CORTE  DEI  CONTI

 SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

PER LA BASILICATA

  

INDAGINE

IN MATERIA DI EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA NELL’AMBITO DELLA REGIONE BASILICATA

  

Programma di controllo sulla gestione 2005

(ai sensi dell’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20

e dell’art.7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n.131)

                 Deliberazione n. 7/2005

REPUBBLICA ITALIANA

la

Corte dei Conti

in

Sezione regionale di controllo per la Basilicata

composta dai seguenti magistrati:

Presidente di Sezione:     dr. Francesco Manganelli                   Presidente

Primo Referendario:         dr. Antonio Nenna              Componente-relatore

Referendario:                     dr. Rocco Lotito                              Componente

nella Camera di consiglio del 14 dicembre 2005;

Visto il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni ed integrazioni;

Visto l’art. 3, commi 4, 5, 6, 8, 9 e 12, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e l’art. 2, comma 2 bis, della legge 20 dicembre 1996, n. 639;

Visto il comma 7 dell’art. 7 della legge 5 giugno 2003, n.131;

Vista la deliberazione n. 14/DEL/2000 in data 16 giugno 2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti e successive modificazioni, con la quale è stato approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;

Vista la deliberazione n. 6/2004 in data 30 novembre 2004, con la quale la Sezione regionale di controllo per la Basilicata ha approvato il proprio programma annuale di controllo per l’anno 2005, comprendente, tra gli altri, al punto 4, la “Indagine in materia di edilizia residenziale pubblica”;

Vista la nota n. 1145 del 9 novembre 2005, con la quale la Sezione regionale di controllo per la Basilicata, al fine di instaurare il contraddittorio con le Amministrazioni interessate, ha trasmesso lo schema di relazione;

Vista l’ordinanza in data 7 novembre 2005, trasmessa alle predette Amministrazioni con la citata nota n. 1145 del 9 novembre 2005, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato la Sezione regionale per il giorno 14 dicembre 2005;

Viste le note, contenenti osservazioni sullo schema di relazione, trasmesse dai comuni di Marsicovetere, Melfi, Rionero in Vulture, Potenza, Rapolla,  Tricarico, nonché dalle ATER di Potenza e Matera;

Intervenuti:

in rappresentanza della Regione Basilicata, i signori

·        Ing. Nello Vietro, Dirigente Generale del Dipartimento Infrastrutture, OO.PP. e Mobilità;

·        Dr. Ernesto Mancino, Dirigente dell’Ufficio Edilizia;

in rappresentanza dell’ATER di Potenza, i signori

·        Arch. Pietro Romaniello, Amministratore unico dell’Ente;

·        Ing. Lorenzo Motta, Direttore dell’Ente;

in rappresentanza del comune di Marsicovetere, il signor

·        Antonio Masino, Assessore con delega all’Edilizia.

Udito nella odierna adunanza il relatore;

Udito, in rappresentanza della Regione Basilicata, il Dirigente Generale del Dipartimento Infrastrutture, OO.PP. e Mobilità, Ing. Nello Vietro;

       delibera

di approvare la acclusa relazione nella quale è esposto il risultato del controllo esperito in attuazione del programma citato in epigrafe;

ordina

che copia della presente deliberazione sia trasmessa alle Amministrazioni interessate;

dispone

che, ai sensi dell’art.3, comma 6, della legge 14 gennaio 1994, n.20, a cura del magistrato relatore, sia acquisita comunicazione da parte delle Amministrazioni interessate in ordine alle misure consequenziali adottate o da adottare.

 

Così deliberato in Potenza, nella Camera di consiglio del 14 dicembre 2005.

       Il Presidente della Sezione

       F.to Dott. Francesco Manganelli

           I componenti

F.to Dott. Antonio Nenna (relatore)

F.to Dott. Rocco Lotito

      Depositato in Segreteria il 14 dicembre 2005

                                                                                   il Preposto ai Servizi di supporto

                                                                                    F.to dott. Giovanni CAPPIELLO

 

PARTE V

 

Considerazioni di sintesi e conclusioni

 

 

L’analisi e le considerazioni che precedono consentono di pervenire ad alcune osservazioni conclusive, non prima, però, di aver debitamente riassunto il quadro generale che si ricava dalla lettura della presente relazione. Al riguardo si ricorda che la stessa è temporalmente circoscritta al triennio 2001-2003 (con una coda al primo semestre 2004 per ciò che attiene lo stato di attuazione degli interventi) ed indirizzata a conoscere, rispettivamente, le modalità operative dell’Ente che programma, dirige, controlla e legifera in materia di edilizia residenziale pubblica (ERP), ovvero la Regione, e la consistenza patrimoniale nonché la gestione del patrimonio in questione delle due Aziende territoriali per l’edilizia residenziale (ATER di Potenza e di Matera), dell’Agenzia del Demanio e dei cinque Comuni individuati quale campione[1] (in particolare un Comune per ogni classe superiore a 3000 abitanti).

Inoltre, pur nella consapevolezza di aver dovuto privilegiare l’esposizione di informazioni che potessero risultare sufficientemente chiare e comprensibili, occorre sottolineare che la mancata o ritardata trasmissione di molti dati su fenomeni pur rilevanti (che meglio sarà stigmatizzata avanti), oltre ad aver rallentato considerevolmente la conclusione dell’indagine, in diversi casi non ha permesso di ricavare considerazioni significative, giacché, in uno studio come il presente non è sempre possibile ammettere un argumentum ex silentio, che consenta cioè di ricavare un dato laddove questo non sia direttamente fornito, né è possibile colmare la sua mancanza se non, a volte, con ampi margini di inesattezza ed in sede di considerazioni di carattere generale[2].

Fatta questa doverosa premessa, si procederà all’esposizione di alcune considerazioni che sorgono da una lettura complessiva dei risultati ottenuti e che, appunto, possono costituire una sezione riassuntiva del materiale documentario riportato in questo referto.

Il primo dato che si può ricavare dall’analisi svolta è quello di una Regione dove la consistenza patrimoniale di ERP ha avuto, nel triennio e per il campione considerato (le due ATER, l’Agenzia del Demanio ed i 5 comuni controllati), un leggero calo[3].

Infatti, si passa dalle 13.376 unità abitative del 2001 alle 12.408 del 2003, con un saldo negativo di 968 abitazioni che è dovuto, però, in gran parte alle dismissioni effettuate dal Comune di Potenza (che, a seguito del relativo piano di vendita, ha alienato 452 alloggi) e che comprende pure 482 alloggi che l’Agenzia del Demanio segnala come venuti meno nel triennio (pur avendo la stessa Agenzia indicato solo 6 alloggi venduti nel periodo considerato)[4].

Un altro dato su cui riflettere è quello relativo al valore medio della singola unità abitativa che, in base all’elaborazione dei semplici indicatori forniti (valore a bilancio del patrimonio immobiliare di ERP e numero complessivo di unità abitative), risulta essere di € 35.076,00 per abitazione, con punte massime di € 52.980,00 per il comune di Potenza e minime di € 16.175,00 per il comune di Rionero in Vulture.

Considerando, poi, che la maggior parte delle abitazioni di edilizia residenziale pubblica censite appartiene alla categoria catastale A3, con caratteristiche di cubatura tra i 45 ed i 95 metri quadrati, si riscontra che il valore medio (€ 35.076,00) dell’unità abitativa media (70mq) è di circa € 500,00 x metro quadrato, prezzo sicuramente lontano dalla realtà del mercato immobiliare.

Anche per questo motivo, l’ERP ha indubbiamente assunto, in attuazione principalmente della legge n. 457/1978 ma pure delle successive leggi regionali, un ruolo importante per una rivitalizzazione del settore edilizio regionale.

Infatti, dal 1979 ad oggi sono stati realizzati in Basilicata, con interventi finanziari agevolati, circa 7800 alloggi[5], ma occorre, tuttavia, evidenziare l’altissima richiesta[6] di ulteriori alloggi a prezzi concorrenziali che arriva dalle fasce più deboli, ma numericamente più consistenti in Regione.

E’, infatti, con costante crescita esponenziale che si assiste, anno dopo anno, ad ogni nuova pubblicazione di bandi concernenti le procedure concorsuali per l’assegnazione di alloggi in locazione o di concessione di contributi a fondo perduto (c.d. “buoni casa”), ad una proliferazione di domande che però rimangono in gran parte insoddisfatte e che altro non sono se non la conferma di un crescente disagio economico vieppiù acuito dalla contingente, negativa congiuntura economica.

In Basilicata, infatti, si assiste ad un aumento del numero di famiglie che risulta incrementato, dal 1981, di circa 20.000 nuovi nuclei (il matrimonio, in controtendenza con il resto della Nazione, e la costruzione di un nucleo familiare sembrano essere ancora tra i valori irrinunciabili della società lucana che, proprio per la sua tradizione, vede il “mattone” come l’investimento più sicuro)[7].

L’impegno degli amministratori locali deve, però, confrontarsi, non sembra superfluo ribadirlo, con la sempre più esigua fonte di finanziamenti “ad hoc”.

Pertanto appare necessario avviare al più presto un processo di riforma, a partire da un indispensabile riordino del settore pubblico che punti ad impegnare, sugli obiettivi richiamati in premessa, l’insieme degli operatori pubblici e privati e ad attivare nuove risorse in una logica di minore dipendenza dalla spesa pubblica oltre che di una migliore integrazione dei capitoli che la compongono.

Al fine di perseguire l’interesse collettivo al minor costo e con la maggior qualità, si dovrebbe, infatti, cercare, attraverso interventi e mediante l’utilizzo di risorse proprie non vincolate ad altri scopi istituzionali, di calmierare il mercato edilizio che, soprattutto nel capoluogo di Regione, ha raggiunto costi obiettivamente elevati.

 E’, inoltre, evidente che le risposte ai problemi abitativi si devono sempre più integrare con gli obiettivi di riqualificazione urbana, con le nuove politiche del welfare, con le politiche di sostenibilità energetica e ambientale e con le stesse politiche economiche ed occupazionali.

Tutto questo comporta uno stretto rapporto con le scelte urbanistiche, con i servizi sociali di territorio e con l’insieme dei servizi pubblici locali e, quindi, una mirata articolazione delle competenze istituzionali e attribuisce un ruolo centrale ai comuni, non solo in riferimento alle funzioni amministrative riferite all’ERP, ma sempre più come soggetti di governo delle politiche abitative a livello territoriale.

Questa più forte responsabilizzazione dei comuni dovrebbe, però, tradursi in un impegno ad utilizzare gli strumenti urbanistici, la disponibilità di aree edificabili ed, eventualmente, la leva della fiscalità immobiliare (ICI), per favorire processi di investimento pubblico e privato sugli obiettivi di politica abitativa e per concorrere a realizzare le condizioni per un maggiore equilibrio gestionale ed una valorizzazione anche economica del patrimonio abitativo pubblico.

Anche in tema di programmazione delle risorse occorrerebbe che la Regione disciplini più incisivamente l’esercizio delle nuove competenze attribuitele dalla riforma del titolo V, parte II della Costituzione introdotta con la legge cost. 18 ottobre 2001, n.3.

Strumento indispensabile ed imprescindibile in tale ambito di settore è l’Osservatorio regionale sulla condizione abitativa, da avviarsi come articolazione regionale dell’Osservatorio nazionale previsto dalla legge n.431/1998[8].

La creazione e l’operatività di tale struttura, con competenza in materia di monitoraggio sia della domanda potenziale (livello dei canoni, incidenza dei canoni sul reddito, tassi di immigrazione, classe demografica) sia dell’efficacia dell’azione di assistenza (rapporto tra le richieste di assistenza presentate e quelle soddisfatte), dovrebbe consentire - allorché (come si auspica) verrà realizzata - una preventiva rilevazione del disagio abitativo ed un successivo controllo sugli interventi con la possibilità di introdurre correttivi in tempo pressoché reale.

Altro aspetto decisivo, a parere di questa Sezione regionale di controllo, risulta essere il raggiungimento di un equilibrio economico nella gestione amministrativa e manutentiva del patrimonio, evitando però il rischio di sacrificare parte delle esigenze manutentive a favore del ripiano dei deficit comunali ai quali si destina gran parte dei ricavi[9].

Potrebbe concorrere al conseguimento di tale equilibrio, ad esempio, una manovra sui canoni che garantisca la tutela delle fasce più deboli, riveda l’incidenza canone-reddito per i nuclei familiari a reddito medio e medio-alto che legittimamente risiedono nel patrimonio ERP e penalizzi chi supera il livello reddituale previsto per la decadenza.

Quest’ultimo elemento è, poi, direttamente collegato al problema più generale dell’aumento, verificatosi negli ultimi anni, della pressione fiscale in senso lato sull’edilizia pubblica, con la conseguenza che, nei casi di alloggi assegnati ad inquilini con redditi minimi, i canoni da questi ultimi pagati non arrivano a coprire neanche le tasse sopportate dall’Ente gestore. 

Questioni che vanno affrontate non astrattamente, ma misurando le potenzialità di crescita di ogni singola Istituzione chiamata in causa e favorendo tutte le forme possibili di razionalizzazione, anche attraverso la informatizzazione e la messa in rete di alcune funzioni oggi per la verità poco o per nulla sfruttate[10].

Peraltro, in assenza di efficaci sistemi di verifica, si preclude agli stessi organi di controllo un adeguato sindacato sulla gestione.

A tal proposito, come eclatante esempio, si sottolinea che non è stato ancora predisposto, da parte della Regione Basilicata, un archivio informatico degli interventi.

La carenza o la completa assenza di procedure informatizzate non devono, né possono però,  giustificare le gravi inefficienze rilevate da questa Corte dei conti in occasione del controllo sulla gestione effettuato ed in particolare nella verifica della rispondenza delle singole gestioni amministrative agli obiettivi contenuti nell’articolato normativo di riferimento.

Ci si riferisce, in particolar modo alla lacunosità, incongruenza e non di rado contraddittorietà di molte delle risposte fornite dalle Amministrazioni ed Enti controllati (le due ATER, l’Agenzia del Demanio ed i 5 comuni campionati), che sono state censurate nello schema di referto e che solo marginalmente sono state superate, in alcuni casi, dalle controdeduzioni trasmesse a questa Corte dei conti (peraltro, solo da alcuni dei predetti soggetti).

Con l’ovvia conseguenza che in tutti gli altri casi debbano ritenersi confermate le censure formulate e le criticità evidenziate.  

Infatti, le Amministrazioni e gli Enti interessati, se pur non sempre dotati di archivi informatici aggiornati, hanno mostrato, a volte, di non conoscere correttamente neanche le realtà del proprio patrimonio immobiliare[11].

Inoltre le informazioni acquisite (unitamente alle predette lacune e contraddizioni nelle risposte) sembrano mostrare una troppo diffusa non sufficiente attenzione alla “buona” gestione del proprio patrimonio immobiliare.

Non si può altrimenti spiegare la riscontrata mancanza di diverse risposte su alcune attività fondamentali per la gestione di tale settore. 

Mancano, per esempio, in vari casi, risposte sui criteri di quantificazione dei canoni di locazione, sulle procedure di assegnazione e sugli organi coinvolti, sulle caratteristiche soggettive dell’utenza …

Parimenti non è possibile che nessun comune coinvolto abbia indicato il prezzo medio di vendita degli alloggi.

Discorso a parte merita il capitolo vigilanza, sicuramente la maggiore criticità riscontrata. Avendo solo un comune su cinque descritto tale attività, può desumersi che la stessa sia quasi del tutto assente.

Infatti, analizzando le singole risposte, pur in presenza di dichiarate, e quindi risapute, occupazioni senza titolo, non risultano attivate, nella gran parte dei casi, le conseguenti e necessarie procedure amministrative e/o giudiziali.

Ciò rischia di ingenerare pericolosi esempi di emulazione negativa dovuti, appunto, alla mancanza di controlli e, quindi, di conseguenti sanzioni, vanificando, in un campo così delicato, in quanto connotato da estrema rilevanza sociale, quella cultura della legalità che invece deve diventare il convinto fondamento dell’azione quotidiana e dei comportamenti, singoli e collettivi.

La vigilanza deve, pertanto, essere assolutamente potenziata e condotta a livelli di reale efficacia, d’alta professionalità e di effettivo coordinamento tra gli organi ad essa preposti e deve, altresì, concentrare i suoi sforzi nella direzione della prevenzione, considerando la repressione come l’estremo rimedio, peraltro indispensabile nei confronti di chi persiste nel disattendere gli obblighi di legge. 

Legata indissolubilmente all’assenza di controlli è l’altissima morosità che in molti casi è addirittura aumentata nel tempo (con incredibili punte del 90% nel comune di Rapolla), non risultando, peraltro, inspiegabilmente, neanche attivate le indispensabili azioni giudiziali.

Pochissimi, infine, risultano essere i casi di interventi di risanamento conservativo e di ristrutturazione, pur in presenza di immobili oramai vetusti che, in assenza di indispensabili spese di manutenzione, da concentrare in particolar modo sugli interventi per la messa in sicurezza, possono sfociare in situazioni di pericolo per la pubblica incolumità, come è accaduto di recente a Melfi (in località Valleverde) con l’emissione di ordinanze di sgombero, allo stato degli atti in possesso di questa Corte dei conti, per 96 alloggi (su complessivi 123 alloggi e ben 14 fabbricati coinvolti)[12].

 

                                                                       IL MAGISTRATO ISTRUTTORE E RELATORE

                                                                                          F.to dott. Antonio NENNA

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Allegati

 

 

1) Legge regionale 24 giugno 1996, n. 29 (Riordino degli enti di edilizia residenziale pubblica).

2) Legge regionale 19 novembre 1999, n. 31 (Nuove norme per l’assegnazione, la gestione degli     alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la determinazione dei canoni di locazione).

3) Legge regionale 23 dicembre 1999, n. 39 (Modifiche ed integrazioni alla L.R. n. 31 del 19      novembre 1999).

4) Legge 11 novembre 1986, n. 771 (Conservazione e recupero dei rioni Sassi di Matera).

5) Delibera di C.C. 21 febbraio 1997, n. 2, integrata e modificata con delibera di C.C. 8 aprile 1998, n. 36 (Regolamento per l’assegnazione in sub-concessione di immobili ed aree di    proprietà dello Stato dei rioni Sassi).