CORTE DEI CONTI

 

Sezione centrale di controllo sulla gestione

delle Amministrazioni dello Stato

 

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Relazione sulle risultanze della gestione dell’intervento infrastrutturale strategico in project finance “Interporto di Civitavecchia” inserito e finanziato nel programma della L. 443/01 (c.d. legge-obiettivo)

 

            Magistrati estensori

   Cons. Aldo Carosi

   Cons. Fabio Viola

 

 

INDICE

 

Capitolo I

Oggetto ed obiettivi della indagine                                                                      pag.  5

 

Capitolo II

L’inserimento nel programma della legge-obiettivo dell’Interporto

di Civitavecchia                                                                                              pag.  8

 

Capitolo III

Le vicende della infrastruttura antecedenti all’inserimento nel programma

della legge-obiettivo                                                                                        pag. 11

3.1.           La originaria ideazione di un sistema di sviluppo intermodale dei trasporti

            di Civitavecchia                                                                                        pag. 12

3.2.                          La definizione del project finance anteriore all’inserimento nella legge-obiettivo                       pag. 14

3.3.           Osservazioni critiche in ordine alla genesi della iniziativa                                pag. 16

3.4.           La procedura di affidamento e la anomalia del bando                                     pag. 17

3.5.           Osservazioni critiche in ordine a tale procedura                                           pag. 20

3.6.           Modifiche e integrazioni al rapporto contrattuale con il promotore concessionario

            successive alla aggiudicazione                                                                        pag. 23

3.7.           Valutazioni in ordine alle modifiche e integrazioni al rapporto contrattuale

            con il promotore concessionario successive alla aggiudicazione provvisoria                      pag. 26

3.8.           Definizione ed esecuzione del rapporto contrattuale con la società ICPL           pag. 27

3.9.                          Valutazioni in ordine alla definizione ed esecuzione del rapporto contrattuale                          pag. 30

3.10.       In particolare gli esiti della ristrutturazione del debito (swap-up front)             pag. 31

 

Capitolo IV

L’inserimento del programma nella legge-obiettivo - La fase istruttoria

propedeutica alla adozione della delibera CIPE n. 57/03                                           pag. 35

4.1.           La Conferenza di servizi successiva alla emanazione della legge n. 443/01                       pag. 40

 

Capitolo V

La gestione successiva alla delibera CIPE n. 57/03                                                 pag. 43

5.1.           Valutazioni in ordine alle ulteriori modifiche introdotte al rapporto

     con il promotore-concessionario                                                               pag. 45

5.2.           Perdite di esercizio del promotore-concessionario, riduzione capitale

          sociale, oneri di ricapitalizzazione a carico della parte pubblica                       pag. 47

5.3.           Valutazioni in ordine alla gestione delle partecipazioni pubbliche                      pag. 48

5.4.           Le ulteriori modifiche al rapporto con il promotore-concessionario                   pag. 50

5.5.           Valutazioni in ordine all’ultima modifica della concessione                               pag. 52

5.6.           Profili critici della asseverazione bancaria                                                    pag. 53

5.7.           Le variazioni patrimoniali inerenti all’area di sedime dell’intervento                    pag. 54

5.8.           Modalità di esecuzione dei lavori da parte del promotore-concessionario,

sub-contratti e stato di avanzamento dei lavori                                           pag. 55

5.9.           Valutazioni in ordine al rapporto polilatero Stato-Comune-concessionario-esecutore

e alla attribuzione dei rischi di esecuzione dell’investimento                                        pag. 58

 

Capitolo VI

I lavori finanziati con la delibera CIPE n. 57/03 realizzati direttamente

dal Comune di Civitavecchia                                                                              pag. 61

 

Capitolo VII

Il mutuo contratto con la Cassa Depositi e Prestiti a totale carico del Mini-

stero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la anomala allocazione del suo

ammortamento nel bilancio dello Stato                                                      pag. 63

 

Capitolo VIII

La codificazione dei progetti di investimento approvati con delibera

CIPE n. 57/03 – Problematiche emerse nel sistema di rilevazione del

Codice Unico di Progetto (CUP)                                                                          pag. 65

 

Capitolo IX

Rivalutazione della situazione critica determinatasi nella realizzazione

del programma infrastrutturale e nella gestione della relativa convenzione                  pag. 68

9.1.           Sua propedeuticità ai fini della destinazione del contributo statale                   pag. 70

 

Capitolo X

Le osservazioni delle Amministrazioni intervenute e le controdeduzioni della

Corte dei Conti                                                                                               pag. 72

10.1.   Osservazioni presentate dal Commissario prefettizio                                      pag. 72

10.2.   Osservazioni presentate dal Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture          pag. 78

10.3.   Osservazioni presentate dalla Regione Lazio attraverso la società Sviluppo Lazio                    pag. 82

 

Capitolo XI

Osservazioni critiche in ordine alla gestione infrastrutturale da parte dei

soggetti preposti al finanziamento e alla realizzazione                                             pag. 83

Capitolo XII

Osservazioni in ordine alla vigente legislazione                                                       pag. 88

 

 

 

 

ALLEGATI

 

Allegato A           Evoluzione della situazione inerente all’area sulla quale insiste la Piastra logistica di Civitavecchia

 

Allegato A1         Rappresentazione dell’area concessa in uso temporaneo con convenzione del 30.12.2002

 

Allegato A2         Rappresentazione dell’area concessa in diritto di superficie con atto aggiuntivo del 6.8.2004

 

Allegato A3         Rappresentazione dell’area concessa in diritto di superficie con atto aggiuntivo del 5.1.2006

 

Allegato B           Prospetto comparativo della evoluzione della proprietà e dei patti parasociali della società ICPL

 

Allegato C           Evoluzione della situazione azionaria della società ICPL

CAPITOLO  I

 

Oggetto ed obiettivi della indagine

 

 

L’indagine sullo stato di avanzamento degli interventi infrastrutturali disciplinati dalla legge n. 443/01 (c.d. legge-obiettivo), approvata dalla Sezione centrale del controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato con delibera n. 8/2005/G, conteneva una serie di rilievi critici, tra i quali si reputa opportuno richiamare quelli di maggiore pertinenza all’oggetto del presente rapporto:

a)     disfunzioni nella definizione e specificazione dei progetti e nella quantificazione delle risorse occorrenti; sproporzione tra fabbisogno finanziario e risorse effettivamente disponibili, accentuatasi a seguito dei primi sviluppi progettuali degli interventi inseriti nel programma;

b)     inclusione nel programma di opere già avviate senza una puntuale definizione tecnica e finanziaria delle situazioni esistenti. Ciò ha stimolato istanze locali dirette a risolvere, in modo oneroso per la parte pubblica, situazioni di stallo preesistenti influenzate da conflittualità tecniche, ambientali e sociali, lasciate aperte dall’insufficiente definizione progettuale;

c)     parallela insufficienza della capacità progettuale delle Amministrazioni coinvolte nella realizzazione delle infrastrutture inserite nel programma della legge-obiettivo;

d)     impropria allocazione contabile delle rate di rimborso dei mutui, indifferenziate per capitale ed interessi, nel capitolo 7060 del Titolo II della spesa del bilancio dello Stato. Ciò anche in considerazione dei riflessi sul calcolo del “patto di stabilità” e sulle risultanze della contabilità nazionale;

e)     gravi difformità di numerose fattispecie di project finance dal modello tipico, caratterizzato dalla capacità di coinvolgere i privati nel finanziamento delle opere pubbliche e nella assunzione dei rischi connessi alla loro realizzazione;

f) marginalità del ruolo assunto dai controlli strategici e gestionali nelle valutazioni sull’andamento dei programmi infrastrutturali;

g)     elementi sintomatici di rischio sul rispetto dei vincoli di destinazione delle somme stanziate per i fini della legge n. 443/2001;

h)     ritardi nella progettazione e nella attivazione del sistema informativo MIP, inerente alla creazione di un archivio mobile dei dati infrastrutturali;

i)  lacune in ordine alla specificazione dei finanziamenti, alla allocazione delle risorse nei bilanci e alla stima complessiva e parziale dei costi dei progetti;

j) gravi carenze nelle valutazioni preventive di fattibilità inerenti agli istituti contrattuali ed ai moduli organizzativi introdotti dalla legge n. 443/01 e dai decreti attuativi, non potendo le forme giuridiche nuove, di per sé, risolvere problemi endemici degli investimenti pubblici. Necessità di introdurre prescrizioni che impediscano ai concessionari e ai contraenti generali di assumere commesse, ponendo a carico della parte pubblica i relativi rischi;

k)      necessità di introdurre puntuali prescrizioni normative, idonee ad illustrare, in termini contabili ed economici, i costi complessivi, inerenti alle opere pubbliche.

I successivi programmi approvati con delibere n. 1/2005 e 1/2006 prevedono, oltre alla prosecuzione della indagine sullo stato di avanzamento complessivo, anche la focalizzazione del controllo su singole opere per approfondire alcuni aspetti, inerenti alla efficacia degli snodi normativi della legge-obiettivo e delle modalità con cui il CIPE, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, le Amministrazioni deputate e gli eventuali partners privati, provvedono alla traduzione concreta dei precetti normativi.

In particolare al centro della attenzione sono stati posti alcuni profili che possono essere così sintetizzati:

a)     capacità progettuale, sia dal punto di vista economico-finanziario, che gestionale e costruttivo, dei soggetti attuatori;

b)     capacità del CIPE e delle sue strutture di supporto di valutare la congruità, correttezza e attendibilità dei progetti ammessi al finanziamento e/o alle procedure speciali della legge-obiettivo;

c)     capacità del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Struttura Tecnica di Missione di assicurare una efficace regia, sia in termini di selezione che di attuazione delle iniziative infrastrutturali, ammesse ai benefici della legge-obiettivo;

d)     idoneità dei progetti a fissare in strategie attuative ben definite gli obiettivi da raggiungere e le relative modalità in coerenza con gli interessi pubblici e quelli dei portatori di interessi differenziati (stakeholders), evitando gli endemici problemi di mutevolezza dei contenuti degli investimenti programmati;

e)     utilizzazione ottimale delle risorse a disposizione, attraverso la esatta imputazione degli oneri realizzativi ai bilanci dei soggetti interessati;

f)       apertura alla concorrenza sia delle attività progettuali che di carattere finanziario e costruttivo, inerenti alla realizzazione dei programmi;

g)     capacità di individuazione e ripartizione dei rischi, connessi alla realizzazione degli obiettivi, tra i committenti pubblici e i partners privati;

h)     nel caso di project finance, rispetto dei principi generali con particolare riguardo alla capacità di tradurre in formule giuridiche chiare i rapporti negoziali tra committente, promotore e concessionario, i rispettivi oneri e i rischi gravanti su quest’ultimo, evitando commistioni e conflitti di interesse, ontologicamente incompatibili con l’impiego di finanza privata per il perseguimento di finalità pubbliche;

i)        capacità di quantificare e ponderare l’utilità dei costi gravanti sulla collettività, sui contribuenti e gli utenti nonché i correlati vantaggi ricavabili dalla realizzazione degli obiettivi;

j)       trasparenza, attendibilità e correttezza delle esposizioni contabili, relative alle risorse impiegate per le realizzazioni infrastrutturali.

In base ad alcuni indicatori di risultato si è ritenuto di selezionare gli interventi, in ordine ai quali verificare in concreto il rispetto dei parametri precedentemente elencati.

Tra queste opere rientra l’investimento “Interporto di Civitavecchia”.

Detta opera – tra l’altro – era già stata catalogata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nel “Quadro globale dei progetti approvati nel rispetto delle finalità del 1° programma delle Infrastrutture strategiche approvate dal CIPE il 21 dicembre 2001 – Avanzamento al 30 ottobre 2004”[1] tra quelle caratterizzate da un più accentuato stato di avanzamento nell’ambito del complessivo programma della legge-obiettivo: per i profili sintomatici che hanno indotto la Corte ad approfondire gli aspetti gestionali di questa realizzazione infrastrutturale si rinvia a successivo paragrafo.

 

CAPITOLO  II

 

L’inserimento nel programma della legge-obiettivo dell’Interporto di Civitavecchia

 

Con la delibera CIPE n. 121 del 21 dicembre 2001 è stato approvato il programma generale delle opere strategiche che include gli Hub Interportuali dell’ “area romana”, prevedendo un costo complessivo di 149,772 Meuro.

La valutazione dei dati concernenti i singoli interventi inseriti nella citata delibera, così come specificato dal CIPE[2], presentava “un diverso grado di attendibilità a seconda dello stadio progettuale che all’epoca connotava le varie opere”. La mancata specificazione degli hub interportuali e le vicende successivamente descritte appaiono sintomatiche di un rilevante deficit estimatorio riguardo agli interventi in esame.

Il Comune di Civitavecchia risulta ufficialmente interessato per la prima volta al programma della legge-obiettivo quando ha presentato, in data 7/03/2003, domanda per la concessione dei contributi previsti dalla legge n. 166/2002 al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per il tramite della Regione Lazio[3]. Sulla base di detta istanza l’Interporto di Civitavecchia è stato inserito tra il gruppo delle opere strategiche, nell’ambito degli hub interportuali, con la delibera CIPE n. 57/2003, con contestuale assegnazione del finanziamento.

Il CIPE, asserendo di aver “conferito carattere programmatico al quadro finanziario riportato nell’allegato 1 della delibera n. 121/2001”, non specifica i criteri adottati per l’attribuzione del carattere strategico all’intervento in questione, limitandosi a richiamare la nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 23/06/2003, con la quale è stata trasmessa la Relazione istruttoria sull’Interporto di Civitavecchia e chiesto il finanziamento, a valere sui fondi della legge n. 166/2002.

Nella valutazione dell’intervento non sono stati coinvolti le strutture tecnico-consultive a disposizione del CIPE: l’Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP)[4], l’Unità di Verifica (UVER)[5] e l’Unità di Valutazione (UVAL)[6].

Il Comune di Civitavecchia, al fine di ottenere i contributi dal CIPE, aveva presentato[7] al Ministero Infrastrutture i documenti progettuali  (Relazione generale – Studi di fattibilità) inerenti a quattro interventi:

a)     Svincolo Trasversale Nord – Mediana;

b)     Bretella di Collegamento Trasversale Nord – Piastra Logistica –  Porto;

c)     Riadozione – Ampliamento PPE Case Turci;

d)     Interventi integrativi del progetto preliminare ICPL spa (proposte della ICPL spa).

Il CIPE, dopo aver provveduto allo stralcio di alcune opere ritenute non collegabili all’investimento, ha assegnato un contributo in termini di volume di investimenti, pari a 11,183 Meuro, per la realizzazione dell’ “Interporto di Civitavecchia”, individuando quale soggetto aggiudicatore il Comune di Civitavecchia. Nella evocata delibera n. 57/03[8] non sono specificati in modo dettagliato i lavori.

Successivamente, in data 9/12/2004, il Comune di Civitavecchia ha stipulato un mutuo con la Cassa Depositi e Prestiti (pos. n. 4465603) per Meuro 11,183 con piano di ammortamento quindicennale, interamente a carico dello Stato.

A seguito di specifica richiesta formulata dalla Corte, di precisare gli interventi finanziati, il CIPE ha puntualizzato[9] che “a quanto risulta dalla relazione istruttoria inviata nell’occasione dal Ministero delle Infrastrutture, la piattaforma logistica ha formato oggetto di un’operazione di project financing: la Società I.C.P.L. (Interporto di Civitavecchia Piattaforma Logistica S.p.A.) ha presentato, in qualità di promotore, al Comune un progetto preliminare ed ha poi ottenuto, nel dicembre 2002, la concessione di lavori pubblici, regolamentata dalla convenzione del 30/12/2002 rep. n 395. E’ a carico della Società anche la progettazione delle opere esterne al perimetro della piastra, la cui realizzazione compete invece al Comune. Tali “opere a corollario della Piattaforma” sono articolate in 4 gruppi, di cui 3 erano allora a livello di studio di fattibilità ed il cui costo non è sinora stato indicato neanche a livello di stima, mentre il 4° gruppo di interventi (“interventi integrativi del progetto preliminare ICPL”) – già all’epoca pervenuto a livello di progettazione definitiva – presentava un costo di 11.183.259,06 euro, coperto con il predetto contributo assegnato dal CIPE, e riguarda il raccordo ferroviario della Piattaforma, le rampe di accesso, lo svincolo di ingresso, l’adeguamento del sedime, lo spostamento di acquedotto interferente, la realizzazione di un ramo di collettore esterno, la recinzione - sistema di videosorveglianza e impianto antintrusione”.

Il Comune di Civitavecchia, con nota n.19075 del 26/05/2005, ha specificato che per i lavori finanziati con i fondi della legge-obiettivo erano stati inviati al CIPE  il progetto preliminare, la relazione generale, datati febbraio 2003, e il computo metrico estimativo del progetto definitivo (marzo 2003), delle opere “che completano l’infrastruttura principale”[10] di seguito elencate:

a)     Raccordo ferroviario

b)     Rampe svincolo superstrada – svincolo ingresso Piastra logistica

c)     Sistema di videosorveglianza e impianto antintrusione

d)     Interventi di movimento terra (adeguamento sedime)

e)     Spostamento acquedotto interferente

f)       Collettore fognario e vasche di laminazione

g)     Recinzione

La stima sommaria di tali interventi risultante dal progetto preliminare risulta pari ad € 16.106.332,06 di cui € 10.420.200,00 per lavori e oneri per la sicurezza e € 3.047.751,80 per somme a disposizione ed IVA per € 2.638.380,26.

In ordine ai profili disfunzionali di tali accadimenti si rinvia ai successivi paragrafi, nei quali gli aspetti problematici della gestione saranno ad essi collegati.

 

CAPITOLO  III

 

 

Le vicende della infrastruttura antecedenti all’inserimento nel programma della legge-obiettivo

 

Come già specificato nella precedente relazione approvata con delibera n. 8/2005/G di questa Sezione, buona parte delle infrastrutture comprese nel programma della legge-obiettivo hanno una genesi anteriore alla emanazione del richiamato provvedimento legislativo. Conseguentemente il loro inserimento nel programma dovrebbe essere stato corredato da una ricostruzione delle dimensioni complessive dell’investimento, del suo costo, dello stato di avanzamento dell’opera, della individuazione dei lavori necessari al completamento, dei pertinenti costi e, nel caso delle opere da affidare in concessione o in project finance, del grado di capacità di autofinanziamento della iniziativa, già “contrattualizzato” dall’Amministrazione conferente.

Nel caso della Piastra logistica di Civitavecchia alcuni indici particolari, inerenti alla iniziativa, hanno indotto questa Corte a focalizzare l’attenzione su di essa. In effetti l’opera in parola era stata classificata dalla Struttura Tecnica di Missione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti come fattispecie ascrivibile al project finance e, per di più, era indicata tra gli investimenti più avanzati quanto a stato di realizzazione (cfr. “Quadro globale dei progetti approvati nel rispetto delle finalità del 1° programma delle Infrastrutture strategiche approvate dal CIPE il 21 dicembre 2001 – Avanzamento al 30 ottobre 2004”)[11].

A ciò si aggiungeva la peculiarità consistente nel completamento di precedente iniziativa, di guisa che la utilizzazione della formula “project finance” lasciava intendere l’impiego di particolari professionalità e di aggiornate tecniche finanziarie, per scindere costi e ricavi delle realizzazioni antecedenti all’inserimento nel programma da quelli inerenti al completamento della iniziativa.

Peraltro l’accertamento, successivo all’avvio della indagine, della preesistenza di una procedura di affidamento in project, ex articolo 37 bis e segg. della legge n. 109/1994, all’inserimento nel programma ex lege n. 443/2001, ha indotto a verificare le metodologie impiegate dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, dal CIPE e dal soggetto attuatore per conciliare le formule della progettazione finanziaria antecedente con la situazione conseguente a detta ammissione.

L’esame concreto della fattispecie ha notevolmente ridimensionato le aspettative in ordine alle tecniche economico-finanziarie utilizzate, lasciando, al contrario, trasparire una rilevante indeterminatezza nelle clausole negoziali impiegate dall’Amministrazione, tra cui quelle inerenti alla ripartizione dei rischi connessi alla iniziativa.

 

3.1. La originaria ideazione di un sistema di sviluppo intermodale dei trasporti di Civitavecchia

Già negli anni ’90 il Comune di Civitavecchia era interessato allo sviluppo di un sistema intermodale di trasporti per dare maggiore impulso alle attività commerciali e marittime, collegandole alle realtà commerciali dell’Italia centrale.

In questa ottica, nel 1995 aveva approvato un Atto di indirizzo per la individuazione delle aree destinate alla realizzazione di un programma di sviluppo dei trasporti.

Con due distinte delibere[12] del 28/2/1996 aveva approvato un Piano particolareggiato destinato ad “aree di sosta e di servizio attrezzato” e un Piano particolareggiato per la “Zona industriale – Progetto 1° lotto funzionale per le aree di sosta e di parcheggio di cui alla legge n. 1/78”.

Il 30/5/1996 erano stati approvati i progetti relativi allo “Svincolo di accesso alla viabilità zona industriale”[13] e al “Depuratore a servizio dell’area di sosta e di parcheggio”[14] per una spesa complessiva di 2,46 Meuro, entrambi da realizzare con i fondi DOCUP ob. 2 Misura 3.2.[15].

Con delibera del Consiglio n. 125 del 28/6/1996 il Comune aveva aderito alla costituzione della società interamente pubblica denominata Sviluppo Intermodale Società Consortile p.a. insieme all’Autorità portuale di Civitavecchia e alla C.C.I.A. di Roma[16], con l’obiettivo di favorire lo sviluppo del sistema intermodale di trasporti.

Con successive delibere sono stati approvati i progetti per la realizzazione di:

-          1° lotto funzionale per l’area di sosta e di parcheggio per un importo di Meuro 3,77[17];

-          prolungamento della strada mediana da via Terme di Traiano alla via Aurelia (1° stralcio)[18] per un importo di Meuro 3,09;

-          2° lotto funzionale per l’area di sosta e di parcheggio[19] per un totale di Meuro 1,29.

Anche tali interventi sono stati finanziati con fondi DOCUP obiettivo 2 Misura 3.1.

Nel 1999 il Comune ha manifestato[20] “la volontà di partecipare al processo di trasformazione della Società Consortile per azioni a Società per azioni” della Società Sviluppo Intermodale s.c. p.a, previo parere favorevole dell’Assemblea straordinaria dei soci.

L’Assemblea straordinaria dei soci avrebbe dovuto inoltre “operare la scelta tra conferimento in gestione o acquisizione in proprietà delle aree e dei manufatti dell’Area di sosta e di parcheggio e di tutte le aree ricomprese nel Piano Particolareggiato”.

Il 18 gennaio 2000 è stato sottoscritto un Accordo Quadro tra il Comune di Civitavecchia, l’Autorità portuale, il Ministero dei Trasporti e della Navigazione, la Regione Lazio, la Provincia di Roma e le FF.SS., per la definizione di un programma di interventi nel settore ferroviario che prevedeva la realizzazione di un raccordo ferroviario con l’interporto e la zona industriale.

Il Comune di Civitavecchia in data 6/6/2000[21] ha deliberato di “adottare e procedere agli atti e alle decisioni necessarie all’eventuale modifica o varianti di progetto necessarie all’adeguamento strutturale della suddetta Area di sosta e di parcheggio alle funzioni di un Centro Logistico Intermodale e/o Piastra Logistica”. Si riporta in nota la motivazione di detto provvedimento[22].

Già nel primitivo progetto alcuni elementi appaiono sintomatici di incertezza e indeterminatezza dei contenuti:

a)     la approvazione di stralci funzionali delle opere in assenza di progetti generali, idonei a quantificare globalmente il fabbisogno economico-finanziario e le opere da realizzare. La “funzionalità” degli stralci, infatti, appare piuttosto strumentale alla acquisizione dei finanziamenti comunitari che alla definizione progettuale complessiva;

b)     la genericità dei provvedimenti amministrativi che hanno progressivamente orientato verso la utilizzazione di nuove formule giuridiche e finanziarie “onde evitare un non accoglimento da parte dei soggetti imprenditoriali privati”;

c)     l’assenza di uno studio economico comparativo tra la alternativa “in house” e quella  “esternalizzata”, rimaste indefinite per oltre un quinquennio dalla data di approvazione del primo progetto;

d)     la enunciazione di obiettivi generici e potenzialmente in contrasto quali la limitazione del rischio delle banche, la ottimizzazione dei profitti imprenditoriali, la minimizzazione delle risorse pubbliche impiegate: tutti scopi meritevoli di attenzione ma certamente non idonei ad individuare il nucleo finanziario e operativo delle iniziative;

e)     la mancata definizione di profili costruttivi, urbanistici e ambientali “minimi”, idonei a valutare le proposte di volta in volta prese in considerazione;

f)       l’assenza di studi ricognitivi delle variabili, incidenti su queste tipologie di iniziative, quali rendimenti, costi di gestione, durata dei contratti, stima delle utenze e delle tariffe, etc..

 

3.2. La definizione del project finance anteriore all’inserimento nella legge-obiettivo

Nel quadro di questa evoluzione programmatica si inserisce, nel corso dell’anno 2000, una procedura per il coinvolgimento di un promotore finanziario privato.

In data 30/06/2000 l’ICPL spa, società costituitasi con atto del 28/06/2000[23], presenta all’amministrazione comunale un project financing per la realizzazione della Piastra di Civitavecchia per un importo complessivo pari a 50,36  Meuro.

E’ bene sottolineare come nello stesso progetto preliminare presentato dalla ICPL per la Piastra logistica, siano previste, oltre alla Piastra stessa, opere per “Infrastrutture esterne” e “Area retroportuale”[24], prive di copertura economica.

Il Comune “valutando positivamente e sviluppando[25]” l’idea del promotore finanziario[26], ha indetto una procedura per l’affidamento in concessione dell’opera “Piastra logistica”[27], richiamando gli articoli 37 bis e seguenti della legge Merloni.

Il promotore finanziario avrebbe dovuto presentare, ai sensi dell’art. 37 bis della legge n. 109/94, insieme alla proposta, un piano economico-finanziario, asseverato da un istituto di credito.

La ICPL non ha tuttavia ottemperato a tale prescrizione e il Comune, nella delibera n. 760 del 24/10/2000 ha precisato che: a) “per quanto inerisce l’asseverazione del piano economico-finanziario la S.p.A. ICPL con nota del 28/6/2000 ha dichiarato che la stessa è stata affidata alla Banca Popolare di Bergamo non appena esperita la procedura e rilasciato il documento finale”; b) “per quanto inerisce l’asseveramento del piano economico-finanziario, lo stesso può essere presentato anche in periodo successivo, ma in ogni caso, costituisce atto fondamentale e irrinunciabile ai fini di una definitiva valutazione della proposta di project financing pervenuta”.

Con nota del 23 gennaio 2001, la Banca Popolare di Bergamo – Credito Varesino, affermava invece che le era stato conferito il 10/11/2000 il mandato per la predisposizione di una consulenza di valenza generale in merito al piano economico-finanziario relativo alla Piastra logistica, e trasmetteva il relativo elaborato al committente Interporto di Civitavecchia.

Nella stessa nota, veniva assicurata, altresì, “… la disponibilità a valutare, in aggiunta all’unita consulenza, il rilascio dell’asseverazione prevista ai sensi dell’art. 37 bis della legge 11/2/1994 n. 109, solo se e dopo che l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici avrà fornito ulteriori criteri, anche in riferimento all’atto di regolazione della medesima Autorità in data 18/7/2000, tali da consentirci di valutare l’eventuale rilascio di siffatta asseverazione…”.

Dagli atti acquisiti non risulta il successivo rilascio di tale asseverazione da parte dell’Istituto in questione. E’ stata invece prodotta in data 8/01/2002 una asseverazione del Banco di Napoli di cui si riferisce successivamente.

Nella seduta del 25/9/2000, il Presidente del Consiglio di amministrazione della Società per lo Sviluppo Intermodale Società Consortile p.a ha comunicato all’organo, da lui presieduto, l’esistenza di una proposta di project financing presentata al Comune di Civitavecchia da una società di operatori privati, per la realizzazione e la gestione della Piastra Logistica, invitandolo a valutare una possibile partecipazione al progetto.

Nella delibera della Giunta Comunale del 13/2/2001 n. 163 si esprime la “volontà di conferire gli immobili, le aree e le opere realizzate alla Società per lo sviluppo Intermodale S.p.a., fermi restando i diritti acquisiti dalla società aggiudicataria del project financing relativo alla realizzazione e gestione della piastra logistica” e di “subordinare il conferimento alla previa autorizzazione della Giunta regionale” così come previsto dal regolamento CEE[28].

Con delibera del Consiglio n. 9 del 19/02/2002 viene dato mandato al rappresentante del Comune di partecipare all’Assemblea straordinaria per lo scioglimento della Società per lo Sviluppo Intermodale spa, a seguito dell’avvenuto raggiungimento degli scopi sociali.

3.3 Osservazioni critiche in ordine alla genesi della iniziativa

In ordine a queste vicende mette conto formulare alcune osservazioni che, ad avviso della Corte, avrebbero dovuto essere sollevate dalla Struttura Tecnica di Missione e dagli organi tecnici di supporto al CIPE al momento della richiesta di finanziamento:

·         la adozione di un project finance e della concessione, a valle della promozione finanziaria, involgendo rapporti contrattuali onerosi e molto estesi nel tempo, presuppone una analitica e chiara definizione dei rapporti patrimoniali, spesso multilaterali, già nelle progettazioni finanziarie, gestionali e operative, che sono a monte di questa procedura. Una diversa soluzione, oltre ad urtare contro le dettagliate norme di settore, non può che produrre incertezza nei futuri rapporti contrattuali con evidenti conseguenze patologiche;

·         sorprende il repentino tramonto della società pubblica partecipata dal Comune di Civitavecchia, a seguito della apodittica affermazione di intervenuto raggiungimento degli scopi sociali. Affermazione, quest’ultima, implicitamente contraddetta dall’affidamento di analoghi obiettivi, enunciati peraltro in modo assai generico, al concessionario del project. Un consuntivo in termini di impiego di risorse, costi e rendimenti delle realizzazioni, peraltro assistite da contributi comunitari, appariva, alla luce delle sequenze gestionali esaminate, operazione doverosamente propedeutica all’esame e all’attuazione del project finance stesso. Ciò anche alla luce della considerazione che il progetto finanziario adottato doveva necessariamente partire dalle risultanze della precedente gestione;

·         carente di approfondimenti appariva “ictu oculi” il progetto ICPL, alla luce del lasso di tempo (due giorni) intercorso tra la costituzione della Società promotrice I.C.P.L. e la presentazione della proposta adottata dalla Amministrazione. Inadeguatezza “astratta”[29], purtroppo confermata dallo stillicidio di modifiche ed integrazioni subite dal richiamato progetto, posto peraltro a fondamento di accordi contrattuali, antecedenti a dette modifiche;

·         ancora più grave, dal punto di vista della indefinitezza del rapporto doveva apparire la clausola inserita nel bando, secondo cui il finanziamento dei lavori sarebbe gravato per il “100% dal capitale privato, con riserva di finanziamento pubblico sino al 20%, secondo le modalità previste dalla normativa vigente”. E’ di tutta evidenza come una ipotetica partecipazione, oscillante tra lo 0 e il 20% e determinabile, a discrezione dell’Amministrazione, dopo l’esaurimento della procedura concorsuale, costituisca un grave “vulnus” al principio di predefinizione dei termini del complesso scambio economico, sottostante alla operazione di project finance. La stessa previsione del bando è sintomatica di grave incompletezza progettuale. Nei confronti del mercato la definizione post-contrattuale provoca grave nocumento alla par condicio dei potenziali concorrenti, concretandosi l’oscillazione del 20% in una anomala alea eterodiretta;

·         negli atti della Amministrazione, approvativi della proposta del promotore e propedeutici alla fase della contrattazione e della esecuzione, non esistevano “ab origine” le necessarie valutazioni, in ordine alla convenienza della proposta sotto il profilo finanziario, logistico e funzionale e della sua rispondenza all’interesse pubblico. Quest’ultima non può essere intesa come tautologico richiamo alla bontà del project finance, quale esso sia, ma piuttosto come riferimento analitico-comparativo delle singole clausole che lo compongono, con le esigenze rappresentate dalla Amministrazione;

·         ancor più grave appare il fatto che l’Amministrazione, prima di fare proprio il progetto del promotore, non abbia avuto cura di verificare la esistenza di una valida asseverazione bancaria. Sarebbe stato sufficiente acquisire il carteggio tra la ICPL e la Banca Popolare di Bergamo per accertare l’assenza di un requisito fondamentale per le valutazioni di congruità della proposta immessa sul mercato.

 

3.4. La procedura di affidamento e la anomalia del bando

Il Comune di Civitavecchia ha approvato il bando di gara per l’affidamento in concessione dei lavori della Piastra Logistica, ponendo a base di gara[30] il progetto elaborato[31] dalla ICPL spa così articolato:

Importo dei lavori a base d’asta:                       € 29.615.369,2408                    

a corpo                                                € 29.615.369,2408

oneri per la sicurezza                             €  1.032.913,7981.

La procedura adottata è quella della licitazione privata accelerata, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, secondo i seguenti elementi di valutazione, ponderati in centodecimi:                     

-    capitale della società di progetto                                        25 pt

-          rendimento                                                                      20 pt

-          valore tecnico estetico                                                      20 pt

-          modalità di gestione, livello e criteri di aggiornamento delle

tariffe da praticare all’utenza                                              15 pt

      -  durata della concessione                                                    15 pt

      -  tempo                                                                            10 pt

      -  prezzo                                                                             5 pt

Per quanto riguarda l’oggetto della realizzazione, il bando di gara[32] rinvia ai punti da 2.2 a 3.2 della relazione tecnica del progetto preliminare presentato dalla ICPL spa[33].

Sotto questo profilo si realizza la prima grave “anomalia” della procedura, perchè nei capi del progetto richiamato sono inserite anche le infrastrutture esterne ai perimetri di intervento. Peraltro nello stesso progetto risulta anche la precisazione che dette opere non dovevano essere poste a carico del proponente.

Ciò avrebbe dovuto comportare un previo esame della Amministrazione, in ordine alla loro necessarietà e ai mezzi per la conseguente realizzazione.

Al contrario, le stesse opere, pur in modo così contraddittorio, sono state inserite nell’oggetto del bando di gara.

Nel bando di gara erano altresì previsti requisiti minimi di carattere economico e tecnico analoghi a quelli previsti dal D.P.R. n. 34/2000 per gli appalti[34]. 

Non era invece prevista la facoltà “di inserire nell’offerta la proposta di eventuali varianti al progetto posto a base di gara, indicando quale parte dell’opera o del lavoro è possibile variare e a quali condizioni”[35], connaturata all’adozione del metodo dell’offerta economicamente vantaggiosa.

Tale previsione è invece contenuta nella lettera di invito, approvata con Determina Dirigenziale[36] , successivamente adottata. 

Nel bando, nell’avviso e nel capitolato prestazionale non sono specificati gli elaborati da presentare. 

Nel bando di gara[37] era previsto che l’aggiudicatario dovesse costituire una società di progetto, con partecipazione azionaria suddivisa tra soggetti privati e pubblici nella rispettiva misura del 51% e del 49%.

Le domande di invito a partecipare alla gara sono state presentate da tre imprese, delle quali due risultano escluse dalla gara[38].

Con determina dirigenziale è stata ammessa alla procedura concorsuale la ditta Spartaco Sparaco, unica a superare la fase di prequalifica. Con un solo invitato si è svolta la gara che, peraltro, è andata deserta[39].

A seguito della diserzione della gara si è proceduto ad affidare il contratto di concessione al promotore con aggiudicazione provvisoria in data 6/2/2001[40].

Il promotore aggiudicatario, anzichè costituire una nuova società con partecipazione pubblica come previsto nel bando, ha modificato il proprio statuto[41] inserendo la previsione che “...Qualora dovessero entrare nella compagine sociale enti pubblici e/o società da essi partecipate e la loro partecipazione raggiungesse il 49% del capitale sociale agli stessi sarà riservata la nomina di quattro membri su nove del consiglio di amministrazione ai sensi dell’art. 2548 del C.C., nonchè di due membri effettivi del collegio sindacale, in particolare il Comune di Civitavecchia provvederà alla designazione di due dei membri effettivi del consiglio di amministrazione e del sindaco effettivo di sua competenza con decreto del Sindaco; avrà inoltre la facoltà di proporre la nomina del Presidente del consiglio di amministrazione; entrambi gli amministratori ed i sindaci di competenza del Comune di Civitavecchia potranno essere scelti anche tra gli amministratori comunali”. 

Il Comune di Civitavecchia e la società Sviluppo Lazio spa[42] hanno provveduto all’acquisizione di una partecipazione azionaria nella ICPL con coinvolgimento dei propri rappresentanti nell’ambito degli organi di governo della società[43].

Il Presidente del Consiglio di amministrazione della società I.C.P.L. spa, nominato con atto del 29/01/2003, è l’ex Assessore allo Sviluppo, Grandi Opere e Attività produttive del Comune di Civitavecchia[44].

 

3.5. Osservazioni critiche in ordine a tale procedura 

Molte sono le carenze emerse dalla descritta procedura, suscettibili di inficiare, non solo la regolarità formale, ma la stessa causa giuridica concreta, intesa, nel caso di specie, quale capacità di raggiungimento degli obiettivi perseguiti dalla Amministrazione:

v      il progetto preliminare, posto a base di gara, risulta carente di alcuni elaborati (relazioni e grafici) previsti dall’art. 18 del D.P.R. n. 554/1999 relativi alle indagini geotecniche, idrogeologiche, idrauliche e sismiche[45];

v      non risulta essere stato altresì redatto il capitolato speciale prestazionale previsto dall’art. 18 del DPR. n. 554/1999 comma 2, lettera b);

v      alle evidenziate carenze si aggiunge l’assenza, sia nel bando che nel capitolato, dei criteri  e dei pertinenti elaborati progettuali, in ordine ai quali articolare gli elementi ed i sub elementi di valutazione. Alla luce dei documenti acquisiti, infatti, si può affermare che la gara per l’affidamento della concessione, non a caso andata deserta, sarebbe stata di difficilissima gestione per l’assenza di puntuali parametri di riferimento. Invero, la mancata indicazione dei criteri e degli elaborati, dai quali ricavare gli elementi cui attribuire punteggio, pregiudica la possibilità di una obiettiva valutazione, costringendo la commissione ad un esercizio di integrazione ermeneutica, eccessivamente soggettivo e comunque non praticabile nei casi in cui il concorrente, in assenza dei criteri guida del capitolato, non abbia formulato l’offerta nei termini qualitativi, minimi necessari per la valutazione stessa;

v      le difformità tra il bando e l’invito di gara appaiono in contrasto con le regole della concorrenza, essendo stati edotti della possibilità di presentare una variante solo i candidati alla gara e non i potenziali aspiranti alla commessa;

v      notevoli perplessità suscitano le caratteristiche della società ICPL al momento della presentazione del progetto. E’ noto l’orientamento interpretativo, secondo cui i requisiti richiesti per la promozione finanziaria non debbano essere speculari a quelli per l’affidamento della concessione attuativa del progetto[46]. Nel caso di specie, tuttavia, il soggetto promotore non era in possesso dei necessari requisiti di professionalità in materia finanziaria, assicurativa, tecnico–operativa e consulenza gestionale. Non emerge neppure, dalla composizione azionaria[47] di detta società promotrice, la presenza di soci aventi i richiamati requisiti di esperienza e professionalità;

v      la esposta valutazione, formulata in astratto sui requisiti, non conformi a quelli  previsti dall’art. 99 D.P.R. n. 554/99[48], viene confermata dalle vicende, successivamente esposte, culminate in una continua e cospicua rimodulazione dei rapporti contrattuali con il concessionario, dovute – a parte ogni considerazione sulla convenienza finanziaria delle operazioni effettuate dal Comune – alla inadeguatezza del progetto finanziario;

v      a questo atteggiamento di estremo favor riguardo alla idoneità professionale del promotore, nei confronti del quale sembrano essere stati applicati i princìpi del concorso di idee piuttosto che quelli della finanza di progetto, fanno da contrasto i requisiti determinati per la gara di affidamento della concessione. Come precisato dall’art. 98[49] del regolamento 554/99, il concessionario dei lavori pubblici deve possedere requisiti professionali indefettibili per ciò che riguarda il fatturato, il capitale sociale e la competenza gestionale in materia di servizi affini a quelli previsti per l’intervento. Per ciò che riguarda, invece, i requisiti professionali in materia  costruttiva, essi sono previsti soltanto nel caso in cui il concessionario intenda eseguire direttamente i lavori;

v      al contrario, il bando è stato impostato come quello di un appalto d’opera, concentrandosi la richiesta sulla capacità costruttiva e richiamandosi altresì la disciplina dettata per la qualificazione dal DPR n. 34/2000, senza precisare la sua obbligatorietà nella sola ipotesi di esecuzione diretta dei lavori. Del tutto marginale, invece, il richiamo alla capacità gestionale di servizi e alla capacità progettuale finanziaria, necessarie per una fisiologica selezione del candidato. Un simile bando non poteva certamente richiamare l’attenzione di operatori economici specializzati in questi profili indispensabili per la realizzazione di un simile investimento e, probabilmente, neppure di quelli qualificati per la realizzazione di lavori pubblici, data l’indeterminatezza di clausole essenziali, inerenti alla natura di alcuni lavori e soprattutto  al corrispettivo economico della realizzazione;

v      le esposte irregolarità, che hanno direttamente influenzato la successiva diserzione della gara, sono state accompagnate dalla anomala prescrizione, secondo cui l’aggiudicatario avrebbe dovuto costituire una società di progetto con specialissima ripartizione di capitale (51% privato e 49% pubblico). Questa ripartizione, di cui si sarebbe dovuto tener conto nella formula finanziaria del project, influenzando in modo rilevante la copertura dell’investimento, e implementando, oltre ogni ragionevole limite, i rischi economico-finanziari a carico del Comune, è contraria al principio della separazione tra i rischi del committente e quelli dell’assuntore. Ma pregiudica anche la concorrenza tra gli operatori economici, ingenerando una immotivata disparità tra soggetti già in possesso (come la ICPL successiva assuntrice della concessione) di affidamenti, più o meno formali della parte pubblica, e quelli che, nel breve arco di pubblicazione del bando, avrebbero dovuto reperire un affidamento, giuridicamente valido, da parte di un soggetto pubblico. Anche questa clausola è dunque alla base della inevitabile diserzione della gara;

v      l’istituto del project finance, non solo dal punto di vista comparativistico ma anche da quello ontologico, si caratterizza, invero, per una assoluta varietà di forme ma non può prescindere dalla chiara predefinizione del sinallagma contrattuale, che non può essere integrato – a discrezione della Amministrazione committente – dopo l’aggiudicazione;

v      peraltro la prescrizione, già preclusiva di un sostanziale concorso, ha generato un intrinseco conflitto di interessi tra committente e concessionario, per quel che riguarda il riparto degli oneri finanziari per la costruzione dell’hub interportuale e delle opere collegate tra concedente e concessionario. Conflitto accentuato dalla nomina, da parte del Comune, dell’ex Assessore ai lavori pubblici alla presidenza della Società affidataria della concessione[50];

v      risulta in contrasto con gli artt. 37 bis e segg.[51] della legge n. 109/94 l’aver previsto l’obbligo di creare una società mista con soggetti terzi, dopo l’affidamento dei lavori. La norma in esame, infatti, prevede tale possibilità solo per i soggetti che, in modo singolo e associato, siano  aggiudicatari della commessa: l’art. 37 quinquies specifica, tra l’altro, che, in caso di riunione di concorrenti, l’offerta da essi presentata deve già indicare la quota di partecipazione di ciascun associato. E’ evidente che, nel caso di specie,

 l’offerta del concorrente non avrebbe potuto prevedere l’associazione con il committente e con altre amministrazioni. Ed in ogni caso la composizione azionaria non può essere imposta quale onere concorsuale. Il precetto violato tutela appunto i basilari principi della concorrenza e della contrattazione pubblica precedentemente richiamati;

v      nei casi in cui l’ente locale pervenga alla decisione, debitamente ponderata, di realizzare e/o gestire un’opera pubblica o un servizio mediante la costituzione di una società mista, la scelta del socio privato dovrebbe avvenire con procedura di evidenza pubblica, caratterizzata dalla previa individuazione di requisiti professionali congruenti con l’attività concretamente esercitata nel futuro contesto societario. Appare evidente come la soc. ICPL non possedesse detti requisiti e come – in ogni caso – il suo coinvolgimento sia avvenuto in deroga ai principi dell’evidenza pubblica;

v      tra le opere da realizzare è richiamato il “raccordo ferroviario della Piastra logistica” e “le rampe sullo svincolo autostradale” – opere comprese e sommariamente quantificate nel progetto del promotore ma da stralciare dal rapporto di concessione[52]. Il loro inserimento nel bando di gara realizzava, di fatto, una scissione tra lo stesso progetto del promotore e il contenuto della proposta concorsuale. Il richiamo alla realizzazione “a corpo” dei lavori contenuta nel bando, in assenza di precisi schemi grafici e capitolati dettagliati delle opere da realizzare, incrementa la ambiguità del bando stesso, rendendolo di fatto inidoneo ad ispirare offerte ragionevoli;

v      un altro elemento, infine, induce a ritenere affrettato e non gestibile lo scenario di regole definite per la gara andata deserta: la somma ponderata degli elementi di valutazione ammonta, per una probabile svista, a 110 mentre il sistema di valutazione “multicriteri”, categoria cui appartiene il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, contempla la canonica somma di 100.

 

3.6. Modifiche e integrazioni al rapporto contrattuale con il promotore concessionario successive alla aggiudicazione

La grave lacunosità del bando e della procedura di gara ha indotto due categorie di problemi, dei quali si riferisce in distinti paragrafi: la prima attiene alla necessità di integrare le lacune contenute nella originaria proposta, esitata – dopo la diserzione di gara - nella aggiudicazione provvisoria al promotore; la seconda riguarda le modifiche concrete alla suddetta proposta, derivate dalla esigenza di supplire alla mancata asseverazione del piano economico e a rendere funzionali, in qualche modo, gli interventi appena schematizzati nella documentazione posta a base di gara.

Il presente paragrafo si occupa – appunto – del secondo profilo, riferendo in ordine alle modifiche ed integrazioni al sinallagma contrattuale originariamente contemplato.

Esse possono essere così sintetizzate:

a)     individuazione dei volumi esistenti e di quelli da realizzare sulle aree interessate al progetto;

b)     zonizzazione delle opere da realizzare e definizione dei rapporti con le opere insistenti sulle stesse aree, finanziate con fondi comunitari DOCUP[53];

c)     analisi dei rischi archeologici;

d)     acquisizione di asseverazione bancaria idonea.

A parte l’impropria definizione dell’elaborato planivolumetrico, come “essenziale strumento urbanistico attuativo” [54], non vi è dubbio che il Comune di Civitavecchia abbia dovuto emendare una grave lacuna del progetto presentato ed aggiudicato al promotore con l’approvazione di detto elaborato tecnico[55], che va ad integrare gli elementi tecnici del progetto posto a base di gara.

Peraltro – alla luce della successiva Conferenza di servizi, convocata in data 29 marzo 2001 ma svoltasi a quasi un anno di distanza, nel febbraio 2002 – detto emendamento appare del tutto insufficiente. D’altronde già il 10/8/2001 la società promotrice presentava al Comune di Civitavecchia elaborati integrativi e modificativi del progetto preliminare, dai quali si ricava la presenza di interferenze tecniche sui luoghi interessati ai lavori[56] preesistenti allo stesso bando di gara, la consapevolezza di una “questione archeologica”[57], nonchè il progressivo mutamento dello stato dei luoghi[58].

Il progetto preliminare ha subito una ulteriore approvazione da parte del Consiglio Comunale di Civitavecchia in data 1/12/2001 con delibera n. 122[59].

Quanto alla asseverazione bancaria, mancante al momento di adozione del project e di pubblicazione del bando di gara, la società ICPL ha chiesto il 3/12/2001 al Banco di Napoli, e rapidamente ottenuto in data 8/01/2002, tale validazione del piano economico e finanziario del progetto.

Ciò è avvenuto senza tener conto degli oneri e dei rischi emergenti dalle interferenze tecniche, dalla natura dei luoghi, dai problemi ambientali[60], di cui – pure – lo stesso assuntore segnalava la esistenza e la stretta inerenza con gli oneri progettuali. Rapporti sinallagmatici, durata della concessione (30 anni), tempo dell’intervento (3 anni), appaiono estremamente disallineati con la situazione successivamente consolidatasi, di cui si riferisce più avanti.

Nell’asseverazione - che, tra l’altro, non tiene conto dei tempi e delle modalità di svolgimento della indagine archeologica, la quale pure incide notevolmente sui tempi di realizzazione dell’intervento e soprattutto sulla certezza della realizzazione medesima - la Banca dichiara di non avere effettuato verifiche di congruità e/o attendibilità sul progetto fornito dalla impresa[61].

 

3.7. Valutazioni in ordine alle modifiche e integrazioni al rapporto contrattuale con il promotore concessionario successive alla aggiudicazione provvisoria

Le vicende descritte nel precedente paragrafo inducono a ritenere che il rapporto con l’impresa concessionaria si sia strutturato nel tempo, secondo le modalità proprie di una fattispecie contrattuale a formazione progressiva.

In contrasto con i fondamentali principi della contrattualistica pubblica, tuttavia, le addizioni contrattuali realizzatesi nel tempo non costituiscono sviluppo di elementi obbligatori, già presenti nella fattispecie originaria, bensì clausole finalizzate a sanare l’indeterminabilità della prestazione, se non addirittura alla implementazione della consistenza patrimoniale delle prestazioni a favore dell’assuntore, con conseguente alterazione del sinallagma originario a tutto vantaggio di quest’ultimo.

Si tratta, nella buona sostanza, di una fattispecie aperta, in cui le prestazioni a carico della parte pubblica tendono a dilatarsi in proporzione alla lenta ma continua ridefinizione delle clausole contrattuali.

Al primo genere di integrazioni (sanatorie) dovrebbe appartenere la redazione dell’elaborato planivolumetrico, che anziché costituire – come afferma l’amministrazione nella delibera n. 43/01 -“essenziale strumento urbanistico attuativo”, è strumento finalizzato a dare una prospettazione visiva di un progetto, che in origine aveva solo una vaga connotazione descrittiva.

Appartengono invece alla seconda specie (integrazioni) i due emendamenti tecnici proposti dall’assuntore, inerenti all’interferenza tecnica dei lavori realizzati con fondi comunitari DOCUP e ai rischi archeologici.

Entrambi i problemi erano già esistenti al momento della presentazione della proposta del promotore, che ne avrebbe dovuto tenere conto, se non fosse stata frettolosamente articolata secondo le modalità descritte nel precedente paragrafo 3.2.

In disparte ogni considerazione sulla omissione da parte del Comune di ogni riscontro in ordine alla fattibilità dell’intervento, appare improponibile la segnalazione tardiva, da parte del promotore-assuntore, di queste variabili dei costi e delle modalità progettuali, quasi che la loro sopravvenienza fosse ascrivibile a factum principis.

Singolare è la circostanza che la laboriosa gestazione della adozione della proposta, della abortita procedura concorsuale e della frettolosa aggiudicazione sia avvenuta con modalità concomitanti al mutare dello stato dei luoghi, per effetto della realizzazione delle infrastrutture finanziate con fondi DOCUP.

Analogamente, la vicinanza dei resti della antica via Aurelia non poteva essere ignorata al momento della redazione del progetto da parte del promotore.

Sulla attendibilità dello studio progettuale del promotore, incorporato nella aggiudicazione, pesano dunque, in modo negativo, l’accertamento che lo stato dei luoghi era mutato e la totale sottovalutazione del rischio archeologico, collegato al tracciato dell’ antica via Aurelia.

E’ assente ogni considerazione di questi elementi di aggravio della spesa nell’atto di asseverazione del Banco di Napoli, intervenuto molto tempo dopo l’aggiudicazione provvisoria.

Detta asseverazione si appiattisce su dati e ipotesi fornite dalla ICPL senza sottoporle ad alcuna ragionevole critica o ipotesi istruttoria supplementare, addirittura sottovalutando gli oneri dell’originario progetto, ben superiori malgrado la incerta articolazione[62].

Non di meno, sulla natura dell’istituto dell’asseverazione e sul non corretto uso dello stesso, occorre esprimere alcune riflessioni, idonee a rappresentare la fisiologia di questo negozio privatistico, rapportandola, per contrasto, alle disfunzioni accertate.

Dagli artt. 37 bis e seguenti si evince che l’asseverazione bancaria costituisce un elemento necessario perché da parte della pubblica amministrazione possa ritenersi ammissibile una procedura di finanza di progetto. L’assenza di asseverazione prima della adozione della proposta del promotore e la inadeguatezza di quella successiva alla aggiudicazione provvisoria, da parte del Banco di Napoli, non inficiano solamente la regolarità formale della procedura, ma il merito e la convenienza di tutte le decisioni assunte per effetto di tale omissione.

A parte la indiretta conferma derivante dagli eventi successivi, va osservato come la asseverazione del Banco di Napoli non è consistita (e, purtroppo, neppure quelle successivamente intervenute in sanatoria, di cui si riferisce oltre) in un esame critico ed analitico del progetto idoneo a delibare la fattibilità dell’intervento, la sua remuneratività e la conseguente capacità di generare flussi di cassa positivi, così da garantire la “bancabilità” dell’iniziativa o la sua proponibilità alla comunità dei finanziatori.

Al contrario, essa appare una verifica astratta della sostenibilità della proposta, meramente ripetitiva delle apodittiche valutazioni del promotore, anzi dannosa e fuorviante, nella misura in cui riduce arbitrariamente il valore complessivo della concessione in project, che sarà successivamente modificata da più atti provvedimentali e negoziali.

Infatti, le valutazioni della Banca non appaiono neppure congruenti con gli elementi di fatto già esposti nel progetto preliminare e costituenti la struttura finanziaria, sia pure non sufficientemente definita, della concessione stessa.

 

3.8. Definizione ed esecuzione del rapporto contrattuale con la società ICPL

Il presente paragrafo si occupa delle integrazioni intervenute per riempire i vuoti contrattuali esistenti nel rapporto sottostante alla aggiudicazione provvisoria, provocati dalla grave lacunosità del bando e della procedura contrattuale.

La società ICPL in data 27/11/2002[63] ha chiesto al Comune di Civitavecchia di ottemperare alla previsione, contenuta nel bando di gara, relativa alla partecipazione al capitale della società per il 49% da parte di soggetti pubblici.

Quest’ultimo, con deliberazione n.122 del 9/12/2002, ha disposto l’acquisizione di una partecipazione azionaria nella ICPL spa per n. 4.558.750 azioni al valore nominale di 0,51 centesimi di euro per un importo di 2.324.963 euro pari al 25% del capitale sociale.

La sottoscrizione è stata subordinata alla stipula di accordi sociali e parasociali per la disciplina dei rapporti tra le parti. Tali accordi hanno attribuito diverse prerogative e poteri sulla gestione della società al Presidente del Consiglio di amministrazione, nominato dal Comune di Civitavecchia, prevedendo il loro mantenimento fintanto che la partecipazione di parte pubblica non fosse diminuita al di sotto del 24%.

Gli accordi prevedevano inoltre, all’articolo 5, che “qualora il progetto non venga realizzato o venga realizzato in grave ritardo, fatta eccezione per il caso in cui il grave ritardo dipenda dal mancato funzionamento degli organi sociali per responsabilità della parte pubblica e/o per inadempimento del Comune di Civitavecchia, le parti private, ciascuna in misura proporzionale alle azioni sottoscritte, si obbligano a rilevare  a titolo oneroso tutte le azioni sottoscritte da parte pubblica su semplice richiesta facoltativa della stessa.

Per grave ritardo si intende la mancata realizzazione di quanto previsto nel piano economico-finanziario asseverato dal Banco di Napoli relativamente alle costruzioni, con un ritardo superiore ad un anno rispetto le previsioni di costruzione decorrente a partire dall’approvazione da parte del Comune di Civitavecchia del progetto esecutivo.

Parte pubblica, o parte di essa, per le sole proprie azioni avrà facoltà di attivare tale previsione entro cinque anni sempre a partire da detta “data di decorrenza”.

Il patto è valido per tutto il periodo in cui la parte pubblica partecipa al capitale sociale della società in misura non inferiore al 24% dello stesso”.

Per la copertura finanziaria di una parte della partecipazione è stata disposta l’assunzione di un mutuo di € 1.085.466,44 stipulato con la Cassa Depositi e Prestiti in data 29/04/2003 per la durata di venti anni con una annualità di € 84.095,94 (per costo totale di € 1.681.918,80 comprensivo di quota capitale ed interessi), mentre la rimanente somma di € 1.239.496,56 è stata imputata alla gestione residui del bilancio di previsione – esercizio finanziario 2002, avente per oggetto “Manutenzione straordinaria patrimonio comunale finanziato con up-front (swap) ristrutturazione debiti”.

L’Amministrazione comunale intendeva recuperare la somma dovuta per l’acquisizione del mutuo con la Cassa Depositi e Presiti (quota capitale e quota interessi) mediante i proventi derivanti dalla locazione delle infrastrutture già esistenti sull’area di sosta alla società ICPL, per un importo non inferiore a 200.000[64] euro. Tale importo e’ stato ridotto con l’ultimo atto aggiuntivo a 140.000[65].

I patti parasociali stipulati in seguito all’acquisizione della partecipazione azionaria non contengono alcuna previsione riguardo alla locazione delle infrastrutture di cui sopra, nonostante la esplicita disposizione in tal senso adottata con la citata delibera consiliare.

Con delibera[66] del Consiglio di Amministrazione l’Agenzia di Sviluppo Lazio ha aderito all’iniziativa del Comune di Civitavecchia partecipando anch’essa all’acquisto delle quote societarie di capitale pubblico nella misura del restante 24% per un importo di 2.231.964 euro.

Con determinazione dirigenziale n. 180 del 23/12/2002 sono stati aggiudicati in via definitiva i lavori di costruzione e gestione della Piastra Logistica alla ICPL spa e il 30 dello stesso mese è stata stipulata la convenzione per la concessione. 

Nell’oggetto della convenzione all’art. 2 si legge “La presente convenzione ha per oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva, comprensiva del piano generale di sicurezza, la costruzione e la gestione della Piastra Logistica da realizzare nell’area prevista nel progetto preliminare... omissis ...Entrambi i progetti dovranno essere redatti conformemente alle prescrizioni contenute nel verbale della Conferenza dei Servizi tenutasi in data 7/02/2002 nonchè dei pareri della Direzione Regionale Ambiente Urbanistica e della RFI, di cui è stato preso atto con Delibera di Consiglio comunale n. 121 del 9/11/2002, allegata al presente atto sotto la lettera A) per farne parte integrante e sostanziale....”.

Le prescrizioni sopracitate, pur inserite come parte integrante della convenzione non sono state quantificate in termini economici.

Non viene indicato nella convenzione il valore dell’intervento previsto nel quadro economico del progetto preliminare al netto di eventuali ribassi d’asta.

Il valore della Concessione (“ai soli effetti fiscali”) è stato definito in € 36.151.983, importo che corrisponde all’investimento asseverato dal Banco di Napoli, ma non al quadro economico del progetto preliminare posto a base di gara[67], il cui importo globale ammonta ad € 50.363.815,26.

La Convenzione del 30/12/2002 prevede all’art. 6 ultimo capoverso che “in seguito all’approvazione del progetto definitivo, il Comune di Civitavecchia stipulerà con il Concessionario contratto di locazione, la cui durata è da definirsi in sede contrattuale, degli immobili e delle infrastrutture realizzate con fondi comunitari che insistono nella zona d’intervento, salva qualsiasi autorizzazione e/o nulla osta che debbono essere rilasciati da eventuali altri organi; qualora in seguito alla locazione di tali immobili e/o infrastrutture o in seguito all’eventuale mutamento della destinazione d’uso degli stessi, gli organi competenti imponessero al Comune l’esborso a qualsiasi titolo di eventuali somme (rimborsi, risarcimento danni, ecc.), il Concessionario s’impegna ad accollarsene completamente gli oneri in nome e per conto del Comune per tutta la durata della concessione, pena la risoluzione automatica della stessa.” Il canone di locazione non risulta quantificato nella convenzione.

 

3.9. Valutazioni in ordine alla definizione ed esecuzione del rapporto contrattuale

L’attività descritta nel precedente paragrafo prova la violazione di un principio elementare della contrattualistica pubblica, quale la definizione del rapporto negoziale al momento della aggiudicazione.

Nel caso di specie, infatti, la formalizzazione è stata preceduta da una serie di attività integrative, che hanno dato luogo ad una commessa profondamente diversa da quella proposta in gara agli operatori economici eventualmente interessati:

a)     l’Amministrazione committente ha definito il proprio ingresso nel capitale sociale dell’affidatario;

b)     per le finalità sub a) è stato necessario accendere un mutuo ventennale ed impiegare una parte di fondi di proprietà del committente;

c)     quanto al mutuo, comportante una esposizione debitoria complessiva di 1,68 Meuro, è da sottolineare come al momento di approvazione del bando nessun accenno venisse fatto a tale onere connesso e alla correlata accensione di impegno di spesa pluriennale, che invece è stato iscritto solo al momento di perfezionamento del mutuo;

d)     quanto alla residua somma di 1,24 Meuro appare irregolare la imputazione ad un fondo residui, destinato ad altro obiettivo;

e)     per ciò che concerne la entrata di 200.000 euro correlata alla spesa di ammortamento del mutuo, è da sottolineare come la stessa sia stata successivamente ridotta a 140.000 e, soprattutto come non sia stata caratterizzata da una adeguata perizia di stima[68]. Senza dire del fatto che alla data di discussione della presente relazione detta entrata non risulta incassata, pregiudicando la situazione di bilancio, ipotizzata al momento della stipula del mutuo con la Cassa Depositi e Prestiti.

Solo dopo questa defatigante attività integrativa l’Amministrazione ha ritenuto di addivenire alla aggiudicazione definitiva, peraltro inficiata dal fatto che non si è tenuto in alcun conto delle prescrizioni della Conferenza di Servizi del 7/2/2002, le quali alteravano, ictu oculi, l’intero elemento sinallagmatico della concessione: nella buona sostanza si è perfezionato un patto senza copertura economica (che doveva esistere fin dal momento di indizione della gara).

 

La indicazione del valore della concessione definito ai soli effetti fiscali, comunque ampiamente inferiore al quadro economico del progetto originario del promotore, testimonia la assoluta incertezza del paciscente pubblico su ciò che andava a sottoscrivere.

Occorre peraltro segnalare come tutta la attività di tipo legale e/o notarile esercitata all’interno dell’ente locale sconti approssimazione e imperizia, non essendo stato esercitato alcun controllo legale sulle procedure negoziali poste in essere, anzi aggravando, come nel caso della convenzione in questione, gli errori tecnico-economici della Amministrazione.

Peraltro anche la Agenzia Sviluppo Lazio spa avrebbe potuto prestare maggiore attenzione alle modalità tecnico-giuridiche del proprio intervento e ai pertinenti effetti prima di sottoscrivere quote azionarie ricadenti in così anfibio rapporto.

 

 

3.10. In particolare gli esiti della ristrutturazione del debito (swap-up front)

Per ciò che riguarda la copertura economica della partecipazione occorre rilevare come il  Comune di Civitavecchia avesse in precedenza già deliberato la ristrutturazione dell’indebitamento[69] e stipulato all’uopo un contratto di Swap con il Credito Italiano.

I mutui interessati dall’operazione ammontavano ad € 36.414.400,16 da ammortizzare nel periodo dal 31/12/2001 al 31/12/2019, a tassi compresi tra il 4,60% e il 6,13%.

Il contratto di Interest Rate Swap (IRS) prevedeva un tasso fisso del 5,50% su un nozionale di riferimento per il Comune di € 21.250.000,00, una durata dal 31/12/2001 al 31/12/2024, ed un up front di € 1.239.496,56.

Le parti si sono impegnate a scambiarsi i flussi di interessi (versando il differenziale) con periodicità semestrale e con scadenza finale per il Credito Italiano al 31/12/2019 e per il Comune al 31/12/2024.

Tale fattispecie contrattuale ha determinato un iniziale risparmio per il Comune di Civitavecchia, che si è ritrovato a dover pagare, nei primi 6-7 anni una minore quota di interessi, ma un aggravio finanziario per gli anni successivi pari ad € 9.105.532,17 dovuto a diversi fattori[70]:

a)     i mutui già contratti dal Comune hanno scadenze diverse;

b)     la scadenza dell’indebitamento viene portata dal precedente valore medio del 2012 al 2024;

c)     nell’indebitamento originario il capitale diminuiva proporzionalmente all’estinguersi dei mutui alle varie scadenze; nel contratto IRS, invece, il nozionale di riferimento per il Comune rimane costante per tutta la sua durata  (2001-2024).

 

 

Lo Swap sui tassi d’interesse (IRS o Interest Rate Swap) è un contratto derivato stipulato tra due controparti che si scambiano flussi di cassa a tasso fisso e a tasso variabile in un arco temporale prestabilito e su un importo nozionale predefinito. Non è uno strumento standardizzato né trattato su mercati regolamentati: si tratta di un derivato over-the-counter con condizioni stabilite bilateralmente.

Allo swap spesso vengono agganciate le opzioni: cap (tetto massimo), floor (tetto minimo) o collar (tetto massimo e tetto minimo).

Lo swap strutturato con le option consente all’ente locale di fissare soglie o barriere rispetto all’andamento dei tassi di mercato: tramite questa formula l’ente locale è in grado di risparmiare — solitamente nei primi anni di vita del contratto — in cambio di una maggiore esposizione e una maggiore perdita nel caso di andamento avverso dei tassi Y Up front: il premio di liquidità, agganciato solitamente allo swap sui tassi d’interesse, si risolve in un versamento anticipato di fondi "cash" da parte della controparte bancaria a favore dell’ente locale.

Sconta l’attualizzazione sui relativi tassi contrattuali a carico della controparte.

La Corte dei Conti[71] ha avuto modo di precisare che seppure incorporato in uno swap, l’up front è analogo alla contrazione di un mutuo «laddove la sua concessione comporta un tasso o uno spread che attualizza il premio corrisposto in via anticipata dalla banca all’ente». L’up front viene consentito dal Ministero del Tesoro nella misura dell’1% del valore nozionale dello swap esclusivamente nelle operazioni derivate collegate alla ristrutturazione del debito degli enti locali.

Nel contratto di specie, per la verità stipulato prima della circolare del MEF, il limite dell’1% sembra superato in modo consistente, se rapportato alla tabella contenuta nel contratto, che si riporta in nota[72].

In definitiva può rilevarsi come queste operazioni atipiche di ristrutturazione si risolvano in una operazione di consistente aumento dello stock di debito complessivo.

Quest’ultimo – come risulta nella tabella in nota – a fronte di vantaggi finanziari nel breve periodo, scarica negli esercizi futuri, anche lontani, il considerevole aumento delle passività, consistenti, sotto il profilo finanziario, in 9,10 Meuro, pari al 43% del capitale (nozionale di riferimento del Comune) e al 25% dell’ammortamento residuo.

Il Comune di Civitavecchia ha effettuato in proposito una valutazione del contratto di tipo economico, prendendo in considerazione i fattori di sconto di mercato all’epoca dell’operazione e il profilo di rischio ad essa sotteso. Con questi criteri il Comune sostiene che il valore netto dell’operazione risulterebbe negativo nella ridotta misura di euro 654.742. Sul punto si rinvia a quanto più analiticamente argomentato nel paragrafo 10.1, precisando tuttavia che il rilevante stock di debito viene in tal modo posticipato di oltre dieci anni, a totale carico delle future generazioni.

 

 

 

CAPITOLO  IV

 

L’inserimento del programma nella legge-obiettivo - La fase istruttoria propedeutica alla adozione della delibera CIPE n. 57/03

 

Occorre precisare che l’inserimento nel programma (di cui si riferisce sinteticamente nel capitolo 2) attraverso la delibera CIPE n. 57/03, prevede che il soggetto attuatore dell’investimento per complessivi 11,183 Meuro debba essere il Comune di Civitavecchia.

Dagli atti istruttori acquisiti si ricava che detta somma, sia pure attraverso un andamento “pendolare” che ha condotto a continui ripensamenti, è stata ripartita dall’Amministrazione comunale in due parti: la prima, ammontante a Meuro 7,454 destinata agli interventi realizzati dal concessionario; la seconda di Meuro 3,729 finalizzata ad opere realizzate direttamente dall’Amministrazione.

Peraltro gli 11,183 Meuro sono stati dapprima inseriti convenzionalmente (asseverazione Banca OPI) nell’atto del 2004 quali proventi del concessionario e successivamente riportati in parte (Meuro 7,454) nella disponibilità dell’Amministrazione con convenzione del 2006. Il Comune di Civitavecchia ha cercato, anche attraverso esplicita richiesta al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di modificare l’intestazione del beneficiario, ma il Ministero non ha potuto avallare, allo stato delle cose, tale modifica[73]. Della vicenda si riferisce più analiticamente in successivo paragrafo.

Anche nel riparto degli interventi tra Amministrazione e promotore-concessionario vi è stata fin dalla emanazione del bando una sostanziale incertezza che si è riverberata sulla continuità dell’azione amministrativa e sull’andamento materiale degli interventi.

La situazione di incertezza – come appresso argomentato – ha caratterizzato anche la istruttoria a monte della decisione in ambito CIPE, generando ambiguità e problemi interpretativi sulle modalità di utilizzazione delle risorse.

La fase istruttoria ha coinvolto essenzialmente il CIPE e la Struttura Tecnica di Missione; sono rimasti invece estranei al procedimento di supporto della decisione l’Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP), l’Unità di Valutazione (UVAL) e l’Unità di Verifica degli investimenti pubblici (UVER).

Infatti dalla nota CIPE n. 39679 del 29/12/2005 non risulta che gli ultimi tre organismi siano stati coinvolti in alcun ambito valutativo, di guisa che le osservazioni critiche, che saranno formulate, devono intendersi rivolte alla mancata utilizzazione, da parte del CIPE stesso, di queste professionalità specifiche, nell’accoglimento di una richiesta, che ad occhi esperti, quali quelli delle richiamate strutture consultive, sarebbe apparsa immediatamente bisognosa di approfondimenti e rimozione delle anomalie descritte nei precedenti paragrafi.

Occorre precisare che delle tre unità soltanto l’UTFP e l’UVER operavano in funzione di supporto tecnico dell’attuazione del programma della legge-obiettivo. Al momento della adozione della delibera n. 57/03; l’UVAL, infatti, non era espressamente coinvolta nella attività di consulenza e supporto che le fu ufficialmente assegnata soltanto in data 27/05/2004 con delibera CIPE n. 11/04 per effetto  della legge n. 350/2003.

Tuttavia l’amministrazione ben avrebbe potuto avvalersi di questa struttura, che già operava, sia pure in settori diversi.

In ogni caso le funzioni attribuite alle tre unità tecniche sono strettamente collegate e parzialmente coincidenti, di guisa che le successive osservazioni in ordine ai potenziali benefici della loro consulenza, sono riferibili in modo cumulativo alle richiamate strutture consultive. Peraltro le competenze specificamente assegnate all’UVAL avrebbero potuto essere esercitate, nel periodo in cui tale unità non era ancora stata coinvolta, dalla UTFP, la quale attraversa con le sue competenze specialistiche tutte le tematiche del project finance.

Le sottoindicate valutazioni avrebbero consentito di prevenire alcune delle disfunzioni emerse nella realizzazione della infrastruttura e nella utilizzazione del contributo ex legge n. 166/02:

·         si sarebbero potuti acquisire e verificare una serie di dati propedeutici alla proposta, dai quali sarebbe emersa la indefettibile esigenza di effettuare una chiara ricognizione dei rapporti intercorrenti tra il promotore concessionario e il Comune, al fine di evitare possibili duplicazioni del finanziamento pubblico e un sostanziale svuotamento della formula del project già adottata;

·         si sarebbe potuta valutare la compatibilità tecnico-economica della richiesta di finanziamento con il rapporto contrattuale già stipulato con il promotore-concessionario, in modo da evidenziare la impossibilità di innestare il nuovo finanziamento nella vaga esposizione sinallagmatica della concessione strutturatasi a seguito della gara andata deserta;

·         si sarebbe altresì realizzato come tale vaghezza fosse il frutto del precedente concorso, male impostato e precluso in via fattuale al mercato degli operatori specializzati in materia;

·         sarebbero emerse dal rapporto in corso specificità tecniche, amministrative e finanziarie, irriducibili ad una fisiologica fusione con il nuovo finanziamento.

In ogni caso, anche un eventuale giudizio positivo non avrebbe potuto che essere condizionato alla predisposizione di un nuovo schema contrattuale, capace di sanare e integrare le deficienze del precedente rapporto.

L’Unità di Verifica degli investimenti pubblici avrebbe potuto assentire un accertamento di conformità del rapporto preesistente alle previsioni di spesa e agli effetti socio-economici, contemplati nell’originario progetto, posto a base del rapporto contrattuale con il concessionario e suscettibile di valutazione negativa, alla luce di obiettivi elementi già emersi prima dell’esame della richiesta di finanziamento.

Anche nel caso di una valutazione in termini di sanabilità dei preesistenti difetti, avrebbe potuto proporre di condizionare il finanziamento alla adozione di misure specifiche, atte a superare i limiti operativi e ad assicurare una proficua esecuzione dell’investimento e una fisiologica dinamica di spesa.

Infine si sarebbe pervenuti ad una valutazione definitiva sulla fattibilità economico-finanziaria della iniziativa. In ogni caso sarebbero stati presi in considerazione il ruolo e la consistenza tecnico-economica rivestita, nel programma del Comune di Civitavecchia, dai beni realizzati dal Comune stesso con l’utilizzo dei fondi strutturali comunitari e poi conferiti al concessionario, senza una stima economica e una precisa indicazione della loro utilizzazione nel contesto progettuale.

In definitiva, appare non corroborata da coerente istruttoria la decisione del CIPE di avallare un giudizio positivo su un investimento di ragguardevoli dimensioni, senza utilizzare le specializzazioni degli organi consultivi e fruire del loro apporto cooperativo, in relazione ad obiettivi chiaramente assegnati alle loro aree di attività e notevolmente remunerati, pur in assenza di coinvolgimento diretto.

Il CIPE, invece, con scarna motivazione[74], si è ispirato alla proposta del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e alla relazione orale del Ministro[75], autorizzando un cospicuo impiego di fondi pubblici, in una iniziativa di cui erano incerti e nebulosi alcuni snodi essenziali della realizzazione.

Più in generale, può dirsi che l’analisi economica del contratto di concessione preesistente, da parte degli organi tecnici in ciò specializzati, avrebbe reso evidente l’entità dei rischi cui andava incontro la parte pubblica, nel finanziare ulteriormente una iniziativa così indefinita e caratterizzata da conflitti di interesse tra committente e assuntore.

D’altronde dalla nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze – UVER n. 11127 del 12/04/2006 emerge come il processo valutativo demandato a questa unità riguarda molti dei profili rimasti inevasi nella procedura istruttoria che ha riguardato l’Interporto di Civitavecchia. Si ritiene a tal fine riportare alcuni stralci della nota afferenti al richiamato processo valutativo “Compito dell’UVER, invece, è stato quello di verificare, sulla base della previsione di conclusione dell’istruttoria tecnica formulata dalla stessa STM, la credibilità dei profili di spesa forniti dagli enti attuatori, valutandone l’eleggibilità nel concorso delle seguenti condizioni:

-          esistenza di risorse proprie degli enti attuatori, tali da configurare quelle FAS come aggiuntive per la completa realizzazione del progetto;

-    capacità di garantire un livello significativo di spesa realizzata in un periodo di riferimento ristretto, capacità derivante dalle stime fornite dagli stessi enti ma sostenuta da un giudizio positivo sul loro grado di affidabilità.

Quest’ultima valutazione, evidentemente la più critica, è stata condotta ponendo a fondamento del giudizio sulla stima di spesa, essenzialmente:

-          lo stato di avanzamento della progettazione relativo al singolo intervento e correlativamente la ragionevole previsione di completamento dell’iter amministrativo di approvazione previsto dalla legge-obiettivo;

-          la coerenza interna dei programmi di spesa presentati dagli Enti attuatori.

Questo processo logico ha poi condotto a un ordinamento dei progetti “eleggibili” secondo parametri oggettivi, basato su un numero-indice che riflette rispettivamente:

1.      un indice di redditività, che stima per ciascun progetto l’efficacia in termini di spesa delle ulteriori risorse richieste;

2.      un indice di anticipazione, che valuta i progetti in base alla “prossimità” nel tempo della spesa generata;

3.      un indice di spesa, che tiene conto della dimensione assoluta della spesa prevista come approssimazione della loro strategicità, ai quali è attribuita una ponderazione in grado di riflettere i profili di maggiore rilevanza.”

Peraltro la Corte dei Conti con la precedente delibera n.8/2005/G aveva sottolineato molte di queste disfunzioni operative nonché il mancato raccordo tra CIPE, Struttura Tecnica di Missione e organismi di consulenza tecnico-economica e finanziaria.

Le osservazioni della Corte non sembrano essere state recepite alla luce della nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze - UVAL n. 16146 del 9/06/2006 laddove si segnala che il CIPE e la Struttura Tecnica di Missione, ciascuna per le proprie competenze, non si avvalgono in modo sistematico del monitoraggio e della consulenza che detta struttura tecnica potrebbe offrire. Si ritiene opportuno riportare alcuni passi della evocata nota istruttoria: “Questa attività di monitoraggio non avrebbe solo rappresentato uno strumento di aiuto alla decisione e una base informativa capace di informare le previsioni circa l’andamento progettuale e finanziario della legge obiettivo, ma avrebbe anche fornito, grazie all’accumularsi nel tempo delle informazioni, una solida base per qualunque attività di tipo valutativo circa l’efficacia dello strumento e, in particolare, per contestualizzare e interpretare correttamente la robustezza e accuratezza dei risultati del Piano economico-finanziario. Avrebbe inoltre costituito la base informativa indispensabile per poter procedere a qualunque autonoma valutazione circa la ricaduta economica e sociale delle iniziative proposte al finanziamento della legge-obiettivo.

La mancata adozione della proposta – la cui formulazione traeva anche origine dalla volontà di corrispondere positivamente alle osservazioni critiche sollevate dalla magistratura contabile nella sua prima ricognizione del gennaio 2005 – ha impedito una positiva correzione del processo. Con lettera prot. n. 0027964 del 28/09/2005 il Capo Dipartimento del DPS informava il Sergretario del Cipe delle criticità riscontrate relativamente ai contenuti della documentazione istruttoria inviata al Cipe dalla STM ai fini dell’approvazione dei progetti e/o dell’assegnazione di finanziamenti e della persistente mancata presentazione della Relazione sullo stato di attuazione del programma. Tali profili, si segnala nella comunicazione, sono rilevanti in quanto attengono alla possibilità che la Segreteria del Cipe, e di conseguenza l’Uval, sia messa nelle condizioni di assolvere con cognizione di causa la propria funzione di istruttoria per le decisioni. In secondo luogo la mancanza di informazioni e istruttorie complete comporta l’impossibilità (per il Cipe, le istituzioni di controllo gli organi preposti alla valutazione, i cittadini) di valutare gli interventi e le loro ricadute e complessivamente i risultati del programma.”

Nei mesi seguenti si sono riscontrate difficoltà aggiuntive in capo allo SCIPE che, compresso fra termini temporali resi oggettivamente non credibili di ricezione della documentazione istruttoria da parte della STM, è stato in molti casi indotto a non richiedere affatto il parere dell’UVAL ovvero a richiederlo senza poter offrire l’ausilio di una adeguata documentazione di supporto. Ciò spiega il numero limitato di iniziative per cui l’Unità è stata chiamata a emettere un parere nel periodo di osservazione. ......

Le maggiori criticità del processo di valutazione circa la fattibilità economico-finanziaria degli interventi della legge-obiettivo sono ravvisabili nei seguenti elementi:

a)     sostanziale disintermediazione dell’Uval nel processo valutativo delle opere comprese nel PIS per effetto delle scelte riconducibili, in ultima analisi, alla responsabilità della STM;

b)     nei pur minoritari casi in cui tale valutazione è stata richiesta ha pesato sulla robustezza delle valutazioni espresse dall’UVAL l’esilità del supporto informativo della documentazione predisposta dalla STM, in relazione alle considerazioni di natura economico-finanziaria, cui ha verosimilmente concorso l’inadeguatezza delle competenze specialistiche attestate presso le strutture di assistenza tecnica a supporto dei proponenti;

c)     frequente incompletezza, modesta leggibilità e difficile accessibilità informatica dell’insieme informativo minimo richiesto dalle deliberazioni del CIPE per la valutazione finanziaria (cd. “schema sintetico”);

d)     frequente trasmissione da parte della STM allo SCIPE delle informazioni disponibili sulle iniziative progettuali pressoché a ridosso della riunione dell’organo politico (CIPE o preCIPE) chiamato a decidere sul contributo pubblico richiesto per la costruzione dell’opera;

e)     sostanziale mancanza di volontà da parte dei promotori a compilare il modello di valutazione finanziaria (il cd. “PEF completo”, che infatti non è stato trasmesso in via formale per nessuna delle opere esaminate nel periodo oggetto della richiesta della Corte);

f)       mancato inquadramento degli elementi informativi relativi a interventi costituenti singoli parti di una realizzazione infrastrutturale complessa (ad esempio nel caso di porzioni di sistemi a rete fissa o di singoli tronchi di opere viarie) nel contesto dell’equilibrio economico-finanziario complessivo;

g)     frequenti richieste, originate dalla STM e trasmesse all’UVAL dallo SCIPE, di fornire pareri sulla congruità dei contributi pubblici richiesti a fronte di opere incluse nel PIS non già a fronte del valore complessivo dell’investimento come rappresentato nel piano finanziario relativo alla costruzione e gestione ma del costo della sola fase progettuale (preliminare o definitiva) di tali interventi.....

La difficoltà di avviare un meccanismo di monitoraggio completo degli interventi e delle variabili rilevanti in relazione ai singoli interventi e a formulare valutazioni complete e affidabili circa i profili finanziari delle iniziative progettuali sottoposte a parere non ha permesso, a fortiori, di svolgere analisi autonome della possibile “ricaduta economica e sociale delle relative iniziative” cui la Corte si riferisce nella sua richiesta”.

 

4.1.          La Conferenza di servizi successiva alla emanazione della legge n.443/01

Prima dell’espletamento dell’istruttoria inerente alla delibera CIPE di finanziamento, il Progetto preliminare della Piastra logistica di Civitavecchia è stato sottoposto all’esame della Conferenza di servizi per le valutazioni di natura ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico e sulla tutela della salute e della pubblica incolumità. La Conferenza di servizi, riunitasi in data 7/02/2002, ha approvato il progetto preliminare ma con diverse prescrizioni integrative, dalle quali emergono forti rilievi critici, sotto il profilo della tutela dei vincoli archeologici[76], della tutela ambientale, della destinazione urbanistica dei luoghi interessati all’intervento, della stessa sicurezza e stabilità delle opere e dei manufatti da realizzare.

Rinviando a quanto già osservato precedentemente in ordine alla prevedibilità dei rischi archeologici, del tutto ignorati nel project finance iniziale, mette conto segnalare la gravità di alcuni profili critici emersi in sede di conferenza, sotto il profilo ambientale[77].

In particolare, gli aspetti idrogeologici e di stabilità delle aree oggetto di intervento, appaiono trascurati negli elaborati tecnici originari, così da inficiare la validità progettuale degli interventi di risagomatura idraulica, di ingegneria naturalistica e di inserimento ambientale delle nuove opere.

Gravemente lacunoso appare anche lo studio urbanistico delle soluzioni proposte nel progetto e la sua corrispondenza alla disciplina territoriale vigente[78]: assenza del piano particolareggiato per gli insediamenti produttivi, mancanza di fasce di rispetto prescritte dal codice della strada, interferenza tecnica con opere realizzate con fondi comunitari, risultano problemi ancora aperti al momento della redazione del progetto dell’aprile 2003, fatto proprio dall’Amministrazione in data 6/6/2003 con delibera n. 294 della Giunta Municipale.

Infine, la stessa stabilità delle opere proposte, appare alla medesima data, condizionata da verifiche, prove ed approfondimenti progettuali, che ne potrebbero addirittura mettere in forse la compatibilità realizzativa[79].

Dunque, i problemi emersi nella Conferenza di servizi, antecedente all’esame del CIPE, erano di tale dimensione tecnica e finanziaria da non poterne prescindere nella formulazione della stima economica posta a base del finanziamento della legge-obiettivo.

Non è neppure da escludere, alla luce della anomala tempistica dei fatti, che la stessa sopravvenienza di una legge di finanziamento di grandi opere infrastrutturali, abbia in qualche modo accentuato la dimensione della richiesta, in ordine alla quale lo svolgimento e le risultanze della Conferenza si ponevano in un duplice ed anfibio rapporto: da un lato oscurate, a livello ufficiale, dalla assenza di sviluppo tecnico ed economico al momento della richiesta del contributo; dall’altro ben conosciute dall’Amministrazione e dal concessionario, in sede di specificazione tecnica della utilizzazione del contributo stesso.

Ciò induce ad una profonda riflessione in ordine ai profili di rischio, sempre denunziati da questa Corte, delle pratiche di finanziamento “a pioggia”, cui malgrado il semantico contrasto con la locuzione “legge-obiettivo” deve essere ascritta, per la sua genesi e il suo epilogo, la fattispecie in esame. Il finanziamento dovrebbe sempre essere strettamente parametrato ad un fabbisogno tecnicamente definito e non invece l’intervento dimensionato sul finanziamento.

 

CAPITOLO  V

 

La gestione successiva alla delibera CIPE n. 57/03

 

In sede di progettazione definitiva, redatta in data 14/03/2003, sono state recepite le indicazioni precedentemente formulate, comportanti una variazione del costo dell’intervento che viene quindi quantificato in € 61.133.910,13[80] (IVA inclusa) di cui € 33.803.660,78 per lavori, € 1.521.164,74 per oneri di sicurezza, € 15.620.099,59 per somme a disposizione ed € 10.188.985,02 per IVA.

Il costo aggiuntivo dei lavori prescritti dagli enti in Conferenza di servizi viene stimato in € 4.188.291,54 e si riferisce a:

a)     vasche di laminazione                                          €        525.821,00

b)     collettore di collegamento alla fognatura comunale

     dell’area industriale                                             €        364.292,13

c)  adeguamento sedime                                           €     3.126.733,97

d)  integrazione sistemazione a verde                          €        171.444,44

Con atto n. 439 del 9/07/2004 la Giunta Municipale di Civitavecchia ha approvato il nuovo piano economico e contestualmente è stata autorizzata la proroga del termine di scadenza della concessione da 30 a 45 anni.

La proroga del termine è scaturita da una richiesta della ICPL, fondata su pretese sopravvenienze progettuali[81], attribuite alla volontà diretta o indiretta dell’Amministrazione, ma anche alla necessità di rendere gestibile il programma, attraverso la finanza di progetto[82].

Peraltro, molte delle opere aggiunte nella progettazione definitiva ed esecutiva erano già richiamate nella Convenzione, ancorché non quantificate economicamente.

Nella delibera n. 439/04 sopracitata è previsto che l’Amministrazione comunale “ha intenzione di procedere a realizzare opere di funzionalizzazione di alcuni locali già esistenti presso l’area oggetto dei lavori, i quali immobili necessitano di interventi che il concessionario si è dimostrato disponibile a realizzare a spese proprie, al fine di utilizzarli secondo la destinazione che essi già posseggono, con un conseguente aumento dei costi a carico del concessionario stesso, non precedentemente previsti nel piano economico finanziario”.

Nelle relazioni generali dei progetti definitivo ed esecutivo, rispettivamente del 14/3/2003 e del 28/4/2003, è previsto il: “riuso degli edifici esistenti per attività direzionale e di servizi. Non sono previsti lavori di modifica o adattamento degli edifici (già completati con fondi UE)”.

Con nota dell’11/06/2004 è stata presentata al Comune di Civitavecchia formale richiesta di integrazione della Convenzione di costruzione e gestione della Piastra logistica.

In tale sede, l’ICPL ha presentato un nuovo piano economico-finanziario asseverato dalla Banca OPI[83]. Tale asseverazione è stata rilasciata attestando la coerenza del piano sulla base:

a)     della durata della concessione

b)     del tempo previsto per l’esecuzione dei lavori e per l’avvio della gestione

c)     della struttura finanziaria prevista nel piano economico e finanziario

d)     del contributo pubblico

e)     delle strutture dei costi e dei ricavi e dei conseguenti flussi di cassa del progetto.

La banca specifica che “nello svolgimento dell’attività di cui sopra si è basata su dati e documentazione relativi al progetto forniti dalla ICPL che non sono stati sottoposti a verifiche di congruità”.

L’asseverazione tiene conto di una durata della concessione di quarantacinque anni.

Nelle fonti di copertura previste nel piano economico-finanziario è stato inserito anche l’intero contributo pubblico di 11,183 Meuro (pari al 14,3%) assegnato dal CIPE al Comune di Civitavecchia con delibera n. 57/2003.

Nei “costi operativi” del Conto Economico, figura il canone di concessione degli immobili già esistenti nell’area oggetto di concessione per € 210.000, a partire dal 4° anno, con un trend di crescita fino al 45° anno per € 577.960[84].

Il totale ricavi in fase operativa al primo anno di gestione ammonta ad € 3.652.390 e al 45° anno ad  € 21.816.210[85].

E’ stato quindi stipulato in data 6/08/2004 un atto aggiuntivo ed integrativo alla Convenzione tra il Comune di Civitavecchia e la ICPL, con il quale è stato rideterminato il costo dell’intervento: “la perizia suppletiva e di variante n° 1 ha determinato un incremento della spesa iniziale prevista per l’esecuzione delle opere, per cui l’importo complessivo dei lavori principali ed aggiuntivi passa da € 36.151.983,00 a € 61.071.555,06” con una differenza rispetto all’importo della prima convenzione pari a € 24.919.372,06.

Tale differenza in realtà, è in parte fittizia, in quanto l’importo della convenzione non corrispondeva alla stima del quadro economico del progetto preliminare, che ammontava ad € 50.363.815,26, per cui la differenza risulta pari a € 10.707.739,80.

Nell’art. 7 del citato atto aggiuntivo e integrativo viene stabilito che “la durata della concessione di costruzione e gestione comprensiva del diritto di superficie viene ristabilita in anni 45 a far data dall’approvazione del progetto esecutivo. La presente convenzione è rinnovabile per ulteriori 45 anni secondo le disposizioni vigenti al momento della suddetta scadenza”.

La clausola di rinnovabilità della concessione non è prevista nella delibera di rideterminazione delle nuove condizioni di equilibrio.

 

5.1. Valutazioni in ordine alle ulteriori modifiche introdotte al rapporto con il promotore-concessionario

I fatti oggetto di esposizione nel precedente paragrafo avrebbero dovuto essere oggetto di verifica e monitoraggio da parte della Struttura Tecnica di Missione – Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del CIPE per verificare il mantenimento delle condizioni e degli equilibri dell’investimento, vigilandosi in tal modo sulla corretta spendita del contributo della legge 443/01, in relazione agli obiettivi alla base dell’investimento collocato nel programma della suddetta legge.

Il carente approfondimento della iniziativa in sede istruttoria da parte dei suddetti uffici, di cui si è precedentemente riferito, è probabilmente all’origine di questo mancato monitoraggio-controllo: nella buona sostanza la mancata focalizzazione del parametro di riferimento iniziale ha reso assolutamente precario un raffronto concomitante tra obiettivi prefissati e congruità del percorso attuativo adottato dall’Amministrazione.

Si ritiene di riassumere gli aspetti più problematici emersi in questa fase attuativa, rispetto allo scenario raffigurato in sede di presentazione della domanda di finanziamento:

·   la durata della concessione viene incrementata del 50% (da 30 a 45 anni) rispetto alla convenzione primitiva: considerata la intervenuta novità del finanziamento, ed impregiudicata ogni successiva osservazione sul concreto esercizio dello jus variandi da parte dell’Amministrazione, il tempo in questione sarebbe dovuto, quanto meno, rimanere invariato, posto che la durata della concessione è un elemento remunerativo del concessionario, il quale, nel caso di specie, già veniva a godere di ulteriori dazioni in conto capitale (risorse messe a disposizione dalla L. 166/2002 e operazioni di partecipazione al capitale) da parte del committente. Ma quel che più sorprende, detto rilevantissimo incremento veniva concesso in presenza di una ben più sostanziosa richiesta di prolungamento da parte del concessionario (fino a 90 anni) pari al 300% dell’originaria durata. Questa consistente pretesa di incremento del corrispettivo è stata solo apparentemente ridimensionata dalla Amministrazione. Pur in assenza di qualsiasi espressa determinazione nella delibera G.M. 439/04, viene inserita nella convenzione una anodina e apparentemente ultronea clausola, secondo cui la convenzione sarebbe rinnovabile per ulteriori “45 anni”, secondo le disposizioni vigenti al momento della scadenza. Una sorta di “presupposizione amministrativa” che nasconde la inespressa volontà (formalizzata nella ennesima variante, di cui si riferisce in seguito) di conferire un nuovo incremento corrispettivo all’assuntore. Ciò pur in presenza di una asseverazione bancaria parametrata a 45 anni;

·         gli incrementi corrispettivi riconosciuti al promotore-concessionario si basano assiomaticamente sul presupposto che sarebbero intervenute nuove prescrizioni tecniche, imputabili alla volontà dell’Amministrazione, dando luogo ad una correlata esigenza di ristoro a beneficio dello stesso. In tale ottica, non si tiene in alcun conto che le prescrizioni in questione derivano, come dimostra l’analisi compiuta in precedente paragrafo, da carenze e incompletezze progettuali, originate dagli affrettati e lacunosi elaborati, presentati repentinamente dal promotore nel giugno del 2000. E’ un principio immanente all’ordinamento contrattuale dei lavori pubblici (sancito tra l’altro, all’art. 20 della legge 109/94) che le carenze progettuali sono imputabili al soggetto redattore della progettazione. Il fatto che il Comune abbia fatto propri elaborati gravemente carenti non cancella la responsabilità del soggetto estensore del progetto, il quale non può essere completamente indennizzato degli effetti dei suoi errori;

·         sotto questo profilo, il preteso “riequilibrio economico-finanziario” non può essere inteso come sanatoria della mancata remuneratività derivante da incuria progettuale: “la revisione” del sinallagma a favore di una parte può essere assicurata solo se originata da fatti esterni o imputabili all’altra parte. In realtà, questa pratica revisionale, anomala sotto il profilo civilistico per la volontaria “cedevolezza” della parte committente, trova spiegazione anche nel patente conflitto di interessi, in cui quest’ultima si è venuta a trovare nel doppio ruolo di affidante e affidatario-compartecipante;

·         d’altronde, lo stesso richiamo effettuato dall’assuntore in ordine alla esigenza di modificare la convenzione per finanziare l’opera “con gli schemi della finanza di progetto” per adeguare il contratto alla normativa già vigente “al momento della stipula”, costituisce espressa ammissione della inidoneità del proprio progetto, su cui si è basata la procedura concorsuale e la aggiudicazione;

·         la sorte degli immobili realizzati con i fondi DOCUP muta repentinamente nell’arco di pochi mesi: nell’aprile 2003 non avrebbero dovuto subire alcun intervento di modifica e adattamento, nel luglio 2004 e, ancora successivamente, come descritto in seguente paragrafo, dovevano essere assoggettati a radicale modifica, prima a spese del concessionario, poi del committente;

·         peraltro gli stessi immobili, nei costi operativi del conto economico presentato dal concessionario ai fini della asseverazione, figuravano per un canone di € 210.000 annui a partire dal 4° anno, con un trend di crescita fino al 45° pari ad € 577.000. La quantificazione del corrispettivo di cui sopra non risulta essere stata effettuata sulla base di una perizia di stima degli immobili medesimi. Tale valore è stato rideterminato in riduzione dalla variante di fine 2005.

·         la asseverazione bancaria appare – come la precedente – basata su dati virtuali, esposti dalla impresa committente, privi di alcun riscontro circa la fattibilità dell’intervento, la sua remuneratività e la capacità di generare flussi di cassa positivi. In pratica, la sua presentazione è indice indiretto della inattendibilità della prima asseverazione ma, contemporaneamente, ne ripete la metodologia inappropriata e pone in luce la assenza di alcun riscontro alle prospettazioni della impresa richiedente;

·         le valutazioni non appaiono soltanto virtuali, ma addirittura infondate, essendo previsto nella parte attività del piano economico, l’intero contributo della legge-obiettivo pari a Meuro 11,183, a fronte della parziale destinazione dello stesso ad opere diverse da quelle previste nella variante;

·         la stima dei ricavi in fase operativa viene valutata in modo apodittico per l’intero periodo di 45 anni. Ad oggi non risulta essere svolto alcun monitoraggio circa lo scostamento della gestione intrapresa dalla ICPL, rispetto al quadro raffigurato in sede di asseverazione. Peraltro, già le vicende negative della gestione societaria con svalutazione del capitale e successiva ricapitalizzazione, appaiono sintomatiche di inattendibilità del quadro asseverato dalla Banca OPI.

 

5.2.    Perdite di esercizio del promotore-concessionario, riduzione capitale sociale,  oneri di ricapitalizzazione a carico della parte pubblica

Nel maggio 2005 la società ICPL ha deliberato di coprire la perdita del bilancio dell’esercizio chiuso al 31/12/2004, di € 538.807, e le perdite degli esercizi precedenti, pari ad € 556.714, attraverso la riduzione del capitale sociale da € 9.299.850,00 a € 8.131.700,48 con annullamento di una parte delle azioni. Con la stessa delibera assembleare la società ha disposto un aumento del capitale sociale motivato da “nuove prospettive di lavoro” portandolo a € 20.400.000.

Il Comune di Civitavecchia, per mantenere la quota azionaria partecipativa del 25%, avrebbe dovuto sottoscrivere azioni per un importo pari a € 3.067.057,38. Tuttavia il Comune ha deliberato di sottoscrivere azioni per un valore di € 911.432,22 riducendo in tal modo la percentuale partecipativa al 14,43%.

La società Sviluppo Lazio spa non ha provveduto alla sottoscrizione di ulteriori azioni, cosicché la “quota pubblica” (rappresentata dal Comune di Civitavecchia e dalla Sviluppo Lazio spa) nel capitale della ICPL risulta complessivamente ridimensionata al 24% (il bando di concessione prevedeva una partecipazione pubblica nella società del 49%).

Il Comune si è premurato di mantenere la percentuale “pubblica” al 24% “per conservare inalterati i diritti e le prerogative previste negli accordi parasociali”[86] approvati con la delibera della Giunta Municipale del Comune di Civitavecchia n. 764 del 30/12/2002.

Il Commissario Straordinario del Comune di Civitavecchia, con determina n. 21 del 20/06/2005, ha disposto il pagamento della nuova quota di partecipazione, mediante variazione di bilancio dal “Titolo II, int. 01 al Titolo II, int. 08 – partecipazione azionaria” per € 227.858,81 e di provvedere al finanziamento della restante parte, pari a € 683.574,91, “mediante devoluzione di mutuo per il progetto di realizzazione del 1° stralcio funzionale delle OO.UU. del piano denominato Case Turci in assenza della presentazione del progetto esecutivo”.

La Cassa Depositi e Prestiti non ha acconsentito all’esecuzione di tale operazione, richiedendo un’attestazione circa la mancanza di perdite nel bilancio della società.

Il Comune ha allora provveduto alla copertura di tale quota mediante l’emissione di un prestito obbligazionario (BOC)[87].

Con determinazione del Commissario Straordinario n. 81 del 21/07/2005, è stata approvata la modifica degli accordi parasociali stipulati con la società ICPL, nei quali il Presidente del Consiglio di amministrazione, nominato su proposta del Comune di Civitavecchia, subisce una radicale riduzione dei poteri attribuitigli con i precedenti accordi[88], rimanendo nella sua titolarità la sola rappresentanza legale congiuntamente all’amministratore delegato, la convocazione e il coordinamento del Consiglio di amministrazione.

 

5.3.          Valutazioni in ordine alla gestione delle partecipazioni pubbliche

Le vicende economiche della società concessionaria confermano il quadro problematico per la finanza pubblica, che già si poteva delineare in astratto, con riguardo alla tipologia delle operazioni economiche messe in atto dal Comune di Civitavecchia.

Se nel bando di gara era stata inserita la clausola della partecipazione pubblica al 49%, trasformando in lex specialis del concorso una clausola priva di ragione e motivazione e costringendo l’Amministrazione alle onerose e contraddittorie pratiche di integrazione negoziale, è altresì accaduto che tale clausola sia stata poi disattesa attraverso la riduzione del capitale societario e la successiva ricapitalizzazione.

Detta partecipazione si è ridotta in misura superiore al 50% (24% del capitale totale) per effetto del mancato intervento ricapitalizzatore della società regionale e della ristrettezza delle risorse a disposizione del Comune di Civitavecchia.

Invero ulteriori e collegate alla genesi della partecipazione sembrano essere le ragioni alla origine del fatto: qualsiasi intervento pubblico nell’economia dovrebbe avere alla base una strategia ben chiara, la quale costituisce per esso il naturale riferimento paradigmatico sia per valutare i risultati, che le eventuali ipotesi di correzione in caso di emersione di punti critici. Da un lato la Sviluppo Lazio spa[89] era entrata nella società con generica motivazione senza la scansione degli obiettivi in concreto perseguiti e riscontri sulla ragionevolezza delle clausole contrattuali sottoscritte; dall’altra il Comune è stato vincolato da una clausola altrettanto apoditticamente inserita nel bando di gara.

Effettuare valutazioni in termini strategici in condizioni così indefinite, non risulta effettivamente agevole e ciò, almeno in parte, sembra spiegare il successivo disimpegno della società regionale Sviluppo Lazio e la “simbolica” ricapitalizzazione del Comune.

Per quel che concerne il comportamento delle società regionali di sviluppo, le quali – come è noto – impiegano fondi pubblici soggetti, in quanto tali, ad obblighi di trasparente rendicontazione, appaiono maturi i tempi per una codificazione del principio secondo cui occorre rendere analitiche e ostensibili le motivazioni di questi interventi sul mercato, nonché pienamente intelligibile la coerenza delle operazioni contrattuali adottate.

Anche la decisione di ricapitalizzare parzialmente, assunta dal Commissario Straordinario, per conservare inalterati i diritti e le prerogative previste negli accordi parasociali, urta con la sostanziale modifica di questi ultimi, che vede un brusco ridimensionamento dei poteri del rappresentante comunale.

Ma in termini di opportunità, anche questa incongruità sembra trovare una ragione nella esigenza di ridimensionare prerogative già esercitate in un periodo di passiva gestione societaria, quale quella conclusasi con le riferite perdite.

A ben vedere, tuttavia, l’insieme delle osservazioni sin qui svolte, pone in luce il problema della professionalità specifica delle nomine politico-amministrative: il fatto di ricoprire o aver ricoperto il ruolo di assessore al pertinente ramo di attività, non sembra prova sufficiente di idoneità a condurre in modo manageriale una società di progetto.

Ed in effetti, quel che emerge dalla intera vicenda è che la affermata progettualità tecnica e finanziaria del promotore-concessionario non ha saputo proporre che soluzioni tradizionalmente burocratiche dei vari problemi, il cui onere è stato sistematicamente attribuito alla parte pubblica.

Sentore di queste preoccupazioni si ricava nella giusta decisione della Cassa Depositi e Prestiti di negare la devoluzione del mutuo, in assenza di garanzie circa il rischio che lo stesso, anziché in pratiche di investimento, fosse impiegato per risanare le perdite di esercizio.

In questo senso è apparsa particolarmente efficace la formulazione dell’articolo 3, comma 19, legge n. 350/03 che vieta queste operazioni di indiretta copertura delle perdite di esercizio delle società pubbliche e/o partecipate.

Peraltro il Commissario, dopo il diniego della Cassa, ha provveduto alla emissione di BOC portando sostanzialmente a termine analoga operazione debitoria[90].

In conclusione può dirsi che il conflitto di interessi tra Amministrazione committente e contemporaneamente partecipante dell’aggiudicatario, e l’uso elusivo di contratti atipici e/o innovativi, dovrebbe indurre maggiori controlli e accorgimenti normativi per prevenirne il negativo impatto sui bilanci pubblici.

 

5.4.          Le ulteriori modifiche al rapporto con il promotore-concessionario

In data 5/01/2006 il Comune ha stipulato un ulteriore atto aggiuntivo, approvato con determinazione del Commissario Straordinario n. 358 del 29/12/2005[91], alla convenzione che modifica e rettifica i precedenti.

Il valore della concessione, ai fini fiscali, è rideterminato in € 68.199.000 (IVA esclusa).

Il Comune di Civitavecchia, tenuto conto anche dei lavori di rifunzionalizzazione dell’area ex sosta e delle avverse condizioni atmosferiche verificatesi, ha prorogato il termine di ultimazione lavori dal 28 febbraio al 31 agosto 2006[92].

Il piano economico-finanziario è stato modificato in relazione agli elementi di seguito indicati:

a)     “della messa a disposizione del Concessionario, come previsto in sede di Convenzione originaria, dell’area c.d. “ex-sosta” e dei manufatti sulla medesima area insistenti;

b)     degli oneri necessari alla rifunzionalizzazione dei manufatti di cui al precedente punto[93];

c)     della necessità di scorporare dal piano economico-finanziario dell’iniziativa le seguenti opere a corollario: Rampe svincolo superstrada, Svincolo ingresso piastra logistica, Raccordo ferroviario, Impianti video sorveglianza e antintrusione, (per complessivi € 3.728.044) di competenza esclusiva del Concedente, erroneamente inserite in sede di prima revisione del piano economico finanziario e non previste dalla proposta del Promotore nè dal progetto preliminare dallo stesso presentato ed approvato dal Concedente nè interferenti tecnicamente con le opere oggetto di concessione. Le opere in questione, oggetto di finanziamento CIPE, verranno realizzate autonomamente dal Concedente;

d)     della conseguente necessità di ridurre da € 11.183.000,00 a € 7.454.956,00 (il contributo era stato inserito nel piano asseverato dalla Banca OPI del 22/06/2004, tra i fondi di copertura) l’entità del contributo alla realizzazione delle opere interferenti con quelle originariamente previste.

La incertezza sulla opportunità della decisione emerge anche da clausole condizionanti l’esito di alcune aggiunzioni contrattuali[94].

Nel medesimo atto si prevede altresì che il Concedente dovrà mettere a disposizione il contributo pubblico per la realizzazione delle opere prescritte dalla Conferenza di Servizi del febbraio 2002, fino alla concorrenza dell’importo massimo di € 7.454.956,00 previa rendicontazione da parte del concessionario. Qualora il predetto contributo non possa essere concesso, le Parti dovranno effettuare un riequilibrio del piano economico-finanziario mediante proporzionale riduzione del canone concessorio e/o mediante aumento della durata della concessione.

Il nuovo piano economico-finanziario è stato asseverato in data 23/12/2005 dalla Banca OPI che, come per le precedenti attestazioni, si è basata sui dati forniti dalla società ICPL senza sottoporli a verifiche di congruità[95].

La copertura finanziaria del progetto viene ipotizzata attraverso Equity (capitale sociale) per € 18.790.000, finanziamento soci per € 6.200.000, contributo pubblico (l. 443/01) per € 7.454.960, finanziamento di progetto per € 34.097.000 e “finanziamento IVA” (bancario garantito dai crediti IVA) per € 9.689.000.

I ricavi annui stimati rimangono invariati rispetto alla precedente asseverazione del 22 giugno 2004 della medesima banca.

 

5.5.          Valutazioni in ordine all’ultima modifica della concessione

A parte le considerazioni già formulate circa lo stillicidio di varianti al programma contrattuale, è da sottolineare come l’ultima elevi il valore del rapporto ad una somma superiore del 92% rispetto a quella iniziale.

Il corrispettivo per i manufatti realizzati con il contributo comunitario viene ridotto, per le motivazioni esternate solo in fase di contraddittorio, di cui si riferisce al par. 10.1, da € 210.000 a € 140.000, con una anticipazione forfettaria di € 2.104.000,00, ed € 168.280,00 da corrispondersi ogni anno a partire dal 2017. Trattandosi di elementi economici del corrispettivo tra le parti, è evidente che gli stessi non possono essere così apoditticamente inseriti in convenzione.

Il preteso “scorporo” dalla convenzione delle opere a corollario, in realtà cela una grave lacuna del precedente piano finanziario e della relativa asseverazione, dal momento che tali opere non sono mai state introdotte in nessun piano economico-finanziario come “costo”.

Quanto al contributo statale attribuito dal CIPE al Comune di Civitavecchia, la riduzione nel piano economico-finanziario asseverato conferma la approssimazione con cui la precedente convenzione aveva provveduto ad impiegare il contributo.

Ma anche la quota di 7,45 Meuro rimane di incerta destinazione a causa delle indeterminatezze, imprecisioni e decisioni apodittiche, che hanno accompagnato la correzione e la integrazione della primitiva convenzione-contratto.

Tra l’altro sorprende l’inclusione, nelle opere scorporate dal piano economico-finanziario dell’iniziativa, dello “Svincolo di ingresso della Piastra logistica”, che fin dal progetto preliminare posto a base di gara veniva espressamente attribuito al concessionario[96].

Si tratta a ben vedere di una ulteriore sopravvenienza passiva immotivatamente attribuita all’Amministrazione.

Peraltro, come già rilevato, nell’oggetto del bando di gara erano comprese anche le Rampe Svincolo Superstrada e il Raccordo ferroviario malgrado la relazione tecnica del progetto li escludesse.

L’Amministrazione comunale, attraverso il Commissario Prefettizio pro-tempore, appare giustamente incerta sulla possibilità di questo automatico trasferimento del contributo al concessionario ed inserisce una sorta di condizione sospensiva alla efficacia dell’atto convenzionale, collegandola all’esito del presente referto.

Rinviando al successivo paragrafo 9 circa la natura e gli effetti della funzione di controllo esercitata dalla Corte in questa sede, è di tutta evidenza come l’attribuzione di un contributo finalizzato, quale quello riconosciuto dalla delibera CIPE n. 57/03, non possa avvenire senza una valida e concreta giustificazione, in termini di diritto e di fatto, dell’operato antecedente e successivo a tale provvedimento amministrativo. Anche accettando l’assunto (tecnicamente peraltro non dimostrato dagli atti prodotti dalla Amministrazione) secondo cui esso riguarderebbe opere non incluse nella primitiva convenzione, non si comprende perché la utilizzazione di dette risorse non debba essere aperta al mercato, attraverso una procedura concorsuale gestita direttamente dalla Amministrazione. E’ bene ricordare – infatti – come l’originaria concessione sia stata attribuita con modalità assolutamente dirette al promotore, tenuto conto delle anomale vicende attuative degli artt. 37 bis e segg. della legge 109/94.

E’ da rilevare, infine, come anche la terza banca coinvolta nella procedura di asseverazione del progetto finanziario, si limiti a prendere atto delle astratte progettazioni del promotore-concessionario senza alcuna valutazione circa la redditività e la bancabilità del progetto.

 

5.6. Profili critici della asseverazione bancaria

Sulla funzione della asseverazione bancaria nell’ambito del project finance occorre formulare alcune considerazioni di carattere generale: finora la dottrina e la giurisprudenza, a cominciare dall’Autorità dei lavori pubblici[97], si sono soffermate su aspetti formali e sulla natura giuridica della stessa. Ciò sembra aver consentito al sistema bancario, e all’ABI in particolare, di circoscrivere le responsabilità gravanti sull’istituto asseverante, utilizzando l’argomento della natura privata del rapporto civilistico, derivante dalla adozione di tale istituto.

Pur essendo indiscutibile la natura del rapporto, peraltro atipico, stante la scarna disciplina dettata dal legislatore della legge-quadro e dalle norme speciali in materia, è indubitabile che lo stesso abbia rilevanza pubblicistica, testimoniata dalla collocazione normativa e dalla particolarità della materia dei lavori pubblici.

Ciò comporta, fermo restando il principio della autonomia decisionale della amministrazione, che l’attestazione qualificata di un istituto bancario sia per quest’ultima elemento imprescindibile, per esercitare una corretta ponderazione della iniziativa progettuale. Conseguentemente la sua assenza o la sua incompletezza vengono ad inficiare, alla base, la valutazione successiva circa la congruità degli elementi, che compongono il project sotto il profilo economico-finanziario.

A ben vedere, l’asseverazione riguarda proprio il nucleo della valutazione circa la opportunità o meno di avvalersi della finanza di progetto: infatti, senza un esame critico ed analitico del progetto (da parte della banca, naturale “giudice” della “bancabilità” della iniziativa economica) sotto il profilo della fattibilità dell’intervento, della sua remuneratività e della capacità di generare flussi di cassa positivi, il progetto stesso viene a mancare di un giudizio necessario circa la sua realizzabilità. La fattibilità del project finance non si esaurisce infatti nella verifica tecnica, e neppure nella copertura momentanea dei pertinenti oneri finanziari, ma deve acquisire garanzie circa la sua capacità futura di generare flussi finanziari ed economici attivi.

Le clausole bancarie utilizzate nel corso della precedente procedura, peraltro conformi al formulario ABI, le quali possono riassumersi nella locuzione “la banca si è basata su dati e documentazione relativi al progetto forniti dal promotore, che non sono stati sottoposti a verifiche di congruità e pertanto non assume responsabilità circa la veridicità e congruità degli stessi”, appaiono assolutamente vanificatrici della causa giuridica dell’istituto, il quale – così inteso – viene ad assumere il ruolo di inutile sovrapprezzo economico e temporale della procedura di project finance.

In sede legislativa, queste osservazioni conducono ad una alternativa inevitabile: o chiarire la inammissibilità di tale clausola o abbandonare la strada della asseverazione, ricercando altre soluzioni per garantire la fattibilità economico-finanziaria e la bancabilità di un project finance.

 

5.7.          Le variazioni patrimoniali inerenti all’area di sedime dell’intervento

Come si evince dagli allegati A1, A2, A3, sviluppati in sequenza cronologica, il numero degli immobili messi a disposizione del concessionario è progressivamente aumentato nel periodo 30/12/2002 – 5/1/2006.

La convenzione del 30/12/2002 attribuiva (cfr All. A1) al concessionario il semplice uso temporaneo dell’area evidenziata nel predetto allegato. Quella del 6/8/2004 prevedeva che una parte molto più consistente della precedente (cfr All. A2) fosse conferita in diritto di superficie. Infine, con l’ultimo atto aggiuntivo (cfr All. A3), il diritto di superficie si estende ad una parte pressoché doppia di quella inizialmente data in uso temporaneo; nella concessione è anche compreso lo sfruttamento e la riqualificazione degli immobili realizzati con i fondi comunitari.

A parte le evidenti variazioni patrimoniali, incidenti sull’equilibrio del rapporto contrattuale, anche le stime economiche effettuate nel corso della vicenda non appaiono del tutto congruenti: nel piano economico finanziario asseverato dal Banco di Napoli in data 8/01/2002, il valore conferito alle aree risultava pari ad € 1.425.421. Nel quadro economico del progetto definitivo e di quello esecutivo della Piastra logistica (asseverato dalla Banca Opi il 16/05/2003) il valore delle aree scende ad € 1.409.135. Nel piano economico finanziario incluso nella convenzione del 2004, ed assentito dalla medesima Banca Opi il 22/06/2004, il valore delle aree risulta di € 3.159.000.

Peraltro le aree in questione attraverso più provvedimenti amministrativi sono state assoggettate a procedura espropriativa, per il cui perfezionamento il Comune di Civitavecchia[98] dichiara di aver impiegato € 1.393.597 (di cui € 385.065 provenienti da fondi DOCUP).

Non vi è tuttavia coincidenza tra le superfici espropriate e quelle conferite, che sono superiori, ricomprendendo queste ultime anche quelle sulle quali insistevano le strade comunali.

Nell’ultimo atto aggiuntivo vengono messi a disposizione del concessionario l’area ex-sosta e i manufatti sulla medesima insistenti[99] e viene determinato il “canone concessorio” in € 140.000 (importo che risulta diminuito rispetto a quanto stabilito con delibera del Comune di Civitavecchia n. 122/2002 che prevedeva un canone di importo non inferiore a 200.000 euro).

 

5.8             Modalità di esecuzione dei lavori da parte del promotore-concessionario, sub-contratti e stato di avanzamento dei lavori

Il Comune di Civitavecchia ha approvato il progetto definitivo della Piastra logistica con delibera della Giunta Municipale n. 152 del 28/03/2003.

In data 15/05/2003 si è svolta la Conferenza di Servizi che ha espresso parere favorevole con prescrizioni[100].

Il progetto esecutivo, datato 28/04/2003, è stato approvato dal Comune di Civitavecchia il 6/06/2003[101].

Le prescrizioni formulate dalla Conferenza di servizi sul progetto definitivo non sono state verosimilmente recepite in sede di redazione del progetto esecutivo, essendo l’elaborazione di questo precedente alla data del 15/05/2003.

Il quadro economico del progetto esecutivo presenta lavori per un importo di 33.456 Meuro (più gli oneri per la sicurezza di 1.505 Meuro) a cui vanno aggiunte le somme a disposizione che ammontano a 15.931 Meuro e l’IVA (10.178 Meuro) per un totale di 61.071 Meuro.

Per la realizzazione dei lavori della Piastra Logistica sono stati stipulati due contratti di appalto, uno con l’ATI Cotea/Lies e l’altro con l’impresa G & D prefabbricati Srl.

Il contratto stipulato tra la ICPL spa e la COTEA Costruzioni Stradali Edili Idrauliche srl quale capogruppo della ATI con la società L.I.E.S. srl in data 19/05/2003, prevede un importo dei lavori, a corpo e a misura, di 20.656 Meuro (di cui 19.700 Meuro per lavori e 945 Meuro per gli oneri della sicurezza).

Le società Cotea/Lies partecipano al capitale della ICPL spa (1,99%) dal 28/11/2002, antecedentemente alla stipula della convenzione con il Comune di Civitavecchia.

La società ICPL ha chiesto all’Amministrazione comunale di poter eseguire in proprio la totalità dei lavori senza subaffidamento a terzi, come invece previsto dal bando di gara[102].

Il Comune ha formulato apposito quesito al direttore del Dipartimento grandi opere – sviluppo attività produttive, al Dipartimento per le Opere Pubbliche e l’Edilizia del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, che, a sua volta, ha coinvolto la Struttura Tecnica di Missione del Ministero medesimo.

Il parere ministeriale[103] è stato reso nel senso che non sussiste alcun obbligo, per il soggetto aggiudicatario della concessione, di affidare a terzi una percentuale dei lavori sulla “scorta delle modifiche introdotte dalla legge n. 166/2002 all’articolo 37 quater della legge n. 109/1991 ed in assenza di diversa pattuizione contrattuale con il Comune di Civitavecchia”. Pertanto il Comune ha consentito alla ICPL di eseguire in proprio tutti i lavori[104].

Durante l’esecuzione dei lavori sono emersi imprevisti di natura geologica-geotecnica, che hanno determinato la necessità della redazione di una perizia di variante e suppletiva, approvata con delibera della Giunta Municipale del Comune di Civitavecchia n. 369 del 10/06/2004.

Le varianti introdotte con la perizia risultano indotte principalmente da:

§         inidoneità del materiale di scavo per l’utilizzo diretto alla formazione di rilevati con conseguente incremento di costo stimato in circa € 2.262.644,33;

§         maggiori quantità di materiale roccioso di maggior consistenza con costo stimato in € 676.113,26;

§         varianti minori, per maggiori e diverse lavorazioni in corso d’opera, che comportano un risparmio di € 282.827,32.

In data 12/07/2004 è stato stipulato un atto integrativo al contratto stipulato con l’ATI, con il quale vengono appaltati ulteriori lavori[105] - oltre a quelli determinati dalla perizia di variante e suppletiva n. 1[106] - per cui l’ammontare complessivo dei lavori è stato ridefinito in € 31.770.814,16, comprensivo degli oneri per la sicurezza.

Nelle premesse di tale atto[107] viene specificato che:

§         “si è appreso che in data 25 luglio 2003 il CIPE ha deliberato l’assegnazione a favore del Comune di Civitavecchia di un finanziamento di opere connesse all’intervento principale di realizzazione della Piastra Logistica di Civitavecchia;

§         che parte di tali opere finanziate dal CIPE risultano “coincidenti” con parte delle lavorazioni di movimento materia già ricomprese in quelle eseguibili direttamente dal concessionario ICPL e da questo affidate all’A.T.I. Cotea/Lies;

§          che nelle more di pubblicazione della delibera CIPE suddetta e quindi dell’esatta definizione delle modalità di appalto delle opere finanziate dal CIPE a favore del Comune di Civitavecchia, la società ICPL ha richiesto alla Direzione lavori di sospendere parzialmente l’esecuzione dei lavori di movimento materie affidati dalla ICPL all’ATI Cotea/Lies con il contratto del 19 maggio 2003, “coincidenti” con quelli finanziati dal CIPE come sopra specificato;

§         che il Direttore dei lavori con verbale del 7 ottobre 2003 e successivo verbale di rimodulazione del 20/4/2004 ha disposto all’ATI Cotea/Lies di sospendere parte dei lavori di movimento materiale per un importo presunto di circa € 2.700.000,00;

§         che ad oggi non sono state ancora definite le modalità di appalto delle opere finanziate dal CIPE a favore del Comune di Civitavecchia;

§         che in data 12/07/2004 tra le parti è stato stipulato l’atto di sottomissione n. 1 relativo alla perizia di variante e suppletiva n. 1 che ha comportato un importo aggiuntivo dei lavori di € 3.147.617,80 col che l’importo complessivo dei lavori principali e aggiuntivi è passato da 19.700.951,99 a € 22.848.596,79 oltre gli oneri per la sicurezza confermati in € 955.319,32 ed IVA, determinando quindi il nuovo importo totale d’appalto in € 23.803.889,11;

§         che il Consiglio di Amministrazione della ICPL spa ...omissis ... ha dato mandato all’Amministratore delegato della ICPL, di appaltare i residui lavori di costruzione della Piattaforma logistica ...;

§         che ICPL ha proposto all’Appaltatore l’esecuzione di parte di tali lavori ...omissis... per complessivi € 7.966.925,05 di cui € 7.649.556,74 per lavori ed € 317.368,31 per oneri di sicurezza.

Nella stessa giornata del 12/07/2004 il direttore dei lavori ha disposto una rimodulazione delle lavorazioni oggetto di sospensione perchè “coincidenti” con quelle finanziate con i fondi della legge n. 166/2002, le quali comprendono, oltre a quelle precedentemente evidenziate, anche il collettore delle acque bianche e nere con allaccio alla fognatura comunale, le vasche di laminazione e la recinzione per un importo complessivo di € 4.715.143,00.

Con verbali del 25/10/2004 e del 7/12/2004 il direttore dei lavori ha disposto la ripresa di tutte le lavorazioni sospese.

L’atto integrativo al contratto stipulato dalla ICPL con l’ATI Cotea/Lies, che accoglie le modifiche determinate dalla perizia di variante e suppletiva n. 1 (12/7/2004), è precedente alla stipula dell’atto aggiuntivo ed integrativo alla convenzione di concessione (6/8/2004) stipulato con il Comune di Civitavecchia.

L’ATI Cotea/Lies ha disposto – dopo la richiesta di chiarimenti circa la natura, il finanziamento e l’esecuzione delle opere da parte della Corte – una contabilizzazione separata per le opere finanziate dal CIPE ritenute “coincidenti” con parte delle lavorazioni già ricomprese in quelle affidate all’A.T.I. (lavori di movimento materie, vasche di laminazione, recinzione, collettore acque bianche e nere) e quantificate in € 4.911.906,92.

Lo stato di avanzamento dei lavori di competenza dell’ATI alla data del 9/12/2005 risultava essere pari a circa il 47% per i lavori a carico della ICPL (12° SAL), e per circa il 70% (9° SAL) per i lavori finanziati con i fondi della legge-obiettivo.

A differenza di quanto avvenuto per l’affidamento dei lavori all’ATI Cotea/Lies, per la fornitura, posa in opera e impermeabilizzazione di strutture prefabbricate in cemento armato per la realizzazione di n. 7 fabbricati, la ICPL ha indetto una gara pubblica[108].

Aggiudicataria è risultata  la G & D Prefabbricati srl con la quale, in data 15/09/2004, è stato stipulato il contratto di appalto.

Il prezzo totale dell’appalto, a corpo, è stato determinato in € 4.603.522,72[109], al netto del ribasso d’asta del 18%, più € 232.918,37 per gli oneri di sicurezza per un importo complessivo pari a € 4.836.441,09.

Lo stato di realizzazione di tali interventi risultava essere, alla data del 9/11/2005 (3° SAL), pari a circa l’83%[110].

 

5.9 Valutazioni in ordine al rapporto polilatero Stato-Comune-concessionario-esecutore e alla attribuzione dei rischi di esecuzione dell’investimento

Anche la fase iniziale di esecuzione del progetto sembra caratterizzata dal mancato sviluppo tecnico ed economico della Conferenza di servizi, reiterandosi in tal modo l’errore precedentemente commesso con le prevedibili conseguenze, effettivamente verificatesi, in tema di successive variazioni.

Quel che tuttavia emerge ancora una volta dalla variante del 10/06/04 è la tendenza a caricare tutti i rischi di esecuzione dell’opera sulla parte pubblica quasi che la fattispecie consista in un puro appalto, piuttosto che in un project con concessione al promotore. In questa ottica il promotore-concessionario anziché assuntore di una obbligazione di risultato, comprensiva dei rischi economici originati dal proprio progetto, assume le sembianze di mero diaframma tra l’Amministrazione e i reali esecutori del progetto. Diaframma, peraltro, alquanto oneroso visto che - in qualche modo - deve ricavare profitti da questo ruolo di semplice interfaccia.

Nella buona sostanza sembrano riemergere, attraverso lo snaturamento dell’istituto del project, le gravi disfunzioni per la finanza pubblica, originate dalle vecchie concessioni di committenza[111].

Ancor più preoccupante, sotto questo profilo, è l’atto aggiuntivo del 12/07/04, il quale, a distanza di pochi giorni, incrementa ulteriormente l’onerosità della convenzione per la parte pubblica, associando sopravvenienze e intervento originario alle opere nel frattempo finanziate dal CIPE.

L’effetto immediato di tale contributo è quello di una sospensione dei lavori e di una rimodulazione dei rapporti con il subaffidatario.

Dirimere la complessità dei rapporti e delle variabili in gioco risulta ancor più complicato a seguito del rapporto di collegamento tra promotore-concessionario e impresa subaffidataria: è abbastanza intuibile come la commistione di interessi renda le parti più “flessibili” nella rimodulazione del contratto già stipulato.

In generale, tutta la tempistica di questo segmento realizzativo dell’opera sembra condizionata all’esigenza di utilizzare in qualche modo il contributo CIPE piuttosto che alla attuazione del programma contrattuale antecedente.

L’assenza di una sana dialettica concorrenziale e la serie di subcommissioni a cascata diretta (Comune – concessionario partecipato – impresa collegata) ha ingenerato una situazione mutevole sul piano tecnico-economico, ma sempre orientata nella sua evoluzione a svantaggio della parte pubblica.

Per quel che riguarda aspetti più particolari di questa fase gestionale, non può non sottolinearsi come il subaffidamento alla collegata Cotea, ancorché giustificato sulla base del parere emesso dal direttore del Dipartimento Grandi Opere del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, non appare con quest’ultimo congruente: il parere, infatti, sottolinea la sopravvenienza legislativa della legge 166/02, che avrebbe eliminato l’obbligo del subaffidamento a terzi pari al 30%, precisando che lo stesso viene così articolato “in assenza di diversa pattuizione contrattuale con il Comune di Civitavecchia”. Al contrario il bando di gara emesso dall’ente locale in questione prevedeva alla clausola n. 10 tale obbligo, poi confluito nel regolamento contrattuale con il promotore-concessionario (aggiudicatario della commessa caratterizzata da diserzione concorsuale).

Quanto alle varianti introdotte per imprevisti e maggiori lavorazioni, non si comprende, vista la natura del project finance e la paternità del progetto su cui si è incardinato il rapporto concessorio, perché le stesse dovrebbero pregiudizialmente gravare sulla parte pubblica.

Suscita poi perplessità l’asserzione secondo cui “parte di tali opere finanziate dal CIPE risultano “coincidenti” con parte delle lavorazioni di movimento materia già ricomprese in quelle eseguibili direttamente dal concessionario ICPL e da questo affidate all’A.T.I. Cotea/Lies”. E’ evidente che il previo affidamento dei lavori non poteva che essere fondato sul principio dell’autofinanziamento in project: di tale coincidenza non v’è traccia nei documenti istruttori al Cipe (che tra l’altro avrebbero escluso la finanziabilità di lavori già compresi nel project) e neppure, in tali documenti, si rinvengono richiami e quantificazioni dell’incidente geologico alla base della perizia di variante.

 

CAPITOLO  VI

 

I  lavori  finanziati con  la  delibera  CIPE n. 57/03 realizzati direttamente dal Comune di Civitavecchia

 

Come precedentemente specificato, con la delibera CIPE n. 57/2003 il contributo di 11,183 Meuro è destinato all’intervento “Interporto di Civitavecchia”, senza specificare in modo dettagliato le opere da realizzare.

In seguito ad istruttoria della Corte, il Comune di Civitavecchia ha specificato che gli interventi finanziati in questione sono distinti in:

a)  Raccordo ferroviario

b)  Rampe svincolo superstrada – svincolo ingresso Piastra logistica

c)  Interventi di movimento terra (adeguamento sedime)

d)  Spostamento acquedotto interferente

e)  Collettore fognario e vasche di laminazione

f)  Recinzione – Sistema di videosorveglianza e impianto antintrusione.

Alcuni di essi sono in fase di realizzazione da parte della ICPL spa in quanto, come illustrato precedentemente, risultano “coincidenti” con parte delle lavorazioni ricomprese tra quelle attribuite, fin dalla originaria convenzione, al concessionario, il quale ne ha redatto tutti i livelli della progettazione.

Il Comune ha precisato che dette opere “per un importo di € 7.454.956,00, essendo queste propedeutiche a tutte le altre lavorazioni (Spostamento acquedotto, Movimenti terra, Collettore acque bianche/nere e vasche di laminazione, Recinzione), sono in corso di realizzazione a cura e spese della Società ICPL Spa, concessionaria del Project financing della Piastra logistica”.

Per questo motivo il Comune ha chiesto al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con nota del 30/03/2004 n.705, di modificare la delibera n. 57/03, trasferendo la qualifica di soggetto realizzatore e beneficiario del contributo dal Comune stesso alla società ICPL.

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con nota n. 601 del 22/10/2004, ha risposto negativamente alla istanza, precisando che il Comune può trasferire le risorse al concessionario “se le procedure di affidamento e di scelta del soggetto concessionario sono avvenute nel rispetto delle norme vigenti”.

Sulla situazione di incertezza in ordine alla destinazione di tale contributo si è riferito nei precedenti paragrafi.

Il Comune è invece entrato nella determinazione di gestire direttamente i seguenti interventi:

a)     Raccordo ferroviario con la linea ferroviaria Civitavecchia-Orte;

b)     Rampe svincolo superstrada – svincolo ingresso Piastra logistica;

c)     Sistema di videosorveglianza e impianto antintrusione.

L’Amministrazione ha approvato il progetto esecutivo dei lavori relativi al “Raccordo ferroviario della Piastra logistica con la linea ferroviaria Civitavecchia-Orte” e alle “Rampe di completamento dello svincolo Superstrada-Piastra logistica” in data 23/03/2005 per un importo complessivo di € 1.243.267,12  di cui € 796.157,68 per lavori, comprensivi di € 27.865,52 per oneri di sicurezza.

Successivamente[112] è stato pubblicato il bando di gara per i suddetti lavori.

L’aggiudicazione[113] è intervenuta in data 13/06/2005, mediante pubblico incanto, a favore della IRCOP srl, che ha presentato un ribasso sull’importo a base di gara del 22,40%, determinandosi l’importo dei lavori in € 624.060,24 comprensivo degli oneri di sicurezza.

I lavori sono stati consegnati e hanno avuto inizio in data 3/10/2005.

Il 31/03/2006 è stato presentato il 2° SAL, corrispondente a circa il 51% dei lavori appaltati. Attualmente l’Amministrazione comunale è in attesa della relazione del Direttore dei Lavori sullo stato di realizzazione delle opere e presume che le stesse siano materialmente eseguite nella misura del 70%[114].

Il termine di esecuzione dei lavori era previsto al 30/04/2006; l’impresa ha chiesto una proroga di 20 giorni.

Per quel che riguarda i lavori relativi al “Sistema di videosorveglianza e impianto antintrusione”, il relativo progetto definitivo è stato approvato in data 30 giugno 2005.

In data 5/08/2005 il Comune di Civitavecchia ha bandito una gara d’appalto per la progettazione esecutiva e la esecuzione di detta opera.

La gara è stata aggiudicata provvisoriamente alla società Enterprise Digital Architects spa; la procedura contrattuale è stata successivamente sospesa in seguito al ricorso presentato dalla 2° concorrente[115]: il TAR, in data 4/05/2006, con ordinanza n.2577/06, ha rigettato la richiesta di sospensiva[116].

 

CAPITOLO  VII

 

Il mutuo contratto con la Cassa DD.PP. a totale carico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la anomala allocazione del suo ammortamento nel bilancio dello Stato

 

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con decreto del 3/03/2005 ha impegnato sul capitolo 7060 la somma relativa all’ammortamento del mutuo concesso dalla Cassa Depositi e Prestiti al Comune di Civitavecchia per il finanziamento dell’Interporto.

La somma erogata dalla Cassa DD.PP. ammonta ad € 229.549,50[117].

L’importo annuale impegnato per l’esercizio 2005, e per gli esercizi futuri fino al 2019,  è quantificato nella misura annuale di € 991.787,56, comportando un onere complessivo, comprensivo di interessi e capitale, pari a Meuro 14,876[118].

Ne consegue che il costo a carico dello Stato risulta maggiore del limite massimo di spesa deliberato dal CIPE.

In ordine alla discrepanza tra il volume di investimento autorizzato e gli oneri di ammortamento del mutuo è stata formulata nota istruttoria al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti [119], il quale ha risposto che “...l’importo di € 3.693.813,40 evidenziato dall’Organo di Controllo, quale differenza tra l’ammontare finanziato pari ad € 11.183.000,00 (quota capitale) e l’importo globale dell’impegno di spesa pari ad € 14.876.813,40, rappresenta la quota interessi calcolati al 3,90% sul finanziamento”.

La delibera CIPE, peraltro, non fa riferimento ad alcuna distinzione tra quota capitale ed interessi, ma si limita ad attribuire un finanziamento omnicomprensivo volto a coprire interamente il costo dell’intervento.

Ad oggi – comunque – sul capitolo 7060 del bilancio statale vengono pagate sia le quote interessi che quelle di capitale del mutuo, di guisa che – al termine dell’ammortamento dello stesso – sarà pagata una somma superiore all’impegno autorizzato dalla evocata delibera CIPE n. 57/03.

Ciò precisato, occorre esaminare i profili di correttezza della allocazione nel bilancio dello Stato della sorte e degli interessi, inerenti alla restituzione del prestito.

La precedente relazione di questa Sezione, approvata con delibera n. 8/2005/G, segnalava la irregolarità della modalità di imputazione nel bilancio statale, delle risorse occorrenti per il pagamento dei mutui contratti dai soggetti attuatori delle opere della legge-obiettivo, con ammortamento a carico dello Stato. Esse risultavano allocate al tit. II cap. 7060 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, catalogato come posta di trasferimento in conto capitale ad altri soggetti, ma caratterizzato dal diretto pagamento delle rate di mutuo agli istituti mutuanti, sia per la quota capitale che per la parte interessi.

La Corte aveva sottolineato come tale irregolarità non fosse meramente formale, ma di natura sostanziale dal momento che le operazioni di rimborso prestiti gestite nel cap. 7060 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti non venivano conteggiate, come tali, ai fini dei parametri di rispetto del patto di stabilità.

Per ciò che riguarda il finanziamento di 11 Meuro, oggetto della presente indagine, il riscontro delle poste contabili relative agli esercizi 2005-2006 conferma che le rate di ammortamento del mutuo contratto dal Comune di Civitavecchia con la Cassa DD.PP. risultano allocate in modo analogo a quello censurato nella precedente relazione.

In ordine alla qualificazione giuridica e contabile di tale fattispecie risulta peraltro pendente davanti a questa Sezione la questione inerente alla gestione finanziaria dell’intero capitolo 7060 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per gli esercizi 2005-2006 e ad essa si rinvia per le definitive valutazioni sulla gestione in esame.

 

CAPITOLO  VIII

 

La codificazione dei progetti di investimento approvati con delibera CIPE n. 57/03 – Problematiche emerse nel sistema di rilevazione del Codice Unico di Progetto (CUP)

 

Nella precedente indagine in ordine allo stato di attuazione della legge-obiettivo (delibera della Sezione Centrale di controllo n. 8/05/G), era emersa (cfr paragrafo 4.3 della relazione) la criticità dell’impianto e del funzionamento del sistema di rilevazione CUP.

In particolare la Corte sottoponeva a critica le modalità di correlazione del CUP all’istituendo sistema MIP.

Quest’ultimo – malgrado le ottimistiche deduzioni espresse dai rappresentanti del CIPE nella Adunanza di discussione del referto (28/01/05) – non è stato ad oggi attuato, confermandosi in tal modo le negative previsioni della Corte in quella sede.

Il sistema di archiviazione CUP risulta invece collegato al sistema SIOPE.

Nella fattispecie in esame le osservazioni critiche formulate da questa Corte appaiono purtroppo confermate dalle risultanze degli accertamenti compiuti.

Da una ricerca effettuata sul sistema Codice Unico di Progetto di investimento pubblico (sul sito www.cipecomitato.it), risulta essere stato attribuito il codice CUP soltanto a due delle opere finanziate dal CIPE per l’Interporto, ossia all’ “Impianto antintrusione perimetrale e di telesorveglianza” e alle “Rampe di svincolo superstrada e raccordo ferroviario”. Non risulta essere stato attribuito alcun codice agli altri interventi finanziati con i fondi della legge 166/02.

Per quanto riguarda l’intervento “Rampe di svincolo superstrada e raccordo ferroviario”, al quale è stato attribuito il codice J59J04000040004, si rileva che nella parte relativa ai dati finanziari risulta quale importo totale del progetto la somma di Meuro 11,183, mentre l’importo complessivo posto a base di gara indicato nel bando per l’esecuzione di tali lavori è pari ad € 796.157,68 (comprensivo degli oneri di sicurezza).

Inoltre nella “tipologia di copertura finanziaria” viene indicato un finanziamento “comunale” di Meuro 11,183: tale finanziamento è invece di natura statale e gli 11,183 Meuro non sono stati attribuiti dal CIPE soltanto alle “Rampe di svincolo superstrada e raccordo ferroviario”, ma anche ad altri interventi.

Per quanto riguarda l’intervento relativo all’ “Impianto antintrusione perimetrale e di telesorveglianza”, cui è stato attribuito il codice J91D05000030005, risulta a sistema un costo totale del progetto pari Meuro 2,484 ed un finanziamento pubblico assegnato dello stesso importo.

Considerato che i due CUP attribuiti ai predetti interventi, pur facenti parte dello stesso gruppo di “Opere a corollario della Piastra logistica di Civitavecchia”, non sono collegati tra di loro, si verifica una parziale duplicazione del finanziamento che risulterebbe pari a Meuro 11,183 + 2,484 (anzichè 11,183).

La dirigente dell’Amministrazione intervenuta nella adunanza ha riconosciuto fondate le perplessità espresse dalla Corte già in sede di adozione della delibera n. 8/2005/G inerenti alle incognite irrisolte dell’impianto integrato CUP-MIP nonché la impossibilità di assicurare un monitoraggio significativo degli investimenti attraverso la gestione del CUP. L’Amministrazione condivide altresì il giudizio circa la inutilizzabilità del sistema CUP a fini statistici se non saranno individuati meccanismi cogenti per la codificazione omogenea e complessiva di tutti gli investimenti.

Essa rileva peraltro che il sistema CUP avrebbe una sola funzione: “rilasciare una etichetta ...omissis... collegata in modo biunivoco al corredo informativo del progetto di investimento pubblico, come inserito dall’utente nel sistema all’atto della registrazione del progetto, e, cioè, della richiesta del codice”.

Queste modalità – a suo avviso – sarebbero sufficienti ad archiviare efficacemente le informazioni relative ai vari progetti di investimento. L’affermazione non può essere condivisa alla luce delle valutazioni precedentemente espresse dalla Corte nella relazione approvata con delibera n. 8/2005/G e della applicazione concreta che nel frattempo è stata fatta di tale strumento.

Si ritiene pertanto di riprodurre in nota le valutazioni già formulate in quella sede e tuttora ritenute valide da questa Corte[120].

Sotto il profilo della non corregibilità degli errori genetici del sistema CUP mette conto riportare le osservazioni dell’Amministrazione circa quelli afferenti all’investimento oggetto della presente indagine: “... la struttura di supporto CUP provvederà a chiedere al soggetto responsabile di verificare le suddette informazioni e, ove necessario, a correggere il corredo informativo (senza che questo intervento, ovviamente, abbia un qualsiasi impatto sui CUP a suo tempo rilasciati)”.

 

 

CAPITOLO  IX

 

Rivalutazione della situazione critica determinatasi nella realizzazione del programma infrastrutturale e nella gestione della relativa convenzione

 

Nell’ottica della natura collaborativa del controllo esercitato da questa Corte, l’analisi critica delle gestioni fin qui realizzate può essere accompagnata da riflessioni in ordine alle alternative percorribili, per salvaguardare la corretta destinazione delle risorse impiegate e l’effettivo perseguimento, nei limiti consentiti dagli effetti delle scelte già compiute, degli obiettivi programmatici.

Per loro natura le osservazioni della Corte non possono essere che di tipo metodologico, in quanto tese a supportare il modus procedendi che dovrebbe caratterizzare la complessiva rivalutazione della fattispecie, da parte delle Amministrazioni interessate.

Proprio il principio di responsabilità delle proprie scelte, che la Riforma della Amministrazione (cfr per tutti il decreto legislativo n. 165/01) degli anni ’90 ha affermato nei riguardi della direzione politica e della dirigenza amministrativa, nei rispettivi ambiti di competenza, fa sì che l’azione collaborativa della Corte debba esplicarsi soprattutto nella individuazione delle pratiche e delle soluzioni amministrative che, fatta salva la discrezionalità consentita a detti organi, non possono essere reiterate o adottate, per la loro contrarietà a canoni di sana gestione amministrativa e a regole e principi fissati dall’ordinamento giuridico in materia.

Così chiarito l’ambito delle strade non percorribili, l’Amministrazione potrà meglio delibare le soluzioni alternative possibili, selezionando quelle più confacenti ai propri concreti interessi. Ciò tenendo conto del fatto che, in presenza di legami contrattuali già stretti, la ponderazione degli interessi in gioco non può non tener conto delle situazioni paritetiche in qualche modo consolidatesi.

Inoltre, considerando che l’intervento oggetto del presente esame si alimenta di ingenti risorse pubbliche, provenienti dal bilancio comunale, regionale e statale (afferenti alla legge-obiettivo), occorre premettere che la ampia fiscalità, cui si è fatto ricorso per reperire i mezzi necessari, impone che siano resi chiari e trasparenti i profili inerenti all’impiego di tali risorse e al rispetto del loro vincolo di destinazione.

Non appare conforme ai principi normativi e di buona amministrazione, dinanzi richiamati, che vengano deliberate ulteriori dazioni al promotore-concessionario prima che siano risolti i problemi che hanno, fin dall’inizio, orientato in modo patologico la realizzazione infrastrutturale: la indefinitezza delle clausole contrattuali tecniche ed economiche ed il patente conflitto di interessi economici tra il Comune committente e il Comune socio della società promotrice.   Questa situazione non si è risolta in una mera produzione di effetti

istantanei, ma ha condizionato l’intero operato successivo dell’Amministrazione, teso ad assicurare all’affidatario progressivi riequilibri contrattuali, attraverso l’allungamento della concessione, le capitalizzazioni societarie, nonché l’attribuzione delle risorse della legge-obiettivo (attribuzione, peraltro, programmata ma non ancora realizzata).

Per sciogliere questo nodo irrisolto le strade percorribili possono essere la risoluzione unilaterale o consensuale del rapporto e la uscita dalla compartecipazione societaria.

Almeno uno dei suddetti eventi appare inevitabile, se vuole evitarsi la stasi derivante dalla assoluta incertezza dei rapporti e dei criteri obiettivi per remunerare il preteso ulteriore fabbisogno economico.

Ancorché difficile per la serie di eventi sedimentatisi e per le poco appropriate decisioni assunte, un elementare principio di trasparenza impone una ricognizione dei rapporti creditori e debitori oggi esistenti tra il committente e l’affidatario.

Quest’ultima dovrebbe essere affidata a soggetti che siano rimasti terzi rispetto alle attività autorizzative, di controllo, di progettazione, di direzione, di vigilanza, di asseverazione e di esecuzione dei lavori.

Sebbene l’articolo 28, comma 7, della legge 109/94 preveda che in caso di lavori affidati in concessione sia obbligatorio il collaudo in corso d’opera, una simile ricognizione dovrebbe essere affidata a professionalità integrate, capaci di leggere sinergicamente le complesse vicende di cui si è riferito.

Una ipotetica commissione deputata a fare chiarezza sul rapporto in atto dovrebbe essere chiamata – tra l’altro – ad interpretare e pronunciarsi sui rapporti emergenti dalla originaria convenzione, collegandoli con quelli inerenti alle varianti, non solo tecniche ma anche economiche (partecipazioni e contribuzioni pubbliche) e temporali (durata della concessione). Conseguentemente essa dovrebbe essere munita di idonee professionalità, sia di natura tecnica che economico-gestionale, per rispondere alla mole di questioni rimaste perplesse o irrisolte, pur dopo i continui mutamenti intercorsi nel rapporto contrattuale.

Le contraddizioni emergenti dagli atti originari e suppletivi dovrebbero quantomeno essere quantificate in termini economici, per verificare in che misura le varianti abbiano conservato l’equilibrio contrattuale originario ed in quale l’abbiano immotivatamente spostato verso una delle parti.

In questa ottica non potrebbe essere trascurato il fatto che la originaria, e più volte emendata, progettazione sia opera del promotore concessionario, non ritenendosi equo e rispondente a legge che la semplice adozione della stessa da parte dell’Amministrazione, abbia automaticamente assorbito ogni responsabilità dell’autore.

Così pure non potrà prescindersi dal calcolo dell’effettivo valore di mercato degli immobili dati, secondo diversi e mutati titoli, al concessionario essendo gli stessi elemento di remunerazione per quest’ultimo.

La confermata assenza di stima e la riduzione del corrispettivo per la loro utilizzazione, nel corso della tormentata vicenda contrattuale, viene a provocare una forcella di indeterminatezza nel sinallagma, intollerabile in un contratto pubblico, ontologicamente conformato come negozio a prestazioni corrispettive.

Analogo discorso vale per i costi delle modifiche alle opere di volta in volta disposte e per il valore dei progressivi incrementi temporali della concessione.

Per mero tuziorismo si ricorda che una simile opera di ricognizione dovrebbe essere accompagnata da tutti gli adempimenti, caratterizzanti il collaudo, per verificare se i lavori fin qui realizzati siano resi a regola d’arte e quindi utilizzabili, senza ulteriori modifiche e conseguenti oneri.

Solo di fronte ad un quadro tecnico, economico e giuridico così definito le Amministrazioni direttamente (Comune) o indirettamente interessate (Regione, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, CIPE) potrebbero assumere, nell’ampio spazio di discrezionalità che la legge loro riserva, decisioni opportunamente e correttamente ponderate.

 

9.1. Sua propedeuticità ai fini della destinazione del contributo statale

In particolare una simile operazione costituisce indefettibile elemento istruttorio per stabilire in via definitiva le modalità di utilizzazione del contributo concesso con la delibera CIPE n. 57/03.

La pregiudizialità istruttoria può essere così scandita:

Ø       verificare lo stato patrimoniale dei rapporti tra committente e promotore-concessionario, alla luce dell’offerta posta in gara e delle successive modifiche;

Ø       separare i lavori facenti parte della concessione da quelli individuati dal Comune ai fini della concessione del contributo;

Ø       quantificare questi ultimi sulla base dei progetti pertinenti in modo congruente con la domanda ammessa a contributo;

Ø       confrontare il loro importo complessivo con il contributo concesso;

Ø       valutare le possibili interferenze tecniche.

Considerato, tuttavia, che dalla primitiva convenzione con la ICPL non compaiono elementi di interferenza tecnica dei lavori compresi nel project con altri di competenza della Amministrazione (una simile evenienza avrebbe reso impossibile la stipula del contratto) e stanti gli esposti elementi di incertezza circa la sorte del rapporto concessorio con la ICPL stessa, sembra più opportuno che i lavori finanziati con delibera CIPE n. 57/03 siano realizzati nel pieno rispetto delle procedure concorsuali. Ciò anche in considerazione del fatto che il primo affidamento non è stato, di fatto, aperto alla concorrenza.

In definitiva sembra a questa Corte che, solo dopo un chiaro accertamento della regolarità e congruità dei rapporti contrattuali in corso, CIPE e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti potrebbero dar corso ad eventuale rettifica di destinazione del contributo ex delibera n. 57/03.

 

 

CAPITOLO  X

 

Le  osservazioni  delle Amministrazioni  intervenute e  le controdeduzioni  della  Corte dei Conti

 

Alcune delle Amministrazioni interessate alla indagine hanno presentato osservazioni in ordine alla relazione deferita al Collegio, secondo i principi del contraddittorio del controllo sulla gestione.

Delle più estese ed articolate si formula analitico esame nei successivi paragrafi, mentre degli interventi orali e delle precisazioni di minore entità viene data contezza nei pertinenti paragrafi della relazione.

 

10.1. Osservazioni presentate dal Commissario prefettizio

Il Commissario prefettizio del comune di Civitavecchia ha formulato le proprie deduzioni, pur essendo già intervenuta alla data di discussione della presente relazione la proclamazione della nuova Amministrazione eletta. Questa, sia pure con la cautela inevitabile in un contesto di successione nella gestione amministrativa di un affare così rilevante, ha già precisato, attraverso il Sindaco intervenuto nella presente adunanza, di voler assumere coerenti elementi di conoscenza sui punti critici segnalati dalla Corte, prima di assumere decisioni autocorrettive della gestione. Può pertanto concludersi che la posizione del Commissario non è quella della attuale Amministrazione e che il suo esame viene effettuato con la finalità di introdurre ulteriori elementi di valutazione e riflessione per i beneficiari del presente referto.

La memoria del Commissario, molto articolata, si può riassumere nelle seguenti osservazioni:

a)     l’istituto della promozione privata di opere pubbliche sarebbe stato caratterizzato, all’epoca della adozione di tale strumento da parte del comune, da diffusa incertezza sotto il profilo normativo, giurisprudenziale e dottrinale. L’Autorità di vigilanza per i lavori pubblici avrebbe fornito alle amministrazioni interessate indicazioni operative “in continua evoluzione e, talvolta, apparentemente contrastanti tra loro”;

b)     ciò avrebbe comportato una serie di incertezze operative come nel caso delle asseverazioni bancarie, per le quali l’Autorità, nell’atto di regolazione n. 14/01, avrebbe previsto “è consentita la presentazione dell’offerta da parte del soggetto privato promotore anche priva dell’asseverazione, purché quest’ultima, già richiesta, venga prodotta ad integrazione della proposta in tempo utile per consentire la valutazione complessiva da parte dell’Amministrazione aggiudicatrice”;

c)     analogamente, per ciò che concerne la possibilità di partecipare al capitale della società di progetto, si sarebbero dedotti spunti positivi da un articolo di dottrina pubblicato sul sito dell’Autorità in commento dell’articolo 37 ter della legge;

d)     nel contesto “dell’enorme confusione che regnava ... intorno all’istituto della promozione privata di opere pubbliche” l’amministrazione sarebbe stata praticamente indotta ad assumere i moduli operativi censurati dalla Corte nella relazione deferita al Collegio;

e)     le opere oggetto di affidamento e concessione sarebbero state sostanzialmente ultimate “senza il riconoscimento, allo stato, di alcun contributo pubblico all’investimento”;

f)       successivamente all’aggiudicazione si sarebbero verificati alcuni eventi “indipendenti dalla volontà del concessionario medesimo e ad esso non imputabili”, non prevedibili al momento della conclusione del contratto, che avrebbero alterato l’equilibrio del piano economico-finanziario presentato dallo stesso concessionario e approvato dall’amministrazione comunale;

g)     ogni variante in aumento o in specificazione dell’originario progetto sarebbe corredata da regolare progetto e quindi obiettiva in tutti i suoi elementi costitutivi;

h)     la legislazione urbanistica sarebbe stata rispettata pienamente dal Comune di Civitavecchia. All’uopo la memoria del Commissario richiama una serie di atti di pianificazione, risalenti, in prevalenza, alla metà degli anni novanta;

i)        le operazioni di abbattimento del capitale della soc. ICPL partecipata dal Comune e la successiva sottoscrizione di aumento di capitale non sarebbero state finalizzate al ripiano delle perdite. La ricapitalizzazione troverebbe la sua ratio nella necessità di più adeguati investimenti;

j)       l’inserimento nel piano economico e finanziario del 2004 dell’intero contributo di 11,183 Meuro sarebbe avvenuto erroneamente, essendovi state ricomprese opere a corollario per 3,728 Meuro di competenza esclusiva del concedente, di guisa che “dal PEF asseverato ed approvato nel 2004 andava scorporato l’importo di euro 3.728.044,00 e conseguentemente rideterminato l’equilibrio economico finanziario” mentre Meuro 7,455 avrebbero riguardato “opere interferenti e inscindibili rispetto ai lavori oggetto di convenzione”;

k)      circa la rideterminazione del canone annuo di concessione degli immobili conferiti all’affidatario, che era rimasta priva di motivazione nel corso dell’istruttoria, si osserva che lo stesso è stato determinato “mantenendo invariata la struttura del Piano Economico-Finanziario asseverato nel 2004 nonché lasciando pressoché inalterati i presupposti che ne determinano l’equilibrio, espressi dai “rapporti di copertura” e dagli “indicatori di redditività””, prevedendone una consistente anticipazione al Comune di euro 2.104.000 per consentire all’Amministrazione, in quanto socia del concessionario, di esercitare il diritto di opzione per l’acquisto di nuove azioni, dopo l’intervenuta riduzione del capitale societario;

l)        l’Amministrazione avrebbe ristrutturato il debito con una operazione “duration swap” comportante uno scambio di flussi che, attualizzato al momento della operazione, condurrebbe ad un saldo negativo di euro 654.742 pari al 1,9 % del nozionale oggetto dell’operazione, secondo il quadro che si allega in nota[121]. Detta operazione sarebbe stata vantaggiosa e, ancorché non in linea con il decreto del Ministero Economia e Finanze n. 389/03, emanato in attuazione dell’art. 41 della legge n. 448/01, sarebbe legittima perché adottata anteriormente.

In ordine ai profili sub a), b), c) e d) l’opinione espressa dal Commissario non appare condivisibile, soprattutto in relazione alle conseguenze che si vogliono ricavare in termini operativi dalla complessità e contraddittorietà del contesto normativo, giurisprudenziale e dottrinario.

Preliminarmente va rilevato che quando esiste una minima incertezza sul quadro normativo e operativo, è principio generalissimo di sana amministrazione l’astenersi da qualsiasi operazione contrattuale, in grado di riflettere l’incertezza e la perplessità dei percorsi logico-giuridico-economici sul rapporto negoziale con soggetti terzi. Ogni patologia genetica del contratto ad evidenza pubblica, infatti, può essere rimossa senza costi ed aggravi rilevanti nella fase interna, costituita dalla valutazione degli elementi istruttori e dal processo decisionale. Quando, al contrario, gli elementi di rischio e di contraddizione vengono consacrati nella fase esterna della procedura di contrattazione, la loro risoluzione o rivalutazione non è più nella disponibilità assoluta della amministrazione, con la conseguenza che ogni tentativo di riduzione a ragione e ad equità del rapporto contrattuale rischia di trasformarsi in un contenzioso con il soggetto affidatario.

Nella fattispecie in esame, peraltro, l’alternativa al contenzioso è stata progressivamente realizzata, consentendo modifiche ed integrazioni del contratto richieste dall’altra parte con riequilibri contrattuali a favore di quest’ultima. Anche questa soluzione non appare consona ai principi della sana amministrazione e del buon andamento perchè carica sulla parte pubblica ogni sopravvenienza dovuta all’incerto modo di procedere: il concorso dell’affidatario nella progettazione e la commistione di interessi derivanti dalla partecipazione pubblica hanno, di fatto, aggravato questo vizio genetico.

Per ciò che riguarda, più in particolare, la questione derivante dall’asseverazione, i motivi addotti dal Commissario non superano le considerazioni derivanti da due circostanze obiettive: l’assenza, in tutte le asseverazioni adottate in successione, di un certificato di “bancabilità” dell’iniziativa, precisandosi in ciascuna di esse da parte degli istituti bancari che “la banca si è basata su dati e documentazione relativi al progetto forniti dal promotore, che non sono stati sottoposti a verifiche di congruità e pertanto non assume responsabilità circa la veridicità e congruità degli stessi”; l’assenza di qualsiasi asseverazione bancaria ben oltre l’ultima data utile consentita dall’atto di regolazione dell’Autorità n. 14/01.

Infatti al momento dell’adozione del project finance da parte del Comune non era stata prodotta alcuna asseverazione come risulta in atti[122]. In ordine alla struttura delle asseverazioni è fuor di dubbio, come rileva il Commissario, che il problema riguardava la prassi adottata da alcune banche e in qualche modo riconosciuta dall’A.B.I., ma è altresì certo che in nessun atto dell’amministrazione esiste una presa di coscienza di questo vuoto a livello istruttorio e neppure una valutazione integrativa, relativamente alla capacità dell’iniziativa di generare flussi finanziari proporzionati al costo di realizzazione della infrastruttura.

Quanto alla più delicata questione circa la possibilità di assumere partecipazioni al capitale della società affidataria non sembra conferente né il richiamo alla legge n. 142/90 in materia di società miste e nemmeno alla disciplina della legge n. 109/94, le quali non prevedono una ipotesi del genere. Costituisce invece principio giurisprudenziale costante in sede comunitaria e nazionale[123] che, in tutti i casi in cui si debba pervenire alla creazione di una società mista, oggetto del concorso non è né una formula di project finance, né una concessione, né un appalto, bensì la scelta concorsuale del socio[124] o dei soci della costituenda entità mista. Ciò con particolare riguardo alla definizione dei requisiti e delle caratteristiche dei soci, in relazione agli obiettivi e al tipo di attività che l’ente committente si propone.

Nel caso in esame, inoltre, non sono state rispettate nemmeno le contraddittorie prescrizioni del bando[125], essendosi l’ente comunale limitato a entrare nella società del promotore affidatario in via diretta.

Per quel che concerne il punto e) non risultano atti ufficiali di collaudo dell’opera nel suo complesso, avendo tra l’altro espresso nel corso dell’adunanza il neo eletto Sindaco la necessità di approfondire le verifiche. Appare peraltro contraddittorio questo assunto in relazione al contributo della legge-obiettivo, richiesto proprio per il completamento dell’opera e in relazione al quale è stata attivata la presente indagine di controllo della Corte. E’ evidente infatti che la necessità o meno di un contributo di circa 11 Meuro, più volte oscillato nell’importo conferito alla società durante il tormentato iter contrattuale, non può considerarsi neutro in ordine a tutti i profili di valutazione dell’iniziativa.

Quanto al punto sub f) non può essere condivisa l’opinione secondo cui le sopravvenienze sarebbero state imprevedibili al momento della conclusione del contratto e non imputabili al concessionario: il progetto della iniziativa infatti è stato redatto da quest’ultimo e dalla sua lettura, secondo quanto e più analiticamente descritto in altri paragrafi della relazione, si evince la incompletezza e la mancata considerazione della effettiva consistenza dei luoghi e delle problematiche, anche archeologiche, ad essi collegate. Proprio dalla inadeguatezza del progetto originario e dalle ondivaghe varianti successivamente assunte deriva la gran parte delle conseguenze problematiche evidenziate da questa Corte.

Relativamente al punto g) è da sottolineare come le perizie di variante siano in gran parte redatte, per effetto della committenza ICPL, dalla Proger spa, già progettista dell’originario intervento caratterizzato dai vuoti e dalle mancate previsioni emerse in corso d’opera. Indipendentemente dal merito della questione che andrebbe accertato da tecnici terzi indipendenti, appare di tutta evidenza il potenziale ed anche concreto conflitto di interessi interno caratterizzante la Proger, progettista dell’originaria commessa e contemporaneamente obiettiva valutatrice dell’ulteriore fabisogno emergente.

Quanto al profilo sub h) appare singolare l’analitica difesa da parte del Commissario di una serie di atti di pianificazione urbanistica, ben antecedenti alla sua gestione e allo stesso avvio del project finance. Detti atti non sono stati assoggettati ad alcuna valutazione da parte di questa Corte e neppure tra la loro adozione e l’andamento della gestione in project finance sono stati ricavati nessi eziologici in senso positivo o negativo. Al contrario i profili ondivaghi della gestione nel suo complesso sono stati individuati da questa Corte nella modalità di definizione progettuale e nei collegati strumenti di carattere economico-giuridico, utilizzati per realizzare il centro intermodale. Ciò attiene tuttavia alla pianificazione amministrativa e tecnica dell’intervento specifico e non alla pianificazione generale, in ordine alla quale non sono stati raccolti elementi di anomalia. Pertanto il richiamo alla correttezza di atti pianificatori, sui quali la Corte non ha avuto modo di esprimersi, appare ultroneo rispetto alle valutazioni e conclusioni della presente relazione.

Per quel che riguarda le operazioni richiamate al punto sub  i) il Commissario si duole che le operazioni di abbattimento del capitale e di ricapitalizzazione possano essere interpretate in modo combinato, quali atti teleologicamente collegati al ripianamento di perdite di esercizio.

E’ bene sottolineare, al riguardo, come il tentativo compiuto dal Comune di ricapitalizzare la società attraverso un mutuo Cassa Depositi e Prestiti sia stato vanificato dal diniego dell’Istituto in questione, motivato dalla impossibilità di finanziare conferimenti di capitale in presenza di bilanci di esercizio in perdita. La decisione appare assolutamente in linea con la ratio legis (art. 3, comma 19, l. 350/03)[126] che assimila queste operazioni combinate a quelle di indebitamento per ripianare disavanzi di spesa corrente o spese di esercizio.

L’osservazione sub j) lascia perplessi per due ordini di motivi: l’errore consistente nel sovradimensionamento del contributo a favore del promotore-concessionario fu segnalato dopo l’apertura di apposita istruttoria della Corte che aveva accertato una anomala diacronia tra gli elaborati tecnici delle opere e la richiesta del contributo al CIPE, antecedente ai progetti stessi; l’interferenza di opere non finanziate per Meuro 7,455 avrebbe dovuto qualificare inattendibile il piano economico finanziario alla base della convenzione stipulata con il promotore-concessionario.

E’ evidente l’anomalia di un errore a discapito dell’Amministrazione di 3,728 Meuro e l’avvio di un programma di autofinanziamento privo della copertura per 7,455 Meuro.

Dalle stesse prospettazioni dell’Amministrazione emerge infatti che la interferenza consisteva in opere inscindibili e necessarie per il raggiungimento del risultato finale in termini ingegneristici. E d’altronde o il piano economico finanziario vigente al momento della richiesta di finanziamento non era idoneo all’autofinanziamento dell’iniziativa oppure il contributo stesso non era necessario per il completamento dell’opera. Dilemma, quest’ultimo, che dovrebbe indurre un accertamento storico obiettivo circa i rapporti tecnico-economici tra committente e promotore-concessionario.

Per quel che riguarda il punto sub k) la memoria del Commissario rende ostensibili le ragioni della singolare articolazione del canone al tempo della concessione. Nella buona sostanza “la disponibilità a corrispondere anticipatamente in favore del Comune, parte di detti canoni concessori, opportunamente capitalizzati e versati in una unica soluzione” costituirebbe una operazione di ingegneria finanziaria per reperire risorse aggiuntive all’interno del rapporto di concessione. Fermo restando quanto più volte argomentato nel corso della relazione circa i rapporti economico finanziari con il concessionario, il problema fondamentale risiede nell’assenza di una stima obiettiva e attendibile del valore degli immobili, senza la quale la delicata operazione di ingegneria finanziaria rimane “appesa” alla valutazione apodittica del bene oggetto di conferimento.

Per quel che riguarda la questione sub l) va precisato che già la relazione di questa Corte, sulla quale si è sviluppato il contraddittorio, metteva in evidenza che l’operazione di prestito adottata era anteriore al più restrittivo regime prescritto dal decreto del Ministero dell’economia e delle finanze a far data dal 4/2/04.

Non esisteva pertanto un espresso divieto alla stipula del contratto atipico in questione. Non possono tuttavia essere sottaciuti gli effetti di questa operazione, anch’essa nata per riportare in equilibrio il progetto infrastrutturale: essi consistono in un massiccio spostamento sulle generazioni future del debito fisiologicamente accumulato nel decennio precedente (si veda in proposito la tabella contenuta in nota al paragrafo 4).

Assumere debiti, in modo così consistente, su prestiti già consolidati non sembra conforme ai canoni della sana gestione finanziaria perché riduce progressivamente le risorse a disposizione della comunità locale per un notevole arco temporale, che si allunga fino al lontano 2024.

 

10.2. Osservazioni presentate dal Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture

 

Il Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture ha depositato nel corso della Adunanza un documento non sottoscritto e attribuito alla Struttura Tecnica di Missione che tuttavia il rappresentante dell’Amministrazione ha fatto espressamente proprio, richiamandone il contenuto.

Detto documento si articola essenzialmente nelle seguenti osservazioni:

a)     le opere valutate dalla Struttura Tecnica di Missione ed inserite nel programma della legge-obiettivo con la delibera n. 57/03 sarebbero sostanzialmente diverse da quelle inserite nella convenzione attuativa del project finance. La loro natura sarebbe meramente integrativa dei lavori infrastrutturali compresi nella evocata convenzione. Pertanto non vi sarebbe stato rischio di duplicazione di finanziamenti e le opere integrative sarebbero state fin dall’inizio esattamente individuate;

b)     la Struttura Tecnica di Missione non avrebbe potuto occuparsi dei rapporti intercorsi tra Comune e promotore finanziario prima della istanza intesa ad ottenere il contributo. Ancor meno si sarebbe potuta occupare di eventuali patologie della procedura concorsuale, afferendo quest’ultima alla sfera degli interessi privati dei potenziali concorrenti della concessionaria;

c)     il rapporto concessorio si sarebbe sviluppato secondo fatti esterni quali le prescrizioni della Conferenza di servizi. Pur astenendosi da valutazioni in merito alla fattispecie concreta, il Ministero sembra ritenere fisiologica l’espansione della spesa in ragione delle risultanze della Conferenza di servizi;

d)     il bando per l’affidamento del project sarebbe legittimo in quanto non sarebbe ancora entrato in vigore l’articolo 99 del D.P.R. n. 554/99, al momento della sua pubblicazione.

Quanto al profilo sub a) che risulta propedeutico anche all’esame delle altre questioni sollevate dall’Amministrazione, occorre far presente che la progettazione delle opere finanziate con il contributo della legge-obiettivo è stata redatta successivamente alla intervenuta adozione della delibera n. 57/03, come emerge dalla documentazione acquisita dalla Corte in via istruttoria[127] e che la sua articolazione, per i rilievi espressi nel presente referto, non può essere considerata puntuale sviluppo degli elaborati presentati in sede CIPE. Proprio la diacronia dei tempi intercorrenti tra la istruttoria e la progettazione effettivamente utilizzata dimostra che la corrispondenza degli elaborati presentati (per la concessione del contributo) e la situazione di fatto non era né assoluta né chiara.

Peraltro indizi sintomatici del mancato approfondimento, da parte della Struttura Tecnica di Missione della situazione giuridica e di fatto rispetto a quella rappresentata in istruttoria, emergono dal fatto che la ICPL ha appaltato all’ATI Cotea Lies i lavori per la realizzazione della Piastra logistica in data 19.05.2003 ed ha stipulato il 12.07.2004 un atto integrativo in cui si legge nelle premesse al punto 3 “che la consegna dei lavori all’Appaltatore per l’esecuzione delle opere del contratto è avvenuta in forma frazionata il 7.07.2003 (consegna parziale) ed il 1° agosto 2003 (consegna definitiva); che successivamente si è appreso che in data 25 luglio 2003 il CIPE ha deliberato l’assegnazione a favore del Comune di Civitavecchia di un finanziamento di opere connesse all’intervento principale di realizzazione della piattaforma logistica di Civitavecchia; che parte di tali opere finanziate dal CIPE risultano “coincidenti” con parte delle lavorazioni di movimento materia già ricomprese in quelle eseguibili direttamente dal concessionario ICPL e da questo affidate all’ATI Cotea Lies”.

Ancora nella relazione sullo stato dei lavori al 30.09.05 della Proger – Direzione lavori Piastra logistica di Civitavecchia – si legge al punto 8 Programma lavori “... In data 12 luglio 2004 veniva sottoscritto l’atto di sottomissione tra l’ICPL e l’Impresa fissando il nuovo termine di ultimazione alla data del 21.12.2005. Nella stessa data 12.07.2004 venivano consegnati all’Impresa ulteriori lavori relativi alle “opere da appaltare da realizzare direttamente dal Concessionario” facenti parte del progetto generale della Piastra logistica di Civitavecchia; tali lavori consistevano nel completamento dell’intervento progettato ad eccezione delle strutture prefabbricate dei capannoni e dell’officina. Alcuni di detti lavori risultavano “coincidenti” con quelli finanziati dal CIPE. Nelle more di pubblicazione della delibera CIPE per le opere da finanziarsi a favore del Comune di Civitavecchia, si procedeva con verbale di sospensione n. 3 in data 12 luglio 2004 alla ridefinizione dei lavori oggetto di sospensione, in relazione sia all’avvenuta approvazione della perizia sia ai nuovi lavori affidati. I lavori sospesi con il suddetto verbale del 12.07.2004 in quanto coincidenti con quelli CIPE sono i seguenti: 1) lavori di movimento materie (sbancamenti, scavi, formazione di rilevati e lavorazioni connesse; 2) collettore acque bianche e nere allaccio fognatura comunale; 3) vasche di laminazione; 4) recinzione”.

Con riguardo alle esposte considerazioni è evidente che, almeno in parte, i rapporti tra convenzione ICPL e finanziamento del CIPE non erano caratterizzati da integrazione, ma da interferenza tecnica e, quel che più conta, da parziale coincidenza. In tale ottica mette conto sottolineare come una rilevante somma dei lavori interessati alla interferenza-coincidenza riguardi la categoria del movimento terra. Questa voce passa repentinamente nell’arco temporale febbraio-marzo 2003 da 1.914.000 a 3.126.733,97 euro: la prima è contenuta nel progetto preliminare, datato 3 febbraio 2003, presentato al CIPE, la seconda in quello adottato dal Comune di Civitavecchia per la costruzione della piastra logistica nel marzo 2003.

Appare evidente che la istruttoria della Struttura Tecnica di Missione avrebbe dovuto approfondire gli aspetti di coincidenza-interferenza prima di quantificare il finanziamento e la destinazione delle sue diverse articolazioni.

Sul punto occorre formulare alcune osservazioni utili a risolvere anche le successive questioni poste dall’Amministrazione. In particolare esse riguardano il ruolo che una istruttoria di tale natura dovrebbe assumere in un proficuo rapporto con gli organismi deputati a decidere l’ammissione al contributo e la sua quantificazione, soprattutto nei casi, come quello in esame, nei quali si interviene su rapporti e finanziamenti consolidati e conseguentemente influenti sul risultato finale e sul calcolo delle risorse necessarie per il completamento.

In questi casi, una istruttoria fondata sui principi di economicità ed efficacia non può limitarsi ad assumere come variabili indipendenti le situazioni e i rapporti giuridici preesistenti che concorrono a determinare il risultato finale.

Essi devono essere acquisiti non quali monadi giuridiche di valore storico e ambientale, ma ai fini di un complessivo giudizio di congruità sugli interventi da svolgere e quelli da finanziare. L’assenza di una organicità complessiva delle istruttorie è uno dei motivi pregnanti della ricorrente stasi di opere realizzate per stralci; un corretto impiego delle scarse risorse a disposizione per gli investimenti non può prescindere da questa visione di insieme. E d’altronde la logica ispiratrice della legge-obiettivo è proprio quella di canalizzare le risorse sugli obiettivi prioritari, utilizzando al contempo ogni economia risultante da interventi non necessari, eventualmente duplicati e/o non ancora specificati. Peraltro solo questa prospettiva tecnico-economica di valutazione giustifica l’impiego di tante strutture dedicate alla istruttoria degli interventi infrastrutturali.

Problemi in ordine alla separazione e individuazione dei lavori di competenza del comune e del concessionario erano peraltro a conoscenza del Ministero, come si evince dalla corrispondenza intercorsa con il comune e dalla considerazione espressa nella memoria ministeriale secondo cui nel maggio del 2005 l’Amministrazione avrebbe “finalmente operato una precisa distinzione nell’ambito delle opere oggetto di finanziamento quantificando e individuando le opere che debbono intendersi come parte del progetto della Piastra logistica, oggetto della concessione con la ICPL spa ... da quelle che possono invece costituire oggetto di diverso affidamento”.

Le esposte considerazioni aiutano a dirimere le perplessità del Ministero circa la opportunità di estendere la istruttoria ai rapporti contrattuali con il concessionario. Le osservazioni critiche della Corte non riguardano infatti profili di controllo o di tutela che non sono di pertinenza del Ministero, bensì la necessità di acclarare che la natura e la configurazione dei rapporti giuridici in corso non provochi direttamente o indirettamente la dispersione delle risorse stanziate dalla legge-obiettivo in opere, eventualmente già finanziate o comunque in funzione riparatoria di rapporti concessori claudicanti sotto il profilo economico.

Anche con riguardo al profilo sub c) non sembra potersi condividere quanto sostenuto dal Ministero circa la fisiologica espansione della spesa nel corso di un rapporto di concessione in project finance. E’ da sottolineare in proposito come proprio la mancata trasposizione economica delle risultanze della Conferenza di servizi abbia inciso sulla incompletezza del contratto con la ICPL e le successive varianti aggiuntive che hanno caricato sulla parte pubblica ogni sopravvenienza. Rinviando in proposito a quanto argomentato nei pertinenti paragrafi di commento alla gestione dell’opera, mette conto ricordare che la ratio del project finance è proprio quella di liberare risorse private per obiettivi di natura pubblica e caricare sulla professionalità privata il rischio di eventuali sopravvenienze passive.

La diversa concezione del project ricavabile dalle memorie del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sembra riecheggiare le tematiche della vecchia concessione di committenza, caratterizzata dall’intervento pubblico per la copertura di ogni onere sopravveniente, e perciò stesso penalizzata dalla più recente legislazione.

Per ciò che riguarda l’osservazione formulata sub d), che sembra contraddire l’assunto del Ministero circa la propria incompetenza ad esaminare la legittimità dei rapporti negoziali intercorsi tra Comune e concessionario, non appare esatta l’osservazione in ordine alla mancata entrata in vigore del DPR n. 554/99, dal momento che il regolamento è stato pubblicato sulla gazzetta ufficiale del 28 aprile 2000, mentre il bando è stato pubblicato in data 27/11/2000.

Ai fini della presente relazione di controllo la questione appare, tuttavia, del tutto ininfluente, dal momento che anche le norme sul project antecedenti al regolamento non consentivano l’adozione delle clausole censurate dalla Corte.

Esse a ben vedere collidono proprio con il significato e la ragione dell’istituto del project, il quale - a differenza della partecipazione pubblica nelle società di servizi - tende a separare in modo netto le responsabilità e gli oneri del committente da quelli dell’assuntore.

 

10.3. Osservazioni presentate dalla Regione Lazio attraverso la società Sviluppo Lazio

L’Amministrazione regionale del Lazio ha presentato alcune deduzioni attraverso la propria società partecipata Sviluppo Lazio, coinvolta nell’intervento economico a favore della società concessionaria.

La società in questione rivendica la legittimità del proprio intervento a favore della realizzazione della infrastruttura, del tutto congruente con la propria missione istituzionale e già oggetto di positive valutazioni da parte delle amministrazioni locali.

Le considerazioni espresse dalla società Sviluppo Lazio appaiono incontrovertibili sotto il profilo della conformità dell’intervento in esame alla missione istituzionale assegnata alla società stessa. Esse non colgono, tuttavia, il significato delle critiche contenute nella relazione: queste non riguardano e non potrebbero riguardare il merito dell’intervento pubblico, bensì le modalità tecnico-giuridiche con cui la decisione assunta è stata attuata. Sembra, in proposito, assolutamente singolare l’ingresso in una società privata, in difformità dalla stessa prescrizione dell’anomalo bando, la quale comunque contemplava la costituzione di una nuova società.

Partecipazioni pubbliche minoritarie non assistite da adeguati patti parasociali, finalizzati a mantenere inalterato lo scopo della partecipazione e l’assetto dei rischi imprenditoriali, non possono che esporre la parte pubblica a vicende patrimoniali imprevedibili originate da decisioni assunte da terzi. Nel caso di specie la società Sviluppo Lazio, con decisione che in questa sede non può essere valutata, ma probabilmente corrispondente all’interesse pubblico di non disperdere risorse in vicende societarie estrinseche, ha ritenuto di non dover ricapitalizzare la società ICPL, con ciò perdendo tuttavia la quota di controllo pubblico originariamente prevista.

 

CAPITOLO  XI

 

Osservazioni critiche in ordine alla gestione infrastrutturale da parte dei soggetti preposti al finanziamento e alla realizzazione

 

Nel corso della relazione si è data contezza degli snodi problematici della realizzazione infrastrutturale, ricostruendo lo scenario operativo globale, le risorse impiegate per il raggiungimento degli obiettivi, il ruolo assunto dai diversi soggetti pubblici e privati nelle disfunzioni che si sono prodotte.

In questo paragrafo se ne sintetizzano i punti critici, ordinandoli in sequenza temporale ed eziologica, al fine di riassumere la intera vicenda e trarne osservazioni paradigmatiche e maieutiche, non solo per la fattispecie concretamente esaminata, ma anche per le molteplici iniziative promosse con gli strumenti innovativi della finanza di progetto, che presentano analoghi tratti di criticità.

In sintesi può concludersi che:

a)     la finanza di progetto è un’insieme di strumenti contrattuali e finanziari, attraverso i quali l’Amministrazione può lucrare dal mondo degli operatori economici privati idee, risorse e nuovi moduli procedimentali di carattere tecnico-economico, in grado di supplire – attraverso la creatività del mondo privato – alla endemica carenza di fondi pubblici per investimenti a beneficio della collettività;

b)     nella buona sostanza l’apporto privato consiste nella formulazione di ipotesi operative in grado di autofinanziarsi in tutto o in parte. Nel caso di autofinanziamento parziale il progetto finanziario individua le risorse esogene, generalmente acquisite attraverso la fiscalità, per rendere produttivo l’investimento;

c)     la legislazione contenuta nella legge 109/94 ed ora nel sopravvenuto d.l.vo 163/06 prevede che – proprio a garanzia della fattibilità della iniziativa – il promotore debba assumere l’obbligo di realizzare l’investimento direttamente, se l’apertura al mercato del progetto finanziario eventualmente emendato in partnership con l’Amministrazione, non riscuota l’interesse degli altri operatori economici;

d)     la legge 109/94, nell’ultima versione degli articoli 37 bis e segg. determinata dalla l. n. 166/02, attribuisce un favor al promotore nella esecuzione dell’investimento, consentendogli di esercitare la prelazione nei riguardi del primo classificato del concorso[128]. In questo modo lo lega ancor di più alla esecuzione della idea, eventualmente sviluppata dalla Amministrazione, poichè è di tutta evidenza che di prelazione si può parlare solo se essa viene esercitata secondo il principio “rebus sic stantibus”. Qualsiasi modifica al progetto tecnico-finanziario, posto in gara dopo l’esercizio della prelazione trasformerebbe la procedura concorsuale in un affidamento diretto in pregiudizio ai partecipanti non aggiudicatari. Peraltro, anche la normativa vigente al momento della gara inerente al project in esame era conforme al principio generale in materia di concorsi pubblici, di immodificabilità della proposta oggetto di aggiudicazione;

e)     per vincolare l’aggiudicatario della concessione in project è necessario che le condizioni contrattuali del progetto tecnico-finanziario siano definite e, più in particolare, idonee a chiarire in modo inequivoco il sinallagma per tutto il tempo di durata del rapporto. Ciò non significa che il contratto non possa essere esposto a varianti bensì che lo stesso contenga tutti i parametri per definire le sopravvenienze prevedibili e non prevedibili, che l’arco temporale di durata del rapporto inevitabilmente comporta;

f) ne deriva che ogni lacuna contrattuale e qualsiasi incognita iniziale del sinallagma apre il campo ad esigenze novative, poco conciliabili con il principio della par condicio dei concorrenti e con l’esigenza di contenere la spesa pubblica, che è alla base della ratio legis del project finance;

g)     quando i vuoti contrattuali del progetto economico-finanziario sono rilevanti e prevalenti sulle clausole definite viene addirittura a stemperarsi la causa concreta del project, assumendo il rapporto negoziale una veste atipica, in cui il principio guida diventa l’esigenza di continue sanatorie e la ricognizione onerosa, e talvolta apodittica, di esigenze sopravvenienti. Come in precedenza accertato da questa Corte. Relativamente alle concessioni di committenza, le sopravvenienze onerose per la parte pubblica tendono ad aumentare ogni qualvolta il completamento del pertinente investimento viene inserito, o può in astratto rientrare, in grandi programmi di finanziamento delle infrastrutture;

h)     i predetti fenomeni problematici sembrano essersi concatenati nella vicenda dell’Interporto di Civitavecchia;

i)  in una prima fase il Comune ha ritenuto di poter operare secondo metodi tradizionali, usufruendo anche dei finanziamenti comunitari: non v’è dubbio – come emerge dalla prima parte della relazione – che gli obiettivi furono raggiunti nella seconda parte degli anni novanta. E’ da notare – a differenza di ciò che è avvenuto in seguito – come in tale periodo si sia realizzata una congruente proporzione tra risorse impiegate e risultati raggiunti, frutto di una appropriata programmazione;

j) successivamente il Comune ha cercato di adeguare i nuovi moduli operativi a quelli privatistici, senza tuttavia cogliere le differenze peculiari e i caratteri fondamentali di ciascuna delle nuove formule, in ordine alla cui adozione ha continuamente oscillato. Dopo aver privilegiato inizialmente il modello in house, attraverso la costituzione di una società per azioni interamente pubblica, ha poi optato per il modello esternalizzato project-concessione e successivamente creato una singolare e anomala commistione tra i due modelli, attraverso la partecipazione della società affidataria. In questa mutevole e ondivaga procedura è apparsa assente, o comunque gravemente carente, la capacità dell’Ente di formulare progetti congruenti. Così non esistono valutazioni in termini economico-strategici sulla vantaggiosità della soluzione in house e quella esternalizzata, né un raffronto attendibile tra risorse occorrenti e obiettivi da conseguire;

k)      l’opzione project-concessionario è stata abbracciata – come emerge dagli atti amministrativi che l’hanno prodotta – in modo fideistico nell’auspicio – purtroppo rilevatosi fallace – che la progettualità avrebbe supplito ex post alle carenze istruttorie delle decisioni affrettatamente assunte;

l)  ne è derivata l’adozione di un legame contrattuale scarsamente ponderato e incompleto, aggravato dalla anomala “partecipazione” alla società aggiudicataria e dalla assenza di una concreta verifica di mercato per i motivi di cui si riferisce in relazione;

m)   dal punto di vista genetico grave influenza ha svolto sugli accadimenti successivi la scelta di un promotore, che si affacciava per la prima volta nel complesso e delicato campo della finanza di progetto, nonché l’approssimazione con cui fu redatto e adottato il progetto alla base della originaria convenzione;

n)     la delicatezza degli snodi progettuali ed operativi della finanza di progetto è un argomento ufficialmente nell’ “agenda” del legislatore e del Governo, come dimostrano le attente ed analitiche disposizioni normative sulla qualificazione del promotore e i requisiti progettuali, nonché la istituzione di strutture specializzate in materia, come la Struttura Tecnica di Missione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e quelle che collaborano con il CIPE;

o)     purtroppo queste strutture specializzate non si sono pronunciate sul merito della formula progettuale di questo investimento. Ciò è tanto più grave se si pensa che l’ammissione alle procedure e al finanziamento della legge-obiettivo avveniva, per così dire, in itinere, attraverso l’innesto della delibera CIPE in rapporti negoziali antecedenti e non ancora del tutto definiti;

p)     proprio l’Interporto di Civitavecchia doveva essere l’occasione per testare l’utilità e il funzionamento dei molteplici organismi tecnici, che operano nel Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e nel Ministero dell’Economia e delle Finanze. Ciò non è accaduto e il soggetto realizzatore è rimasto solo con il dedalo di problemi e rapporti contrattuali riferiti in relazione;

q)     in particolare, privi di riferimento economico obiettivo sono risultate le addizioni e le variazioni alla convenzione concessoria con il promotore, intervenute dopo il finanziamento ex delibera CIPE n. 57/03: durata della convenzione, valore e sorte degli immobili a diverso titolo conferiti al concessionario, opere subaffidate a quest’ultimo, riparti dei fondi ex l. n. 166/02 sono stati di volta in volta giustificati attraverso motivazioni apodittiche o di stile, disancorate dal contenuto della primitiva convenzione. La durata della convenzione, di volta in volta incrementata come una sorta di indennizzo forfettario per reali o presunti oneri aggiuntivi del promotore concessionario, è avvenuta senza il minimo confronto in termini economico-finanziari tra il valore delle proroghe e quello dei predetti oneri aggiuntivi, in ordine alle cui cause e alla cui imputazione alle parti contraenti non è stata svolta alcuna indagine. Il valore degli immobili è a tutt’oggi privo di una stima ufficiale e attendibile. Analoga situazione per quel che riguarda le soluzioni modificative o devolutive degli immobili realizzati con fondi comunitari;

r)le procedure di  snellimento e/o semplificazione quali la Conferenza di servizi hanno svolto un ruolo tardivo e acceleratore della spesa, anziché di prevenzione e perfezionamento del progetto. Ciò non sembra attribuibile al comportamento delle Amministrazioni preposte alla verifica collegiale del progetto, ma al comportamento della Amministrazione convocante, che l’ha utilizzata tardivamente, sia dal punto di vista della consulenza progettuale che dello sviluppo economico delle prescrizioni;

s)      assoluta problematicità presenta il rapporto di partecipazione societaria tra il Comune e la società ICPL, sia per quel che riguarda le operazioni di svalutazione e ricapitalizzazione, sia per quel che riguarda l’ingerenza del Comune nelle strategie societarie e della società nelle decisioni del Comune. Considerato il modo anomalo con cui tale commistione di interessi è stata generata, appare improcrastinabile la risoluzione di un conflitto potenziale e reale, nato e alimentato dalla anomala procedura concorsuale e contrattuale utilizzata dall’Amministrazione;

t)per quel che concerne il prestito assunto con la Cassa Depositi e Prestiti ai sensi della legge n. 166/02, considerata la natura fiscale a carico della collettività di detta operazione di indebitamento, occorre assicurare chiari meccanismi di verifica sul rispetto sostanziale della sua natura di scopo che non può risolversi in un incremento del corrispettivo accessorio dovuto al promotore;

u)     con riguardo alla suddetta operazione di indebitamento, il cui ammortamento è imputato al capitolo 7060 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, permangono tutti i rilievi formulati alla gestione del bilancio statale con la precedente delibera di questa Sezione n. 8/05/G. L’operazione non costituisce, infatti, un trasferimento in conto capitale ad altra Amministrazione, ma un’operazione di indebitamento, da valutare ai fini del rispetto del patto di stabilità. Sul punto è pendente ulteriore istruttoria, in relazione alla quale la Sezione del controllo ha ordinato incombenti con delibera n. 9/2006/G. Si rinvia pertanto alla futura decisione che la Sezione stessa vorrà assumere, una volta acquisita la richiamata documentazione istruttoria;

v)     relativamente alle innovative pratiche finanziarie, e ferme restando le considerazioni circa il problematico allungamento degli oneri di ammortamento a carico dei futuri bilanci, va rilevato come la operazione effettuata dal Comune di Civitavecchia con il Credito Italiano spa, cosiddetto up front, non sia stata contabilmente illustrata in modo significativo ed appropriato con riguardo alle altre operazioni economico-finanziarie pertinenti all’investimento infrastrutturale. Tutti i costi relativi ad un obiettivo unitario quale quello consacrato nella esaminata formula di project finance, infatti, dovrebbero comportare una informazione sistematica e correlata nel bilancio finanziario e in quello patrimoniale dell’ente di appartenenza;

w)    le risultanze della presente indagine sembrano corroborare la conclusione, secondo cui le Amministrazioni locali, anche di dimensioni medio-grandi come il Comune di Civitavecchia, abbisognano di supporto tecnico per gestire operazioni di finanza innovativa. Ciò soprattutto quando l’aspettativa di finanziamenti pubblici induce ad effettuare operazioni di breve respiro, vantaggiose per lucrare benefici finanziari immediati, ma estremamente penalizzanti in prospettiva di medio e lungo periodo, per la quantità e complessità di oneri indotti che provocano all’erario;

x)      in questa prospettiva i soggetti finanziatori, quali le Amministrazioni statali interessate alla presente indagine, dovrebbero esercitare assistenza, vigilanza e monitoraggio affinché il sacrificio erariale disposto per la realizzazione dell’investimento non sia vanificato.

 

CAPITOLO XII

 

Osservazioni in ordine alla vigente legislazione

 

Si ritiene di formulare alcune osservazioni in ordine alla coerenza interna del tessuto normativo, regolante le gestioni esaminate e l’impatto delle regole vigenti sui risultati conseguiti.

Si tratta di un contributo che prende a riferimento i profili teleologici contenuti nella legge-obiettivo e nella legge n. 109/94 (sostituita dall’1/07/06 dal dlgs n. 163/06 c.d. Codice De Lise) e segnala l’opportunità di eventualmente modificare ed integrare norme di dettaglio, in modo coerente con le finalità della legge e, più in generale, dell’ordinamento amministrativo, le quali tendono ad influire in modo non positivo sull’attuazione del programma:

a)     potrebbe essere espressamente codificato un principio di tendenziale concentrazione degli organismi tecnici, deputati a valutare la fattibilità tecnico-finanziaria dei grandi progetti infrastrutturali e un correlato obbligo di esame analitico, preventivo e concomitante, delle iniziative finanziate dallo Stato. In tal modo sarebbero evitate duplicazioni e sovrapposizioni di competenze, ridotte al minimo indispensabile le consulenze esterne necessarie per il funzionamento di detti organi, assicurati coordinamenti operativi e conseguenti economie di scala nei processi valutativi;

b)     gli istituti innovativi nella realizzazione dei lavori pubblici come il project finance, pur essendo già disciplinati in modo dettagliato nella vigente normativa, dovrebbero contenere un richiamo, sia pure sintetico, ad alcuni principi–cardine della contrattualistica pubblica in modo da precludere interpretazioni erronee, capziose od equivoche, generatrici delle gravi disfunzioni fin qui evidenziate: predefinizione chiara e trasparente del progetto tecnico-finanziario, par condicio effettiva tra gli operatori economici, immodificabilità delle clausole sulla base delle quali è avvenuto il concorso e l’aggiudicazione, collegamento dello ius variandi alle clausole contrattuali, sviluppo economico di tutte le clausole, ivi comprese quelle di durata della concessione, responsabilità del promotore per incompletezza o errori di progettazione, precisa attribuzione dei rischi e della responsabilità di risultato;

c)     in particolare, appare opportuno che la normativa precisi che l’asseverazione bancaria non può essere intesa come una formale presa d’atto degli elementi addotti dal promotore o dal concorrente, ma deve riferirsi a parametri quali la redditività e la bancabilità del progetto. Allo stato attuale, la interpretazione data da alcuni istituti bancari alla fattispecie “Interporto” appare sostanzialmente inutile e irragionevolmente aggravante i costi accessori alla realizzazione. Il fatto legittima consistenti perplessità in ordine alla volontà del sistema bancario di assumere quel ruolo di garante delle previsioni finanziarie, che la legge pare assiomaticamente attribuirgli;

d)     appare altresì opportuno prescrivere espressamente che tutte le operazioni di natura societaria poste in atto da pubbliche amministrazioni o da società di proprietà pubblica siano necessariamente corredate da congruenti motivazioni circa la loro opportunità e convenienza;

e)     analoghe regole dovrebbero essere stabilite circa le decisioni assunte dai rappresentanti delle pubbliche amministrazioni nelle assemblee societarie soprattutto per quel che riguarda la loro rispondenza alle direttive contenute nei provvedimenti della Amministrazione;

f) anche per quel che riguarda la professionalità degli amministratori societari di nomina pubblica andrebbero individuati requisiti professionali minimi e prevalutazioni correlate ai risultati eventualmente conseguiti in tale veste nel corso di precedenti esperienze;

g)     infine tutti gli oneri finanziari ed economici gravanti sull’erario per la realizzazione degli investimenti dovrebbero trovare una completa, omogenea, coordinata e chiara rappresentazione nei bilanci delle Amministrazioni committenti e di tale rappresentazione dovrebbe essere data contezza nei programmi cofinanziati.

 

I magistrati estensori

 

Cons. Aldo Carosi                                                      Cons. Fabio Viola