CORTE DEI CONTI

Sezione centrale di controllo sulla gestione

delle Amministrazioni dello Stato

Risultanze del controllo sulla gestione dei debiti accollati al bilancio dello Stato contratti da FF.SS., RFI, TAV e ISPA per infrastrutture ferroviarie e per la realizzazione del sistema “Alta velocità”

Magistrati istruttori:

Aldo Carosi

Fabio Viola

INDICE

          Sintesi ...........................................................................................       pag.    4

1.      Premessa .......................................................................................       pag.    7

2.      I presupposti normativi per l’assunzione a carico del bilancio statale

degli oneri derivanti dai prestiti – Loro individuazione e allocazione in

bilancio ..........................................................................................       pag.     8                                                  

3.      La genesi e le modalità del debito accollato allo Stato e la partner-ship

FF.SS. - TAV - Cassa Depositi e Prestiti – ISPA –  La stipula di  contratti

derivati e il loro esito negativo .......................................................... pag.  11

4.      Analisi della vicenda ISPA – Il mancato raggiungimento degli obiettivi

attesi dalla complessa operazione economico-finanziaria – La crisi della

ipotesi di autofinanziamento .............................................................         pag.    14

5.      Analisi della gestione finanziaria dei rimborsi e carenza delle informazioni

a supporto .....................................................................................        pag.    21

6.      Sostenibilità finanziaria della gestione del debito ed equità intergenerazio-

nale ..............................................................................................       pag.    24

7.      Analisi economico-giuridica dei contratti ereditati – Mancata rappresen-

tazione degli effetti economici nel bilancio dello Stato..........................  pag.    27

8.      Doveri di vigilanza e di controllo dell’Amministrazione sul debito ereditato pag.    35

9.      Il punto di vista delle Amministrazioni e le controdeduzioni della Corte       pag.    37

10.  Conclusioni e raccomandazioni ......................................................... pag.    47

ALLEGATI

A.1     Situazione patrimoniale – Prestiti di Ferrovie dello Stato accollati al bilancio dello Stato  – Situazione 2007

A.2     Situazione patrimoniale – Prestiti di Ferrovie dello Stato accollati al bilancio dello Stato  – Situazione 2008

A.3     Quadro storico riassuntivo dei prestiti FF.SS. alla data del 31.12.1996

A.3.1   Debito residuo dei debiti bancari nazionali al 31.12.1996

A.3.2   Situazione dei prestiti obbligazionari nazionali al 31.12.1996

A.3.3   Situazione dei prestiti bancari e obbligazionari in valuta estera al 31.12.1996

A.3.4   Prestiti contratti con Eurofima accollati al bilancio statale al 31.12.1996

A.3.5   Situazione al 31/12/96 dei prestiti realizzati e da realizzare per il finanziamento dei piani di investimento – Allegato B al dm 146206 del 21.03.1997

B.1     Prospetto storico di stanziamenti, impegni e pagamenti del capitolo 9521 – Quota capitale dei mutui contratti  da Ferrovie dello Stato spa

B.2     Prospetto storico di stanziamenti, impegni e pagamenti del capitolo 2200 - Interessi dei mutui contratti  da Ferrovie dello Stato spa

B.3     Prospetto storico di stanziamenti, impegni e pagamenti del capitolo 2222 – Interessi sui prestiti stipulati per l’Alta velocità

B.4     Prospetto degli stanziamenti, impegni e pagamenti del capitolo 9523 – Quota capitale dei prestiti stipulati per l’Alta velocità

C        Soggetti coinvolti nelle procedure di accollo a carico del bilancio statale degli oneri derivanti dai prestiti stipulati dalla holding Ferrovie dello Stato

D        Diagramma rappresentativo delle fasi di accollo a carico del bilancio statale degli oneri derivanti dai prestiti stipulati dalla holding Ferrovie dello Stato

Sintesi

La relazione della Corte riguarda le risultanze del controllo esercitato sulla gestione dei debiti contratti dalla holding Ferrovie dello Stato e successivamente accollati allo Stato.

In parte detti debiti riguardano investimenti relativi alla rete tradizionale risalenti agli anni novanta, in parte afferiscono alla operazione Alta Velocità e sono conseguenti all’abbandono precoce del project finance, promosso dalla ormai disciolta Società Infrastrutture, nata nel 2002.

L’analisi della Corte ha messo in evidenza come, nel primo caso, sia stata posta in essere una sorta di cosmesi contabile al bilancio FF.SS., accollando all’Erario una consistente tranche del debito della holding, al fine di migliorarne indirettamente il conto economico.

Nel secondo caso, molto più complesso, è venuta in evidenza la carente istruttoria, che condusse ad adottare uno strumento di finanza innovativa come la istituzione di un patrimonio separato ISPA per finanziare le infrastrutture dell’Alta Velocità.

La Corte ha posto l’accento sulle carenze metodologiche del processo decisionale che ha condotto all’adozione della complessa operazione: nessuno studio di fattibilità attendibile aveva quantificato la vantaggiosità di tale operazione rispetto al sistema creditizio tradizionale per realizzare gli investimenti.

Il patrimonio separato si è rivelato sostanzialmente inconsistente in quanto basato su ricavi futuri stimati approssimativamente e, per di più, gravanti direttamente o indirettamente su risorse pubbliche (sfruttamento delle tratte da parte di gestori, in prevalenza pubblici, di trasporti ferroviari, integrazioni a piè di lista caricate direttamente dalla legge sull’Erario).

Elemento preoccupante accertato dalla Corte è il mancato collegamento delle gestioni patrimoniali delle società pubbliche con quelle dello Stato: in particolare gli effetti sugli ammortamenti dei beni e sul patrimonio interessato alle traslazioni del debito non sono specificati od evidenziati in nessun documento a corredo del bilancio statale. Questo mancato collegamento impedisce chiarezza e trasparenza sugli effetti delle gestioni manageriali delle holding pubbliche, caratterizzate da ricorrenti deficit e da operazioni “pulizia” ciclicamente sopportate dall’Erario.

Elementi di forte rischio emergono dai rapporti negoziali attivi e soprattutto passivi ereditati dallo Stato: complesse clausole finanziarie penalizzano spesso la parte pubblica, la quale,  anche a causa della insufficienza di un’azione conoscitiva di supporto, tende ad eseguire pedissequamente gli articolati contrattuali, senza valutare l’opportunità di azionare opzioni in essi contenute.

Manca un’azione costante di verifica sull’operato dei manager pubblici, dai quali si ereditano gli effetti delle decisioni, con il risultato che gravi errori da questi commessi non vengono valutati sotto il profilo di una ipotetica responsabilità sociale.

L’analisi critica della Corte si sofferma sul mancato rapporto tra l’entità e la durata degli investimenti e quelle dei beni acquisiti attraverso il pertinente indebitamento. A parte il fatto che nei bilanci privatistici delle Società interessate a tali operazioni mancano sovente strumenti certi per verificare il rispetto dei vincoli di destinazione dei prestiti (in molti casi vi è il fondato sospetto che gli stessi servano ad alimentare la copertura di costi correnti), non di rado la lunghezza di questi collide con i tempi di obsolescenza dei beni acquisiti.

Quel che è più grave, queste operazioni pregiudicano l’equità intergenerazionale, caricando in modo sproporzionato su generazioni future (si arriva in alcuni casi al 2060) ipotetici vantaggi goduti da quelle attuali. Sotto questo profilo la vicenda in esame è considerata dalla Corte paradigmatica delle patologiche tendenze – della finanza pubblica – a scaricare sulle generazioni future oneri relativi ad investimenti, la cui eventuale utilità è beneficiata soltanto da chi li pone in essere, accrescendo il debito pubblico, in contrasto con i canoni comunitari.

Dopo avere affermato il dovere di vigilanza e controllo degli uffici dell’Amministrazione statale sui debiti ereditati, la Corte raccomanda una maggiore trasparenza sulla illustrazione e gestione dei debiti accollati, sottolineando come tali operazioni, di regola eccezionali, stiano diventando ipotesi periodicamente ricorrenti per alleviare i deficit in costante espansione delle società gerenti i servizi pubblici.

La Corte sottolinea, altresì, l’esigenza di un raccordo trasparente tra le scritture patrimoniali dello Stato e delle Società partecipate, al fine di evitare la dispersione improduttiva di consistenti risorse pubbliche.

Viene rilevata, infine, l’esigenza di supportare con puntuali istruttorie ogni decisione in questo delicato settore, sia essa assunta in ambito societario, che legislativo o amministrativo. Le istruttorie non dovrebbero essere apodittiche o ripetitive di tessuti normativi criptici, ma caratterizzate da un preventivo studio delle alternative possibili, delle tecniche di valutazione adottate per le scelte effettuate, dei risultati attesi e dei possibili margini di scostamento.

In definitiva, la Corte raccomanda che la scelta delle modalità degli investimenti sia ispirata ai principi–guida dell’efficacia, secondo cui la fonte di finanziamento dovrebbe generare le risorse necessarie per farvi totalmente o parzialmente fronte e dell’efficienza, che dovrebbe indurre a scegliere la soluzione che ottimizza al massimo grado, a parità di risultati, il costo delle risorse. Ciò nella fondamentale prospettiva dell’equità intergenerazionale, in base alla quale i soggetti che beneficiano dell’investimento dovrebbero essere anche quelli chiamati a ripagarne i correlati debiti.

1. Premessa

La presente relazione riguarda le risultanze delle indagini in materia di gestione dei finanziamenti per l’Alta velocità e di accollo di debiti e passività pregresse al bilancio statale, derivanti dalla gestione di società pubbliche partecipate.

Gli elementi ricavati dalle pertinenti istruttorie hanno messo in luce l’utilità di riferire prioritariamente sulle gestioni oggetto della presente relazione, in considerazione:

v            della assoluta rilevanza dei profili economico-finanziari sottesi alle operazioni di trasferimento al bilancio statale degli oneri derivanti da operazioni debitorie gestite dalla società FF.SS. e da società appartenenti alla sua holding;

v            dell’urgenza di segnalare all’Amministrazione interessata le gravi problematiche emergenti dalla gestione statale di detto debito;

v            dell’esigenza di separare i profili oggetto del presente referto da quelli  sotto indicati, per i quali le istruttorie in corso presentano diacronie rispetto alla presente:

a)              finanziamenti a Ferrovie dello Stato s.p.a. a copertura degli investimenti relativi alla rete tradizionale;

b)              contributi in conto impianti destinati alla stessa società per la realizzazione di opere specifiche;

c)               contributi quindicennali da corrispondere alla società per la realizzazione di interventi relativi al sistema AV/AC;

d)              gestione delle risorse destinate ai corrispettivi dei contratti di Programma e di Servizio;

e)              utilizzazione, per detti investimenti, dei fondi prelevati in conto TFR ai sensi della legge n. 296/2006.

I profili gestori di cui alle lettere precedenti saranno oggetto – pertanto – di separate relazioni.

La presente riguarda la gestione dei debiti accollati, a far data dal 1996, per effetto della legge L. 23-12-1996 n. 662 art. 2,  comma 12 e del decreto attuativo n. 146206 del 21.03.1997 , e dal 2006, per effetto della legge n. 296/06 (finanziaria 2007), commi 966 e seguenti.

I rapporti debitori tuttora in essere sono analiticamente elencati negli allegati A.1 e A.2 alla presente relazione: il primo riguarda la situazione esistente al termine dell’esercizio 2007; il secondo la situazione dell’esercizio in corso.

Detti prospetti sono articolati in modo speculare, fatta salva la parte inerente alle colonne 10, 11, 12 e 13, relativamente alle quali il prospetto 2007 riporta i pagamenti complessivi effettuati nell’esercizio ormai concluso, mentre nell’allegato A.2, essendo l’esercizio 2008 ancora in corso, è sembrato più opportuno riportare gli stanziamenti di bilancio. I dati contenuti nei prospetti sono ricavati dalle istruttorie direttamente compiute nei confronti di tutti i soggetti interessati e dai dati rilevati dal sistema integrato Ragioneria Generale dello Stato-Corte dei conti, attraverso una verifica di coerenza interna che ha riguardato i contratti elencati nella colonna 2 degli allegati stessi.

2. I presupposti normativi per l’assunzione a carico del bilancio statale degli oneri derivanti dai prestiti – Loro individuazione e allocazione in bilancio

Il primo provvedimento legittimante l’assunzione a carico dello Stato degli oneri oggetto della presente indagine è la legge 23-12-1996 n. 662, art. 2,  comma 12, la quale statuisce che: “I mutui e i prestiti della Ferrovie dello Stato S.p.A., in essere alla data della trasformazione in società per azioni, nonché quelli contratti e da contrarre, anche successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base ed entro i limiti autorizzati da vigenti disposizioni di legge che ne pongono l'onere di ammortamento a totale carico dello Stato, sono da intendersi a tutti gli effetti debito dello Stato. Con decreto del Ministro del tesoro sono stabilite le modalità per l'ammortamento del debito e per l'accensione dei mutui da contrarre”.

Con decreto attuativo del Ministero del Tesoro n. 146206 del 21.03.1997 sono stati posti a totale carico dello Stato mutui e prestiti già contratti dalla società Ferrovie dello Stato, al 31.12.1996 , per un importo complessivo di euro 31.193.478.511 costituito per 23.211.909.729,88 euro (lire 44.944.524.452.675) da prestiti già contratti, per euro 7.981.568.780,75 (lire 15.454.472.183.117) da quelli successivi autorizzati da leggi allora vigenti[1].

I finanziamenti ancora a carico dello Stato[2] riguardano dieci contratti (di cui due prestiti obbligazionari) stipulati con diversi istituti di credito[3]; tre sono in valuta estera (CHF e USD)[4] e presentano peculiarità legate alle oscillazioni del valore del cambio monetario nel tempo.

A seguito di tali disposizioni sono stati istituiti nel bilancio dello Stato – Ministero dell’economia e delle finanze - i pertinenti capitoli di allocazione delle risorse necessarie: sul capitolo 2200[5] vengono pagati gli interessi dei prestiti, sul capitolo 9521[6] la quota capitale e sul capitolo 2243[7] le commissioni agli istituti di credito[8]. Per i pagamenti afferenti ai prestiti reperiti sul mercato internazionale il Ministero dell’Economia e delle Finanze si avvale della Banca d’Italia la quale, previa erogazione dei fondi da parte del Ministero, provvede agli “adempimenti occorrenti per l’accreditamento degli importi dovuti, in euro o in altre valute, agli intermediari incaricati del servizio finanziario”[9].

Gli allegati prospetti B1 e B2 contengono l’analisi cronologica degli stanziamenti, degli impegni e dei pagamenti, rispettivamente allocati al capitolo 2200 e al capitolo 9521.

Il secondo provvedimento è costituito dalla legge n. 296/2006 (finanziaria 2007) la quale all’art. 1, commi 966 e seguenti, ha previsto che “gli oneri per capitale ed interessi dei titoli emessi e dei mutui contratti da Infrastrutture Spa fino alla data del 31 dicembre 2005 per il finanziamento degli investimenti per la realizzazione della infrastruttura ferroviaria ad alta velocità “Linea Torino-Milano-Napoli”, nonché gli oneri delle relative operazioni di copertura, sono assunti direttamente a carico del bilancio dello Stato. Fatti salvi i diritti dei creditori del patrimonio separato costituito da Infrastrutture Spa sono abrogati il comma 1, ultimo periodo, il comma 2, ultimo periodo, e il comma 4 dell'articolo 75 della legge 27 dicembre 2002, n. 289. La Cassa depositi e prestiti Spa, in quanto succeduta ad Infrastrutture Spa ai sensi dell'articolo 1, comma 79, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, promuove le iniziative necessarie per la liquidazione del patrimonio separato costituito da Infrastrutture Spa. A seguito della predetta liquidazione cessa la destinazione dei crediti e proventi di cui al comma 4 dell'articolo 75 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e sono estinti i debiti di Ferrovie dello Stato Spa e di società del Gruppo relativi al citato patrimonio separato sia nei confronti del patrimonio separato stesso sia nei confronti dello Stato. L'assunzione degli oneri a carico del bilancio dello Stato di cui al comma 966 nonché l'estinzione dei debiti di Ferrovie dello Stato Spa e di società del gruppo di cui al comma 967 si considerano fiscalmente irrilevanti. I criteri e le modalità di assunzione da parte dello Stato degli oneri di cui al comma 966, di liquidazione del patrimonio separato di cui al comma 967, nonché i criteri di attuazione del comma 964, sono determinati con uno o più decreti di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze. Ai fini del rimborso degli interessi e della restituzione delle quote capitale dei mutui accesi in applicazione del decreto-legge 7 dicembre 1993, n. 505, convertito, dalla legge 29 gennaio 1994, n. 78, per il triennio 2007-2009, e' posto a carico dello Stato, per l'importo annuo di 27 milioni di euro, l'onere per il servizio del debito già contratto nei confronti di Infrastrutture Spa, per il periodo dal 1° agosto 2006 al 31 dicembre 2007 in relazione alla realizzazione del ‘Sistema alta velocità/alta capacità”.

Il comma 1364 della medesima legge stabilisce che i commi 966, 967, 968 e 969 entrano in vigore dalla data di pubblicazione ( 27.12.2006 ).

La seconda vicenda è il culmine di un lungo processo iniziato con la costituzione, nell’anno 1991, della società TAV[10].

Detta Società è responsabile dei rapporti con le istituzioni centrali e locali coinvolte nel progetto Alta Velocità,  con gli enti titolari/gestori dei servizi di rete interferiti dalle linee AV/AC e con gli organismi di rappresentanza del territorio (per specifiche soluzioni relative a insediamenti produttivi, aree agricole, industriali, ecc.).

La soluzione TAV , che fu al centro di ampi dibattiti politici e dottrinali all’inizio degli anni novanta, presupponeva investimenti nell’Alta Velocità, da realizzare attraverso una efficace linea di credito che doveva essere, almeno parzialmente, compensata dai ricavi prodotti dalle infrastrutture così potenziate.

All’inizio degli anni duemila, al fine di rimuovere la situazione di stallo prodottasi precedentemente per questo grande progetto infrastrutturale, il Legislatore ha ritenuto di promuovere strumenti innovativi di intervento nel settore del credito, attraverso il coinvolgimento di Infrastrutture s.p.a di cui si riferisce in prosieguo.

La crisi di questo progetto, i cui snodi principali sono riassunti nel successivo paragrafo, e la gravità degli oneri economici conseguenti a tale operazione hanno indotto il Legislatore, attraverso la legge 296/06, articolo 1, commi 966 e seguenti, ad accollare al Ministero dell’economia e delle finanze gli oneri derivanti  dai prestiti stipulati dalla società Infrastrutture.

Nella tabella seguente sono rappresentati i contratti di prestito stipulati da TAV spa[11] con ISPA, successivamente accollati al bilancio dello Stato.

Nel 2006 è stato istituito nel bilancio dello Stato – Ministero dell’economia e delle finanze – il capitolo 2222[12], ove sono allocate le risorse per il pagamento degli interessi inerenti ai prestiti ereditati dalla gestione TAV-ISPA.

Il prospetto B.3 contiene l’analisi cronologica degli stanziamenti, degli impegni e dei pagamenti allocati al capitolo 2222. Esso riguarda gli esercizi 2006-2008 .

Per quel che concerne le quote di capitale, il primo rimborso di 2 miliardi di euro, è stato effettuato nell’esercizio 2008 sul capitolo 9523[13], appositamente istituito sul bilancio del MEF, e riguarda la provvista ISPA MT Funding Loan.

3.     La genesi e le modalità del debito accollato allo Stato e la partnership FFSS - TAV - Cassa Depositi e Prestiti – ISPA - La stipula di contratti derivati e il loro esito negativo

Gli elementi sinteticamente espressi nel paragrafo precedente meritano una analisi approfondita in ordine alla genesi del debito accollato allo Stato ed al complesso intreccio dei rapporti tra FF.SS – TAV – Cassa Depositi e Prestiti – ISPA.

Con l’articolo 8, comma 1, del decreto legge n. 63/02 convertito in legge n. 112/02, è stata istituita la società Infrastrutture , la quale viene anche indicata nel corso della relazione con l’acronimo ISPA. Detta società, di proprietà Cassa Depositi e Prestiti, nasceva con lo scopo di finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche ”purchè suscettibili di utilizzazione economica”, di concedere finanziamenti, sotto qualsiasi forma, finalizzati ad investimenti per lo sviluppo economico. La società poteva destinare i propri beni e i diritti relativi a una o più operazioni di finanziamento finalizzate al soddisfacimento dei diritti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti. I beni e i diritti così destinati potevano costituire patrimonio separato da quello della società e da quelli relativi alle altre operazioni.

La società poteva raccogliere la provvista necessaria mediante l’emissione di titoli e l’assunzione di finanziamenti. La garanzia per i titoli e i finanziamenti poteva essere disposta con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Ciò è avvenuto proprio con riguardo al sistema di Alta velocità secondo le modalità successivamente descritte.

Con successiva legge n. 289/02 (legge finanziaria 2003), art. 75, comma 1, veniva disposto che “Infrastrutture Spa finanzia prioritariamente, anche attraverso la costituzione di uno o piu’ patrimoni separati, gli investimenti per la realizzazione della infrastruttura ferroviaria per il "Sistema alta velocità/alta capacità", anche al fine di ridurre la quota a carico dello Stato. Le risorse necessarie per i finanziamenti sono reperite sul mercato bancario e su quello dei capitali secondo criteri di trasparenza ed economicità. Al fine di preservare l'equilibrio economico e finanziario di Infrastrutture Spa è a carico dello Stato l'integrazione dell'onere per il servizio della parte del debito nei confronti di Infrastrutture Spa che non è adeguatamente remunerabile utilizzando i soli flussi di cassa previsionali per il periodo di sfruttamento economico del "Sistema alta velocità/alta capacità”.

Corollario di dette disposizioni è l’articolo 4, comma 135, della legge n. 350/03 (finanziaria 2004), il quale collegava l’attività di ISPA alle opere della legge n. 443/2001 (cosiddetta Legge Obiettivo) tra le quali rilevante posizione assume il progetto Alta Velocità.

In data 23.12.2003 [14] il Consiglio di amminIstrazione di ISPA deliberava la costituzione del patrimonio separato mediante destinazione di beni e diritti di sfruttamento della infrastruttura, in correlazione ad un finanziamento da concedere alle società RFI e TAV, fino all’importo massimo di euro 25.000.000.000 per la costruzione della linea Torino-Milano-Napoli AV/AC.

A tale riguardo, in data 31.07.2003 , era stato conferito a MCC spa Morgan Stanley & Co. International limited e UBS limited l’incarico di elaborare un progetto di ristrutturazione del programma di finanziamento. In ordine a tale progetto la documentazione trasmessa da Cassa Depositi e Prestiti con nota prot. 1601/08 del 21.10.2008 non chiarisce le modalità di calcolo e l’importo complessivo degli onorari e delle commissioni dovute agli Istituti incaricati.

Nel progetto finanziario dell’iniziativa la separazione del patrimonio veniva concepita come finalizzata al rimborso dei finanziamenti; a sua volta la sua implementazione veniva ipotizzata attraverso la cessione, da parte dei beneficiari del mutuo RFI e TAV:

a)           di crediti e proventi (flussi di cassa previsionali) derivanti dall’utilizzo del sistema AV/AC, che “sostanzialmente si identificano (al netto di alcune detrazioni) con le somme percepite dagli operatori di trasporto per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria”[15];

b)           degli importi corrisposti dallo Stato a titolo di integrazione, ai sensi dell’art. 75 della legge finanziaria 2003 e del successivo decreto interministeriale di attuazione, nel caso in cui le risorse di cui al punto a) non fossero state sufficienti.

In base al suddetto decreto interministeriale il gestore dell’infrastruttura ferroviaria RFI avrebbe dovuto determinare i flussi di cassa a partire dal 2009, per intervalli temporali corrispondenti ai contratti di programma, in correlazione con la durata del finanziamento.

Relativamente ai prestiti stipulati da ISPA era prevista la conclusione, a valere sul patrimonio separato, di contratti di hedging[16] finalizzati a coprire i rischi di tassi di interesse e/o di cambio tra valute.

In conformità alle prescrizioni del Codice civile (articoli 2447 sexies e 2214) le scritture contabili afferenti al patrimonio così costituito dovevano essere custodite in modo inequivocamente separato da quelle inerenti a quelle delle altre attività societarie.

Nel periodo intercorrente tra il 5 febbraio 2004 ed il 10 agosto 2005 ISPA concedeva quindici diversi finanziamenti, denominati “project loan tranche”  per un importo complessivo di euro 12.950.000.000,00 (confronta allegato A.1 alla presente relazione e tabella inserita nel precedente paragrafo).

Alcuni finanziamenti consistevano in mutui, altri in emissioni obbligazionarie: degli stessi si riferisce analiticamente in successivo paragrafo.

In data 24 novembre 2004 con Decreto Interministeriale (Ministero dell’Economia e delle Finanze di concerto con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) veniva stabilito che Infrastrutture S.p.A. finanziasse anche gli interventi di adeguamento del nodo di Verona e che detti interventi fossero inseriti nel programma di cartolarizzazione per la linea Alta Velocità /Alta Capacità Torino – Milano – Napoli (di cui al decreto ministeriale 23 dicembre 2003 n. 117248) autorizzando l’innalzamento del contratto di finanziamento, sottoscritto tra TAV s.p.a.-RFI s.p.a. con Infrastrutture S.p.A. il 23 dicembre 2003 , da  25 a 36 miliardi di euro.

Il progetto ISPA  è stato bruscamente interrotto dalla legge n. 266/05 (finanziaria 2006) la quale all’articolo 1, comma 79, prescriveva che Infrastrutture S.p.a. è “fusa per incorporazione con effetto dal 1° gennaio 2006 nella Cassa depositi e prestiti S.p.a., la quale assume tutti i beni, diritti e rapporti giuridici attivi e passivi di Infrastrutture S.p.a., incluso il patrimonio separato, proseguendo in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi anche processuali”. Con decreto 27.12.2006 il Ministro dell’Economia e delle Finanze ha dato attuazione alla norma, autorizzando la Cassa Depositi e Prestiti a “promuovere le iniziative necessarie per ottenere l'adesione, da parte dei creditori del patrimonio separato, all'accollo da parte dello Stato delle obbligazioni derivanti dai titoli  descritti negli allegati 1, 1A e 1B, parte integrante del presente decreto, dai mutui  descritti  negli  allegati 2 e 2A, anch'essi parte integrante del presente decreto, con liberazione del  patrimonio separato costituito da Infrastrutture S.p.a. La «CDP S.p .a.» promuove altresì analoghe iniziative per la cessione a favore dello Stato dei contratti di copertura indicati nell'allegato 3, anch'esso parte integrante del presente decreto, con liberazione del  patrimonio separato costituito da Infrastrutture S.p.a. Gli oneri derivanti dai rapporti di cui agli allegati citati nel precedente comma sono assunti direttamente a carico del bilancio dello Stato con efficacia dalla data del presente decreto, e sono imputati sui rispettivi capitoli dello stato di previsione della spesa del bilancio dello Stato, per gli interessi e per il rimborso prestiti. Gli eventuali pagamenti ricevuti dalle controparti per effetto  delle  operazioni di copertura indicate nell'allegato 3 sono versati agli appositi capitoli dello stato di previsione dell'entrata del bilancio dello Stato. Alla liquidazione del patrimonio separato si procede secondo le modalità previste dall'art. 2447-novies del codice civile[17]. Ottenute le liberazioni del patrimonio separato dalle obbligazioni di cui agli allegati menzionati al precedente art. 1, sono estinti i rapporti giuridici anche di garanzia derivanti dal richiamato in premessa e cessa pertanto la destinazione dei crediti e proventi di cui al comma 4 dell'art. 75 della legge n. 289 del 2002” .

A seguito di tali disposizioni le obbligazioni derivanti dai contratti di cui sopra sono state accollate, ai sensi del comma 969 della legge finanziaria 2007, precedentemente evocato, al bilancio dello Stato, con conseguente liberazione del patrimonio separato di Infrastrutture s.p.a.[18].

Relativamente alle operazioni di copertura del rischio di variazione dei tassi di interesse, le risultanze ad oggi verificate sono di carattere assolutamente negativo. I dati disponibili relativi agli esercizi 2006 2007   e 2008 forniscono un netting complessivamente negativo[19] di euro 126.049.504 di cui 81.437.959 relative al 2006, 34.266.643 al decorso esercizio e 10.344.902 caratterizzanti in via provvisoria l’attuale (per il dettaglio finanziario delle operazioni di copertura si rinvia al successivo paragrafo 7). L’unica attività maturata riguarda gli swap UBS relativi al 2008 da cui emerge un netting attivo di euro 88.166 ampiamente compensato in negativo dal netting degli altri derivati.

Mentre le passività delle gestioni swap gravano sul capitolo inerente al pagamento degli interessi (soluzione contabile in linea di massima corretta, pur trattandosi nel caso di specie di contratti derivati ma distinti dal prestito principale) le entrate vengono confuse nel capitolo “omnibus” 3240 dell’entrata avente ad oggetto “Somme dovute dalla Banca d’Italia a titolo di eccedenza del rendimento di tutte le attività nei confronti del Tesoro e a titolo di remunerazione del saldo relativo al conto “Disponibilità del Tesoro per il servizio di Tesoreria”, nonchè introiti relativi ad eventuali interventi sulla gestione del debito”.

Detta soluzione sembra collidere con i principi di specificazione, significatività e trasparenza, perché le risorse allocate in detta posta di entrata sono di natura eterogenea e caratterizzate da cadenze economiche e giuridiche del tutto diverse.

 4. Analisi della vicenda ISPA – Il mancato raggiungimento degli obiettivi attesi dalla complessa operazione economico-finanziaria - La crisi della ipotesi di autofinanziamento

         I risultati amministrativi all’esame di questa Corte non possono prescindere da un sintetico ma significativo inquadramento della vicenda ISPA, la società pubblica istituita sulla base del decreto legge 63/02 e rapidamente tramontata nel 2006.

         La società era nata, pur nella sinteticità degli enunciati normativi che la riguardano[20], per promuovere la realizzazione di opere di pubblica utilità, anche attraverso la finanza di progetto, in modo tale da alleggerire il peso sulle finanze pubbliche ed efficientarne la gestione patrimoniale.

         In quest’ottica l’art. 8 del decreto legge prevedeva la possibilità di creare patrimoni  separati per il finanziamento di particolari infrastrutture[21].

         Il Presidente pro tempore della Corte, nell’apposita audizione parlamentare del 7.5.2002 , esprimeva alcune perplessità in ordine alle modalità e alla coerenza interna dell’articolato normativo riguardante ISPA.

         In particolare, egli osservava che :

a)     la creazione della Società Infrastrutture (e quella della gemella Società Patrimonio) era priva di una precisa relazione tecnica in ordine ai tempi, alle modalità, al contenuto e all’impatto sui conti pubblici delle competenze ad essa assegnate;

b)     in particolare non erano specificati gli effetti favorevoli attesi, rispetto ai vincoli di finanza pubblica, all’indebitamento pubblico, al conto consolidato delle pubbliche amministrazioni;

c)      la straordinaria dimensione quantitativa dei flussi generati dall’operazione avrebbe potuto sottrarre al controllo parlamentare una serie di decisioni idonee ad incidere pesantemente sulle prospettive future della finanza pubblica;

d)     diversi aspetti contabili di rilevante complessità non erano messi a fuoco dalla richiamata normativa e, in particolare, quelli inerenti ad una chiara illustrazione del collegamento patrimoniale tra la gestione TAV – ISPA ed il bilancio dello Stato, e più in generale con la contabilità economica nazionale;

e)     i dati in possesso della Corte non consentivano di esprimere un giudizio circa la esistenza della copertura finanziaria della garanzia statale sui titoli emessi dalla Società Infrastrutture ai sensi dell’art. 8, comma 2, del citato decreto legge;

f)      per i beni demaniali e quelli del patrimonio indisponibile le misure adottate non sembravano sufficienti ad assicurare la tutela del sotteso interesse pubblico, soprattutto in considerazione della possibilità che gli stessi confluissero in patrimoni separati, collegati a singole operazioni di finanziamento.

     Il Presidente della Corte raccomandava profonda cautela negli interventi di finanza straordinaria evocati da un così radicale affidamento esterno della gestione del patrimonio immobiliare e mobiliare dello Stato. Intervento la cui dimensione poteva essere stimata alla luce delle carenti informazioni contenute nella legge solo in astratto, non essendone determinata in concreto la consistenza economico finanziaria. Ciò, anche in considerazione dei rischi del mercato globale, cui un simile audace inserimento poteva andare incontro.

 Purtroppo le preoccupazioni esposte da questa Istituzione di controllo hanno trovato rispondenza nei risultati effettivamente conseguiti al termine delle operazioni precedentemente richiamate. Dopo appena quattro anni, infatti, la società Infrastrutture è stata incorporata in Cassa Depositi e Prestiti: in tale operazione è stato incluso anche il patrimonio separato TAV, costituito per le finalità ricordate nella presente relazione.

Tale patrimonio consisteva in titoli e prestiti interbancari peraltro già utilizzati da TAV e RFI ed in particolare dei crediti e proventi della Società derivanti da ciascun prestito erogato ai debitori nell'ambito della convenzione-quadro, “Credit Facility Agreement”, inerente al complesso dei prestiti successivamente stipulati da ISPA a partire dall’esercizio 2009.[22]

La seguente tabella illustra la movimentazione del portafoglio crediti del patrimonio separato[23]:

Al 31.12.2006 nel patrimonio separato non sono presenti crediti giunti a scadenza e non ancora incassati.

La documentazione afferente alla procedura di liquidazione e la pertinente nota istruttoria[24] hanno evidenziato che l’intero peso economico della operazione è stato accollato allo Stato, il quale si è assunto l’onere del rimborso dei titoli emessi, liberando la subentrata Cassa Deposti e Prestiti dai rapporti contrattuali che avrebbe ereditato senza l’intervento “a piè di lista” dell’Erario.

Le banche finanziatrici hanno sottoscritto con il Ministero dell’economia e delle finanze un accordo consistente nell’assunzione da parte dello Stato di tutti i rapporti ereditati dalla disciolta società.

Dalla documentazione acquisita in istruttoria è emerso che la Società non si era limitata ad emettere prestiti obbligazionari, ma aveva anche adottato operazioni di copertura attraverso la sottoscrizione di swap[25]. Questi derivati  - come è noto – presuppongono una gestione continua, al fine di adottare le opzioni più favorevoli consentite durante il lungo arco della loro durata.

Gli istituti coinvolti nelle operazioni finanziarie in questione sono BEI, JP Morgan Chase, Banca Opi S.p.A, diverse banche tramite Agenzia di Societè Generale, Morgan Stanley, Lehman Brothers, UBS limited e Depfa Bank. L’entità delle singole operazioni è illustrata nell’allegato A.1 alla presente relazione.

Alle operazioni compiute in sede societaria non ha fatto riscontro alcuna correlata informativa circa l’impatto sul bilancio dello Stato di tale estrapolazione della gestione del patrimonio separato. Di qui la necessità e complessità della presente istruttoria circa il numero, la dimensione, la natura giuridica e le tendenze evolutive delle operazioni richiamate nei successivi paragrafi e nei pertinenti allegati. Quel che appare difficilmente controvertibile, nel caso di specie, è che ai rilevanti oneri caricati sul bilancio dello Stato non fa riscontro alcun provento derivante dalle evocate operazioni.

Nessun commento è riservato al confronto tra gli effetti favorevoli, in termini di vincoli di finanza pubblica e di indebitamento, e risultati conseguiti; confronto che non sarebbe quasi certamente positivo, e forse nemmeno possibile, in considerazione del fatto che la Società Infrastrutture si è dedicata soprattutto ad operazioni di approvvigionamento finanziario, non correlate da riscontri circa la convenienza delle stesse e l’effettivo espletamento di un confronto concorrenziale tra i potenziali partner. Di queste apodittiche operazioni lo Stato sembra essersi limitato a recepire acriticamente gli effetti economico giuridici.

A livello parlamentare non risulta che gli esiti non soddisfacenti di questa operazione siano stati oggetto di approfondita discussione ed analisi critica.

Nella seduta del Senato del 21.01.2003 il presidente dell’ISPA aveva fatto presente che il meccanismo delineato permetteva di escludere una ricaduta sul debito pubblico; in caso contrario il patrimonio di Infrastrutture S.p.A. si sarebbe dissolto nel giro di pochi anni.

L’evidenza dei fatti dimostra che proprio questo si è verificato; più correttamente potrebbe dirsi che il patrimonio separato non si sia mai costituito dal momento che i ricavi della TAV erano ipotizzati a partire dal 2009[26], mentre le risorse di riequilibrio dell’iniziativa erano fin da allora accollate dalla legge finanziaria allo Stato. In realtà – al di là delle rassicurazioni fornite nella richiamata seduta parlamentare – fin dall’inizio appariva aleatorio un recupero in termini di autofinanziamento del capitale investito. Nessun riscontro concreto è stato dato in ordine alla dichiarazione del Presidente di ISPA, avvenuta nel corso della citata audizione, secondo cui “sulla base di modelli matematici più che affidabili, si è appurato che un allungamento della durata massima della concessione TAV dal 2041 al 2061 permetterebbe di ripagare totalmente il debito”.

L’equilibrio finanziario non è stato al centro delle decisioni assunte da ISPA e neppure delle direttive linee guida in proposito emanate dal Ministero dell’economia e delle finanze, dal momento che in alcun documento acquisito nel corso della presente istruttoria emerge un attendibile riparto tra le quote assunte a carico dello Stato e quelle a carico del settore privato. A quest’ultimo è stato riservato un mero ruolo di approvvigionamento finanziario, attraverso sistemi tradizionali e innovativi, senza che allo stesso sia stato caricato alcun rischio imprenditoriale, presupposto inscindibile di qualsiasi vera tecnica di project finance.

In termini di raffronto tra obiettivi normativi e risultati raggiunti, non può non rilevarsi il mancato raggiungimento dello scopo enunciato all’articolo 75, comma 1, della legge 289/2002 di realizzare, attraverso la complessa operazione, la riduzione dei conseguenti oneri a carico dello Stato, che al contrario, ha dovuto affrontare al termine dell’esercizio 2006 la sopravvenienza passiva di 12.950.000.000 euro, confermandosi, in tal modo, le preoccupazioni esposte dal Presidente della Corte nella citata audizione del 2002.

La norma prevedeva anche l’adozione di criteri di trasparenza e di economicità, il cui rispetto non sembra essere avvenuto, dal momento che i fatti oggetto della presente istruttoria sono stati ricostruiti per la maggior parte attraverso la lettura di documenti non pubblicati e comunque non leggibili da un operatore di media diligenza senza una adeguata guida cronologica e teleologica degli eventi. Analoghe considerazioni riguardano il rispetto del preteso criterio di economicità, dal momento che fin dagli atti preparatori, ed anche successivamente, non è stata data prova di studi economici di fattibilità, ricognitivi delle alternative gestionali possibili e dimostrative della vantaggiosità della soluzione prescelta, rispetto a quelle tradizionali o ad altre pratiche di project finance meno anomale di quella adottata. Dalla documentazione istruttoria acquisita da Cassa Depositi e Prestiti, in quanto ente subentrante alla disciolta ISPA, risultano soltanto ipotesi formali e non strettamente quantificate con frequenti rinvii alle condizioni bancarie esistenti al momento dell’avvio della procedura di finanziamento. In particolare non esistono quantificazioni estimative circa i flussi di cassa ipotizzati e la quantificazione degli oneri integrativi gravanti sullo Stato, ai sensi dell’art. 75, comma 1, della legge 289/2002, nonché la individuazione degli operatori di trasporto che avrebbero utilizzato l’infrastruttura ferroviaria con i prevedibili proventi a ciascuno degli stessi riferiti.  Dalla copiosa documentazione inviata in data 21.10.2008 prot. 1601/08 da Cassa Depositi e Prestiti si rileva che un solo documento (peraltro non datato e sottoscritto) del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, intitolato “Piano di priorità degli investimenti sull’infrastruttura ferroviaria – Aggiornamento 2004 – Sistema AV/AC – Nota di sintesi e di valutazione dei dossier elaborati da RFI spa” formula dubbi e perplessità circa l’attendibilità degli equilibri economici inerenti al progetto “Patrimonio separato”. Nelle considerazioni conclusive si legge infatti che “l’effettivo verificarsi dei risultati esposti nelle soluzioni proposte da RFI dipende strettamente ... dal verificarsi del traffico previsto sui nuovi assi ferroviari AV/AC e delle conseguenti previsioni di ricavi da pedaggi per lo stesso traffico; dal rispetto dei tempi di conclusione e dei costi di realizzazione delle opere ... Va inoltre considerato il diverso grado di attendibilità delle previsioni dei costi di costruzione e di esercizio contenute nei dossier di cui trattasi, rispetto alle stime di traffico e di ricavi derivanti dall’esercizio delle nuove linee AV/AC. Le prime ... possono essere considerate abbastanza prossime ai valori finali. Le seconde, invece, relative ai volumi di traffico ed ai ricavi derivanti dallo sfruttamento delle nuove linee, si proiettano in tempi di lunga durata (un cinquantennio circa) nel corso dei quali molte variabili esterne alle volontà ed ai comportamenti del gestore dell’infrastruttura, delle imprese ferroviarie e degli stessi pubblici poteri sovranazionali, nazionali e regionali, possono influenzare positivamente o negativamente, e in misura più o meno ampia, il conseguimento dei risultati ipotizzati nei dossier. ... Infine si fa presente che la realizzazione delle linee AV/AC e l’adozione di nuovi modelli di esercizio della rete determineranno la liberazione di tracce sulla rete tradizionale. L’utilizzo di detta capacità, quindi, costituirà una opportunità per il trasporto pubblico locale, ma anche una possibile criticità per quanto riguarda le occorrenze finanziarie dei soggetti committenti (in primo luogo le regioni).”

In questo contesto non sembrano appropriate le conclusioni e le motivazioni elaborate da ISPA nella relazione istruttoria alla iniziativa secondo cui “L'operazione proposta consente ad ISPA di dare idonea attuazione all'art. 75 della legge 27 dicembre 2002 , n. 289. La struttura dell'operazione consente la minimizzazione del rischio di credito a carico di ISPA, assimilabile al rischio di credito dello Stato, e il trasferimento ai Debitori (e in ultima istanza allo Stato) dei conseguenti benefici in termini di costo della provvista, secondo criteri di economicità e trasparenza. La Struttura dell'operazione ha inoltre ricevuto la provvisoria approvazione di Eurostat[27] ai fini della esclusione dell'indebitamento di RFI/TAV e del patrimonio segregato di ISPA dal debito della Pubblica Amministrazione.”

Le esposte incognite lasciate aperte al momento di avviare il costoso e complesso progetto appaiono propedeutiche a qualsiasi iniziativa di tal genere, non potendosi ragionevolmente ipotizzare il successo di un simile iter procedimentale, senza una ricognizione e una simulazione degli effetti delle numerose variabili incidenti sui risultati del progetto stesso.

Corollario probatorio della interpretazione dei fatti formulata in questa sede è il richiamo legislativo alle norme regolatrici la liquidazione del patrimonio separato (articolo 2447 novies del codice civile espressamente enunciato nel decreto del MEF 27.12.2006 ), le quali includono detta fattispecie nella ipotesi di impossibilità “dell’affare cui è stato destinato il patrimonio”.

In proposito va sottolineato come una indiretta tutela degli interessi erariali si sia concretata attraverso la opportuna rinuncia da parte di ISPA a portare a termine il programma di finanziamento, realizzato solo per il 50%, dal momento che la previsione iniziale del 23 dicembre 2003 contemplava un limite all’accesso creditizio pari a 25 miliardi di euro.

Quanto alla preoccupazione espressa dalla Corte dei conti nella audizione del 7 maggio 2002 , è da rilevare che effetti pregiudizievoli in ordine alla tutela dei beni demaniali e del patrimonio indisponibile dello Stato non si sono verificati, non tanto per accorgimenti tecnico-giuridici del modello di finanziamento adottato, quanto per il fatto che il “patrimonio separato” non è consistito in beni economici di valore certo, ma ha riguardato solamente ipotetiche e non esattamente specificate risorse future.

Rispetto ai profili contabili dei rapporti TAV, ISPA, Cassa Depositi e prestiti e Ministero dell’economia e delle finanze non è stato possibile reperire valutazioni e notizie soddisfacenti, anche con riguardo ai principi contabili rispettivamente adottati nelle diverse gestioni del bilancio. Certamente nel bilancio della holding FF.SS. i benefici conseguenti all’accollo testimoniano e concretano un andamento gestionale positivo, che potrebbe essere fuorviante sotto il profilo della valutazione del management societario, dal momento che lo stesso è meccanicamente indotto dalla correlata operazione di scarico degli oneri sull’Erario.

Sempre con riguardo alle preoccupazioni sollevate dalla Corte sulla nascita della Società Infrastrutture, va sottolineato come probabilmente il grave sacrificio imposto all’Erario abbia trovato consistenti motivazioni nella tutela degli interessi pubblici sottesi all’operazione.

Per quel che concerne infine i rischi del mercato globale è il caso di rilevare come uno degli istituti coinvolti nell’operazione, la “Lehman Brother ”, sia attualmente sottoposta a procedura fallimentare. Nel caso di specie – a meno di singolari configurazioni degli swaps sottoscritti – la posizione del Ministero dovrebbe essere di tipo debitorio e quindi non esposta ai rischi della procedura fallimentare. Tuttavia, proprio alla luce di tale e straordinaria evenienza, si imporrà a breve, in ambito ministeriale, la necessità delle più appropriate decisioni circa la gestione del rapporto.

Infine da un punto di vista contabile, anche alla luce dei principi generali d’ordine costituzionale, sottesi alla natura della legge finanziaria, appare anomala la disposizione contenuta nel comma 1364 della legge 296/2006 (finanziaria 2007), la quale ha fatto retroagire gli effetti di detta finanziaria sul precedente esercizio 2006, aggravandone i risultati di amministrazione in modo imprevedibile e consistente, data l’entità del debito così iscritto pari ad euro 12.950.000.000[28] più gli interessi pari ad euro 617.816.738.

5. Analisi della gestione finanziaria dei rimborsi e carenza delle informazioni a supporto

Un primo profilo dell’analisi riguarda la capacità di programmazione ed in particolare quella di stimare in modo attendibile e preciso gli stanziamenti di bilancio.

Nella fattispecie in esame, soprattutto per il rimborso delle quote di capitale, la stima dovrebbe essere caratterizzata da precisione assoluta, essendo riferita a clausole contrattuali esattamente specificate. Anche quando i contratti prevedono opzioni di slittamento nella restituzione del capitale, questa ipotesi dovrebbe essere già considerata in sede di programmazione, a meno di non essere gestita in sede di variazioni di bilancio, laddove particolarissime situazioni contabili o del mercato finanziario non suggerissero cambiamenti di linea rispetto al programma annuale. Nessuna di queste ipotesi sembra essersi realizzata: tuttavia dai prospetti B1 e B2 si evince una discrasia tra gli stanziamenti di competenza e i pagamenti relativi agli interessi e al capitale rimborsato nel periodo 2004-2007 .

In particolare sorprendono gli scostamenti inerenti al pagamento del capitale. Essi ammontano complessivamente, per l’intero quadriennio, ad euro 31.187.417, sommatoria dei valori 11.921.912, 18.738.896, 151.033 e 375.576, riferiti agli anni 2004, 2005, 2006 e 2007.

Considerato che l’Amministrazione non sembra aver assunto decisioni circa la gestione di detto debito, la discrasia può essere imputabile solo ad imprecisioni nel calcolo degli oneri, non potendosi giustificare le discrepanze con meri arrotondamenti. Le differenze tra prescrizioni contrattuali e stanziamenti di bilancio provocano indirettamente la immobilizzazione di risorse utili al fabbisogno statale complessivo o, addirittura, nel caso di sottostima, creano potenziali debiti fuori bilancio. Nella fattispecie in esame le patologie riscontrate sembrano appartenere soltanto alla prima categoria.

Anche nella stima degli interessi si sono verificate nel quadriennio 2004-2007 ampi scostamenti rispetto a quanto effettivamente maturato. Essi ammontano complessivamente, per l’intero quadriennio, ad euro 74.820.616, sommatoria dei valori 28.435.420, 20.363.747, 14.094.161 e 11.927.288, riferiti agli anni 2004, 2005, 2006 e 2007. Pur considerando che la maggior parte dei prestiti presenta un tasso variabile, le dimensioni degli scostamenti lasciano trasparire stime alquanto approssimative. Sul punto si rinvia al paragrafo 9 della presente relazione.

Per i prestiti assunti a seguito dell’operazione TAV-ISPA risultano ad oggi pagate quote di rimborso del capitale per 2 miliardi di euro (cfr. Allegato B.4), mentre la situazione dei pagamenti per interessi è analiticamente illustrata nel prospetto B.3.

Detto prospetto evidenzia fenomeni di scostamento tra la stima in sede previsionale e il debito effettivamente onorato dall’Amministrazione. Essi ammontano complessivamente per il biennio 2006-2007 ad euro 3.703.736 sommatoria dei valori 183.262 e 3.520.474 riferiti rispettivamente al 2006 e al 2007.

 Per questa situazione valgono analoghe considerazioni a quelle formulate per la gestione finanziaria dei prestiti indicati agli allegati B.1 e B.2.

La seconda analisi riguarda i profili patrimoniali delle gestioni in esame e la loro illustrazione contabile: a tal fine gli allegati A.1 e A.2 evidenziano i prestiti contratti da FF.SS. e da altre società della holding non ancora estinti  al 31.12.2007.

L’analisi effettuata in questa sede supplisce alla carenza di informazione contabile contenuta nel bilancio statale: essa infatti non si limita – come il bilancio dello Stato – alla dimensione finanziaria, ma si estende alla intera configurazione patrimoniale del debito, come consolidato negli esercizi  2007 e 2008. In detti prospetti, accanto ai dati finanziari ricavabili direttamente dal bilancio, sono allocate le quote di capitale residuo da restituire nonché la durata dei prestiti stessi. Per il 2007 il riferimento alla situazione finanziaria è ai pagamenti, mentre per il 2008 agli stanziamenti di competenza.

All’allegato A.1 sono da collegare gli allegati A.3, A.3.1, A.3.2., A.3.3, A.3.4 e A.3.5 i quali illustrano il quadro storico riassuntivo dei prestiti accollati allo Stato nel 1996. In valore euro il capitale da restituire ammontava ad euro 31.193.478.511 mentre all’inizio del 2007 risultava ridotto a 2.080.104.732.

Come la obiettiva configurazione delle cifre dimostra, si trattava di un accollo pesantissimo, tale da sconvolgere i già precari equilibri del bilancio pubblico dell’epoca.

La composizione del debito già contratto (cfr. allegato A.3) consisteva, per la percentuale del 33,59%, in capitale residuo di prestiti nazionali, per il 32,26%, in capitale da prestiti obbligazionari nazionali, per il 21,28%, in capitale da prestiti in divisa estera sia bancari che obbligazionari, per il 12,87%, da capitale per prestiti contratti con Eurofima.

I successivi allegati A.3.1, A.3.2., A.3.3 e A.3.4 individuano analiticamente gli istituti di credito coinvolti, gli importi nominali dei prestiti, l’anno di stipula del prestito, la sua scadenza,  il debito residuo e l’eventuale rinegoziazione. Nell’allegato A.3.5 viene rappresentata la situazione dei prestiti già autorizzati da leggi vigenti, e non ancora contratti alla data di accollo ( 21.03.1997 ), per euro 7.981.568.780.

Come si può osservare, alcuni prestiti rimontavano agli anni ’50 e non erano ancora estinti, in alcuni casi per la durata originaria del prestito, in altri per la rinegoziazione dello stesso.

Mette conto sottolineare come ad alcuni di questi prestiti (cfr. allegato A.3.3), quelli contratti in divisa estera, si siano sovrapposti fin dagli anni ’90 i contratti derivati swap, che in alcuni casi servivano ad allungare la durata del debito (cfr. Morgan Stanley), in altri probabilmente a garantirne la stabilità dei tassi.

I dati illustrati sono per la maggior parte di tipo storico, essendo rimasti attivi, come si evince dall’allegato A.1, soltanto n. 9 prestiti derivanti dall’originario accollo del 1996: tuttavia la loro analisi è emblematica di alcune gravi patologie (rispetto ai canoni di sana gestione finanziaria), che hanno caratterizzato queste operazioni di spostamento del debito dall’ente gestore del servizio pubblico all’Amministrazione statale. L’onere trasferito, al di là della ratio legis legittimante, sulla quale non possono essere espresse valutazioni in questa sede (salvo quelle successivamente esposte in termini di impatto della legislazione), è tale da configurare, da un lato, lo stato di dissesto dell’Ente stesso, prima del sacrificio erariale, dall’altro, una tendenza dell’Amministrazione statale a succedere, in modo acritico ed indiscriminato, in tutte le obbligazioni da questo assunte, ratificandosi in tal modo decisioni gestionali molto problematiche, che avrebbero meritato un sindacato sulla responsabilità di chi le aveva poste in essere. Senza scendere nel dettaglio delle singole operazioni, è emblematica la lettura dell’allegato A al Decreto ministeriale n. 146206 del 21.03.1997 per constatare come alcune operazioni di finanza tradizionale e creativa fossero palesemente non vantaggiose e quindi causa di quel dissesto, che l’Ente gestore del servizio ebbe a scaricare per legge sull’Amministrazione dello Stato.

Rinviandosi al successivo paragrafo le osservazioni circa il dovere di vigilanza e ingerenza dello Stato finanziatore sulle proprie società, mette conto ribadire che l’assunzione massiccia e globale a carico dell’Erario dei debiti del gestore del servizio, non “ripulisce” le responsabilità e le condotte gravemente lesive dell’equilibrio finanziario del servizio stesso.

Il grave impatto sulla finanza pubblica dell’operazione del 1996 avrebbe probabilmente dovuto essere di monito per il successivo indebitamento, realizzato con modalità giuridiche innovative ma conforme, nella mancata prevenzione degli effetti negativi, alla esperienza precedente.

Dal punto di vista dell’autocorrezione, pur prendendosi atto che alcuni effetti derivano direttamente dalle norme primarie,  una lettura storica delle disfunzioni avrebbe potuto evitare una operazione, come quella del patrimonio separato ISPA, in cui fin dall’inizio tutti i rischi, compresi quelli derivanti dalla imprecisa stima delle risorse, gravavano nuovamente sull’Erario.

Pur risultando sostanzialmente univoca, in relazione ai prospetti A.1 e A.2, l’analisi successivamente esposta ha avuto quale principale riferimento i dati 2007, essendo i pagamenti elemento più significativo rispetto alle previsioni di competenza.

La durata media dei prestiti residui del primo accollo (anni ’90) risulta inferiore ai prestiti Alta velocità stipulati nel biennio 2004-2005 . La prima si stabilizza sui 14 anni (il dato sarebbe tuttavia più elevato se si considerassero tutti i prestiti in essere alla data del 1996), mentre la seconda si attesta a 27 anni.

Le formule contrattuali atipiche e la incidenza dei cambi per i prestiti contratti in divise estere impediscono un raffronto dei tassi di interesse realmente corrisposti, anche se nel successivo paragrafo relativo all’analisi giuridico-economica dei contratti saranno formulate alcune valutazioni sotto questo profilo.

Al dicembre 2007 il capitale residuo da restituire complessivamente è di euro 14.364.736.941, a fronte di un debito iniziale di esercizio di euro 14.559.361.366.

Dal confronto tra le colonne 13 e 10 si evince che nel 2007 è stato rimborsato capitale pari ad euro 194.624.429 pari all’1,34% del debito complessivo residuo.

I contratti in questione prevedono talvolta clausole di rinegoziazione con allungamento dei tempi di ammortamento.

La rinegoziazione dei prestiti risulta ispirata piuttosto a mere esigenze di cassa che a parametri quali ad esempio il ciclo di vita del bene realizzato, il reddito dallo stesso prodotto negli anni di impiego, la utilità concretamente rivestita per le generazioni di utenti e contribuenti coinvolte.

A ciò si aggiunge che il passaggio di questi oneri dal bilancio privatistico delle società pubbliche interessate a quello dello Stato, recide drasticamente i collegamenti di carattere economico-patrimoniale con le opere concretamente finanziate.

6. Sostenibilità finanziaria della gestione del debito ed equità intergenerazionale

Diversi ordini di considerazioni nascono dall’analisi dei dati economico-finanziari.

Esse investono in particolare i profili di sostenibilità finanziaria dei sistemi e delle politiche pubbliche del nostro Paese.

Durante la V Conferenza EUROSAI /OLACEFS (Lisbona – 11 maggio 2007 ) è stato sottolineato come la sostenibilità finanziaria, ed in particolare quella dell’indebitamento, sia una rilevante priorità dei Governi nell’area della globalizzazione.

Il controllo dell’indebitamento è necessario per limitare il carico tributario sui presenti e futuri contribuenti e per soddisfare gli impegni con i creditori e i finanziatori a fondo perduto e, nell’ambito della Unione Monetaria Europea, è fondamentale per rispettare gli accordi di stabilità finanziaria tra gli Stati.

In relazione a questi profili sono stati svolti una serie di approfondimenti istruttori volti a verificare la sostenibilità finanziaria e la equità del complesso procedimento posto in piedi dallo Stato e dalle sue società.

In particolare[29] sono stati chiesti chiarimenti in ordine:

a)     all’esistenza di studi di fattibilità circa le alternative consentite dalla vigente legislazione e dai mercati finanziari per realizzare gli investimenti oggetto della presente relazione;

b)     alla correlazione tra termini, durata, entità dei finanziamenti e valore dei beni, oggetto dell’investimento, loro ciclo produttivo, nonché modalità di ammortamento;

c)      alla specificazione nell’arco temporale di vita dei contratti di finanziamento, dei carichi gravanti sugli utenti e sui contribuenti in rapporto ai benefici contemporaneamente conseguiti.

Il Ministero dell’economia e delle finanze e la Cassa Depositi e Prestiti (per la parte di propria competenza nella veste di soggetto incorporante ISPA) non sono stati in grado di rispondere ai quesiti istruttori illustrati: la posizione dei funzionari preposti ai competenti uffici appare piuttosto impegnata a garantire la copertura finanziaria e la puntualità dei pagamenti che ad investigare sulle cause e gli effetti di questo meccanismo, che tende a trasformare lo Stato in semplice mallevadore di obbligazioni e comportamenti autocraticamente adottati dalle proprie società.

Ciò riduce i principi manageriali del controllo e della gestione ad acritica esecuzione di decisioni assunte in altra sede. Questa prassi non si può giustificare con l’argomento dell’intangibilità degli effetti contrattuali perché la gestione di un debito di tale proporzione e di così articolata genesi negoziale presuppone una continua lettura dinamica e critica delle clausole che regolano i rapporti tra le parti: ciò non solo per adottare le opzioni meno invasive per la finanza pubblica, ma anche per identificare la eziologia dei risultati e, da questa, ricavare elementi di prevenzione per il futuro.

La presente affermazione sarà ulteriormente argomentata nel paragrafo afferente alla analisi economico-giuridica dei contratti ereditati dall’amministrazione statale.

Un primo corollario di queste osservazioni è che il pagamento “a piè di lista” da parte dello Stato sottrae una rilevante fetta di risorse agli investimenti sociali. In buona sostanza l’uso del debito pubblico abbondantemente praticato da FF.SS., anche in periodi storici talvolta già lontani nel tempo, e poi scaricato sull’Erario viene trasmesso a generazioni future, senza che sia data alcuna prova che le stesse possano in qualche in modo avvantaggiarsene: non esiste infatti alcuna relazione o documentazione, negli atti a supporto dell’accollo del debito, dalla quale si evinca che allo stesso siano correlati beni pubblici ancora produttivi al momento in cui tale debito finirà di essere pagato.

Anzi, le modalità anodine con cui questi debiti vengono assunti lascia intendere che gli effetti sulla distribuzione intergenerazionale delle risorse non siano stati in alcun modo tenuti presenti e neppure calcolati in astratto.

Dovendosi prendere atto dell’assenza di una normativa specifica in materia di equità intergenerazionale, non può sottacersi l’esigenza di introdurre criteri semplici, ma stringenti, nella emissione e gestione del debito pubblico, che tengano conto della esigenza di valutare quest’ultimo non solo in termini puramente matematici rispetto al PIL, ma anche sostanziali.

Almeno a livello programmatico il consumo potenziale per le generazioni future dovrebbe essere eguale a quello delle generazioni attuali e quindi ogni ciclo di investimenti dovrebbe essere correlato attraverso procedimenti istruttori finalizzati a tale verifica.

Il problema è ancora più insidioso quando – come nel caso di specie – lo Stato adotta il sistema dell’accollo del debito a piè di lista poiché, in tal modo, viene ad essere completamente impedita la tracciabilità del rapporto tra i beni acquisiti col prestito e l’utilità dagli stessi rivestita nel tempo.

Nel caso in esame è impossibile acquisire, dagli atti a corredo del bilancio e dai provvedimenti di spesa ad essi sottesi, alcun riferimento utile a calcolare nel tempo la distribuzione dei costi e dei benefici tra le generazioni di utenti e contribuenti interessati.

La emblematica crescita della durata dell’indebitamento emergente dall’allegato A1,  sottolinea, in un periodo di crescente penuria di risorse da destinare all’investimento, la necessità di istituire, per questa posta di debito così rilevante, indicatori capaci di descrivere in modo esauriente la loro sostenibilità. Ciò a cominciare dalla corretta illustrazione, nello stato patrimoniale dell’Amministrazione pubblica, degli effetti di queste pratiche di accollo. Esse producono miglioramenti dei risultati di gestione della holding FF.SS solo apparenti, dal momento che questi non sono indotti dalla efficientazione dei servizi, ma dal correlato e criptico scarico sul bilancio statale. Nella buona sostanza detti miglioramenti non possono essere certo ascritti a meriti del management, ma al periodico sacrificio dei contribuenti: le due ipotesi di accollo in realtà sono prodotte da un graduale peggioramento del conto economico della società, il quale viene scaricato sullo Stato ogni qualvolta superi il limite di guardia costituito dalla sommatoria degli endemici sbilanciamenti tra i costi ed i ricavi. Il risultato complessivo di queste operazioni è una cosmesi contabile, idonea a lenire temporaneamente i problemi del management pubblico, ma incapace di risolvere le questioni di fondo ed evidenziarne in modo trasparente la portata.

Per il futuro simili operazioni dovrebbero essere valutate preventivamente, attraverso una istruttoria capace di rendere trasparente e razionale sia il percorso decisionale presupposto, sia la successiva gestione del debito, che non può essere consolidato nella configurazione esistente al momento dell’accollo, ma attivamente gestito.

Ciò con riferimento soprattutto all’andamento dei mercati finanziari che offre, con rilevante mutevolezza, opportunità e penalizzazioni. Si pensi, a titolo esemplificativo, alla vicenda Lehman Brothers (che influisce – come precedentemente evidenziato – anche sulla gestione in esame), il cui repentino fallimento impone particolare accortezza e capacità valutativa nella gestione dei crediti e dei debiti risultanti dai contratti swap e nella loro eventuale rinegoziazione.

In termini pratici, ogni partita di bilancio riguardante la gestione di debiti contratti da centri di gestione diversi dallo Stato dovrebbe essere corredata, sia a livello preventivo che consuntivo, da relazioni contenenti valutazioni economiche di medio termine, da obiettivi di risparmio, dalle ragioni che hanno indotto tale soluzione, dalla parametrazione della spesa al ciclo di vita e di produttività cui l’originario investimento risulta correlato.

Allo stato attuale, invece, l’esposizione contabile è illustrata in termini di mera cassa e, conseguentemente, risulta irriducibile a supportare decisioni finalizzate ad una gestione attiva del debito[30], dal momento che solo elementi di valutazione economica e giuridica, come quelli ricavabili dai contratti ereditati e dalle condizioni soggettive dei creditori, permettono di acquisire informazioni certe ed  armonizzate, necessario prodromo per scelte ponderate e mirate a limitare l’invasività e l’iniquità dei rapporti ereditati. Rapporti che consentono, di regola, margini di flessibilità, in relazione alle opzioni contenute nel complesso articolato negoziale.

L’atipicità e la innovatività di alcuni modelli contrattuali (come gli swap), a parte le considerazioni svolte nel successivo paragrafo dedicato ai doveri di vigilanza dell’assuntore del debito, ne comporta modalità di gestione basate sullo sviluppo dei sistemi di informazione e di governo elettronico delle transazioni e ispirati alla chiara attribuzione di ruoli e responsabilità dei dirigenti preposti.

7. Analisi economico-giuridica dei contratti ereditati - Mancata rappresentazione degli effetti economici nel bilancio dello Stato

L’analisi economico-giuridica dei contratti ereditati dovrebbe essere presupposto indefettibile della loro gestione, dal momento che la sinergica consapevolezza delle clausole giuridiche e del loro significato economico è prodromica alle scelte che durante la vita del rapporto devono essere compiute. Nelle fattispecie in esame la documentazione acquisita non fornisce completi elementi per porre in essere questa attività di raffronto tra le opzioni contrattuali e lo stato dei mercati finanziari al momento della loro scadenza.

Per questo motivo l’analisi successivamente formulata deve intendersi come contributo metodologico per affrontare le relative problematiche, tenendo presente che concrete decisioni inerenti alla gestione dei contratti dovrebbero essere supportate da attività istruttorie complete ed aggiornate in tempo reale.

Ciò premesso, si è ritenuto di dividere la descrizione dei contratti in essere secondo le due diverse fasi di accollo del debito al bilancio dello Stato. Con riguardo ai contratti ereditati nel 1996 ed ancora in essere al momento della presente indagine si possono individuare due diverse tipologie:

a)     obbligazioni gestite con pool di banche;

b)     mutui con BEI (Banca Europea degli investimenti);

Alla categoria sub a) appartengono i contratti sotto indicati:

Categoria A)  

Contratto A.1 (in lingua inglese)

Contratto A.2 (in lingua inglese)

I contratti schematicamente descritti appaiono assai onerosi per cui sarebbe conveniente ridurre o addirittura estinguere il prestito. Occorrerebbe tuttavia verificare preventivamente l’andamento dei prezzi di mercato delle obbligazioni per valutare la eventuale convenienza di raccogliere attraverso una banca le obbligazioni per estinguerle. Ovviamente decisioni in proposito dovrebbero essere supportate da idonea istruttoria sull’andamento del mercato azionario. Su queste ipotesi di gestione attiva pesa l’incognita del comportamento dei detentori dei titoli, i quali potrebbero non gradire una proposta di rimborso anticipato.

Alla categoria sub b) appartengono i contratti sotto indicati:

Contratto B.1

Contratto B.2

Contratto B.3

   Contratto B.4

   Contratto B.5

  Contratto B.6

Con riguardo ai contratti dell’Alta Velocità relativi al secondo accollo del 2006 si è ritenuto di individuare le singole fattispecie secondo il sottostante schema sintetico e cronologico (in particolare la maggior parte dei prestiti stipulati sono stati soggetti ad operazioni di swap, in relazione alle quali la locuzione “notes” rimanda alla colonna 1 del successivo prospetto):

a)           in data 23.12.2003 è stato stipulato un contratto-quadro c.d. credit facility agreement tra RFI, TAV e Infrastrutture SpA, contenente le clausole generali delle successive negoziazioni che, alla data del 31.12.2005, ammontavano complessivamente a 12,950 miliardi di euro[32]. Dette operazioni creditorie riguardano tutte la direttrice Torino-Milano-Napoli;

b)           nel mese di febbraio 2004 sono stati stipulati i contratti relativi alle prime tre tranches, per complessivi € 5 miliardi, (Project loans nn. 1, 2 e 3 – Obbligazioni ISPA serie 1, 2 e 3 – la serie 1 è stata “swappata”[33]);

c)            nel mese di luglio 2004 è stato perfezionato il quarto Project Loan Tranche per un ammontare complessivo di € 1 miliardo (obbligazioni ISPA serie 4);

d)           nel mese di settembre 2004 è stato varato il quinto Project Loan Tranche per un ammontare complessivo di € 1 miliardo (prestito stipulato con la Banca Europea Investimenti-BEI);

e)           nel mese di novembre 2004 è stato adottato il sesto Project Loan Tranche per un ammontare complessivo di € 500 milioni (obbligazioni ISPA serie 2 e 4);

f)            in data 3 marzo 2005 la TAV spa ha definito con ISPA la ristrutturazione di quattro finanziamenti[34] per un ammontare complessivo di 1,350 miliardi di euro, trasferendo a Infrastrutture Spa i relativi contratti di copertura (Project Loans nn. 7, 8, 9 e 10 – Obbligazioni ISPA serie 5 più mutuo banca OPI “swappati” secondo notes nn. 1, 2, 3, 4 e 9);

g)           in data 18 aprile 2005 TAV–RFI hanno stipulato con ISPA un nuovo Project Loan Tranche per un ammontare complessivo di 700 milioni di euro (Project loans n. 11 – Obbligazioni ISPA serie 3 e 4);

h)           in data 22 aprile 2005 TAV ha provveduto alla ristrutturazione di un ulteriore finanziamento[35] per un ammontare complessivo di 1 miliardo di euro, ed al trasferimento a ISPA stessa del relativo contratto di copertura (Project Loan n. 12 – Obbligazioni ISPA serie 7 e 8 “swappati” secondo notes nn. 7 e 8);

i)              in data 30 giugno 2005 TAV–RFI hanno stipulato con ISPA due nuovi Project Loans Tranche per un ammontare complessivo di 400 milioni di euro (Project loans nn. 13 e 14 – Obbligazioni ISPA serie 6 “swappati” secondo notes nn. 5 e 6);

j)             in data 10 agosto 2005 TAV Spa – RFI Spa hanno stipulato con Infrastrutture Spa un nuovo Project Loans Tranche, a tasso variabile, per un ammontare di 2 miliardi di euro della durata di due anni, estesa a tre (Project loans n. 15 – Prestito Sogen Funding Loan).

   Prospetto illustrativo dei contratti “derivati” stipulati per alcune delle operazioni di   finanziamento inerenti all’Alta Velocità