle disposizioni contenute nel d.lgs. n. 152 del 2006 il quale ha introdotto nell'ordinamento interno il principio già acquisito in sede europea della responsabilità ambientale nella duplice forma della prevenzione e del danno ambientale, l'Ente gestore deve farsi carico dell'attività di raccolta e depurazione delle acque reflue anche nelle situazioni di difficoltà oggettiva, specialmente nei casi in cui il privato non vi faccia fronte direttamente secondo il principio della sussidiarietà orizzontale, come può accadere per gli insediamenti e gli edifici isolati che comunque producano acque reflue domestiche; pertanto le quote di tariffa riferiti ai servizi di pubblica fognatura e di depurazione sono dovuti dagli utenti anche nel caso in cui manchino impianti di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi, salvo l'ipotesi in cui l'utente sia dotato di sistemi di collettamento e di depurazione propri che abbiano ricevuto specifica approvazione da parte dell'Autorità d'ambito, dovendo comunque l'Ente gestore assicurare il servizio anche in forme sostitutive della rete fognaria (Sez. Lombardia, delib. n. 11/2007).

I canoni di depurazione, ai sensi dell’art. 155 decreto legislativo del 3-4.2006 n. 165 (a seguito dell’abrogazione dell’art. 14 della legge n. 36/94 a cura dell’art. 175, I comma, lett. u, d.lgs. citato) debbono essere versati dalla generalità dei contribuenti anche se non allacciati alla pubblica fognatura. Tale obbligo sussiste anche nei casi in cui il mancato allacciamento sia dovuto a fatti indipendenti dalla volontà dei contribuenti e questi provvedano a loro spese allo svuotamento delle fosse biologiche. I relativi proventi sono vincolati all’attuazione delle opere di realizzazione e miglioramento degli impianti (orientamento conforme Sezione Liguria delib. 2/2004; SS Riunite Regione Sicilia, delibb. nn. 18/2006 e 33/2007).

Il canone di depurazione può qualificarsi come "contributo di scopo", giustificato da esigenze di natura pubblica sottese all’istituzione (laddove sia carente) ovvero all’attivazione (laddove esista, ma sia inattivo) di un servizio pubblico irrinunciabile. Va da sé, però, che il protrarsi a tempo indefinito della carenza del servizio potrebbe far sorgere il dubbio che il contributo, pur previsto dalla legge, possa in concreto risultare in contrasto con il principio di ragionevolezza (artt. 3 e 23 Cost.), in quanto la norma, così intesa, comporterebbe il versamento a tempo indefinito di un canone pur in assenza di un servizio previsto dalla legge (Sez. Campania, delib. n. 8/2006).

La richiesta di riscossione dei crediti maturati può essere sempre inoltrata, fino a quando non venga eccepita la prescrizione (Sez. Calabria, delib. n. 7/2006).

Dopo la trasformazione del canone per la fognatura e depurazione da tributo comunale a corrispettivo, la restituzione delle somme risultate non dovute è soggetta alla disciplina generale prevista dal codice civile. Pertanto, il diritto degli utenti di chiedere la restituzione delle somme rientra nella previsione dell’art. 2033 cod.civ., con la conseguenza che ad esso si applica il termine decennale della prescrizione ordinaria, stabilito dall’art. 2946 cod. civ. (Sez. Lombardia, delib. n. 5/2005).

L’entrata a destinazione vincolata prefigura una sorta di risparmio forzoso destinato alla realizzazione di opere di investimento. La norma, che costituisce eccezione al principio generale dell’unità di bilancio (art. 162, comma 2, d.lgs. n. 267/2000), individua un’entrata da corrispettivo per la quale vale il disposto dell’art. 183, comma 5. Si tratta dei c.d. residui di stanziamento che costituiscono eccezione al principio dell’annualità del bilancio. Il legislatore ha inteso evitare qualsiasi possibilità di svincolo di somme a destinazione vincolata, salvo l’utilizzo di entrate in termini di cassa disposto dall’art. 195, d.lgs. n. 267/2000 (Sez. Liguria, delib. 2/2004).

h3) Modalità di riscossione della T.a.r.s.u.

La TARSU è un tributo proprio dell’ente locale. Il Comune può quindi disciplinare, nella propria autonomia e con le forme previste dalla vigente legislazione in materia, tale tassa che si distingue dal tributo speciale in favore della regione, previsto dall’art. 3, commi 24-40, della legge n. 549 del 1995, la cui relativa base imponibile è costituita dalla quantità dei rifiuti conferiti in discarica e non certamente quantificata sulla base del ruolo emesso dal comune per la TARSU (Sez. Calabria, delib. n. 213/2007).

h4) Modalità di riscossione dell’ICI

L’art. 59 del d.lgs 15.12.1997, n° 446, stabilisce i limiti entro cui i Comuni possono esercitare la potestà regolamentare, prevista dall’art. 52 dello stesso decreto, in materia di entrate derivanti dall’ICI.

Successivamente, con l’art. 1, comma 175, della legge 27.12.2006, n.296 (legge finanziaria 2007), abrogando le lett. l) ed n) del comma 1, dell’art. 59 del d.lgs n. 446/1997, il legislatore ha voluto ridimensionare la potestà regolamentare dei comuni in materia di riscossione e versamento dell’ICI). probabilmente per razionalizzare il sistema su base unitaria, oltre che per un più efficace controllo.

L’art. 52 dello stesso decreto, al comma 5, stabilisce ora in maniera precisa i criteri, cui devono attenersi i regolamenti comunali, in materia di accertamento e riscossione dei tributi e delle entrate e quindi anche dell’ICI. Con ciò escludendo la possibilità per i comuni di continuare a riscuotere e versare l’ICI su conto corrente postale intestato alla Tesoreria del Comune o su quello direttamente aperto presso la Tesoreria medesima, nonché con pagamento tramite sistema bancario (Sez. Calabria delib. n. 9/2007)

Il principio di capacità contributiva, pur vietando che identiche situazioni vengano soggette a trattamenti tributari difformi, non incide sul processo di determinazione dell’amministrazione, la quale, quindi, ai fini della individuazione delle singole, concrete obbligazioni, rimane libera di adottare modelli accertativi meglio rispondenti alle variegate circostanze.

In funzione di un diverso interesse costituzionalmente protetto, il legislatore consente, quindi, all’amministrazione di procedere, con l’applicazione dei richiamati istituti dell’accertamento con adesione e della conciliazione giudiziale, in modo sostanzialmente transattivo, stante la evidente rinuncia a reciproche pretese in funzione della definizione della controversia.

L’applicazione di questi istituti non costituisce, però, negazione della regola dell’indisponibilità del credito tributario, poiché la transazione in questione finisce per operare sui presupposti della fattispecie impositiva e non sul tributo, ancora in fase di definitiva determinazione.

Al contrario, costituisce una vera e propria deroga del cennato principio d’indisponibilità la situazione contemplata all’art. 3, comma 3, del decreto legge 8 luglio 2002 n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 2002 n. 178, che consente, appunto, all’Agenzia delle entrate di procedere alla transazione dei tributi iscritti a ruolo, il cui gettito è di esclusiva spettanza dello Stato, in caso di accertata maggiore economicità e proficuità rispetto alla attività di riscossione coattiva.

Infatti, nella circostanza, si è in presenza di una transazione che attiene al credito tributario e non ai suoi presupposti. Va esclusa la possibilità di una applicazione generalizzata della richiamata disposizione, in particolare per analoghe situazioni riguardanti tributi di pertinenza di enti locali per il carattere del tutto eccezionale della norma stessa, tanto che l’Agenzia delle entrate, con propria circolare n. 8 del 4 marzo 2005, ha ritenuto di dover precisare che rimangono esclusi dalla disciplina del nuovo istituto anche i tributi che sono amministrati in forza di apposite convenzioni con gli Enti impositori, nonché quelli per i quali sono previste forme di compartecipazione in cui è già predeterminata la quota di credito di spettanza dei singoli enti (Sez. Emilia Romagna, delib. n. 2/2007).

h5) Disciplina della TOSAP

La disciplina legislativa concernente le ONLUS di cui all’art. 21 del d.lgs. n. 460/1997, che ha integrato e modificato gli artt. 38, 45 e 49 del d.lgs. n. 507/1993, ha previsto la riduzione o l’esenzione dal pagamento dei tributi. Va rilevato che tale decreto legislativo n. 460/1997 riguarda sia gli enti non commerciali in genere che le ONLUS in particolare, e che nell’ambito di queste ultime occorre riconoscere una distinzione tra attività istituzionali e attività connesse con le prime: e ciò, che vale in primo luogo ai generali fini tributari e conseguentemente appare applicabile ai più limitati fini del trattamento tributario relativo alla TOSAP.. Fatta salva sempre la ponderata valutazione delle conseguenze agli effetti economico-finanziari e in termini di conseguimento e mantenimento degli equilibri di bilancio, va ritenuto che il regime di agevolazione possa essere introdotto con lo strumento regolamentare e che tale regolamentazione non incorra in preclusioni in ordine a un eventuale discrimine tra attività istituzionale e attività connesse delle ONLUS (Sez. Toscana delib. n. 3/2007).

Gestione delle spese

a) Modalità di definizione dell’impegno

La prassi seguita dall’Ente di assumere gli impegni di spesa a copertura delle somme necessarie per il conferimento di incarichi legali correlando tale operazione al momento del pagamento di un acconto sulla parcella finale dell’avvocato incaricato, non appare conforme alle disposizioni di cui all’art. 183, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000 e a taluni principi contabili dell’ordinamento finanziario degli enti locali. Infatti, nel sistema del bilancio di competenza degli enti locali (art. 162 TUEL), l’obbligazione giuridicamente perfezionata, che, ai sensi del citato art. 183, legittima l’assunzione dell’impegno di spesa, non può derivare dalla mera esigenza di cassa legata alla corresponsione dell’acconto sul compenso spettante al legale incaricato dal comune, ma deve essere ancorata al sottostante contratto (mandato d’opera) stipulato con il professionista. Ciò per evitare una sottovalutazione delle spese, confliggente con il principio di veridicità del bilancio. E’ pertanto necessario che, al fine della determinazione dell’impegno di spesa, venga acquisita dall’avvocato al quale è affidata la rappresentanza in giudizio dell’amministrazione, un preventivo di massima relativo agli onorari, alle competenze ed alle spese che presuntivamente deriveranno dall’espletamento dell’incarico stesso, al fine di predisporre un’adeguata copertura finanziaria (Sez. Riunite per la regione siciliana, delib. n. 2/2007).

b) Spese in conto capitale

L’impegno di spesa in conto capitale è possibile unicamente in presenza di risorse finanziarie espressamente previste in bilancio annuale o pluriennale, restando esclusa la possibilità di assumere impegni che superino la durata di quest’ultimo (Sez. Lombardia, n. 8/2006).

E’ legittimo iscrivere nel bilancio preventivo, in parte "conto capitale", gli stanziamenti circoscritti a soddisfare le esigenze di spesa dell’anno finanziario considerato, assicurandosi di fronteggiare, negli esercizi finanziari successivi, la copertura dei rimanenti oneri finanziari per il completamento di interventi programmati. L’assunzione di impegni di spesa può essere dilazionata in diversi esercizi per la realizzazione di un’opera, i cui singoli stati di avanzamento siano stati previsti nel progetto iniziale, a nulla rilevando che gli stessi non costituiscano autonomi stralci dell’opera. L’Amministrazione deve quantificare l’impegno da assumere nei diversi esercizi finanziari in considerazione dello stato di avanzamento dell’opera, periodicamente accertato e dell’effettiva utilizzazione delle somme precedentemente impegnate. A fronte di un contributo in conto capitale da parte della Regione articolato su tre esercizi finanziari del bilancio regionale, da cui è derivata la corrispondente disponibilità sugli stanziamenti nell’ambito del bilancio pluriennale dell’ente locale destinatario del contributo, l’Ente può assumere impegni di spesa nell’ambito dei singoli esercizi finanziari, cui si riferisce il citato bilancio pluriennale (Sez. Lazio, delib. n. 40/c/2006).

L’allocazione in bilancio delle risorse del fondo incentivante per la progettazione deve essere effettuata dall’Ente nel titolo II della spesa relativo alla spesa in conto capitale atteso che deve seguire gli stanziamenti previsti per le opere pubbliche, mentre invece tutte le somme destinate alla spesa del personale sono oggetto di specifica contrattualizzazione e devono collocarsi nel titolo I della spesa (Sez. Puglia del.8/2007).

c) Residui passivi

La rettifica in aumento dei residui passivi non trova giustificazione, alla luce della interpretazione letterale e sistematica della normativa. Tale operazione si tramuterebbe, in buona sostanza, in un riconoscimento di debito fuori bilancio al di fuori della procedura ex art. 194, co. 1, lett. e), TUEL. La diversa quantificazione deve dar luogo ad un nuovo impegno contabile con l’allocazione della spesa ulteriore nel bilancio dell’esercizio nel quale si è verificata la diversa quantificazione dell’obbligazione e della relativa nuova spesa.

d) Assoggettabilità ad esecuzione forzata di risorse a destinazione vincolata ex art. 159 d.lgs. n. 267/2000. Modalità

Non sono soggetti ad esecuzione forzata, ai sensi dell’art. 159 T.U.E.L., le somme destinate: al pagamento della retribuzione del personale dipendente e dei conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi, al pagamento di rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti nel semestre in corso, alle spese per l’espletamento dei servizi locali indispensabili. Tale qualificata protezione non opera in via automatica, ma richiede come indispensabile la formale assunzione, semestralmente, della deliberazione, da notificarsi al tesoriere, con la quale l’ente locale quantifica le somme destinate alle spese che si intendono vincolare, non essendo sufficienti le iscrizioni in bilancio delle correlate poste di entrata e di uscita. Vanno altresì aggiunte le ulteriori modalità introdotte additivamente dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 211/2003 (cioè l’emissione di mandati di pagamento per le finalità definite seguendo l’ordine cronologico, o attraverso le deliberazioni di impegno dell’ente stesso).

Anche le somme a destinazione vincolata possono essere assoggettate ad atti di pignoramento del creditore, poiché il vincolo di destinazione costituisce un limite per l’attività di gestione di bilancio dell’amministrazione dell’ente che non può cambiare la destinazione, ma non circostanza opponibile, secondo le norme di diritto comune, ai terzi creditori procedenti, tranne i casi in cui le entrate a specifica destinazione siano espressamente sottratte dal legislatore alla procedura esecutiva (Sez. Liguria, delib. n. 1/2003).

e) Fattispecie

e1) Spese per la gestione del servizio scolastico

Alla luce della disciplina normativa e dei principi posti dalla legge regionale, è il Comune di residenza che deve contribuire al costo del servizio nel caso di alunni frequentanti le scuole localizzate nel Comune viciniore. Ciò comporta che siano avviate intese fra i due Comuni per la regolazione dei conseguenti rapporti finanziari, ferma restando la competenza amministrativa (art. 5, primo co., l.r. n. 15/2006) della gestione dei servizi da parte del Comune nel cui territorio sono ubicate le scuole e salva la possibilità dell’esercizio in forma associata dei servizi medesimi come previsto dalla norma (co. 4).

Relativamente alle modalità del concorso degli utenti nel costo dei servizi, siano essi residenti o non residenti nel Comune dove sono ubicate le scuole, l’unico criterio che la disciplina normativa pone per la partecipazione alla spesa è quello di un concorso finanziario, da parte dei fruitori del servizio, in misura differenziata a seconda delle condizioni economiche, il che non dovrebbe consentire la fissazione di tariffe che prescindano dalla situazione reddituale delle famiglie di appartenenza (Sez. Liguria, delib. n. 4/2007; Sez Basilicata delib 17/2007).

e2) Definizione delle spese di "pubblicità", di cui all’art. 1, commi 10 e 173, della legge finanziaria per il 2006

Da un esame dell’art. 1, comma 10, della legge n. 266/2005, degli art. 2, commi 1 e 2, e 13 della legge n. 150/2000, sembra potersi ricavare che per spesa di pubblicità, da iscrivere sui relativi capitoli e da ritenere soggetta agli obblighi sanciti dalla legge finanziaria 2006, debba intendersi non soltanto quella di acquisto di spazi pubblicitari sui mezzi di comunicazione di massa, ma anche quella che riguarda ogni altro mezzo di trasmissione idoneo ad assicurare la necessaria diffusione di messaggi rientranti nell’ambito dell’attività di informazione e comunicazione istituzionale. Ma appare chiaro, al riguardo, che le restrizioni suddette devono pur sempre riguardare spese che direttamente attengono a finalità pubblicitarie e non anche quelle, indirette, che hanno obbligatoria classificazione in altri capitoli di bilancio (Sez. Toscana, delib. n. 6/2006).

e3) Risparmio di spesa nella gestione dello smaltimento dei rifiuti

Lo stimato risparmio di spesa del servizio di smaltimento rifiuti, ove realizzato a chiusura d’esercizio ed in quanto derivante da entrate vincolate per legge, deve confluire nella quota vincolata del risultato di amministrazione per essere lo stesso destinato, nel successivo esercizio, al pagamento agli utenti delle quote di rimborso della relativa tassa. Non dovendosi quindi

procedere ad alcun rimborso nel corso del corrente esercizio (Sez. Liguria, delib. n. 9/2006).

Debiti fuori bilancio

a) Disciplina generale

Costituisce debito fuori bilancio quella obbligazione pecuniaria posta a carico di un ente in violazione o, comunque, a prescindere dalle regole previste per l’assunzione di impegni e l’effettuazione delle spese che, per gli enti locali, sono stabilite dall’art. 191 del TUEL (Sez. Basilicata delib. n. 6/2007).

La tipologia dei debiti fuori bilancio va ricondotta al concetto di "sopravvenienza passiva" al di fuori dell’impegno di spesa costituito secondo le prescrizioni dell’art. 191 T.U.E.L. ed in assenza di una specifica previsione nel bilancio dell’esercizio in cui i debiti si manifestano come impegni non derivanti dalla normale procedura di bilancio(Sezione Campania, delibb nn. 4 e 9/2005).

L’art. 194 T.U.E.L. introduce un’elencazione, da considerarsi tassativa, dei casi in cui sia possibile rendere legittimi debiti non previsti in sede di programmazione annuale e per disciplinare le modalità della relativa copertura (Sez. Liguria, delib. n. 2/2005).

La previsione normativa di cui all’art. 194 del d.lgs. n. 267/2000 ha natura eccezionale ed ha la funzione di non consentire spese in difformità dal dettato normativo e di sanare l’irregolarità gestionale verificatasi nel caso in cui le spese siano già state effettuate, solo nelle situazioni tassativamente previste e a determinate condizioni (Sezione Sardegna delib. n. 6/2005, Sezione Campania, delib. n. 9/2005 e Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, delib. n. 9/2005).

L’articolo 194 del TUEL è norma eccezionale e le ipotesi in esso contenute sono pertanto tassative e, di conseguenza, non suscettibili di interpretazione estensiva (Sez Sardegna parere n. 16/2006).

Le spese previste in bilancio e regolarmente impegnate, ma non pagate entro il termine dell’esercizio, vanno conservate nei residui passivi dei bilanci degli anni successivi (ex art. 190 TUEL). Essendo pertanto fuori dalla nozione di debiti fuori bilancio fatta propria dall’ordinamento contabile e sottintesa dall’articolo 194 del TUEL, non sussiste la possibilità di provvedere al riconoscimento dei debiti applicando la procedura prevista dal citato articolo 194 del TUEL, visto che l’elencazione ivi prevista è da considerarsi tassativa. Ciò anche nel caso in cui non sia stata effettuata l’iscrizione dei descritti debiti fra i residui passivi nei bilanci successivi, ovvero si sia provveduto alla loro cancellazione (Sez. Piemonte, delib. n. 7/2006).

a1) Modalità per il riconoscimento

Al fine del riconoscimento del debito fuori bilancio è necessario attuare il particolare procedimento previsto nell’art. 194 del d.lgs. n. 267/2000, poiché i debiti fuori bilancio costituiscono una distorsione del bilancio; sotto l’aspetto finanziario, è necessaria una valutazione dell’organo che esprime gli indirizzi politico-amministrativi e approvi i programmi ai fini del riconoscimento (Sezione Sardegna, deliberazione n. 6/2004).

Per le spese effettuate in anni precedenti e non pagate, l’unica procedura prevista per il ripristino della regolarità contabile è il riconoscimento di esse come debiti fuori bilancio, con l’adozione dei provvedimenti necessari al loro ripiano, ai sensi degli artt. 193 e 194, del d.lgs. n. 267/2000.

Le modalità operative da seguire nella fase preparatoria che sfocia nel provvedimento finale di riconoscimento da parte del Consiglio deve essere affrontato, in base al riparto delle attribuzioni tra i responsabili dei servizi preposti alle aree di pertinenza, tenendo conto di quanto previsto dall’art. 49 del citato TUEL (Sez. Liguria, delib. n. 3/2006).

La competenza a ripristinare il sistema di bilancio violato è, dall’art. 194 del TUEL, intestata all’Organo Consiliare e consta di due momenti fondamentali: il riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio (con la verifica che ricorra una delle cinque ipotesi tassativamente previste dal primo comma dell’articolo da ultimo citato) e l’individuazione della provvista finanziaria. La circostanza che il Consiglio abbia anticipatamente affrontato tale ultimo aspetto con l’approvazione di uno stanziamento di bilancio "…per il pagamento delle spese rinvenienti da liti, transazioni e quant’altro …" non elimina la necessità che lo stesso Consiglio delibi anche sulla riconoscibilità dei debiti formatisi al di fuori delle ordinarie regole contabili. Tale impostazione è espressamente confermata dal punto 81 del documento sui principi contabili degli enti locali, approvato dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali in data 8 gennaio 2004 che recita: "La competenza consiliare al riconoscimento e finanziamento dei debiti fuori bilancio permane anche nel caso in cui in bilancio siano stati previsti stanziamenti generici o specifici accantonati per sopperire a tali fattispecie debitorie (Sez. Basilicata, parere n. 6/2007; Sez. Riunite per la regione siciliana, delib. n. 25/2006).

L’esistenza di un fondo nel bilancio destinato a far fronte all’esito negativo di un giudizio non fa venire meno la necessità dell’attivazione della procedura consiliare di riconoscimento del debito. Al riguardo, infatti, va precisato che lo stanziamento in bilancio ha la sola funzione di riservare un importo a quella specifica destinazione, ove se ne presenti la necessità, non implicando ancora accertamento del concreto verificarsi della fattispecie.In ogni caso, l’esistenza del fondo non fa venire meno l’ulteriore funzione che l’ordinamento attribuisce alla delibera consiliare, vale a dire, l’accertamento di chi sia responsabile della formazione della fattispecie debitoria che si è formata al di fuori della ordinaria contabilità dell’ente. Anzi, questa funzione di accertamento risulta rafforzata, poiché il legislatore ha previsto che le delibere consiliari di riconoscimento di debito siano inviate agli organi di controllo ed alla Procura regionale della Corte dei conti (Art. 23, co. 5 della l. 27 dicembre 2002, n. 289) al fine di permettere un controllo sulle stesse e la verifica da parte degli organi che operano il riconoscimento del rispetto dei requisiti di legittimità previsti dal T.U.E.L. Ove l’ente territoriale omettesse la procedura di riconoscimento consiliare prevista dall’art. 194 del d. lgs. n. 267 del 2000 e si limitasse ad effettuare il pagamento utilizzando uno specifico fondo presente nel bilancio, vanificherebbe la disciplina di garanzia prevista dall’ordinamento, impedendo sia il controllo previsto dalla norma citata da parte del Consiglio comunale che la verifica da parte della Procura della Corte dei conti, disciplinata dalla normativa speciale (Sezione Lombardia delib. n. 1/2007).

a2) Modalità di finanziamento

Con riguardo alle risorse da utilizzare per il ripiano dei debiti fuori bilancio, l’art. 193, comma 3, TUEL, consente l’utilizzazione di tutte le entrate e le disponibilità dell’Ente, ad eccezione di quelle provenienti dall’assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché dei proventi derivanti dall’alienazione di beni patrimoniali disponibili. Non è ammissibile l’ipotesi di datio in solutum perché essa implica la cessione diretta di un bene patrimoniale al creditore e quindi inidonea a salvaguardare le esigenze tutelate dalla legge (Sez. Liguria, delib. n. 3/2006).

Tra i mezzi di finanziamento tassivamente previsti dalla normativa per far fronte al riconoscimento di debiti fuori bilancio è ammessa, ai sensi dell’art. 194, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000, una rateizzazione triennale del debito, definita d’intesa con i creditori, non potendosi escludere "a priori" la convenienza di costoro ad avere soddisfazione delle proprie ragioni di credito in forma dilazionata, senza necessariamente ricorrere alla procedura espropriativa (Sez. Campania, delib. n. 17/2006; Sez. Liguria, delib. n. 3/2006).

I debiti fuori bilancio derivanti da sentenza esecutiva, possono essere coperti da mutuo, ai sensi dell’art. 194, comma 3, del D.lgs. n. 267/2000, secondo quanto emerge dagli orientamenti della Cassa Depositi e Prestiti, riferiti a spese di parte corrente, nella sola ipotesi che essi siano maturati anteriormente all’8.11.2001 (Sezione Liguria, delib. n. 1/2005).Per il finanziamento dei debiti fuori bilancio dei quali sia riconosciuta la legittimità con deliberazione consiliare adottata ai sensi dell’art. 194, comma 1, e dell’art. 193, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000, possono essere utilizzate, tra le altre, anche le risorse provenienti dalla vendita di beni del patrimonio disponibile (Sezione Campania, deliberazione n. 2/2006; conforme, Sezione Calabria, deliberazione n. 67/2007); contrario avviso ha espresso la Sezione Liguria che ha ritenuto, in riferimento all’art. 193, comma 3, TUEL, che vadano esclusi dai proventi derivanti dalla vendita dei beni del patrimonio disponibile, non solo l’impiego delle eventuali plusvalenze realizzate con l’alienazione dei beni, ma l’intero corrispettivo ricavato dall’alienazione medesima (delib. n. 3/2006).

b) Tipologie

b1) Debito fuori bilancio da sentenza esecutiva-ipotesi prevista dall’art. 194, comma 1, lett. a) d.lgs. n. 267/2000). Natura. Oggetto. Modalità del riconoscimento e tempi

Va considerato debito fuori bilancio l’impegno contabile assunto a seguito di tale sentenza. I debiti derivanti da sentenza esecutiva in considerazione delle modalità del loro perfezionamento non possono considerarsi come appartenenti al "sistema del bilancio", ma a tale sistema devono pur tuttavia essere ricondotti.

Le sentenze esecutive si distinguono nettamente da tutte le altre ipotesi di debiti fuori bilancio, previste dall’art. 194 T.U.E.L., per il fatto che il debito si impone "ex se" in virtù della forza imperativa del provvedimento giudiziale ed indipendentemente dal riconoscimento della sua legittimità, che è implicita nella fonte dalla quale il provvedimento promana (Sez. Friuli-Venezia Giulia, delib. n. 6/2005).

Si intendono debiti da sentenza esecutiva anche quelli direttamente discendenti da mancata ottemperanza a precedenti sentenze e agli interessi di mora maturati, nonché alle maggiorazioni per rivalutazione monetaria (Sez. Campania, delib. n. 2/2004; cfr., inoltre, SS.RR. per la Regione Siciliana in sede consultiva, delib. n. 2/2005).

Il procedimento di riconoscimento del Consiglio Comunale, e la procedura ad esso propedeutica, costituiscono lo strumento attraverso il quale viene ripristinata la fisiologia della fase della spesa e tali debiti vengono ricondotti a sistema; ha pertanto natura autorizzatoria (Sezione Friuli-Venezia Giulia, deliberazione n. 6/2005; Sezione Sardegna, deliberazioni nn. 6/2005 e 14/2006; Sezione Campania, deliberazione n. 4/2005). Qualche altra Sezione, si è invece espressa per la natura ricognitiva di presa d’atto del mantenimento degli equilibri di bilancio. Infatti, l’ipotesi prevista dall’art. 194 lett. a) del d.lgs. 267/2000 (e dall’art. 17 del Regolamento comunale) è diversa da tutte le altre individuate nelle lettere da b) ad e) del medesimo articolo, visto che non lascia alcun margine di apprezzamento discrezionale al Consiglio. L’organo assembleare non deve compiere alcuna valutazione non potendo, in ogni caso, impedire il pagamento, né l’avvio delle procedure esecutive per l’adempimento. L’ente può procedere al pagamento del debito anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento (Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, deliberazione n. 2/2005).

L’obbligazione di pagamento si perfeziona con il deposito della sentenza, per cui l’impegno della spesa inerente tale debito non può essere assunto in un momento precedente a tale deposito mancando l’obbligazione giuridicamente perfezionata (art. 183, comma 1, T.U.E.L.). Anche nel caso di preesistenza di una copertura finanziaria, cioè di un preventivo accantonamento in previsione di una probabile soccombenza giudiziale, non viene meno "la necessità dell’attivazione della procedura consiliare di riconoscimento" (Sezione Campania, deliberazione n. 4/2005; Sezione Friuli-Venezia Giulia, deliberazione n. 6/2005).

Resta riservata alle valutazioni dell’ente l’opportunità di effettuare un preventivo accantonamento in previsione di una probabile soccombenza giudiziale. Ma si dovrà tener presente la necessità di non sovradimensionare l’entità dell’accantonamento al fine di non ridurre, in misura superiore al dovuto, l’entità delle risorse da destinare al perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente.

L’obbligazione di pagamento deve avvenire il più tempestivamente possibile al fine di evitare ulteriori oneri a carico dell’ente. Poiché l’obbligazione trova fonte nella sentenza essa si perfeziona con il deposito della stessa; l’impegno non può, pertanto, essere assunto in epoca antecedente a tale deposito, difettando fino a quel momento i presupposti previsti dall’art. 183 d.lgs. 267/2000 per l’assunzione dell’impegno contabile (Sez. Friuli-Venezia-Giulia, delib. 6/2005). Anche nel caso di preesistenza di una copertura finanziaria, cioè di un preventivo accantonamento in previsione di una probabile soccombenza giudiziale, non viene meno la "necessità dell’attivazione delle procedura consiliare di riconoscimento" (Sezione Campania, delib.n. 4/2005; Sezione Sardegna delib. n.12/2006, Sez. Basilicata delib. n. 6/2007).

Secondo i principi elaborati da dottrina e giurisprudenza il debito fuori bilancio è una obbligazione pecuniaria riferibile all'ente assunta in violazione delle norme di contabilità pubblica che attengono alla fase della spesa e, in particolare, di quelle che disciplinano l'assunzione di impegni; pertanto l'ente per far propria un'azione posta in essere al di fuori delle regole di contabilità deve rigorosamente valutare i presupposti della spesa e verificare la sussistenza di eventuali responsabilità che hanno impedito di seguire l'ordinario procedimento di spesa.

La delibera del Consiglio comunale di riconoscimento del debito fuori bilancio previsto dall'art. 194 T.U.E.L. ha la funzione sia di accertare se il debito rientri in una delle tipologie individuate dal T.U.E.L. per ricondurre l'obbligazione all'interno della contabilità dell'ente, indicando anche le risorse necessarie per farvi fronte, che di stabilire le cause che hanno originato il debito anche al ime di accertare eventuali responsabilità; pertanto la delibera del Consiglio comunale di riconoscimento del debito è necessaria anche nelle ipotesi in cui questo nasca da sentenze esecutive (fattispecie nella quale l'ente è tenuto a saldare il debito in forza della natura del provvedimento giurisdizionale) ed esista un apposito accantonamento in bilancio (Sez. Lombardia, delib. n. 1/2007).

Il rimborso delle spese legali ad un amministratore comunale assolto con formula ampia da un imputazione penale strettamente inerente all'esercizio delle funzioni trova fondamento giuridico in una sequenza di atti costituiti dall'assoluzione, dalla richiesta di rimborso quantificata e documentalmente giustificata, da una valutazione positiva della sussistenza delle condizioni per il rimborso da parte dell'ente debitamente esternata; pertanto, l'impegno contabile per detta spesa deve accedere alla delibera autorizzativa e deve essere imputato all'esercizio finanziario nel quale la delibera viene assunta. Pertanto il rimborso delle spese legali non può costituire un debito fuori bilancio (Sez. Lombardia, delib. n. 20/2007).

 

Equiparazione alle sentenze esecutive di atti diversi

- Decreti ingiuntivi

La fattispecie dei decreti ingiuntivi passati in giudicato, avendo, come la sentenza, natura di provvedimento giudiziale fonte di obbligazioni pecuniarie, può ritenersi riconducibile, dal punto di vista della ratio, all’ipotesi di cui alla lett. a) dell’art. 194 (Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, deliberazione n. 9/2005).

Anche nell’ipotesi di decreto ingiuntivo, ai fini del riconoscimento del debito fuori bilancio, il Comune è tenuto a seguire la procedura di cui alla relativa normativa. La somma da riconoscersi come debito deve riferirsi, oltre alla quota capitale, anche agli interessi e alla rivalutazione monetaria, purchè liquidati in sentenza (Sez. Lazio, delib. n. 11/c/2006).

- Atti transattivi

Non risulta possibile equiparare gli accordi transattivi, in sede giudiziale o extra giudiziale, alle sentenze esecutive di cui alla lett. a) dell’art. 194 T.U.E.L. Ciò contrasterebbe con la previsione di cui all’art. 194 che è da interpretarsi in senso strettamente letterale e con i principi che emergono dal quadro normativo in materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali. Sussiste, inoltre, una insuperabile differenza sia concettuale che giuridica: la fattispecie "debiti derivanti da sentenze esecutive" si inquadra nella tipologia di debiti fuori bilancio in quanto riconducibile al concetto di "sopravvenienza passiva" che prescinde necessariamente da un previo impegno di spesa, in assenza di una specifica previsione nel bilancio dell’esercizio in cui i debiti si manifestano. Viceversa, gli accordi transattivi presuppongono la decisione dell’Ente di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte dell’Ente stesso, il sorgere dell’obbligazione nonché la tempistica dell’adempimento. L’Amministrazione comunale, pertanto, è nelle condizioni di attivare le ordinarie procedure contabili di spesa, rapportando ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi stessi (Sezione Campania, deliberazione n. 9/2005; Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, deliberazione n. 9/2005; indirizzo confermato dalla Sez. Basilicata, delib. n. 15/2007 e Sez. Piemonte, delib. n. 4/2007).

- Ingiunzione di pagamento di sanzioni pecuniarie

L’articolo 194 del TUEL è norma eccezionale e le ipotesi in esso contenute sono pertanto tassative e, di conseguenza, non suscettibili di interpretazione estensiva. In particolare, la previsione di cui al comma 1 lettera a) del citato art. 194, relativa alle "sentenze esecutive", non può certamente essere equiparata alle sanzioni pecuniarie; innanzitutto perché è diversa la natura dell’atto, in quanto proveniente da organi che appartengono a differenti poteri dello Stato, quello giudiziario e quello esecutivo; in secondo luogo, perchè avverso la sanzione pecuniaria è generalmente possibile ricorrere avanti l’autorità giudiziaria (ex artt. 22 e segg. della legge n. 689/1981) e ciò impedisce di attribuire al provvedimento la stessa efficacia di una sentenza esecutiva. Escluso pertanto che il pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria possa essere fatto rientrare nell’ipotesi di cui alla norma suddetta, si deve di conseguenza affermare che esso non costituisce debito fuori bilancio e pertanto non può ad esso applicarsi il relativo procedimento (Sez. Sardegna, delib. n. 16/2006).

b2) Ipotesi prevista dall’art. 194, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 267/2000

Riconoscimento della spesa di ripiano della quota di perdita di esercizio di una società a carico del comune

La tipologia dei debiti fuori bilancio prevista dall’art. 194, comma 1, lettera c) T.U.E.L. può essere riconosciuta soltanto là dove l’integrazione del capitale sociale della società di cui l’ente possiede una quota avvenga nelle forme e nei limiti della disciplina codicistica o di altre norme speciali cui la lettera c) fa espresso rinvio. La delibera assunta dall’assemblea della società di porre a carico dei soci il ripiano dei debiti è frutto di una scelta gestionale che trova fondamento in una riconosciuta esigenza di liquidità aziendale, piuttosto che in un obbligo imposto dal codice civile, per cui esso dà luogo ad una modalità di ripiano delle perdite il cui debito, a carico del comune, non è suscettibile di essere riconosciuto legittimo ex art. 194, comma 1, lettera c) T.U.E.L. (Sez. Liguria, delib. n. 2/2005).

Nell’art. 194 del TUEL, tra i debiti elencati come riconoscibili vi è quello indicato alla lettera c) derivante da "ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali".

La previsione di tale richiamata tipologia di debiti fuori bilancio risulta modificata in senso più restrittivo rispetto alla previgente normazione: infatti l’art.12 del d.lgs. n.336/1996, con riferimento alla lettera c) del comma 1 dell’art.37 del d.lgs. n.77/1995, ha sostituito le parole "ripiano delle perdite" con la parola "ricapitalizzazione", nell’intento di adeguare la previsione normativa alla impostazione privatistica che contraddistingue le società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali.

Ma la modifica apportata assume particolare rilievo ove si consideri che il significato del termine "ricapitalizzazione" è tutt’affatto diverso da quello attribuibile all’espressione "ripiano delle perdite", contenuta nella formulazione originaria della norma. Mentre "ripianare le perdite" indica qualsiasi modalità utile per colmare un disavanzo di gestione, cui può provvedersi con contrazione di mutui, con assunzione di prestiti obbligazionari, con riduzione di costi e così via, il verbo "ricapitalizzare" identifica l’azione di ricostituire il capitale originariamente deliberato dai soci per la costituzione della società. Ciò si rende necessario allorché, per fatti connessi alla gestione e a seguito del conseguimento di perdite, il patrimonio sociale si attesta al di sotto del capitale minimo normativamente previsto (Sez. Lombardia, delib. n. 29/2007). Ma tale situazione non rientra fra quelle previste espressamente dalla normazione in materia di riconoscimento di debiti fuori bilancio (si veda, altresì, Sezione Toscana delib. n. 10/2007).

b3) Ipotesi prevista dall’art 194, comma 1, lett. e) d.lgs. n. 267/2000

L’art. 194 non attribuisce ai singoli amministratori interessati alcuna facoltà di scelta circa la condotta da seguire e, tanto meno, permette loro di valutare, discrezionalmente, se sia il caso o meno di procedere al riconoscimento degli accertati debiti pregressi e ciò perché la norma stessa, di natura cogente, ha una forza giuridica che impone il perseguimento dell’obiettivo da essa rappresentato, stante l’inderogabilità e l’indisponibilità dell’interesse pubblico tutelato. Tale norma, infatti, obbliga i soggetti interessati ad adottare, in presenza di tutti i presupposti previsti, i necessitati provvedimenti di riconoscimento delle pregresse passività, onde evitare, altresì che, ove non si provveda, tempestivamente, alla liquidazione e pagamento delle stesse, l’insorgenza di ulteriori oneri aggiuntivi, come eventuali interessi o spese di giustizia, che assumerebbero per l’Ente, indubbiamente, i connotati del danno erariale. Gli amministratori locali devono non solo evidenziare con tempestività le passività in questione, ma altresì, adottare, contestualmente, i conseguenti adempimenti, necessari a riportare in equilibrio la gestione, riesaminando, se del caso, le priorità di spese già deliberate (Sez. Emilia Romagna delib. n.11/2006).

Nel caso che l’importo impegnato relativamente al pagamento di un corrispettivo contrattuale si riveli insufficiente, la differenza tra quanto impegnato e quanto richiesto dalla controparte contrattuale costituisce debito fuori bilancio e come tale deve essere riconosciuto dal Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 194 TUEL. Si tratta di un riconoscimento ai sensi della lettera e) del comma 1 del citato art. 194 TUEL (acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi etc…), salvo che non si rientri nella lettera a) (sentenze esecutive), qualora il professionista si sia, nelle more del pagamento, procurato titolo esecutivo (Sez. Sardegna, delib. n. 2/2007).

Indebitamento

a) Spesa di investimento

Per spesa di investimento, anche a seguito della legge costituzionale 18/10/2001n.3, si intende la destinazione di risorse finanziarie volte a realizzare o acquisire beni a fecondità ripetuta o fattori produttivi pluriennali. Inoltre, l’art.3, c.18, legge 24/12/2003 n.350 individua le concrete fattispecie d’investimento,fattispecie che non si ritiene si possano ampliare in via interpretativa ma esclusivamente per via legislativa. L’incarico di pianificazione urbanistica costituisce presupposto alla concreta attività di investimento, ma non può essa stessa costituire investimento, pertanto non può essere finanziata mediante il ricorso all’indebitamento (Sezione di controllo per l’Umbria, delib. n. 8/2007).

Sono da considerare spese d’investimento tutte e solo le spese che concorrono fisiologicamente " a determinare il costo dell’opera e non quelle che " patologicamente "si possono aggiungere in conseguenza di attività o comportamenti illeciti commessi dall’amministrazione da cui scaturisca l’obbligo al risarcimento del danno. E’ quindi necessario distinguere l’indennizzo dal risarcimento, entrambi rivestono una funzione compensativa di un pregiudizio recato dalla P.A., ma mentre l’indennizzo si ricollega ad un fatto lecito dannoso, il risarcimento consegue ad un atto illecito. L’indennità aggiuntiva prevista dall’art.42 del DPR ha sicuramente carattere indennitario, perché compensativa di un pregiudizio recato dall’Amministrazione a seguito di attività lecità. L’indennità aggiuntiva al fittavolo è assimilabile all’indennità di esproprio di aree non edificabili è la stessa norma che detta disposizioni per la sua determinazione è la stessa norma, art. 40, che al comma 4 prevede l’indennità aggiuntiva in questione e ne individua i criteri di determinazione. L’indennità in parola va, quindi, inclusa tra gli oneri correlati all’acquisizione di aree, espropri e servitù onerose, di cui alla lettera e) dell’art. 3, comma 18, legge 350/2003, e va pertanto considerata spesa d’investimento (Sezione regionale Veneto, delib. n. 20/2007).

b) Ricorso alla fideiussione

Il ricorso alla fideiussione è previsto nei casi tassativamente indicati dall’art. 207 d.lgs 267/2000 ed è riconducibile al generale divieto per regioni ed enti locali di indebitarsi per spese correnti. Il divieto di indebitarsi dovrebbe indurre gli enti ad affrontare i maggiori oneri solo nei casi in cui sussista un positivo ritorno economico a favore dell’ente, in termini di futuri benefici fiscali o tariffari, per neutralizzare gli effetti negativi del costo del finanziamento. Il rilascio di una garanzia fideiussoria che espone l’ente a rischio di escussione in caso di insolvenza del debitore viene assimilata dal legislatore ad una ipotesi di indebitamento, da ricondurre ad operazioni di investimento comportanti futuri vantaggi per la collettività; ipotesi, questa, che non sussiste in caso di operazioni correnti per spese assistenziali (Sez. Friuli-Venezia Giulia, delib. n. 20/2004).

L’art. 207 del d. lgs. n. 267/2000 prevede, al comma 1, che un Comune possa dare garanzia fideiussoria a favore di aziende da esso dipendenti, ovvero di consorzi o comunità montane cui esso partecipi, al fine dell’assunzione di mutui destinati ad investimenti e per altre operazioni di indebitamento. Al comma 3, poi, è previsto che la garanzia fideiussoria possa essere rilasciata anche a favore di terzi " per l’assunzione di mutui destinati alla realizzazione o alla ristrutturazione di opere a fini culturali, sociali o sportivi, su terreni di proprietà dell’ente locale", purché ricorrano determinate condizioni. Quindi, a fronte della previsione normativa – avente carattere tassativo e quindi non estensibile ad ipotesi non espressamente contemplate – l’Azienda in questione, erogatrice di servizi pubblici, può, sì, rientrare tra i soggetti indicati non nel comma 1 ma nel comma 3 ("terzi"), ma rimane poi estranea rispetto alla "finalizzazione" prevista dalla norma, che è solo quella di facilitare l’assunzione di mutui per spese di investimento (Sez. Umbria, delib. n. 1/2006).

Gli interessi relativi all’operazione di indebitamento garantite con fideiussione concorrono alla formazione del limite di cui al comma 1 dell’art. 204 e non possono impegnare più di un quinto di tale limite. Il rilascio di una garanzia fideiussoria, esponendo l’ente garante al rischio di escussione in caso di insolvenza del debitore principale, viene assimilato all’ipotesi di indebitamento. Attraverso la previsione di condizioni tassative, viene circoscritta la possibilità per gli enti locali di prestare garanzia fideiussoria a terzi, alle sole operazioni comportanti futuri vantaggi per la comunità (Sez. Piemonte parere n. 14/2007).

Il pagamento di rate scadute di un mutuo per il quale il comune ha prestato garanzia fideiussoria e l’inadempienza dell’associazione mutuataria determina il subentro del Comune fideiussore con il pagamento delle rate insolute di ammortamento del mutuo, Per orientamento giurisprudenziale di questa Corte, le fideiussioni non costituiscono impegni in senso contabile se non dopo l’effettiva inadempienza dell’obbligato principale, tant’è che i relativi importi non possono essere iscritti in bilancio (Sez. controllo Enti, 4 novembre 1985 e Sez. Liguria 11/2006), solo dopo che l’istituto mutuante richiede all’ente il pagamento del debito, a causa dell’inadempimento dell’obbligato principale, sorge l’obbligo del comune di iscrivere nel bilancio dell’esercizio finanziario il relativo stanziamento sul quale potrà essere assunto il relativo impegno contabile. Ma tale debito non può farsi oggettivamente rientrare nella nozione di debito fuori bilancio secondo le valenze concettuali assunte nell’ordinamento contabile e stante la tassatività delle tipologie previste dall’art 194 dLgs 267/2000 (Sezione Liguria delib. n. 10/2007).

c) Rimodulazione del debito

La legge 448/2001, all’art 41, commi 1 e 2, nel testo modificato ed integrato da leggi successive, ha introdotto una sostanziale liberalizzazione, per gli enti territoriali, di accesso al mercato di capitali, prevedendo espressamente l’emissione di titoli obbligazionari o la contrazione di mutui con rimborso del capitale in un’unica soluzione oltre all’accesso agli strumenti di finanza derivata, al fine di realizzare operazioni di ristrutturazione del debito pregresso che abbiano come effetto la" riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli enti stessi, al netto delle commissioni e dell’eventuale retrocessione del gettito dell’imposta sostitutiva di cui all’art. 2 D.L.vo 1 aprile 1996 n. 239 e successive modificazioni" da ciò dovendosi dedurre la necessità che l’ente, in base a criteri di prudenza gestionale e di canoni di buona amministrazione,proceda ad una attenta valutazione della corrispondenza tra costi e benefici e quindi della reale convenienza delle operazioni stesse, le quali di per sé comportano oneri,quali indennizzi, penali e spese di estinzione anticipata. Oltre al rischio di un possibile aggravio finanziario nei futuri equilibri di bilancio, connesso alle condizioni contrattuali stabilite,a fronte dell’immediata erogazione di premi di liquidità. Ai sensi dell’art.41, comma 2, legge n. 448/2001, la emissione di prestiti obbligazionari per operazioni di rimodulazione del debito (conversione o rinegoziazione dei mutui) non è consentita per i mutui contratti in data antecedente al 31 dicembre 1996, conformemente alla giurisprudenza della Corte Costituzionale di cui alla sentenza n. 376 del 30 dicembre 2003(Sezione per l’Umbria, deliberazione n. 12/2007)

L’art. 71 legge n. 311 del 2004, integra non modifica l’ordinamento vigente ponendosi su un piano parallelo rispetto a quello delineato dall’art. 41 legge n. 488/2001, di cui riprende il principio informatore, cioè la riduzione dell’indebitamento attraverso la trasformazione di una passività esistente con costi più allineati ai livelli di mercato (Sez. Piemonte. Parere n. 11/2007)

d) Ammortamento delle rate di mutuo. Limiti all’accollo in capo a soggetti gestori di un servizio pubblico

Contribuiscono all’indebitamento complessivo i debiti scaturenti dai mutui contratti dal Comune. Le relative obbligazioni, pertanto, gravano sull’Ente, al quale spetta reperire le risorse necessarie al rimborso delle rate, secondo i piani di ammortamento concordati. L’eventuale, successiva assunzione dell’obbligo di rimborso da parte di un terzo, effettuata in base ad accordo – ancorché di contenuto più generale - tra il debitore originario (Comune) e il terzo stesso, non modifica in alcun modo la situazione debitoria preesistente, quando il creditore non partecipa al negozio.

Tale accordo configura un accollo interno, in base al quale il debitore originario conviene con il terzo di assumere, in senso puramente economico, il peso del debito, senza tuttavia attribuire alcun diritto al creditore e senza modificare l’originaria obbligazione, sicché il terzo assolve il proprio obbligo di tenere indenne il debitore o adempiendo direttamente in veste di terzo, o apprestando in anticipo al debitore i mezzi occorrenti, ovvero rimborsando le somme pagate al debitore che ha adempiuto.

In entrambi i casi, pertanto, le convenzioni intervenute regolano esclusivamente i rapporti tra il Comune, debitore originario, e il gestore del servizio pubblico, senza coinvolgere in alcun modo il creditore dell’Ente locale (la Cassa DD.PP.), che rimane terzo e quindi estraneo all’atto negoziale. In coerenza col predetto schema, peraltro, i concessionari non effettuano i pagamenti nei confronti della Cassa DD.PP., bensì in favore dell’Ente locale.

Le risorse versate dai terzi al Comune a seguito dell’affidamento in concessione della gestione di alcuni servizi, pur se utilizzate dall’Ente al fine di rimborsare le rate dei debiti contratti, devono essere imputate in bilancio tra le entrate extratributarie del titolo III. Si tratta, pertanto, di entrate correnti, che rientrano nel computo di cui all’art. 204 del TUEL al fine di individuare il limite massimo di indebitamento dell’Ente (Sez. Liguria, delib. n. 7/2007).

e) Ripiano delle perdite di una società partecipata dall’ente, con accensione di un mutuo

La legittimità dell’operazione programmata dal Comune riposa esclusivamente sulla differenza che intercorre tra investimento e ripiano delle perdite di società partecipata. Ciò nel senso che le partecipazioni azionarie ed i conferimenti di capitale costituiscono senza dubbio forme di investimento (cfr., tra l’altro, comma 18 della legge finanziaria 2004), finanziabili con ricorso all’indebitamento e, a maggior ragione, con utilizzo di risorse proprie, quali l’avanzo di amministrazione accertato (art. 186 T.UEL.) e non altrimenti vincolato; mentre non costituiscono ovviamente un investimento e non possono essere finanziati con l’indebitamento i conferimenti volti al mero ripiano delle perdite, da classificare nella spesa corrente (cfr. comma 19 della legge citata). Valgono, in tal caso, i limiti di cui agli artt. 186 e 187 del T.U.EL

Compete d’altronde all’Ente valutare, con la dovuta prudenza, le motivazioni, non riportate, dell’aumento di capitale, nonché la convenienza di effettuare l’operazione, anche di fronte al profilarsi fisiologico di perdite (Sez. Toscana, delib. n. 10/2007).

L’art.12 del d.lgs. n.336/1996, con riferimento alla lettera c) del comma 1 dell’art.37 del d.lgs. n.77/1995, ha sostituito le parole "ripiano delle perdite" con la parola "ricapitalizzazione", nell’intento di adeguare la previsione normativa alla impostazione privatistica che contraddistingue le società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali.

Ma la modifica apportata assume particolare rilievo ove si consideri che il significato del termine "ricapitalizzazione" è tutt’affatto diverso da quello attribuibile all’espressione "ripiano delle perdite", contenuta nella formulazione originaria della norma. Mentre "ripianare le perdite" indica qualsiasi modalità utile per colmare un disavanzo di gestione, cui può provvedersi con contrazione di mutui, con assunzione di prestiti obbligazionari, con riduzione di costi e così via, il verbo "ricapitalizzare" identifica l’azione di ricostituire il capitale originariamente deliberato dai soci per la costituzione della società. Ciò si rende necessario allorché, per fatti connessi alla gestione e a seguito del conseguimento di perdite, il patrimonio sociale si attesta al di sotto del capitale minimo normativamente previsto(Sez. Lombardia, delib. n. 29/2007).

Avanzo di amministrazione

a) Definizione

La locuzione "avanzo di bilancio" riportata nell’art. 204 ter della legge n. 266/2005 (comma introdotto dalla legge n. 248/2006), senza altra indicazione, si presta ad essere intesa in un duplice senso, potendo essere riferita sia all’avanzo di amministrazione ("risultato contabile di amministrazione"), sia all’avanzo della sola gestione di competenza ("risultato contabile di gestione"). La locuzione in questione, avuto riguardo al contesto generale delle disposizioni nelle quali è inserita, deve quindi farsi coincidere con il risultato di amministrazione in avanzo, calcolato ex art. 186 TUEL. Infatti, se la ratio della disposizione è quella di incentivare comportamenti virtuosi, solo il risultato di amministrazione, nel quale confluiscono le risultanze finali della gestione di competenza dell’esercizio e della gestione dei residui degli anni precedenti, consente di verificare la gestione finanziaria complessiva dell’ente e quindi l’effettiva condizione di virtuosità dell’ente locale, in ciascuno degli esercizi finanziari presi in considerazione dalla norma. Viceversa, non sarebbe sufficientemente idoneo ad esprimere tale condizione il solo risultato positivo di gestione che, in quanto limitato all’esercizio di competenza, lascerebbe fuori dalla valutazione la gestione dei residui. Il legislatore ha considerato l’avanzo di amministrazione negli ultimi tre esercizi quale condizione per poter escludere dal computo delle spese di personale quelle relative a contratti di lavoro a tempo determinato, anche in forma di collaborazioni coordinate e continuative stipulate nel corso del 2005 (Sez. Liguria, delib. n. 7/2006).

L’ambigua espressione utilizzata dall’art. 1, comma 204 ter, della legge finanziaria 2006 deve intendersi riferita al "risultato di amministrazione in avanzo", calcolato ai sensi dell’art. 186 del TUEL n. 267/2000 (Sez Toscana delib. n. 2/2007 in senso contrario, Sez. Lombardia, delib. n. 8/2007).

La locuzione "avanzo di bilancio" negli ultimi tre esercizi, contenuta nel comma 204 ter dell'art. 1 della legge n. 266/2005, come introdotto dal d.l. n. 223/2006, al fine di escludere dalle misure di contenimento della spese di personale stabilite dalla legge finanziaria 2006 gli enti "virtuosi", deve interpretarsi nel senso che l'avanzo di bilancio si riferisce dell'avanzo della gestione e non a quello di amministrazione sia per ragioni sistematiche, dal momento che solo quest'ultimo attesta la reale esistenza di eccedenze continuative di risorse finanziarie rispetto al fabbisogno annuale di spesa, sia per ragioni testuali desumibili dai commi 198 e 204 della legge finanziaria 2006, i quali fissano obiettivi di finanza pubblica da raggiungere con il bilancio della gestione (Sez. Lombardia, delib. n. 8/2007).

b) Modalità di utilizzazione

L’art. 187 TUEL precisa che gli avanzi di amministrazione devono affluire su quattro ben definiti fondi: fondi non vincolati, fondi vincolati, fondi per il finanziamento di spese in conto capitale e fondi di ammortamento. Tale rigido schema normativo finisce per limitare fortemente le possibilità operative delle singole amministrazioni nell’utilizzo delle risorse vincolate, non potendo, queste ultime, essere destinate a finanziamenti diversi da quelli consentiti dai rispettivi vincoli; l’elencazione è pertanto finalizzata a precisare quali spese siano finanziabili con gli avanzi di amministrazione e non a legittimare eventuali storni di somme da un fondo all’altro. L’art. 193 TUEL indica esattamente la procedura da seguire nel caso in cui la gestione corrente faccia intravedere un eventuale disavanzo di gestione. A tale riguardo, non si può prescindere dal considerare che l’applicazione dell’eventuale avanzo di amministrazione è, per le singole amministrazioni, una mera facoltà e non un obbligo, e che, quando ciò avviene, il vincolo di destinazione proprio di alcuni dei cennati fondi persiste, addirittura, anche quando le relative entrate, pur disponibili, non possono essere più utilizzate perché sono state soddisfatte o venute meno le esigenze in base alle quali le entrate stesse erano state acquisite. In questi casi, infatti, non è consentito procedere all’utilizzo delle disponibilità sopravvenute mediante accorgimenti puramente contabili ma si dovrà intervenire, da parte degli organi all’uopo competenti, con apposite variazioni di bilancio, ovvero, successivamente, in fase di predisposizione del successivo bilancio preventivo (Sez. Emilia Romagna, delib. n. 8/2006).

Fattispecie

b1) Utilizzazione per estinzione anticipata di un mutuo

L’art 187, c.2, del d.lgs.267/2000 non elenca, fra le tipologie di spese per le quali può essere utilizzato l’avanzo di amministrazione, l’estinzione anticipata di mutuo precedentemente contratto. Ma l’operazione in esame si può intendere come l’attualizzazione di una spesa corrente, riflessa su esercizi successivi. Essa può rappresentare una modalità di sana gestione dell’ente, a condizione dell’accertata convenienza economica dell’estinzione anticipata rispetto al pagamento delle rate alle normali scadenze. Trattandosi di spesa corrente va deliberata in sede di assestamento, previo accertamento dell’esistenza dei fondi per assicurare l’equilibrio di bilancio. Le condizioni sopra esposte sono rafforzate dalle disposizioni contenute nell’art. 41 della legge n. 448/2004, nonché dalla possibilità concessa agli enti che hanno disponibilità finanziarie ai fini del patto di stabilità, per l’anno 2007,di utilizzare tali eccedenze per il rimborso anticipato dei mutui. Il legislatore ritiene utile una diminuzione del livello di indebitamento degli enti, attraverso modalità di estinzione del debito che rappresentino una economia per l’amministrazione. Non è possibile utilizzare la quota dell’avanzo di amministrazione destinata al finanziamento di spese d’investimento perché in tale tipologie di spese non può farsi rientrare l’estinzione anticipata di mutui(Sezione Lombardia deliberazione n. 40/2007, del medesimo avviso Sezione Lombardia deliberazioni nn 25/2006; 15/2007 e 36/2007).

Disavanzo di gestione

Qualora il bilancio dell’ente si chiuda con un disavanzo di gestione, la normativa di cui al d.lgs. n. 267 del 2000, mentre impone alcune limitazioni nella gestione del bilancio, nei casi di deficit strutturale o di dissesto finanziario, nulla dice per l’ipotesi di mero disavanzo di gestione, che pertanto non può essere considerato motivo sufficiente per non addivenire al pagamento di obbligazioni giuridicamente perfezionate (Sezione Sardegna, deliberazione n. 3/2006).

Dichiarazioni di dissesto e relativi effetti. L’utilizzo dei fondi delle gestioni vincolate

A seguito della dichiarazione di dissesto, vengono iscritti nella massa passiva dell’organo straordinario di liquidazione i debiti di bilancio e fuori bilancio verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato che, ai sensi dell’art. 259 del d.lgs.n. 267 del 2000 deve essere presentato entro tre mesi dal decreto di cui all’art. 252.

I debiti fuori bilancio derivanti da atti o fatti espropriativi realizzati prima della data indicata, debbono essere inseriti nel passivo del dissesto, ancorché il riconoscimento in sede giurisdizionale sia successivo, ma prima che sia approvato il rendiconto della gestione straordinaria di liquidazione. Nell’ipotesi che sia già stato approvato il rendiconto della gestione straordinaria di liquidazione, si tratterà di debiti fuori bilancio sopraggiunti e l’Ente dovrà seguire la procedura ordinaria di riconoscimento, liquidazione, impegno e pagamento con mezzi propri.

Il riconoscimento del debito e la sua ammissione alla massa passiva costituiscono due differenti operazioni. Spetta sempre al Consiglio il riconoscimento dei debiti fuori bilancio. Spetta all’Organo straordinario di liquidazione deliberare l’ammissione allo stato passivo. Le somme previste nel piano dei costi (o quadro finanziario) di un’opera pubblica per le espropriazioni, ancorché insufficienti a pagare l’espropriazione nella misura accertata giudizialmente, debbono essere messe a disposizione dell’organo straordinario di liquidazione, costituendo residui passivi nel bilancio dell’Ente ed avendo una specifica finalità cui devono essere destinate.

L’Ente deve trasferire alla gestione straordinaria le somme finalizzate al pagamento dei debiti fuori bilancio iscritti nella massa passiva della gestione del dissesto per cui erano state impegnate somme rivelatesi insufficienti (Sez. Sardegna, delib. n. 14/2006).

Gli squilibri sono derivati dalle gestioni vincolate conseguenti all’utilizzo di entrate a specifica destinazione non ricostituite nei termini ex art. 195 TUEL. Si tratta di finanziamenti regionali o di mutui destinati alla realizzazione di opere pubbliche, finanziamenti con vincolo di destinazione, utilizzati per cassa con destinazione diversa da quelli per cui la Regione e l’Unione Europea li avevano erogati, e non reintegrati, in caso di dissesto finanziario dell’ente locale.

Non può essere inserito nella massa passiva lo squilibrio della gestione vincolata, costituito dalla differenza, in termini di cassa, fra residui attivi e fondo di cassa delle partite con vincolo di destinazione e residui passivi della stessa specie. L’utilizzazione per cassa di fondi a destinazione vincolata può essere effettuata nei limiti in cui è possibile ricorrere all’anticipazione di tesoreria.

Le entrate con vincolo di destinazione costituiscono un’eccezione al principio dell’unità di bilancio, principio in base al quale le entrate vanno a costituire, a prescindere dalla loro natura, un fondo unico, necessario per il soddisfacimento di tutte le spese pubbliche. Nell’ambito degli enti locali, costituiscono eccezione a tale principio i fondi, di solito erogati per fini di investimento, proprio per essere destinati ad uno scopo particolare, tant’è che il mancato raggiungimento dello scopo per cui l’erogazione è avvenuta comporta per l’Ente l’obbligo della restituzione. La legge finanziaria per il 2004 ha stabilito il divieto di assumere mutui se non per investimenti, stabilendo così un vincolo di destinazione a tali entrate. Il vincolo opera sia come impedimento a destinare a scopi diversi le somme introitate, sia come impossibilità di impegnare importi maggiori di quelli stanziati. Essendo un valore di cassa, ai sensi del comma 10 dell’art. 255 del d.lgs. 267/2000, non costituisce debito fuori bilancio. Si tratta, infatti, di impegni di spesa legittimamente assunti e per i quali vi è stato anche l’accertamento delle entrate (e, addirittura, la riscossione), debiti per i quali, nel bilancio finanziario, sono iscritti i fondi, secondo i principi che presiedono le regole della competenza.

Lo squilibrio dovrà essere eliminato a cura dell’ente che dovrà ricostituire, con i mezzi posti a disposizione dell’ordinamento, la liquidità di cassa a suo tempo stornata per altre finalità. L’Ente dovrà realizzare le entrate la cui carenza ha indotto ad utilizzare, per sopperire alla deficienza di cassa, le somme vincolate.

Le vicende del dissesto, così come i debiti fuori bilancio, oltre a costituire irregolarità gestionale, fonte di disordine e ipoteticamente produttiva di danni erariali, possono costituire anche una distorsione delle risorse dell’Ente rispetto alle finalità programmate e tradotte nel bilancio sotto l’aspetto finanziario (Sez. Sardegna, deliberazione n. 6/2004).

Esternalizzazione dei servizi

a) Disciplina generale - elementi valutativi

Nel caso di esternalizzazione di servizi, l’Ente deve attentamente valutare i vantaggi ed i costi dell’affidamento del servizio ad una società partecipata, in termini di efficienza del servizio e di economicità della gestione, nonché delle ricadute sui cittadini e sulla responsabilità dell’ente. Infatti ciò che dovrebbe spingere il comune ad esternalizzare il servizio sono in ogni caso valutazioni di efficacia, efficienza, economicità di lungo periodo e non contingenti esigenze di elusione di regole di finanza pubblica (Sezione Lombardia delib. n. 2/2007).

L’esternalizzazione dei servizi e funzioni da parte delle amministrazioni pubbliche è un fenomeno che si è diffuso negli ultimi anni determinando un progressivo incremento della costituzione di società a partecipazione totalitaria, maggioritaria e anche minoritaria di enti pubblici. Il fenomeno non è unitario perché non risulta disciplinato da alcuna disposizione legislativa di carattere generale e le norme introdotte non presentano carattere sistematico. Alla costituzione della società da parte di un ente pubblico non consegue necessariamente la natura privata della società, poiché la disciplina e la natura dell’organismo devono essere verificate su due piani diversi. Il primo attiene all’aspetto strutturale e alle regole di funzionamento dell’ente, il secondo alle caratteristiche funzionali del soggetto e alla sua posizione nell’ordinamento giuridico. L’esame della disciplina societaria del codice Civile mette in luce che le società costituite da enti pubblici non hanno regole di gestione e funzionamento peculiari, pertanto gli strumenti utilizzati per regolare il rapporto fra società ed ente locale non possono essere quelli autoritativi di diritto pubblico, ma l’ente proprietario può avvalersi, unicamente degli strumenti propri del diritto societario, da esercitare attraverso i membri di nomina pubblica presenti negli organi sociali (Sezione Lombardia, delibb. nn. 46 e 48/ pareri /2007).

La società, in quanto partecipata in via totalitaria dal Comune e in quanto atteggiantesi a mero modulo operativo dell’ente territoriale, è tenuta a determinate regole di comportamento nelle concrete modalità di funzionamento diverse e aggiuntive rispetto a quelle che disciplinano l’attività delle altre società di diritto comune e analoghe a quelle che vincolano l’esercizio dell’attività delle pubbliche amministrazioni. Il Comune, sulla base di criteri di correttezza ed efficienza, dovrebbe assicurare una verifica di congruità circa gli asseriti maggiori costi del servizio sostenuti dalla società. Gli effetti discendenti da una corretta impostazione ed esecuzione dei rapporti tra i due soggetti, la società e il Comune, cooperanti al perseguimento del medesimo fine pubblico, non possono prescindere da una corretta imputazione dei costi a qualunque titolo sostenuti per il servizio, sia che gli stessi siano imputabili alla società e quindi alla responsabilità degli amministratori, sia invece al Comune, come effetto indiretto di una eventuale perdita di gestione della società partecipata (Sezione Campania, deliberazione n. 1/2006).

b) Disciplina della nomina e revoca degli amministratori

La nomina e la revoca degli amministratori di cui l’ente sia socio, anche unico,non costituiscono estrinsecazione di potestà amministrativa, ma di poteri che l’ente può esercitare nell’ambito del sistema delineato dal codice civile, ma per le società "in house", l’attività di controllo si estrinseca attraverso i poteri statutari conferiti all’ente proprietario e agli obblighi che conseguentemente ricadono sugli amministratori. per il cui tramite si attua la gestione della società senza poteri d’intervento diretto degli organi del soggetto controllante. Esiste, quindi, uno stretto rapporto fra disciplina pubblica e societaria, pertanto ogni norma che interviene a regolare questioni che attengono all’organizzazione della società deve essere interpretata sia tenendo conto delle finalità perseguite dal legislatore che della normativa societaria contenuta nel codice civile.

In merito alla natura rivestita dall’organismo,la giurisprudenza è ormai unanime nel riconoscere che il criterio da utilizzare per predefinire la natura pubblica o privata di un organismo non è dato dalla forma rivestita ma dallo scopo pubblico perseguito e dalle risorse utilizzate nello svolgimento delle attività, con la conseguenza che anche in presenza di forme societarie se l’ente utilizza risorse pubbliche è da considerare pubblico. Peraltro, anche la Corte costituzionale (sent.n. 363/2003), con riguardo ad una particolare fattispecie in cui le azioni di una società erano interamente possedute dal Ministero dell’Economia ha affermato che la totale partecipazione pubblica unita " alla predeterminazione eteronoma dei compiti che la società è chiamata perseguire" implica che la società presenti "tutti i caratteri propri dell’ente strumentale". Anche il diritto comunitario ha analizzato tale fenomeno stabilendo un’unica deroga al principio di concorrenza nella possibilità di affidamento diretto dei servizi a società controllata direttamente dall’ente locale secondo modalità peculiari che configurino un "controllo analogo a quello praticato dall’ente sui propri servizi" (Sezione Lombardia delibb. 46-48/2007).

c) Composizione dei consigli di amministrazione a cui partecipano gli enti territoriali

Nell’ambito della disciplina dettata per il contenimento della spesa pubblica l’art. 1, comma 729, legge finanziaria per il 2007, ha previsto una semplificazione nella composizione dei consigli di amministrazione delle società alle quali partecipino gli enti pubblici, stabilendo un numero massimo di componenti per ciascuna tipologia di società determinato in relazione al capitale sociale. La disciplina riguarda le società a totale partecipazione pubblica e quelle miste, senza distinzione fra partecipazione maggioritaria o minoritaria. La norma ha previsto che le società adeguano i propri statuti ed i patti para sociali entro tre mesi dall’entrata in vigore del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ".Il legislatore non ha dettato alcuna disciplina transitoria al fine di chiarire se a seguito della stessa si verifichi la decadenza degli amministratori in carica, ovvero se la variazione opera a partire dalla ordinaria scadenza del mandato degli amministratori. Le delibere di approvazione degli statuti delle società partecipate sono di competenza del Consiglio dell’ente così pure le successive variazioni. L’obbligo di attivarsi spetta non solo agli amministratori della società ma anche agli organi dell’ente locale che hanno competenza nella gestione della partecipazione. La disciplina del contenimento del numero degli amministratori si applica anche alle partecipazioni indirette degli enti locali,vale a dire alle società il cui capitale è controllato dalle società partecipate dall’ente locale, nei confronti di esse l’ente non ha nessun potere d’intervento diretto. Gli organi dell’ente territoriale possono, anzi devono invitare gli amministratori delle società direttamente partecipate dall’ente affinché si attivino per modificare gli statuti delle società che amministrano. Una eventuale inerzia degli amministratori delle partecipate non potrebbe che configurare giusta causa di revoca ai sensi dell’art. 2383 cod. civ.

Per le società miste, cioè quelle che vedono nel loro capitale soci pubblici e privati, l’interesse dei soci pubblici deve essere contemperato con quello dei soci privati. E’ evidente che in tale caso la sola volontà del singolo ente locale non potrebbe essere sufficiente a raggiungere lo scopo previsto dalla norma. Va posto in evidenza che il riparto degli amministratori fra soci privati che perseguono interessi di natura meramente economica, e soci pubblici,la cui partecipazione ha quale necessario substrato la cura degli interessi delle collettività amministrate, può essere alterato da una norma che limiti il numero di amministratori di provenienza degli enti pubblici. Considerata la natura della norma posta dall’art. 1, comma 729, della finanziaria per il 2007,gli organi di vertice degli enti locali territoriali debbono attivarsi per addivenire ad una modifica degli statuti e/o dei patti parasociali delle società miste. Non sembra però gravi sugli amministratori pubblici un’obbligazione di risultato poiché l’eventuale mancato adeguamento dello statuto o dei patti parasociali può richiedere una dispendiosa attività di contemperamento d’interessi e di strumenti idonei al raggiungimento delle finalità previste dal legislatore.

La normativa delineata incide profondamente sul diritto societario introducendo una disciplina speciale applicabile alle società che vedano all’interno della compagine sociale la presenza di un socio pubblico. La disciplina citata incide sul potere dei soci imponendo che vengano predisposte ed approvate modifiche alla parte dello statuto che investe la nomina dell’organo amministrativo. Il comma 729 citato si riferisce genericamente agli amministratori senza distinguere tra società nelle quali operi il sistema monistico e siano amministrate da un consiglio di amministrazione e società disciplinate dal sistema dualistico nelle quali si rinviene, oltre all’organo amministrativo, anche il consiglio di sorveglianza. E’ da ritenersi che in quest’ultimo modello il legislatore abbia voluto riferirsi ad una limitazione numerica che operi congiuntamente nei confronti dei due organi. Ove gli amministratori non convochino l’assemblea straordinaria i soci enti locali, debbono richiedere all’organo amministrativo di provvedere alla convocazione (art. 2367, co 1 cod. Civ.) ed in caso di inerzia di quest’ultimo e del collegio sindacale,rivolgere apposita istanza al presidente del Tribunale del luogo nel quale ha sede la società (art. 2367 co 2 cod. civ.).

La modifica indicata dalla citata norma comporta la cessazione dalla carica dell’organo amministrativo che risulterebbe formato in modo difforme dalla previsione dello statuto. Tale cessazione non è ascrivibile ad una mera volontà dei soci, ma all’intervento legislativo che con una norma per il coordinamento della finanza pubblica, dotata del carattere dell’imperatività, ha imposto la modifica statutaria, conseguentemente gli amministratori non possono lamentare alcun danno. Dopo la modifica statutaria e la cessazione degli amministratori la gestione della società, sino alla ricostituzione dell’organo amministrativo, è regolata dalle ordinarie disposizioni del codice civile(Sezione Lombardia delibb. nn. 46 e 48/ pareri /2007).

 

d) Compensi ai presidenti ed ai componenti dei consigli di amministrazione di società partecipate da enti territoriale

La legge finanziaria 2007 definisce la misura massima dei compensi che possono essere corrisposti ai presidenti ed ai componenti dei consigli di amministrazione delle società partecipate da enti locali,distinguendo il caso in cui la società sia posseduta totalmente da un solo ente locale, fattispecie a cui è applicabile il comma 725; dal caso in cui la società, a totale partecipazione pubblica, appartenga ad una pluralità di enti locali, in cui la disciplina di riferimento è il comma 726, nell’ipotesi, invece, di società a partecipazione mista di enti locali ed altri soggetti (pubblici e privati) è applicabile il comma 728.

La determinazione dei compensi è definita dalla legislazione regionale. In attesa di tale disciplina resta demandata alla prudente valutazione dei soggetti pubblici interessati l’opportunità di concordare, in via prudenziale, una rideterminazione dei compensi a partire dal 1 gennaio 2007.(Sezione Toscana delib. n. 13/2007).

e) Fattispecie

e1) Fondazione costituita in house dall’Ente locale

La valutazione in termini di rilevanza economica o meno del servizio pubblico relativo alla casa di riposo può essere effettuata esclusivamente dal Comune, che ne conosce sia i costi, sia i margini di copertura degli stessi ad opera dei corrispettivi erogati dagli utenti. Ma anche nell’eventualità in cui il servizio pubblico di cui si discute, non assuma, in concreto, rilevanza economica e non sia, quindi, assoggettato ai principi in materia di concorrenza, l’affidamento diretto alla fondazione sarà ammissibile soltanto se ricorreranno tutti gli illustrati requisiti richiesti dalla giurisprudenza comunitaria con riferimento all’affidamento in house. Naturalmente rientra esclusivamente nella autonomia delle scelte discrezionali del Comune anche la valutazione in termini di efficienza ed economicità della scelta di affidare la gestione del servizio alla fondazione rispetto alla possibilità di gestione diretta o di affidamento a soggetti terzi, previa procedura ad evidenza pubblica. Con riferimento all’autonomia patrimoniale della fondazione, può solo dirsi che, in assenza di una disciplina speciale, la fondazione è regolata in tutti i suoi aspetti dal diritto privato, anche quando, come nel caso in esame, la "partecipazione" dell’ente locale è totalitaria, gli organi di amministrazione sono formati da soggetti designati dall’ente pubblico e la fondazione assume, pertanto, ai sensi della normativa comunitaria, lo status di organismo di diritto pubblico.

Dall’affidamento diretto della gestione del servizio alla fondazione, potrebbero derivare ripercussioni finanziarie e contabili sul bilancio dell’Ente. Ciò in quanto la fondazione potrebbe trovarsi in perdita, intaccando, pertanto, il suo patrimonio, ovvero la dotazione che il Comune, impoverendo il proprio patrimonio, gli ha assegnato. Detta situazione di perdita si ripercuoterebbe sul bilancio comunale o in termini di aumento delle spese effettuate a favore della fondazione o in termini di perdita definitiva di quel patrimonio che il Comune ha sì trasferito alla fondazione nel momento della sua costituzione, ma dal quale continua a ricevere una utilità indiretta fintanto che la fondazione è in grado di erogare il servizio e perseguire lo scopo socio assistenziale per il quale è stata costituita. L’esercizio di un "controllo analogo" a quello che esercita sui propri servizi dovrebbe consentire al Comune di intervenire prima che la situazione di perdita si concretizzi e valutare, nell’ambito della propria autonomia gestionale, il ricorso a forme alternative e più efficienti di gestione del servizio (Sez. Sardegna, delib. n. 9/2007).

e2) Partecipazione della Regione ad una società per azioni a totale capitale pubblico

Alla luce della disciplina vigente, è possibile, per la regione, acquisire la qualità di socio in una società per azioni a totale partecipazione pubblica, anche quando lo scopo della stessa abbia carattere lucrativo, fermo restando quanto previsto dall’art. 2362 cod. civ. Ciò è possibile anche quando la partecipazione dell’ente sia totalitaria.

La competenza alla costituzione di una società di capitali spetta alla Giunta regionale.

La società costituita assume le funzioni operative della regione nella materia specifica.

Lo statuto della società deve prevedere la nomina, da parte dell’assessore al turismo (la fattispecie riguarda interventi nel settore del turismo), di un rappresentante della regione-azionista nell’assemblea dei soci, al fine di esprimere in tale organo la volontà dell’azionista.

La costituenda società assume le funzioni operative della Regione e, precisamente, la gestione delle attività e dei finanziamenti dei progetti, e pertanto può utilizzare i finanziamenti erogati dallo Stato per tali finalità, ai sensi della legge n. 135/2001. L’attività della società sarà oggetto di attenta, continua vigilanza e monitoraggio da parte dell’assessorato interessato (Sez. Sardegna, delib. n. 2/2004).

e3) Comando di personale dell’ente locale presso una società

L’istituto del comando – disciplinato dall’art. 56 de T.U. n. 3/57 e volto a consentire una prestazione di servizio del personale di ruolo di un’Amministrazione, presso un’altra Amministrazione, nell’interesse di quest’ultima – non appare utilizzabile come mezzo di dotazione di personale di società pubbliche. Al riguardo, vanno considerati l’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, che prevede la nozione di "amministrazioni pubbliche", il successivo art. 8 relativo al costo del lavoro, ed altresì il relativo elenco delle amministrazioni pubbliche, avente i chiari connotati della tassatività, dove non appaiono ricomprese le società pubbliche. (Sez. Lombardia, delib. n. 21/2006).

 

Patrimonio comunale. Limiti di utilizzazione

a) Disciplina generale

E’ principio generale, in materia di amministrazione del patrimonio e di contabilità pubblica, quello secondo cui il patrimonio pubblico debba essere gestito nella maniera più vantaggiosa per l’amministrazione proprietaria; tale principio si riscontra, in particolare, nella disciplina di scelta del contraente, laddove le pubbliche amministrazioni devono preferire – tranne le deroghe espressamente previste dalla legge – il sistema dell’asta pubblica, ossia la procedura che assicuri, attraverso la gara, la lievitazione delle offerte e la maggiore entrata a favore del bilancio dell’ente pubblico (Sezione Piemonte, deliberazione n. 11/2005).

Le ipotesi di trattativa privata debbono essere limitate a casi eccezionali.

Vanno, viceversa, assicurati criteri di trasparenza ed adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto (L. 15 maggio 1997, n.127, art.12, comma 2, ultima parte).

La procedura da adottare deve rispondere, da un lato, all’esigenza di assicurare il massimo introito possibile dalla vendita dei beni pubblici e, dall’altro, alla finalità di salvaguardare la trasparenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa.

b) Beni pubblici, gravati da uso civico. Acquisto per usucapione

I beni demaniali di cui agli artt. 822 e segg. cod. civ. sono inalienabili, non assoggettabili a servitù reali, inidonei a formare oggetto di possesso privatistico e di acquisizione per usucapione. I cittadini hanno la possibilità di godere di questi beni o in via generale, con la destinazione degli stessi all’uso pubblico, o in forza di provvedimenti amministrativi (concessioni, autorizzazioni, ammissioni), ma sempre compatibilmente con la soddisfazione del pubblico interesse.

Nella nozione di proprietà pubblica rientrano gli usi civici. Vengono così denominati quei particolari diritti di godimento spettanti alla popolazione di un comune sopra beni appartenenti allo stesso o ad altro comune o ad associazioni agrarie o a privati e che hanno vario contenuto (legnatico, macchiatici, pascolo del bestiame, semina e raccolta…).

Le occupazioni abusive di terre di uso civico appartenenti ai comuni, qualora concorrano le condizioni indicate dall’art. 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, possono essere legittimate su istanza degli occupanti.

Fanno parte del patrimonio indisponibile gli edifici destinati a sedi di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati ad un pubblico servizio. Questi beni non possono essere sottratti alla destinazione ricevuta se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano e sono soggetti al regime pubblicistico solo fino a quando duri tale destinazione; fino a quel momento sono inalienabili, impignorabili, inidonei a formare oggetto dei negozi di diritto privato e ad essere usucapiti.

Fanno parte, invece, del patrimonio disponibile tutti quei beni che non sono idonei all’assolvimento di una pubblica funzione o di un pubblico servizio o che, pur avendo tale idoneità, sono stati dismessi dal servizio pubblico. Questi ultimi beni sono soggetti alle norme di diritto privato e sono quindi alienabili, pignorabili e possono essere acquistati dai privati anche mediante usucapione e, se mobili, mediante possesso di buona fede.

Per i beni appartenenti al patrimonio disponibile è ammessa l’usucapibilità (Sez. Lazio, delib. n. 7/2004).

c) Diritti di proprietà dell’Ente locale su beni immobili su cui gravano livelli, censi e canoni enfiteutici

Il Comune, in quanto rappresentante della comunità e referente di antiche proprietà collettive, è titolare dei relativi diritti reali su cui gravano censi, livelli canoni o altre prestazioni similari. La disciplina vigente non prevede, nei confronti dei comuni, la facoltà di rinunciare ai predetti crediti, visto che la legge n. 16 del 1974, che prevede la rinuncia per canoni inferiori alle lire 1.000, è indirizzata esclusivamente alle amministrazioni dello Stato. La rinuncia unilaterale, non espressamente prevista dalla norma di legge invocata, non è suscettibile di interpretazione analogica (Sez. Campania, delib. n. 18/2006).

d) Alienazione di beni del patrimonio indisponibile ad una società per azioni a totale capitale pubblico

La cessazione della destinazione ad uso pubblico del bene costituisce fondamento per la modifica del regime giuridico del bene. Con l’alienazione non verrebbe meno la destinazione funzionale del bene al soddisfacimento di un pubblico interesse, visto che l’immobile verrebbe destinato a sede di servizio al pubblico, gestito dalla società, e che tale destinazione costituisce un vincolo per la stessa; il Comune, inoltre, avrebbe un diritto di prelazione per l’acquisto dell’immobile in caso di alienazione. (Sez. Piemonte, delib. n. 1/2006).

La valutazione degli immobili, fornita dalla competente Agenzia del Territorio, in regime di libero mercato, può essere assunta come base per le eventuali ulteriori offerte. La scelta dell’acquirente dovrà ricadere su chi avrà presentata l’offerta più vantaggiosa – auspicabilmente – in aumento rispetto alla valutazione base dell’Organo tecnico erariale (Sez. Campania, delib. n. 11/2007).

e) Vendita di beni mobili ed immobili a società di leasing

Gli enti locali godono di piena capacità giuridica, mentre la loro capacità di agire va ragguagliata ai fini pubblici perseguiti. Pertanto, in linea di principio, sono possibili tutti i tipi di contratto, sia tipici che atipici, consentiti dall’ordinamento, salvo una valutazione comparativa tra la causa giuridica del negozio e i fini conseguiti dall’ente, naturalmente tenendo conto di tutte le norme di contabilità pubblica che indirizzano o limitano l’attività giuridica dell’amministrazione. Pertanto, anche i contratti di "sale and lease back" (aventi ad oggetto la vendita di beni, mobili ed immobili, ad una società di leasing che ne paga il prezzo, ne acquisisce la proprietà, lasciando nella disponibilità dell’ente i beni stessi) sono assoggettati alle regole dei contratti ad evidenza pubblica secondo le tipologie dei beni e l’importo del contratto. Nell’ambito della deliberazione a contrattare, vanno attentamente valutati gli aspetti relativi all’economicità dell’operazione e agli effetti sui bilanci (annuali e pluriennali) e sul patrimonio pubblico. Peraltro, la vendita del bene costituisce una forma di finanziamento, ricadente nell’ambito dell’art. 119 Cost., ed è quindi ammissibile al solo fine di procedere a nuovi investimenti. Va quindi effettuata una valutazione comparativa tra il valore del bene dismesso e gli investimenti che si intendono effettuare, tenendo anche conto della possibilità di riacquisizione del bene e della conseguente disponibilità delle risorse necessarie, ed altresì una valutazione della proficuità economica di un’operazione di detto tipo rispetto alle tradizionali forme di finanziamento. I proventi della vendita del bene vanno allocati nel Titolo IV delle Entrate, mentre i canoni, costituiscono, in linea di principio, spesa corrente, da valutarsi secondo le regole stabilite annualmente dalla legge finanziaria ai fini del rispetto del patto di stabilità (Sez. Lombardia, delib. n. 15/2006).

f) Concessione del diritto di superficie su beni immobili di proprietà comunale

L’art. 828 cod. civ. prevede che i beni facenti parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano. Tali beni, a differenza di quelli demaniali, non possono essere alienati se non nei casi eccezionali previsti dalla legge (miniere e foreste, atti e documenti pubblici) e solo se l’alienazione non comporti la sottrazione di tali beni a finalità pubbliche. Tuttavia, l’articolo 35 della L. n. 865/1971 consente ai comuni di concedere il diritto di superficie ad enti pubblici per la realizzazione di impianti e servizi pubblici, conservando in tal modo la destinazione a finalità pubbliche del bene oggetto del diritto di superficie citato. L’orientamento legislativo non appare contrario a trasferimenti o assegnazioni in concessione a titolo gratuito, atteso che il comma 10 bis dell’articolo 19 della Legge n. 448 del 23/12/1998 prevede tale possibilità per beni immobili statali da utilizzare a fini di interesse pubblico, qualora non sussista la possibilità di utilizzarli nell’ambito del processo di dismissione del patrimonio attuato mediante il conferimento dei beni a società appositamente costituite. Pertanto la costituzione del diritto di superficie sull’area, anche a titolo gratuito, non determinerebbe un depauperamento del patrimonio comunale atteso che il suolo resterebbe di proprietà comunale. Il bene non appare di valore elevato e risponde anche ad un interesse tangibile della comunità locale alla quale la presenza in loco di un corpo decentrato della Guardia di Finanza garantisce maggiore sicurezza e legalità considerata anche la notevole dimensione territoriale e demografica del Comune (Sez. Puglia, delib. n. 3/2006).

Nel complesso normativo che stabilisce per gli enti territoriali le modalità di gestione e valorizzazione dei beni rientranti nel patrimonio pubblico dell'ente non si rinviene alcuna disposizione che vieti ai Comuni di determinare secondo criteri obiettivi il corrispettivo da versare per la trasformazione di un già concesso diritto di superficie in diritto di piena proprietà purché nell'ambito della procedura adottata venga garantito il rispetto dei principi costituzionali ed in particolare il principio di parità di trattamento di cui all'art. 3 Cost. ed assicurato il rispetto delle regole di efficienza ed economicità che debbono connotare l'attività delle pubbliche amministrazioni (Sez. Lombardia, delib. n. 9/pareri/2007).

Espropriazioni illegittime ed insorgenza dei relativi oneri a carico dell’ente locale

Il Comune ha disposto espropriazioni ed occupazioni di urgenza per la realizzazione di opere pubbliche, ma le procedure non sono state portate a compimento nei termini di legge. In tal modo, la realizzazione dell’opera pubblica ha dato luogo al fenomeno dell’accessione invertita o occupazione acquisitiva. Un’espropriazione illegittima, perché non portata a compimento nei termini, dà luogo all’ablazione del diritto del proprietario ed alla nascita in capo a costui del diritto al risarcimento del danno. L’Ente, sia nel caso di espropriazione legittima che illegittima, potrà essere costretto a pagare somme molto superiori a quelle previste in bilancio ed impegnate. Nel caso di espropriazione illegittima, l’Ente che subisce la notifica della sentenza di condanna al pagamento, dovrà quindi ricorrere alla procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. a), TUEL. Nel caso di espropriazione legittima, l’eccedenza dei costi darà vita ad un debito fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. d), TUEL. Tale norma deve essere applicata in quei casi in cui l’espropriazione non abbia dato luogo a vertenza in sede giudiziaria, ma derivi dall’applicazione del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (T.U. in materia di espropriazioni per pubblica utilità) ovvero nell’ipotesi in cui le parti si siano accordate stragiudizialmente (Sez. Sardegna, delib. n. 14/2006).

Concessione di contributi da parte del comune

Fattispecie

a) A favore di ente privato per l’ampliamento di una scuola dell’infanzia

I contributi alle scuole private sono previsti dalla legge regionale lombarda n. 8/1999 solo in caso di interventi in ordine ai costi della gestione e di funzionamento. Non è pertanto ammissibile la richiesta di un contributo comunale, a fondo perduto, per l’esecuzione di lavori di ristrutturazione e ampliamento dell’edificio di proprietà della fondazione, non trattandosi di un contributo per il funzionamento (Sez. Lombardia, deliberazione n. 1/2005).

Rientra fra gli obblighi del Comune, erogare contributi alle scuole materne non pubbliche, anche al fine di assicurarne il funzionamento soprattutto ove la scuola sia l’unica esistente sul territorio comunale, nello stesso senso il testo novellato dell’art.118 del Tit. V, parte II, della Costituzione. con cui il principio di sussidiarietà ha ricevuto attuazione,.Al comune, in assenza di specifico divieto, non può non essere riconosciuta la possibilità di contribuire finanziariamente per far si che le scuole per l’infanzia operanti sul suo territorio possono espletare la loro attività. Se infatti l’azione è intrapresa per soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal comune, l’erogazione di un finanziamento o di un contributo non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale in considerazione dell’utilità che l’ente e la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo (Sez. Lombardia, delib 35/2007 conformi Sezione Lombardia, delibb. nn 9-18/2006 citate).

La concessione di un finanziamento comunale è in contrasto con le leggi regionali che riservano alla Regione la competenza ad erogare contributi agli enti privati per la ristrutturazione degli edifici destinati a scuole materne, nei comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti (Sez. Lombardia, delib. n. 10/2006).

b) A favore della parrocchia per i lavori di ampliamento dell’oratorio

In base alle norme ed ai principi della contabilità pubblica non è rinvenibile alcuna disposizione che impedisca al Comune di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, se necessarie per raggiungere i fini che in base all’ordinamento l’Ente deve perseguire, in attuazione del principio di sussidiarietà (l’art. 118 Cost.). La natura pubblica o privata del soggetto che riceve l’attribuzione patrimoniale è indifferente se il criterio di orientamento è quello della necessità che l’attribuzione avvenga allo scopo di perseguire i fini dell’ente pubblico, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalità, soggetti aventi natura privata. Occorre considerare, però, che ogniqualvolta l’amministrazione ricorre a soggetti privati per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosce loro benefici di natura patrimoniale le cautele debbono essere maggiori, anche al fine di garantire l’applicazione dei principi di buon andamento, di parità di trattamento e di non discriminazione. Pertanto, l’attribuzione patrimoniale è da considerarsi legittima solo se finalizzata allo svolgimento di servizi pubblici o, comunque, di interesse per la collettività (Sez. Lombardia, delib. n. 9/2006; analogo principio è individuato in Sez. Lombardia, delib. n. 18/2006).

 

 

c) Per la manutenzione di facciate e degli ambienti porticati di proprietà dei privati gravati di servitù di uso pubblico, in occasione di eventi internazionali a carattere eccezionale

E’ ammissibile la concessione di un contributo a fondo perduto, da parte del comune, per la manutenzione e la ristrutturazione degli ambienti porticati, di proprietà privata gravati da servitù di uso pubblico, in occasione di eventi eccezionali di rilevanza internazionale, per ragioni di ordine pubblico a salvaguardia del decoro e dell’immagine urbana degli edifici (Sez. Piemonte, deliberazione n. 1/2004).

Adempimento da parte dell’Ente locale di un debito prescritto

L’istituto del pagamento del debito prescritto appare riconducibile in via esclusiva ad una posizione di libera disponibilità dei propri interessi, propria del soggetto privato, e non della pubblica amministrazione, la quale deve improntare la propria azione ai principi di legalità, di imparzialità e di buon andamento. Pertanto, va rilevata l’inammissibilità della rinuncia alla prescrizione da parte dell’Ente. Inoltre, l’applicabilità del principio civilistico di cui all’art. 2034 risulta preclusa con riguardo alle disposizioni in materia di contabilità pubblica le quali appaiono dirette alla disciplina della gestione finanziaria, con il conseguente eventuale assoggettamento, qualora si ravvisino i presupposti, a responsabilità per danno all’erario, nel caso di inosservanza delle disposizioni stesse da parte dei funzionari responsabili. (Sezione Lombardia, deliberazione n. 2/2006).

Responsabilità pre-contrattuale degli enti locali

L’amministrazione è tenuta, ai sensi del combinato disposto degli artt.1337 e 2043 del c.c,. ad indennizzare il soggetto privato del danno patrimoniale patito per il protrarsi di negoziati rivelatisi inutili, nonché delle spese nel frattempo sostenute, qualora, dopo aver tenuto comportamenti ed emesso provvedimenti che abbiano oggettivamente ed inequivocabilmente ingenerato tale affidamento, dichiari, per motivi d’opportunità o per ragioni, comunque non imputabili alla controparte, di recedere dalle trattative (SS.RR. Regione siciliana delib. n. 27/2007).

Sostituzione del responsabile del procedimento di esecuzione di opera pubblica

Non sussiste un principio di insostituibilità del responsabile del procedimento. La sostituzione del soggetto che ricopre tale incarico, infatti, costituisce una eventualità realizzabile per una pluralità di cause, quali il venir meno in capo al soggetto delle condizioni legittimanti l’assunzione della funzione di RUP (responsabile unico del procedimento), ovvero per volontà dello stesso RUP di rinunciare all’incarico, o infine, per sopravvenute cause obiettivamente ostative alla continuazione dell’incarico. Relativamente alle modalità di ripartizione degli incentivi tra i soggetti che svolgono le funzioni di responsabile del procedimento, nella eventuale determinazione del criterio, dovranno essere scelti indici improntati ad oggettività e ragionevolezza che tengano conto dell’attività effettivamente svolta, sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo, da parte dei soggetti che dovessero avvicendarsi nella funzione (Sez. Riunite Sicilia, delib. n. 17/2006).

Rilascio di copie di deliberazioni e di documenti richiesti dai consiglieri. Diritto di accesso agli atti. Modalità attuative

Il comune può stabilire, con regolamento, le modalità di esercizio del diritto di prendere visione degli atti utili, cioè strumentali all’espletamento del mandato, disponendo che il rilascio delle copie della documentazione necessaria avvenga con il minore aggravio possibile, sia organizzativo che economico, per gli uffici comunali, sì da realizzare un razionale e giusto contemperamento fra le esigenze di garanzia del diritto di accesso spettante "razione officii" a ciascun Consigliere Comunale (artt. 43, comma 2, e 125, d.lgs. n. 267/2000) e l’onere rilevante per la gestione dell’ente locale (Sez. Liguria, delib. n. 1/2004; Sez. Campania, delib. n. 3/2006).

In materia di personale

La materia del personale è stata, da quasi tutte le Sezioni, considerata estranea alla contabilità pubblica, ma è emerso di recente un orientamento, assunto da alcune Sezioni, volto ad esaminare nel merito i quesiti sottoposti in tale ambito. Si segnalano di seguito i principi enunciati dalle diverse Sezioni.

a) Modalità per l’accesso alla dirigenza

E’ cura dell’amministrazione regionale attivare procedure di selezione che garantiscano la possibilità, sia al personale interno che ai soggetti esterni possessori dei necessari requisiti, di ricoprire le funzioni dirigenziali, arricchendo così il patrimonio professionale dell’ente (Sez. Friuli-Venezia Giulia, deliberazione n. 2/2005).

Ciascun ente locale, nell’ambito della propria autonomia, deve regolamentare le varie tipologie di requisiti per l’accesso alla qualifica dirigenziale, compreso il titolo di studio, nel rispetto delle norme generali. Alla luce dell’art. 28 del d.lgs. n. 165/2001 (accesso alla dirigenza nelle pubbliche amministrazioni di soggetti muniti di laurea), dell’art. 109 del d.lgs. n. 267/2000 (conferimento di incarichi per i dirigenti assunti a tempo indeterminato), dell’art. 19, comma 6, del citato d.lgs. n. 165/2001 (conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato entro determinati limiti) e dell’art. 110 del predetto d.lgs. n. 267/2000 ((attribuzione agli statuti ed ai regolamenti degli Enti locali dei vincoli e dei criteri per il conferimento di incarichi dirigenziali con contratto a termine o, in via eccezionale, con contratto di diritto privato) e, tenuto conto del costante orientamento della Sezione Centrale del Controllo di legittimità (delibere n. 31 del 2001, n. 16 del 2002 e n. 3 e 7 del 2003), i titoli richiesti dal Comune nel regolamento per l’attribuzione di incarichi a tempo determinato devono essere uguali a quelli previsti per l’accesso alla dirigenza mediante concorso, per il quale è espressamente richiesto il diploma di laurea (Sez. Lombardia, delib. n. 20/2006).

Il Comune non può conferire un incarico di direttore generale mediante rapporto di lavoro autonomo. Infatti, la figura del Direttore Generale, sia che provenga dall’interno che dall’esterno, deve essere incardinata nello schema organizzativo del Comune e il contratto d’opera di cui all’art. 2222 cod. civ., escludendo il vincolo di subordinazione, non è compatibile con l’inquadramento nella struttura organizzativa dell’Ente locale (Sez. Lombardia, delib. n. 24/2006).

Pur non essendo la figura del Direttore Generale a tutt’oggi perfettamente inquadrata e definita, è certo che non è un organo politico, che rientra comunque nella categoria dei dirigenti e non viene ad instaurare con l’ente locale un rapporto autonomo bensì un rapporto di lavoro subordinato. La sua eventuale nomina è frutto di opzione organizzativa fondata essenzialmente sull’"intuitu personae", che rifluisce in contratto di lavoro a tempo determinato (Sez. Veneto, delib. n. 9/2006).

La retribuzione attribuita al direttore generale va inserita tra le componenti che concorrono a determinare il costo del personale, ai sensi dell’art. 1, comma 198 e ss., della legge n. 266/2005 e va esclusa dai provvedimenti di spesa di cui all’art. 1 comma 173 della legge 266/05 (Sez. Lombardia, delib. n. 24/2006).

b) Progressioni verticali del personale

Il passaggio ad un’area, fascia o categoria funzionale superiore deve essere attuato, in ogni caso, mediante una forma di reclutamento che permetta "un selettivo accertamento delle attitudini", anche laddove si tratti di progressione verticale di carriera. Conseguentemente, il termine "assunzioni" di cui all’art. 1, comma 95, della legge n. 311/2004, deve ritenersi riferito anche ai passaggi verticali di categoria di cui all’art. 4 del C.c.n.l. Al contrario, non può sostenersi che la norma in questione, dato il suo carattere finanziario, andrebbe riferita soltanto alle assunzioni dall’esterno e non a quelle dall’interno. Quindi, le progressioni verticali di che trattasi devono senz’altro considerarsi nuove assunzioni e, come tali, rientrano nel blocco delle assunzioni di cui alla citata disposizione della legge finanziaria per il 2005 (Sez. Riunite Sicilia, delib. n. 12/2006).

c) Iscrizione di dipendenti pubblici ad un albo professionale

L’iscrizione ad un albo professionale, anche laddove necessaria per lo svolgimento dell’attività svolta dal dipendente per l’ente, non può ritenersi effettuata nell’esclusivo interesse del datore di lavoro. Essa attiene, infatti, a profili strettamente connessi con la professionalità del soggetto iscritto, arrecando benefici diretti nella sua sfera di interessi. Come tale, l’iscrizione all’albo è richiesta, per alcune figure professionali, quale presupposto per l’assunzione. In tali ipotesi il dipendente deve ritenersi obbligato a mantenere, per tutta la durata del rapporto, anche attraverso il pagamento della tassa annuale, il requisito per il quale è stato assunto (Sez. Piemonte, delib. n. 2/2007; conforme Sez. Sardegna delib. n.1/2007).

L’iscrizione agli ordini professionali, quando prevista, costituisce un vincolo imposto dalla legge ed è inoltre, condizione per poter esigere il compenso rilevato che, ai sensi dell’art. 2231 del codice civile, la prestazione eseguita da chi non è iscritto non gli dà azione per il pagamento della retribuzione. L’iscrizione all’albo professionale configura, quindi, un atto amministrativo di accertamento dello status del professionista e determina conseguenti diritti e doveri. L’Amministrazione Pubblica resta estranea al rapporto che si instaura tra un proprio dipendente ed il relativo ordine professionale. Infatti, l’iscrizione al relativo albo professionale è requisito di natura strettamente personale richiesto sin dalla partecipazione alle prove concorsuali bandite dall’Ente, costituendo, di conseguenza, un presupposto per l’assunzione e lo svolgimento del rapporto lavorativo del dipendente.

Qualora la normativa che impone l’iscrizione all’albo sopravvenga nel corso del rapporto lavorativo, l’iscrizione all’albo professionale integra un requisito imprescindibile per la stessa prosecuzione del rapporto lavorativo alle dipendenze del Comune. Pertanto, il versamento delle quote annuali effettuato dal dipendente comunale iscritto al proprio albo professionale costituisce un preciso adempimento eseguito nel proprio interesse alla prosecuzione di un valido rapporto lavorativo. Deve, quindi, escludersi che l’Ente sia tenuto ad effettuare il rimborso delle quote di iscrizione all’albo versate dal proprio dipendente, trattandosi di un ingiustificato onere finanziario a carico del Comune che si pone, peraltro, in difformità con l’attuale orientamento legislativo diretto al contenimento della spesa del personale (comma 557 dell’art. 1 della L. 27/12/2006 n. 296, legge finanziaria per il 2007). (sez. Puglia, delib.n.5/2007). "Oneri riflessi" (art. 1, comma 208 della legge n. 266/2005) dovuti al personale dell’avvocatura interna delle amministrazioni pubbliche.

Per "oneri riflessi" da ricomprendere nelle "somme finalizzate alla corresponsione di compensi professionali, comunque dovuti al personale dell’avvocatura interna delle amministrazioni pubbliche sulla base di specifiche disposizioni contrattuali", devono intendersi gli oneri previdenziali ed assistenziali e non anche agli oneri fiscali, quale l’IRAP. (Sez. Toscana, delib, n. 3/2007).

d) Inquadramento dei professionisti degli enti pubblici

I professionisti degli enti pubblici, ai sensi dell’art. 40, secondo comma, del D.Lgs.30 marzo 2001 n. 165, costituiscono un’area contrattuale autonoma e tenuto conto della circostanza che in ragione dell’elevata professionalità svolgono compiti di direzione o che comportano l’iscrizione in albi sono stabilite discipline distinte nell’ambito dei contratti collettivi di comparto In assenza di una specifica norma contrattuale non è pertanto possibile riconoscere ai predetti professionisti l’inquadramento automatico con atto regolamentare interno (SS.RR. per la regione siciliana n. 25/2007).

e) Applicazione dell’art. 43 del C.C.N.L. del personale degli enti locali, relativamente alla stipula di una polizza assicurativa per i rischi da responsabilità civile

Con riguardo all’applicazione dell’art. 43 C.C.N.L., la richiesta è stata ritenuta inammissibile perché è suscettibile di implicazioni con l’attività giurisdizionale. In linea esclusivamente interpretativa, è stato evidenziato che la copertura assicurativa per rischi da responsabilità civile, con esclusione dei casi di dolo e colpa grave, è prevista dalla norma contrattuale soltanto per i dirigenti e non per i sostituti o i supplenti (Sezione Marche, deliberazione n. 11/2005; conforme, Sezione Lombardia, deliberazione n. 6/2005).

Relativamente ai dipendenti incaricati delle attività di progettazione, direzione, lavori, collaudo, coordinamento della sicurezza e responsabile del procedimento, si è ritenuto il quesito estraneo alla materia della contabilità pubblica, visto che "tutto ciò che non attiene alla fase pubblicistica ed autoritativa, ma trapassa nella ulteriore fase bilaterale e convenzionale del rapporto, cessa di far parte della materia della contabilità pubblica e si trasferisce in quella del settore specifico cui attiene l’intervento pubblico, trovando in tale ambito la sua particolare disciplina procedurale e sostanziale" (Sezione Veneto, deliberazione n. 14/2005).

f) Emolumenti per l’incentivazione di risultato al personale appartenente alla polizia municipale derivanti dai proventi per sanzioni amministrative pecuniarie, previste dal codice della strada

Non può farsi luogo alla devoluzione di parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal codice della strada alla incentivazione di prestazioni e risultati del personale della Polizia Municipale. Infatti, nel valutare se il contenuto dell’art. 208 del codice della strada soddisfi le condizioni previste dall’art. 15, comma 1, lett. k), del C.c.n.l., integrando una "specifica disposizione di legge" che contempla risorse finalizzate alla incentivazione di prestazioni o di risultati, è ravvisabile che tale norma del codice della strada non può costituire la fonte (normativa) di individuazione della provvista finanziaria da impiegare per la incentivazione del personale, non sussistendo quella connessione, espressamente richiesta dal predetto C.c.n.l., tra mezzi finanziari e destinazione premiale degli stessi. Le risorse che ciascun ente interessato dal C.c.n.l. può convogliare verso l’incentivazione di prestazioni o di risultati del personale sono solo quelle che specifiche disposizioni di legge finalizzano a tale scopo: non dunque, ogni entrata dell’ente può essere destinata a quell’impiego ma solo quelle che a tale utilizzo sono, in modo esplicito, geneticamente preordinate (Sez. Riunite Sicilia, delib. n. 9/2006).

g) Incentivi ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, nel settore delle opere pubbliche

La disposizione di cui all’art. 18 della legge n. 109/1994 prevede una specifica forma retributiva, come modalità di incentivo, da erogarsi ai dipendenti dell’amministrazione appaltante, in possesso di specifica professionalità nel settore delle opere pubbliche. La relativa somma, non superiore al 2% dell’importo posto a base di gara, per ogni singola opera o lavoro, comprensiva degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, grava sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei lavori medesimi negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle amministrazioni aggiudicatrici e va distribuito con modalità e criteri, da definirsi in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’amministrazione.

Il particolare ambito della disposizione, sia sotto il profilo soggettivo, relativo alle risorse umane ivi considerate, dotate di professionalità specifica (quali il responsabile del procedimento, il progettista, il responsabile della sicurezza, il collaudatore), sia sotto quello oggettivo (per essere lo stanziamento comprensivo anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, da ripartirsi secondo le modalità e criteri previsti) conferiscono alla spesa di che trattasi sicura natura giuridica di spesa di funzionamento relativa al personale e, precisamente, di compenso incentivante di natura accessoria, da erogarsi in occasione della realizzazione di lavori di opere pubbliche (Sez. Lazio delib. n. 88/c/2007, di diverso avviso, Sez. Sardegna, delibb. nn. 5 e 16/2007 e Sez. Puglia delib. n. 8/2007).

h) Diritti di segreteria spettanti al segretario comunale

I diritti di rogito possono essere senz’altro qualificati come corrispettivo per un lavoro effettivamente svolto dal segretario comunale, il quale adempie materialmente alla prestazione rogatoria, espletando una funzione eccedente l’ambito delle attribuzioni di lavoro normalmente riconducibili al dipendente pubblico. Esso costituisce parte integrante dello stipendio in godimento. La locuzione "stipendio in godimento", cui è ragguagliato il limite massimo della quota spettante al segretario rogante, consente due opzioni, che considerano, rispettivamente, la retribuzione effettivamente percepita con riferimento al periodo di servizio (mese retributivo) e quella teoricamente spettante al dipendente, con riferimento quindi allo stipendio tabellare annuo. Da quanto premesso, si evidenzia che "il limite di un terzo dello stipendio in godimento deve riferirsi alla retribuzione annua, calcolata secondo le modalità previste dal citato C.C.N.L. per il quadriennio 1998/2001, presa, di conseguenza, a base di calcolo. Detto importo va, però, rapportato al periodo di effettivo servizio prestato". Infatti, vanno reputate fondamentali due esigenze: non privare l’Amministrazione comunale di proprie entrate, erogando diritti di rogito oltre i limiti previsti a più segretari comunali che si succedono nell’attività specifica e non creare un’evidente disparità di trattamento fra segretari comunali che svolgono la propria attività per un intero anno presso lo stesso ente e coloro che, invece, la esercitano in più comuni, con il conseguente accumulo di diritti di segreteria, rapportati al previsto limite di 1/3, ma riferiti ai diversi stipendi teoricamente spettanti presso ciascun comune (Sez. Lombardia, delib. n. 22/2006)

L’argomento è stato oggetto di questione di massima decisa dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 12 del 2006, definendo l’orientamento di seguito indicato, fatto poi proprio da altre Sezioni.

La riduzione prevista dal punto 9 tab. D dell’art. 40 l. n. 604/’62 va inteso nel senso che la riduzione ivi prevista sia da riferirsi ai diritti di segreteria in generale, non consentendo la generica espressione adoperata dal legislatore ("certificati ed altri atti") di fare distinzioni di sorta. La riduzione del 50% dei diritti di segreteria spetta perciò, in occasione della stipula di contratti con il Comune, alle organizzazioni non lucrative di utilità sociale (O.n.l.u.s.), poiché l’art. 17 del d.lgs. n. 460/1997 dichiara "esenti dall’imposta di bollo in modo assoluto" gli atti, documenti, contratti, certificati e attestazioni posti in essere o richiesti dalle predette organizzazioni, facendo rientrare le medesime nell’area di applicazione della disposizione agevolativa del citato punto 9 (Sez. Liguria, delib. n. 5/2006).

A prescindere dalla loro struttura e dalle loro finalità, anche le cooperative sociali e i consorzi, si ritengono pertanto destinatarie delle norme agevolative previste per le O.n.l.u.s. e, di conseguenza, oltre alle spese di bollo, anche della riduzione del 50% dei diritti di segreteria nella stipula di contratti, rogati dal Segretario comunale, tra questi soggetti ed i comuni, prevista dall’art. 40 della legge n. 604/1962 (Sez. Lombardia, delib. n. 17/2006).

L’art. 11 del CCNL del 9 maggio 2006, nel far propri i limiti e i criteri dettati dalla legge per gli analoghi diritti del Segretario, da un lato consolida l’interpretazione della legge stessa (secondo cui lo stipendio da prendere in considerazione è quello teorico del Segretario ed il limite va rapportato al periodo di effettivo servizio prestato), dall’altro pone a base della corresponsione la figura giuridica della sostituzione. Essa infatti chiarisce che il limite di spesa per l’ente (un terzo dello stipendio teorico del Segretario) è indifferente rispetto alle vicende sostitutive di fatto, ciò che comporta una ripartizione dei diritti in funzione dei periodi di effettiva durata delle sostituzioni.

Appare pertanto logico, oltre che conforme a criteri di sana gestione finanziaria, che anche nell’ipotesi considerata il limite di spesa per l’Ente, a prescindere dalle vicende sostitutorie, resti quello del terzo dello stipendio teorico tabellare del Segretario e che la concreta corresponsione dei diritti di rogito sia effettuata in ragione della durata dei periodi di sostituzione (Sez. Toscana delib.n. 7/2007).

 

i) Permessi retribuiti ai dipendenti che esercitano funzioni pubbliche

Gli oneri per i permessi retribuiti sono posti a carico dell’ente presso il quale i lavoratori dipendenti esercitano le funzioni pubbliche. L’ente, su richiesta documentata del datore di lavoro, è tenuto a rimborsare quanto dallo stesso corrisposto per retribuzioni e assicurazioni per le ore o giornate di effettiva assenza. Il combinato disposto dell’art. 80 con il comma 6 del precedente art. 79 non lascia adito a dubbi interpretativi: la richiesta documentata non può che essere quella relativa all’attività e ai tempi di espletamento del mandato. Il Comune, pertanto, così come è tenuto – ai sensi del comma 6 dell’art 79 – a fornire documentazione che attesti l’attività e i tempi di espletamento del mandato, ha l’onere di verificare – ai fini dell’art. 80 del d.lgs. 267/2000 – l’esattezza della "richiesta documentata" che il datore di lavoro deve presentare, ciò soprattutto al fine di evitare indebite richieste di maggiori oneri. Il Comune deve richiedere l’attestazione del datore di lavoro, contenente i corrispondenti elementi retributivi e contributivi, oltre agli oneri relativi al trattamento di fine rapporto, nonché quelli assicurativi ricadenti sul datore di lavoro (Sez. Lombardia, delib. n. 3/2007).

l) Incarichi extraistituzionali dei dipendenti pubblici

La regola generale secondo cui il rapporto d’impiego pubblico comporta che il dipendente pubblico non possa svolgere altra e diversa attività lavorativa, subisce deroghe ed eccezioni unicamente se queste siano previste da leggi o altre fonti normative. Gli incarichi di cui trattasi soggiacciono alla disciplina di cui al comma 2 dell’art. 53 D.Lgs. 165/2001, secondo cui "le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri d’ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati". Peraltro, riguardo agli incarichi autorizzati, il comma 12 del medesimo articolo statuisce, per le amministrazioni pubbliche che conferiscono o autorizzano incarichi retribuiti ai propri dipendenti, l’obbligo di comunicare al Dipartimento della Funzione pubblica l’elenco degli incarichi conferiti o autorizzati. Pertanto, la facoltà di autorizzare o conferire incarichi extraistituzionali a propri dipendenti, da parte di pubbliche amministrazioni, resta subordinata ad una espressa previsione normativa, restando escluso qualsiasi apprezzamento discrezionale al riguardo (Sez. Lombardia, delib. n. 19/2006).

m) Incarichi di collaborazione coordinata e continuativa

Tale materia è stata, da quasi tutte le Sezioni, considerata estranea alla contabilità pubblica, ma è emerso un orientamento assunto, in via prevalente, dalla Sezione Toscana, volto ad esaminare nel merito i quesiti sottoposti in tale ambito. Si segnala di seguito il principio espresso dalla richiamata Sezione.

Differenti dagli incarichi di studio, ricerca e consulenza, risultano le collaborazioni coordinate e continuative, nell’ambito delle quali viene generalmente richiesta una prestazione priva dei connotati della particolare competenza specialistica, propria degli incarichi di studio, ricerca e consulenza.

La specifica disciplina dettata nel nuovo art. 7, comma 6 del d.lgs. 165/2001 (e, relativamente agli enti locali, nell’art. 110, comma 6 del TUEL 267/2000 i cui regolamenti attuativi devono adeguarsi ai principi indicati), in quanto caratterizzata dall’alta specializzazione, è tipicamente applicabile nella sua pienezza alle sole fattispecie di consulenza, conferite sia come incarico professionale che sotto forma di collaborazione coordinata e continuativa, nella nuova formulazione disciplinata dall’art. 32 del decreto legge n. 223/2006, convertito nella legge n. 248/2006. Restano invece escluse da tale disciplina le collaborazioni coordinate e continuative aventi ad oggetto prestazioni che presentano un contenuto professionale ordinario ovvero privo della particolare competenza specialistica degli incarichi di studio, ricerca e consulenza. Tali rapporti – disciplinati come rapporti di lavoro autonomo (o parasubordinato) di media professionalità (art. 409, n. 3 del codice di procedura civile; art. 61 d. lgs. 10 settembre 2003, n. 276) - trovano una specifica disciplina nell’art. 1, comma 116 della citata legge 311/2004 e, in quanto caratterizzati dalla continuità della prestazione e da un potere di direzione dell’amministrazione, sono utilizzabili per le esigenze ordinarie proprie del funzionamento delle strutture amministrative. In tale caso, i relativi contratti non devono essere trasmessi alle Sezioni regionali di controllo. Rimane in ogni caso fermo il principio della autosufficienza dell’organizzazione degli enti che sono obbligati a svolgere le funzioni e i servizi di loro competenza con il proprio personale. Anche in tal caso solo qualora ricorrano circostanze eccezionali circoscritte nel tempo alle quali non si possa far fronte con le risorse in dotazione o che richiedano l’apporto di competenze non esistenti all’interno della struttura amministrativa è quindi possibile ricorrere a tali forme di collaborazione.

Qualora invece un atto rechi il nome di collaborazione coordinata e continuativa, ma, per il suo contenuto, rientri nella categoria degli incarichi di studio o di ricerca o di consulenza, il medesimo deve ritenersi soggetto alle prescrizioni di legge e all’invio alla Corte dei conti (Sez. Toscana, delib. n. 7/2006).

La disposizione del comma 6 dell’art. 7 del D. Lgs. n. 165/2001, così come modificato dall’art. 32 del dL n. 223/2006 come modificato dalla legge di conversione n. 248 del 20006, deve essere interpretata in senso restrittivo alla luce del quadro normativo diretto al contenimento della spesa per collaborazioni. E’ regola generale che le pubbliche amministrazioni devono provvedere alle proprie esigenze organizzative mediante il personale in servizio e pertanto il conferimento di "incarichi con contratto di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa" deve porsi come rimedio eccezionale e straordinario nel caso di prestazioni altamente qualificate e nel rispetto di tutti i requisiti di legittimità elencati dall’art. 7 comma 6° del D. Lgs. n. 165/2001.

D’altronde, qualora non si tratti di prestazioni altamente qualificate, ai sensi dell’art. 36 del D.Lgs. n. 165/2001 come modificato dal D.L. n. 4/2006, le pubbliche amministrazioni possono avvalersi anche di forme contrattuali flessibili di assunzione soltanto per esigenze temporanee ed eccezionali e tali disposizioni costituiscono, per espresso dettato legislativo, norme di principio per l’utilizzo di forme contrattuali flessibili negli enti locali. Pertanto, va escluso che, alla luce della più recente legislazione, sia consentito procedere al conferimento di collaborazioni coordinate e continuative per esigenze ordinarie (Sez. Puglia, delib. n. 9/2007).

Disciplina applicativa in materia di incarichi di studio o di ricerca e di consulenza

La disciplina degli incarichi di studio, ricerca e consulenza stabilita dall’art. 1, comma 42 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 è stata modificata dall’art. 1, comma 12, della L. n. 266/2005, che ha definito la stessa non applicabile alle Regioni, alle Province autonome e agli enti locali.. Con riguardo all’obbligo di invio alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, previsto dall’art. 1, comma 173, della citata legge n. 266/2005, si è pronunciata in senso affermativo la Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 4 del 2006.

Si riporta di seguito l’orientamento delle Sezioni regionali precedente e successivo a tale modifica.

a) Disciplina generale

E’ possibile affidare incarichi esterni solo nel caso che ricorrano circostanze eccezionali, circoscritte nel tempo, alle quali non sia possa far fronte con le risorse in dotazione o che richiedano l’apporto di competenze professionali non esistenti all’interno della struttura.

E’ necessario effettuare l’accertamento dell’inesistenza, all’interno dell’organizzazione, della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico.

Gli incarichi sono caratterizzati da un elevato contenuto di professionalità e da una particolare competenza specialistica e si sostanziano in un’attività di studio e soluzione di questioni nell’interesse dell’amministrazione, in un’attività speculativa collegata direttamente alla preventiva definizione di un programma da parte dell’ente (ricerche) e nella resa di pareri, valutazioni, espressioni di giudizio su specifiche questioni da parte di esperti (consulenze).

Differenti, e non rientranti nella disciplina dell’art. 1, commi 11 e 42, della legge n. 311/2004, risultano invece le collaborazioni coordinate e continuative, caratterizzate dalla continuità della prestazione e da un potere di direzione dell’amministrazione, utilizzabili per le esigenze ordinarie e proprie del funzionamento delle strutture amministrative.

E’ necessario guardare alla sostanza delle competenze professionali mancanti all’interno della struttura amministrativa e verificare se la prestazione richiesta presenti un contenuto professionale ordinario ovvero richieda la particolare competenza specialistica degli incarichi di studio, ricerca e consulenza.

Qualora sia necessario far fronte ad un deficit di natura quantitativa, non ricorrono le condizioni previste dal d.lgs. n. 165 del 2001 (art. 7, comma 6) e dal d.lgs. n. 267 del 2000 (art. 110, comma 6) con la conseguenza che l’amministrazione può eventualmente utilizzare, nei limiti appena enucleati, le sole collaborazioni coordinate e continuative o altre figure flessibili di rapporto di lavoro.

Nel caso in cui le competenze mancanti richiedano un elevato contenuto professionale in presenza di requisiti eccezionali e peculiari, i provvedimenti dell’amministrazione dovranno motivare in ordine all’alta professionalità richiesta e alla ricognizione delle professionalità interne di tipo analogo e dei carichi di lavoro ad esse assegnati, dei percorsi formativi effettuati e della possibilità e convenienza di aggiornare il personale non utilizzato. Vanno contemplati nella categoria degli incarichi di cui al comma 42 quelli di alto livello professionale previsti nell’art. 110 del d.lgs. n. 267/2000 (Sezione Liguria, deliberazione n. 12/2005).

Diversa è invece la fattispecie regolata dall’art. 90 TUEL, norma che demanda al regolamento la costituzione di uffici posti alla diretta dipendenza degli organi di direzione politica, in tal caso poiché si ha riguardo a prestazioni più vicine al lavoro subordinato, non si ritiene applicabile il disposto dell’art. 1, comma 42, della legge n. 311/2004.

Sono esclusi dalla regola stabilita dall’art.1, comma 42 gli incarichi previsti dall’art. 17 della legge n. 109/1994 e in particolare quelli di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, complessiva delle specifiche attività indicate nell’art. 16, commi 3, 4 e 5, della medesima legge e cioè la direzione lavori, gli incarichi di supporto tecnico-amministrativo, le attività del responsabile unico del procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale dei lavori pubblici. L’affidamento all’esterno dei lavori di progettazione presuppone la carenza in organico di personale tecnico, la difficoltà di rispettare i tempi della programmazione o di svolgere le funzioni di istituto ovvero lavori di speciale complessità o ancora la necessità di predisporre progetti integrati.

Gli incarichi professionali privi della natura di studio, ricerca e consulenza ma che mirano a fornire un prodotto finito ad opera del professionista sono esclusi dall’applicazione della disciplina dettata dall’art. 1, comma 42, della legge n. 311/2004, così come gli incarichi consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per legge, ovvero in prestazioni aventi ad oggetto uno specifico risultato e non una mera attività lavorativa come avviene ad esempio nel contratto d’opera di cui all’art. 2222 cod. civ. o nel contratto di appalto di cui all’art. 1655 cod. civ. Alla luce di tale interpretazione rientrano in tale categoria la rappresentanza in giudizio ed il patrocinio legale dell’amministrazione, i contratti di appalto aventi ad oggetto la resa di servizi necessari per raggiungere gli scopi dell’amministrazione (esternalizzazioni) e altri contratti professionali purchè non si limitino ad affidare a personale esterno una mera prestazione d’opera intellettuale. Si tratta di ipotesi contrattuali che trovano la propria disciplina nelle disposizioni nazionali e comunitarie concernenti l’appalto di servizi e il cui impatto finanziario sulla tenuta dei conti pubblici trova un limite negli obblighi di rispetto del patto di stabilità.

In ordine al momento in cui deve essere richiesta la valutazione del Collegio dei revisori dei conti, le linee di indirizzo dettate dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti nella deliberazione n. 6/2005 hanno chiarito che il collegio dei revisori dei conti deve valutare, ai sensi dell’art. 299, lett. b), TUEL, la regolarità contabile finanziaria ed economica dell’atto, con particolare riguardo all’osservanza del limite posto dalla legge n. 311/2004. L’espressione della valutazione deve prodursi nel corso dell’iter formativo dell’atto trattandosi di attività corrispondente all’attività consultiva di competenza dell’organo di revisione. Tale soluzione, che vede nella valutazione del collegio dei revisori un passaggio necessario nel processo di formazione della volontà dell’ente, consente inoltre all’organo decidente, in caso di valutazione negativa, una diversa scelta ovvero una ancora più congrua motivazione in caso di mancata adozione delle misure proposte dall’organo di revisione (Sez. Toscana, deliberazione n. 6/2005).

b) Giurisprudenza successiva all’entrata in vigore dell’art. 32 del d.l. n. 223/2006, conv. nella legge n. 248/2006

Il ricorso alle consulenze esterne deve avvenire in base ai presupposti chiaramente individuati dalla normativa in materia, con attestazione motivata, preceduta da verifica concreta e conseguente assunzione di responsabilità del dirigente della struttura, circa l’impossibilità oggettiva da parte dell’apparato burocratico amministrativo di non potere assolvere ai compiti oggetto dell’incarico di consulenza, tenuto conto anche di eventuali vacanze di posti in organico.

L’atto di conferimento dell’incarico deve essere trasmesso al Collegio dei revisori al fine di essere corredato della valutazione economico-finanziaria, ex art. 1, co. 42, della legge n. 311/2004, norma, questa, da non ritenersi superata in virtù dell’art. 32 del d.l. n. 223/2006, convertito nella legge n. 248/2006.

La presenza di un dirigente nella struttura dell’area di riferimento, oggetto dell’incarico, non costituisce ex se ragione ostativa al suo conferimento, ogniqualvolta il ricorso alla consulenza esterna sia giustificato dalla natura altamente specialistica della stessa, fermi restando gli ulteriori presupposti di legge. Il dirigente deve però possedere, in quanto figura apicale, le conoscenze tecnico-giuridiche per potere raggiungere gli obiettivi dell’area cui è preposto.

L’art. 7, comma 6 bis, del citato d.lgs. n. 165/2001, come modificato dal citato art. 32 del d.l. n. 223/2006, relativo alle procedure comparative per il conferimento degli incarichi, da disciplinare e rendere pubbliche, da parte delle amministrazioni, non contiene una disciplina di dettaglio, ma dei principi che devono trovare piena attuazione da parte dei regolamenti degli enti locali. Questi devono infatti dare attuazione concreta alle modalità operative riguardanti le procedure comparative, nell’ottica della massima efficienza e trasparenza dell’azione amministrativa (Sez. riunite per la regione siciliana, delib. n. 4/2007).

c) Obbligo di invio alla Corte dei conti

Ai sensi dell’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, le amministrazioni pubbliche, Enti locali compresi, possono conferire incarichi individuali con contratto di lavoro autonomo, solo per prestazioni altamente qualificate. Relativamente agli obblighi previsti dall’articolo 1, comma 173, della legge 21 dicembre 2005, n. 266, va precisato che, in primo luogo, risulta riaffermato l’obbligo di invio, alle competenti Sezioni della Corte dei conti, dei contratti di collaborazione coordinata e continuativa conferiti ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del D. lgs. n. 165 del 2001, come successivamente modificato, ovvero di quei rapporti di lavoro che, presentando le caratteristiche proprie di questa forma autonoma di collaborazione (continuità della prestazione e potere di coordinamento della prestazione), e stipulati nel rispetto dei presupposti giuridici stabiliti dal citato articolo 7, comma 6, risultino riconducibili alla tipologia di atti previsti dall’articolo 1, comma 173, della legge n. 266 del 2005. Tale obbligo di trasmissione alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti deve ritenersi sussistere anche per gli incarichi conferiti, ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del D. lgs. n. 165 del 2001, per la redazione di uno specifico prodotto, come un piano regolatore o un singolo progetto, in quanto riconducibili alla tipologia di atti previsti dal citato articolo 1, comma 173, della legge n. 266 del 2005. Fra l’altro, quest’ultima norma, abrogando l’articolo 1, commi 11 e 42, della legge n. 344 del 2004, ha anche eliminato l’esenzione originariamente prevista per gli incarichi conferiti ai sensi della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni (Sez. Piemonte, delib. n. 3/2007).

L’art. 1, comma 173, della legge finanziaria 2006 chiarisce che l’invio degli atti di cui trattasi alla Corte è finalizzato all’ "esercizio del controllo successivo sulla gestione". Da tale precisazione discende, da un lato, che è pacificamente da escludere che gli atti trasmessi vadano assoggettati singolarmente ad una qualsiasi forma di controllo (preventivo o successivo) di legittimità, e, dall’altro, che l’attività della Corte deve avere le caratteristiche del "controllo successivo sulla gestione". Da ciò discende che: a) vanno trasmessi gli atti di impegno riguardanti le singole iniziative, allorché la spesa globale nel suo ammontare definitivo superi la soglia ritenuta rilevante dal legislatore; b) andranno trasmessi gli atti che singolarmente e in base ai criteri di cui al precedente punto a) superino i 5.000,00 euro e non l’atto di impegno del complessivo stanziamento di bilancio.

Andranno altresì trasmessi gli atti riguardanti, comunque, spese (comprese quelle strumentali) per relazioni pubbliche, convegni, mostre ecc…, di carattere discrezionale, ad esclusione, quindi, di quelle che costituiscono adempimento di doveri ed obblighi istituzionali. Quanto, infine, alle spese per auto di rappresentanza non par dubbio che – a prescindere dalle modalità di stipulazione del relativo contratto – la spesa per sostenere il canone annuo di noleggio vada ricompresa nella categoria degli atti di gestione da sottoporre a controllo della Corte in quanto indicativa dell’entità, dimensioni ed onerosità di un fenomeno che è fonte di spese (discrezionali) spesso di notevole entità (Sez. Veneto, delib. n. 11/2006).

d) Particolari fattispecie

d1) Incarico per la redazione del nuovo piano urbanistico generale

L’incarico appartiene alla tipologia di cui all’art. 1, commi 11 e 42, della legge n. 311/2004, rientrando nel genere di incarichi di studio ivi espressamente contemplati (Sezione Puglia, deliberazione n. 1/2005).

d2) Incarichi di accatastamento di immobili, trascrizione e visure presso la Conservatoria, stima del valore e predisposizione di tutti gli atti finalizzati all’alienazione di 50 alloggi di proprietà del Comune

Gli atti in questione devono essere considerati separatamente e non possono quindi essere aggregati, rinvenendo nella diversità e varietà delle competenze il presupposto per invocare l’intervento del professionista, per competenze normalmente non sussistenti nell’ambito del personale interno agli uffici dell’ente locale. E’ alla luce di tale ultima considerazione, che l’Ente dovrà verificare la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 1, comma 42, legge n. 311/2004, per l’assegnazione di singoli incarichi di studio, ricerca o consulenza. Non potrebbero, essere affidati a professionisti esterni compiti che rientrino nell’ordinaria attività amministrativa che l’Ente possa e debba svolgere con i propri uffici e con la propria dotazione organica di personale (Sez. Basilicata, delib. n. 2/2005).

d3) Incarico ad alto contenuto di professionalità, conferito nelle forme del contratto di lavoro autonomo

Rientra nella potestà regolamentare cui fa rinvio l’art. 110, comma 6, del T.U.E.L., la possibilità, da parte del Comune, di disciplinare le collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità, nel rispetto dei criteri sostanziali e formali fissati dalla norma statale (determinatezza degli obiettivi, alta professionalità della collaborazione, disciplina convenzionale e termine del relativo rapporto precedente) e tenendo conto dei criteri e principi generali in tema di incarichi. Il ricorso ad esperti esterni, individuati intuitu personae, rappresenta una deroga alle norme generali vigenti in materia di assunzione ed è pertanto consentito quando si verifichino esigenze straordinarie ed eccezionali alle quali non può farsi fronte con le professionalità interne e sempre che l’instaurazione dei relativi rapporti avvenga a termine e per obiettivi determinati (Sezione Toscana, deliberazione n. 6/2005).

E’ riconosciuta all’amministrazione la facoltà di procedere ad un rinnovo degli incarichi, non rinvenendosi nell’ordinamento una disposizione normativa che vieti in modo espresso tale possibilità, quando sussistano i presupposti ed i requisiti posti alla base del conferimento originario, che delineano i confini entro i quali la discrezionalità dell’Ente può esplicarsi (Sezione Liguria, deliberazione n. 12/2005).

d4) Incarichi di rappresentanza ed assistenza legale a professionisti esterni

L’affidamento del patrocinio a professionisti esterni deve trovare giustificazione nella mancanza di funzionari interni all’Ente in grado di rappresentare l’Amministrazione nel giudizio tributario, così come previsto dal comma 42, dell’art. 1, della legge n. 311/2004 (Sezione Emilia Romagna, deliberazione n. 7/2005-Parere n. 2/2005).

Rimborso delle spese legali ad amministratori e dipendenti pubblici assolti

a) Questioni generali

La materia di spese legali ad amministratori pubblici e dipendenti assolti, nell’adunanza della Sezione delle Autonomie del 26 maggio 2005, è stata oggetto di esame e di dibattito ed è emersa la diffusa preoccupazione che l’attività consultiva sia causa di interferenze con altre funzioni della Corte.

Alla luce dell’orientamento emerso, la maggior parte delle Sezioni regionali, su conforme indicazione dell’Ufficio di coordinamento, si è pronunciata per l’inammissibilità delle richieste, talora sotto il profilo della non comprensione della materia nell’ambito della contabilità pubblica (Sez. Calabria, delibb. 17/2005 e 29 /2005; Sez. Piemonte, delib. 19/2005; Sez. Veneto, delibb. 11 /2005 e 20/2005) e, in altri casi, sotto il diverso profilo della possibile interferenza dell’attività consultiva con altre funzioni intestate alla Corte, e, in modo specifico, con quelle giurisdizionali e requirenti (Sez. Lazio, delib. 4/2004; Sez. Puglia, delibb 2./2005 e 3/2005; Sez. Marche, delib.8/2005, Sez. Piemonte, delib.19/2005; Sez. Veneto, delib. 11/2005); solo in due casi, la pronuncia ha riguardato il merito della questione (Sez. Campania, delib.2/2005; Sez. Sardegna, delib.2/2006), va infatti segnalato che anche la Sezione. Lazio,a seguito degli orientamenti emersi nella richiamata adunanza della Sezione delle Autonomie del 26 maggio 2005, con la deliberazione n. 6/2005, ha modificato il precedente indirizzo, indicato nella deliberazione n. 14/2004, accogliendo l’orientamento volto alla dichiarazione di inammissibilità dell’istanza.

A seguito delle richieste di espressa pronuncia di massima da parte della Sezione Campania su tale questione, la Sezione delle Autonomie, in sede di coordinamento, ha deliberato (deliberazione n. 5/2006), con un orientamento condiviso, per la dichiarazione di inammissibilità dell’istanza, ritenendo tale materia non rientrante nella nozione di contabilità pubblica, strumentale alla funzione consultiva. Infatti, la novità della funzione che tale norma attribuisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti concorre, d’altra parte, a privilegiare una nozione strettamente riferita ad attività contabili in senso stretto. In altre parole, ancorché la materia della contabilità pubblica non possa ridursi alla sola tenuta delle scritture contabili ed alla normativa avente ad oggetto le modalità di acquisizione delle entrate e di erogazione delle spese, essa non potrebbe investire qualsiasi attività degli enti che abbia comunque riflessi di natura finanziaria-patrimoniale. Ciò non solo rischierebbe di vanificare lo stesso limite imposto dal legislatore, ma comporterebbe l’estensione dell’attività consultiva delle Sezioni regionali a tutti i vari ambiti dell’azione amministrativa con l’ulteriore conseguenza che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti diventerebbero organi di consulenza generale delle autonomie locali.

In tal modo, la Corte verrebbe, in varia misura, inserita nei processi decisionali degli enti, condizionando quell’attività amministrativa su cui è chiamata ad esercitare il controllo che, per definizione, deve essere esterno e neutrale.

La nozione di contabilità pubblica, strumentale alla funzione consultiva, assume, quindi, un ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli.

Se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all’amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase "discendente" distinta da quella sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata da normative di carattere contabilistico (Sezione delle Autonomie, deliberazione n.5/2006).

A seguito di tale deliberazione, le Sezioni hanno, con costante orientamento, dichiarato l’inammissibilità oggettiva delle questioni sottoposte, ritenendo la materia estranea alla contabilità pubblica (Sezione Sardegna, delib. n. 14/2006; Sezioni riunite Regione Sicilia, delib. n. 3/2006; Sez. Campania, delib. nn. 9,11,12,13,14,15,16/2006).

b) Modalità per la quantificazione del rimborso

Nel procedimento amministrativo di rimborso delle spese legali relative al patrocinio svolto nel giudizio di accertamento della responsabilità penale, attivato dal dipendente (o l’amministratore) ed avente struttura complessa, è quanto meno opportuno, se non indispensabile, richiedere la presentazione di idonea documentazione, costituita dalla parcella o nota delle spese, munita del parere di congruità espresso dal competente Consiglio dell’Ordine, oltre alla fattura debitamente emessa e quietanzata dal legale professionista (Sez. Molise, delib. n. 6/2007).

Spese di custodia dei veicoli sottoposti a sequestro amministrativo per violazione del codice della strada

Poiché ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 571 del 1982, le spese di custodia delle cose sequestrate sono anticipate dall’Amministrazione cui appartiene il pubblico ufficiale che ha eseguito il sequestro, in mancanza di una espressa disposizione al riguardo, la suddetta Amministrazione è tenuta a corrispondere il saldo definitivo delle spese stesse, qualora non vengano corrisposte dal trasgressore. Quindi, ove la violazione che ha portato al sequestro sia stata accertata dalla Polizia municipale, il Comune dovrà sostenere le relative spese di custodia, tenuto anche conto che, ai sensi dell’art. 208 del codice della strada, spettano al Comune i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie.

Circa la possibilità di utilizzare per la copertura di debiti fuori bilancio i proventi di cui all’art. 208 del codice della strada, si rileva che, ai sensi del 4° comma dello stesso articolo, solo una quota del 50% dei proventi ha una specifica destinazione e tra le finalità indicate nella norma stessa, non può ricomprendersi il pagamento delle spese di custodia. Rientra, invece, nella piena discrezionalità dell’Amministrazione l’impiego della restante quota dei proventi (Sez. Riunite Sicilia, delib. n. 22/2006).

Disciplina della compensazione tra crediti e debiti presso le amministrazioni pubbliche

La norma di cui all’art. 48 bis del D.P.R. n. 602/1973 è di natura precettiva. Infatti, tale disposizione è stata introdotta dall’art. 2, co. 9, del D.L. 3 ottobre 2006 n. 262, convertito nella legge 24 novembre 2006 n. 286, ed è entrata in vigore il 28 novembre 2006. Il primo comma del citato articolo, non sembra aver condizionato l’imperatività delle disposizioni dallo stesso introdotte all’emanazione del regolamento del Ministero dell’economia e delle finanze, che non incide sull’an dell’applicazione, ma è deputato solo a specificarne il quomodo (le modalità di attuazione), individuando precisamente i soggetti obbligati, il presupposto e le conseguenze previste e limitandosi però a prevedere una non meglio individuata attività di verifica, anche telematica, dell’esistenza del predetto presupposto. L’emanando regolamento, quindi, secondo i principi sulla gerarchia delle fonti, potrà e dovrà specificare le modalità di attuazione del precetto, ma giammai potrà incidere sul contenuto dell’obbligo normativamente imposto in presenza di una fattispecie già sufficientemente delineata. Va considerato, che, in attesa dell’emanazione del previsto regolamento, sussistono delle sicure difficoltà oggettive per la concreta esecuzione della norma. Infatti, la richiesta verifica dovrebbe non essere limitata all’ambito territoriale dove è ubicato il comune interessato e, in mancanza di procedure celeri e standardizzate, potrebbero determinarsi ingiustificati ritardi dei pagamenti anche nei confronti di creditori che non si trovino nelle condizioni previste dalla norma. Pertanto, in attesa dell’emanazione del regolamento da parte del Ministero dell’economia e delle finanze che fissi precise modalità di esecuzione, dovrebbe essere cura del comune richiedente, prima di effettuare i pagamenti (del genere di quelli previsti dall’art. 48 bis citato), porre in essere celermente tutte le possibili cautele informative (anche in via telematica) al fine di evitare che la soddisfazione dell’originario credito avvenga a danno dell’erario. Potrebbe, poi, risultare opportuno acquisire, all’atto del pagamento, apposita dichiarazione sostitutiva da parte del percipiente che attesti l’insussistenza delle condizioni ostative previste dalla norma in esame (Sez. Basilicata, parere n. 10/2007).

La norma prescrive che le amministrazioni pubbliche e le società a prevalente capitale pubblico non possono procedere al pagamento e devono segnalare tale circostanza all’agente della riscossione competente per territorio, affinché provveda all’esercizio delle attività di riscossione. Al regolamento del Ministero dell’economia e delle finanze si affida il completamento delle prescrizioni attraverso la fissazione delle norme di dettaglio, le cosiddette "concrete modalità applicative", connotandolo quale regolamento di esecuzione. Pur dovendosi registrare ad oggi la mancata adozione del regolamento in questione, è intervenuta sulla materia la circolare dell’Agenzia delle entrate (circolare n. 1/E del 19 gennaio 2007) che, nel contenere i primi chiarimenti, ravvisa analogamente l’immediata obbligatorietà delle norme. Quanto all’ulteriore individuazione o concreta articolazione degli obblighi e delle iniziative già incombenti a carico di ciascuna Amministrazione a far data dall’entrata in vigore della norma per assolvere il più compiutamente possibile al disposto normativo, tutto ciò esula dalla attività di cognizione della Corte, in questa sede consultiva. Né può questa Corte pronunciarsi sulle modalità "alternative" eventualmente da assumersi da parte del Comune (e dei restanti Soggetti destinatari delle norme) per il caso della prolungata mancata emanazione del previsto regolamento ministeriale (Sez. Sardegna, parere n. 11/2007).

A seguito dell’emanazione del decreto legge 1 ottobre 2007, n. 159, che, con le disposizioni dell’art. 19, ha modificato l’art. 48 bis del citato dpr n. 602/2003, facendone decorrere l’operatività, dall’entrata in vigore del menzionato regolamento ministeriale: la richiesta per effetto dello jus superveniens è divenuta priva di fondamento (Sez Liguria, parere n.° 11/2007; deliberazione con analogo contenuto Sezione Toscana, delib n. 15/2007).

Indennità di funzione spettante al Sindaco e agli Assessori comunali

L’art. 1, comma 54, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, facendo riferimento all’ammontare delle indennità in concreto risultante alla data del 30 settembre 2005, non consente di ritenere che la rideterminazione legislativa abbia inteso modificare, in via permanente, norme che non soltanto sono inserite in un testo unico ma che affidano le determinazioni dei compensi a un meccanismo procedurale finalizzato ad una condivisa valutazione.

Vanno però richiamate le ovvie cautele che la sana gestione finanziaria impone per ogni decisione comportante aumento della spesa (Sez. Toscana, delib. n. 11/2007).

 

 

Maria Teresa Polito