La legge 23 dicembre 2006, n. 266 ha delineato una nuova
e significativa modalità di verifica del rispetto degli obiettivi previsti
dalla normativa sul Patto di stabilità interno, stabilendo una specifica
competenza in capo alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti.
Proseguendo in un disegno legislativo avviato dopo la
riforma del Titolo V, Parte seconda, della Costituzione con la legge 5
giugno 2003, n. 131 che vede il progressivo riconoscimento del ruolo delle
Sezioni regionali di controllo della magistratura contabile di garanti della
corretta gestione delle risorse pubbliche nell’interesse,
contemporaneamente, dei singoli enti territoriali e della comunità che
compone la Repubblica (posizione già riconosciuta alla Corte dei conti dalla
giurisprudenza costituzionale a partire dalla nota sentenza 27 gennaio 1995,
n. 29), il legislatore ha ritenuto di rafforzare ulteriormente questo ruolo.
Ha affidato, quindi, alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti il compito di vigilare sul rispetto della normativa relativa al Patto
di stabilità interno, con lo specifico compito di indirizzare alle
Amministrazioni interessate apposite e specifiche segnalazioni in modo che
ciascuna di esse possa assumere, nella sua autonomia e nel rispetto dei
vincoli di solidarietà con le altre entità che costituiscono la Repubblica,
ogni più opportuna decisione.
La verifica affidata alla Corte dei conti, come già
rilevato ed illustrato compiutamente nella delibera di questa Sezione n. 10
del 13 ottobre 2006, non è invasiva dell’autonomia degli enti ma, nel solco
della funzione collaborativa della funzione di controllo, è diretta,
nell’interesse del singolo ente e della comunità nazionale, a rappresentare
agli organi elettivi la reale ed effettiva situazione finanziaria in modo
che gli stessi possano responsabilmente assumere le decisioni più opportune,
sia nell’interesse dell’ente amministrato che della più vasta Comunità cui
l’ente appartiene.
L’esame della relazione predisposta dai revisori dei
conti del Comune di Fino Mornasco, ai sensi del comma 166 dell’art. 1, della
legge finanziaria per il 2006, mette in luce che l’ente ha approvato un
bilancio di previsione per l’anno 2006, senza tenere conto delle regole
relative al Patto di stabilità interno e, a seguito dell’attività
istruttoria compiuta dal Magistrato relatore, la circostanza è risultata
confermata.
La verifica di competenza della Corte dei conti, a
seguito della specifica disposizione contenuta nel comma 168 dell’art. 1,
della legge n. 266 del 2005 deve avere riguardo alle previsioni contenute
nel bilancio preventivo, anche se l’effettivo mancato rispetto è accertabile
solo al termine dell’esercizio. Infatti, compito della Magistratura
contabile è quello di segnalare al Consiglio comunale il possibile
scostamento dall’obbiettivo programmatico, in modo che l’organo elettivo
dell’ente possa intervenire in tempo utile per porre rimedio.
Al riguardo, peraltro, è bene precisare che se anche è
vero che nella pratica, in base a quanto accade in molte situazioni, non
sempre le previsioni contenute nel bilancio vengono eseguite integralmente,
occorre rilevare che il vincolo del rispetto degli obiettivi previsti dal
Patto di stabilità deve essere contenuto sin dal documento di previsione e
ciò perché il bilancio deve essere predisposto in base ai criteri della
veridicità e dell’attendibilità (art. 162, d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267),
che impongono – anche se il principio proprio dei bilanci civilistici, non
sembra essere stato ancora completamente assimilato nella pratica - che al
momento della predisposizione gli amministratori locali prevedano di
effettuare i soli interventi che effettivamente sono in grado di porre in
essere. Anche perché i bilanci degli enti pubblici e, in particolare quelli
degli enti territoriali, sono ancora predisposti in termini finanziari, ma
debbono essere formulati in relazione ai programmi che l’ente intende
perseguire. Significativamente le norme in materia di bilancio sono inserite
nel Testo Unico sugli enti locali nel Titolo II, riferito alla "Programmazione
e bilanci", al capo I diretto a disciplinare la "Programmazione".
Nessun rilievo può essere attribuito all’interpretazione
della normativa sul Patto di stabilità interno, fornita anche da fonti
autorevoli, secondo la quale gli enti territoriali potrebbero approvare il
bilancio preventivo anche in violazione della normativa citata, purchè
rispettino i vincoli a consuntivo. In proposito basti osservare che se anche
è vero che le limitazioni all’attività amministrativa dell’ente per il
mancato rispetto del vincolo debbono essere applicate al termine
dell’esercizio, non può essere trascurato che se sin dall’inizio della
gestione l’ente non ha presente i limiti finanziari entro i quali può
spingersi in base ai programmi ed alle iniziative che intende effettuare,
non potrà programmare in modo coerente la sua attività (Corte conti, sez.
contr. Lombardia, 13 ottobre 2006, n. 10/deliberazioni/2006).
La relazione inviata a questa Sezione dal Collegio dei
revisori dei conti del Comune di Fino Mornasco ha suscitato alcuni
interrogativi, sia in ordine al mancato rispetto nel bilancio di previsione
dell’ente dell’obiettivo di spesa corrente previsto dalla legge finanziaria
per il 2006 che alla costituzione di una società di capitali da parte del
Comune per gestire alcune attività pubbliche, anche al fine di permettere
all’ente di rispettare i parametri di spesa derivanti dalla disciplina del
Patto di stabilità interno.
In relazione alla questione del mancato rispetto degli
obiettivi di spesa, la Sezione non può esimersi dal rilevare che il
contenimento della spesa corrente per l’esercizio 2006 nei limiti della
spesa effettuata nel 2004, ridotta di una ulteriore percentuale che, per il
Comune di Fino Mornasco ammonta all’8%, è un obiettivo previsto in linea
generale per tutti gli enti territoriali ai fini del raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica che l’Italia ha assunto nei confronti
dell’Unione europea e degli altri Stati europei e che, pertanto, deve essere
osservato anche dal Comune di Fino Mornasco.
Tantopiù, che in relazione allo specifico obiettivo che
l’ente dovrebbe osservare, 3.329.000 euro, la spesa prevista ammonta ad euro
3.532.000 e, pertanto, lo scostamento non è elevato (supera di poco il 6%),
e, come tale, poteva e probabilmente, può ancora essere riassorbito, se solo
si tiene conto della circostanza che l’obiettivo previsto non riguarda tutta
la spesa corrente, ma solo una parte di essa, depurata dalle componenti più
rigide e strutturali (quali la spesa per i dipendenti e quella per il
pagamento degli interessi passivi sul debito dell’ente) e dalla spesa che
presenta un particolare impatto a tutela delle fasce più deboli (la spesa
sociale).
L’ente sinora non è intervenuto per contenere le
previsioni di spesa, ma ha deciso di costituire una società di capitali a
totale partecipazione pubblica con l’obiettivo di conferire alla stessa
alcuni beni e l’esercizio di alcuni servizi od attività pubbliche in modo,
secondo quanto prospettato dal Comune, da contenere i costi e da rispettare
le previsioni del Patto di stabilità interno.
La decisione del Comune di Fino Mornasco suscita alcuni
interrogativi e perplessità che richiedono un particolare approfondimento.
6.1) L’esternalizzazione di servizi e funzioni da parte
delle Amministrazioni pubbliche è un fenomeno che si è diffuso negli ultimi
anni, incontrando un favore sempre più ampio e crescente.
Le ragioni addotte a sostegno della tesi sono molteplici
e vanno dalla convinzione che la gestione dei servizi pubblici sia più
efficiente se effettuata al di fuori dell’Amministrazione pubblica a quella
che la gestione da parte di "soggetti privati" comporti un
contenimento dei costi rispetto a quelli che sosterrebbero le
Amministrazioni pubbliche.
Tuttavia, il fenomeno non è unitario e al suo interno si
rinvengono diverse modalità attuative che finiscono con incidere e
condizionare la natura stessa delle operazioni poste in essere dalle
Amministrazioni pubbliche.
Infatti, a seconda delle scelte il risultato cambia,
dovendosi distinguere fra le operazioni di esternalizzazione di natura
sostanziale e quelle di natura solo formale.
A questo proposito occorre precisare che numerosi enti –
come nel caso di specie il Comune di Fino Mornasco – procedono alla
costituzione di società a capitale totale o maggioritario pubblico alle
quali affidano la gestione di servizi pubblici ed anche di alcune attività
proprie dell’ente costitutore.
In questo modo viene creato un ente che pur avendo natura
formale di società di capitali, presenta le caratteristiche proprie di un
ente pubblico.
6.2) Il fenomeno non è nuovo se solo si rammenta che nei
primi anni novanta del secolo ventesimo, nel periodo caratterizzato da ampie
privatizzazioni delle attività economiche svolte da enti pubblici, la
giurisprudenza costituzionale e la dottrina più avveduta hanno chiarito che
nonostante la forma societaria assunta dagli enti pubblici trasformati in
società per azioni occorreva distinguere fra privatizzazioni effettive
caratterizzate dal passaggio della proprietà e della gestione a soggetti
privati e privatizzazioni solo formali che implicavano la permanenza della
proprietà pubblica e dell’utilizzo di risorse della collettività (C. cost.
28 dicembre 1993, n. 466).
6.3) Alla semplice costituzione di una società per azioni
o a responsabilità limitata da parte di un ente pubblico non consegue
necessariamente la natura privata della società, poiché la disciplina
societaria e la natura dell’organismo devono essere verificati su due piani
diversi. Il primo attiene alle regole di funzionamento dell’ente e il
secondo alle qualità che presenta il soggetto e alla conseguente posizione
che occupa nel sistema.
Quanto al primo aspetto l’esame della disciplina
societaria contenuta nel codice civile mette in luce che non è previsto che
le società costituite da enti pubblici abbiano regole di gestione e
funzionamento peculiari (se non ad alcuni limitati effetti, in relazione
alla nomina degli amministratori: artt. 2449 e 2450 cod. civ.).
Conseguentemente, si applica la disciplina ordinaria.
Quanto al secondo aspetto, a seguito della diffusione che
negli ultimi anni ha incontrato all’interno dell’Amministrazione il modulo
societario, la giurisprudenza è ormai unanime nel riconoscere che il
criterio da utilizzare per individuare la natura pubblica o privata di un
organismo non è dato dalla forma rivestita (ente o società), bensì dalle
risorse utilizzate nello svolgimento della sua attività, con la conseguenza
che anche in presenza della forma societaria se l’ente utilizza risorse
pubbliche è da considerare a tutti gli effetti ente pubblico (Cass. civ.,
s.u., 22 dicembre 2003, n. 19667; C. conti, I, 3 novembre 2005, n. 356;
Cons. St., VI, 23 gennaio 2006, n. 182; id, IV, 31 gennaio 2006, n. 308).
Peraltro, la stessa Corte costituzionale in relazione
alla disciplina legislativa di una società le cui azioni erano interamente
possedute dal Ministero dell’Economia ha affermato che la totale
partecipazione pubblica unita "alla predeterminazione eteronoma dei
compiti e delle funzioni pubbliche che la stessa società è chiamata a
perseguire" implica che la società presenti "tutti i caratteri propri
dell’ente strumentale" (Corte cost. 19 dicembre, 2003, n. 363) e,
pertanto, sia da equiparare agli altri enti pubblici.
6.4) L’ampio utilizzo da parte dei soggetti pubblici di
enti con natura formalmente privata e, in particolare, con veste societaria,
al fine di raggiungere finalità di rilievo pubblicistico (gestione di
servizi e funzioni pubbliche) è stato preso in considerazione anche dal
diritto comunitario al fine di delineare una nozione di amministrazione
pubblica valida ed utilizzabile all’interno dell’ordinamentodell’Unione
Europea.
6.4.1) L’intervento comunitario si è reso necessario non
solo per la finalità di armonizzazione della legislazione dei paesi membri
ma anche, e soprattutto, a seguito della decisione degli Stati appartenenti
alla Comunità Economia europea di istituire l’Unione europea e di varare la
moneta comune.
Così, con il Trattato di Maastricht si è previsto che gli
Stati nazionali debbano evitare deficit eccessivi (art. 104, del Trattato,
approvato nel 1992), in modo da assicurare che le finanze pubbliche dei
Paesi aderenti alla moneta comune siano sane, per non pregiudicare né il
valore della moneta comune nè gli interessi degli altri Stati aderenti al
progetto.
Al fine di rafforzare il vincolo, gli Stati europei,
successivamente, hanno concluso un accordo denominato "Patto di stabilità
e crescita" con il quale ciascuno Stato si è impegnato sia nei confronti
dell’Unione europea che degli altri Stati a ridurre sia i disavanzi annuali
di bilancio, limitandoli ad un importo annuo massimo del 3% del Prodotto
interno lordo, che il debito pubblico interno, il cui ammontare non deve
essere superiore al 60% del suo Prodotto interno lordo (Accordi di Amsterdam
del 1997).
Gli Stati che hanno aderito alla moneta unica si sono
impegnati a svolgere le attività loro proprie in modo da rispettare questi
indici.
6.4.2) L’introduzione di vincoli e parametri a livello di
Unione monetaria europea ha comportato la necessità che, sempre a livello
europeo, venissero stabilite regole comuni per addivenire al calcolo dei
disavanzi e del debito pubblico di ogni Stato, non potendosi consentire a
ciascuno di essi di determinare in via autonoma le grandezze della finanza
pubblica.
La principale regola comune non poteva che riguardare i
criteri di calcolo delle grandezze di finanza pubblica e la delimitazione
dei soggetti che all’interno di ciascun ordinamento dovevano essere
considerati pubblici, così da rientrare fra le Amministrazioni pubbliche al
fine della determinazione dei risultati della finanza pubblica dei singoli
Stati.
Con il Regolamento CE 2223/96 del consiglio, in data 25
giugno 1996, relativo al sistema europeo dei conti nazionali e regionali
nella comunità (SEC 95), il Consiglio della Comunità economica europea ha
modificato il Sistema Statistico europeo, varando nuove definizioni e regole
di calcolo delle grandezze relative alla finanza pubblica denominate SEC 95,
ed applicabili in ogni Stato.
All’interno del SEC 95, che ha valore normativo primario
poiché è stato approvato, come si è detto con un regolamento del Consiglio
delle comunità europee, si ritrova una precisa nozione di Amministrazione
pubblica, laddove è precisato che sono da considerare Amministrazioni
Pubbliche "tutte le unità istituzionali che agiscono da produttori di
beni e servizi non destinati alla vendita, la cui produzione è destinata a
consumi collettivi e individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti
obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le
unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella
redistribuzione del reddito e delle ricchezze del paese" (punto 2.68 del
SEC 95). Deve considerarsi ente pubblico, pertanto, qualsiasi soggetto che
indipendentemente dalla forma giuridica assunta utilizzi in prevalenza per
lo svolgimento dell’attività per cui è costituito risorse pubbliche, anziché
private.
Ne consegue che, anche a livello europeo, al fine di
individuare la natura di un ente non è rilevante la forma giuridica che
viene data al medesimo, ma le risorse che utilizza per lo svolgimento della
sua attività.
6.5) All’interno dell’ordinamento italiano, la
individuazione dell’effettiva natura degli organismi societari costituiti da
enti pubblici è divenuta sempre più necessaria, anche a causa delle
difficoltà in cui versa da numerosi anni la finanza pubblica.
Infatti, sin da quando è stato ammesso alla moneta
comune, il nostro Paese ha dovuto lottare ogni anno con le difficoltà per
contenere il disavanzo annuale al di sotto della soglia limite del 3% e per
cercare di ridurre il debito pubblico (ammontante ad un importo superiore al
105% del Prodotto interno lordo annuo, anziché al 60%, come prevedono le
regole europee).
Trattandosi di un impegno che riguarda la situazione
finanziaria di tutta l’Amministrazione pubblica, lo Stato si è trovato nella
necessità di introdurre anche all’interno dell’ordinamento italiano alcuni
vincoli all’attività finanziaria degli altri enti pubblici, ricalcando
quelli previsti a livello europeo, in modo da garantire il rispetto dei
parametri finanziari previsti dalle regole del "Patto di stabilità e
crescita", concluso in sede comunitaria.
E’ stato introdotto, così, con la legge finanziaria per
l’anno 1999 il Patto di stabilità interno (art. 28 della legge 28 dicembre,
1998, n. 448), prevedendo dei limiti e parametri a carico di ciascuna
tipologia di ente pubblico da prendere in considerazione al fine di
calcolare gli obiettivi assegnati a ciascun ente, in modo che le limitazioni
imposte al complesso degli enti pubblici garantissero alla Repubblica nel
suo complesso di mantenersi entro i limiti europei.
In relazione agli enti territoriali la disciplina sinora
è stata mutevole e i vincoli ed i parametri da osservare sono stati cambiati
dal legislatore nazionale di anno in anno, impedendo così agli enti di
perseguire un’efficace programmazione (art. 28 della l . 448 del 1998, art.
30 della l. 488 del 1999, art. 53 della l. 338 del 2000, art. 24 della l.
448 del 2001, art. 29 della l. 289 del 2002, art. 1, commi 21 – 41 della l.
311 del 2004 e art. 1, commi 138 – 150 della l. 266 del 2005).
In particolare, con la legge finanziaria per l’anno 2006,
come si è visto sopra, si sono stabilite nuove e più stringenti regole,
utilizzando quale parametro di riferimento le spese effettuate in un periodo
precedente (l’esercizio 2004), oltretutto prevedendo un doppio limite in
relazione alla spesa corrente e a quella in conto capitale.
Così, in relazione alla parte corrente, ogni ente è
tenuto a contenere la spesa in misura pari a quella sostenuta nell’esercizio
2004, ulteriormente diminuita di una percentuale pari al 6,5% o all’8%, a
seconda del rispetto dell’ente di specifici parametri di virtuosità.
Al fine di attenuare il meccanismo, assai rigido, alcune
spese dell’ente non sono considerate ai fini del calcolo del tetto di spesa
e, in particolare, per quanto può rilevare in questa sede "le spese per
trasferimenti correnti destinate alle amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato e individuate dall’istituto Nazionale di
Statistica (ISTAT) nell’elenco annualmente pubblicato in applicazione di
quanto stabilito dall’articolo 1, comma 5della legge 30 dicembre 2004, n.
311" (art. 1, comma 142, lett. c, della l. 23 dicembre 2005, n. 266).
La ratio dell’esclusione è chiara se solo si
considera lo scopo della normativa ed i suoi rapporti con i vincoli europei,
come richiamati sopra.
Infatti, non risultano esclusi dal calcolo del limite di
spesa i trasferimenti effettuati in favore di qualsiasi altro soggetto
pubblico, ma solo quelli diretti a soggetti pubblici che siano inclusi nella
contabilità nazionale ai fini del calcolo del disavanzo e del debito
nazionale in sede europea.
Sono esclusi, quindi, i soli trasferimenti nei confronti
di soggetti la cui natura pubblica sia stata riconosciuta dall’ISTAT in sede
di contabilità nazionale e i cui risultati concorrono al calcolo degli
obiettivi di disavanzo e di debito nazionale, poiché in relazione a ciascuno
di essi sono operanti le regole di finanza pubblica dirette a contenere le
spese.
E’ ragionevole ritenere, quindi, che i trasferimenti
correnti e in conto capitale nei loro confronti debbano essere conteggiati
al di fuori dei limiti previsti per l’ente territoriale erogante poiché in
relazione alla loro attività operano verifiche e limiti particolari e
peculiari.
Così stando le cose sembra chiaro che non tutti i
trasferimenti degli enti pubblici territoriali a terzi fuoriescono dal
limite di spesa previsto dai commi 139 e 140, dell’art. 1, della legge
finanziaria per il 2006, ma solo quelli diretti ad altri enti pubblici
rientranti nel perimetro della pubblica amministrazione, come individuati
dall’ISTAT.
I trasferimenti ad altri enti pubblici rispetto ai quali
non sia previsto espressamente il conteggio dei risultati nelle grandezze di
finanza pubblica (conto nazionale) debbono essere conteggiati all’interno
della spesa degli enti territoriali soggetta alle limitazioni del Patto di
stabilità interno e, pertanto, possono essere effettuati nei soli limiti di
spesa previsti dai citati commi 139 e 140.
6.6) Le considerazioni svolte sopra mettono in luce che
le società a totale partecipazione pubblica totalitaria o maggioritaria
costituite da un ente territoriale per lo svolgimento di alcuni compiti e
funzioni pubbliche mantengono la natura di ente pubblico ove, per il
raggiungimento dello scopo per il quale sono state istituite, utilizzino
risorse pubbliche in misura superiore a quelle private.
In tale caso, inoltre, trattandosi di enti pubblici, i
loro risultati, anche in mancanza di una specifica disciplina che preveda il
loro consolidamento con i risultati dell’ente pubblico costitutore, debbono
essere conteggiati insieme a quest’ultimo al fine di calcolare le grandezze
di finanza pubblica relative al Patto di stabilità interno, cosicché se la
società durante la sua attività genera debito non può che trattarsi di
debito pubblico.
Infatti non può che ritenersi che, anche in mancanza di
specifiche regole relative al calcolo del Patto di stabilità interno,
previste solo per gli enti presi in considerazione esplicitamente dalla
contabilità nazionale, i risultati delle società a partecipazione pubblica
totalitaria o maggioritariain termini di ammontare di spese e di debito
debbano essere conteggiati insieme a quelli dell’ente pubblico costitutore
poiché, in caso contrario, quest’ultimo potrebbe trovarsi,
contemporaneamente, da un parte in una situazione di sostanziale pareggio di
bilancio e sana situazione finanziaria e, dall’altra, essere azionista di
una società di capitali gravata di ingenti debiti, dei quali dovrebbe
comunque rispondere in modo illimitato se azionista unico o pro-quota se
azionista di maggioranza.
La mancata considerazione dei risultati delle società
partecipate totalmente o maggioritariamente insieme con quelle dell’ente
pubblico di riferimento comporta la possibilità che si creino situazioni
occulte di debito che, prima o poi, finiscono col gravare sulla collettività
pubblica e sul mancato rispetto degli impegni che lo Stato con il citato
art. 104 del Trattato di Maastricht ha assunto nei confronti dell’Unione
Europea e degli altri Stati europei.
6.7) Peraltro, anche in presenza di una esternalizzazione
sostanziale di un’attività o di un servizio nei confronti di un ente
effettivamente privato, qualora l’ente territoriale insieme all’attività o
al servizio eroghi somme di denaro a qualsivoglia titolo, detti importi
debbono essere calcolati al fine del rispetto dei limiti di spesa stabiliti
dalla normativa sul Patto di stabilità interno.
Ne consegue che:
-
il Comune di
Fino Mornasco deve osservare i vincoli posti dai commi 138 e seguenti
dell’art. 1, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e, pertanto, ove il
Consiglio comunale non assuma le iniziative necessarie per variare gli
stanziamenti contenuti nel bilancio preventivo relativo all’esercizio
2006, in modo da ricondurre la spesa pubblica di parte corrente al
rispetto della soglia di euro 2.281.150,16, il Comune nel corso
dell’esercizio 2007 potrà incorrere nelle limitazioni previste dal comma
33, dell’art. 1 della legge n. 311 del 2004;
-
nella
disciplina dei rapporti patrimoniali e finanziari con la società per
azioni appena costituita, gli organi comunali debbono tenere conto della
effettiva natura della società e delle regole che disciplinano la
finanza pubblica, anche in relazione ai vincoli derivanti
dall’appartenenza all’Unione europea.
P.Q.M.