PREMESSA

Con recenti varie norme il legislatore ha disposto diversi obblighi di comunicazione alla Corte dei conti da parte di amministrazioni pubbliche.

Innanzitutto l’art.1, comma 5, del decreto legge 12 luglio 2004, n.168, convertito in legge 30 luglio 2004, n.191 (c.d. “decreto taglia spese”), ha inserito, nel testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali – TUEL (d.lgs. n.267/2000), l’art.198-bis (rubricato: “Comunicazione del referto”) che stabilisce che “la struttura operativa alla quale è assegnata la funzione del controllo di gestione fornisce la conclusione del predetto controllo, oltre agli amministratori ed ai responsabili dei servizi ai sensi di quanto previsto dall’art.198, anche alla Corte dei conti”. Su tale ultimo specifico punto, deve osservarsi che l’onere della trasmissione dei documenti (il referto) relativi al controllo di gestione è posto a carico della struttura che provvede al controllo interno di gestione, intendendosi come tale qualsiasi struttura operativa, anche se a ciò non preposta in modo specifico, ma che, comunque, in concreto, effettui il controllo di gestione (ad esempio: Ufficio operativo, Segretario generale o Direttore generale, etc.).

Ciò premesso, è evidente che la trasmissione delle relazioni degli organi di controllo interno di gestione, di cui al predetto comma 5, deve essere effettuata alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, ma, poiché la legge parla genericamente di Corte dei conti, è risultata prevedibile (come l’esperienza passata ha dimostrato) l’incertezza (e, quindi, il ritardo o l’omissione dell’adempimento) da parte degli Enti interessati. Pertanto, molti Uffici regionali della Corte dei conti hanno inviato una specifica segnalazione alle Amministrazioni interessate.

In tal senso s’è orientata anche la Sezione regionale di controllo per la Basilicata, che ha invitato, con lettera circolare n. 971 del 15.12.2004 (richiesta rinnovata con la nota n. 665 del 28.6.2005), gli enti locali presenti sul territorio della Regione Basilicata a trasmettere la documentazione relativa al controllo di gestione[1]. Nella predetta nota si evidenzia la possibilità dell’utilizzo di tale documentazione per verificare il grado di attuazione dei controlli interni nei predetti enti (con eventuale segnalazione ai competenti organi elettivi - i consigli - delle omissioni o insufficienze che dovessero emergere) oltre che nell’ambito dei procedimenti di verifica della sana gestione finanziaria, disposti in attuazione dell’art. 7, comma 7, della legge n. 131 del 5 giugno 2003. Infatti, ai sensi di quest’ultima disposizione, “le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa[2] del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati”.

Nella deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Basilicata n. 6/2004 del 30.11.2004 di approvazione del programma di controllo sulla gestione relativamente all’anno 2005 è stato specificato che necessario adempimento preliminare all’individuazione degli enti da sottoporre a verifica sotto il profilo della sana gestione finanziaria e del funzionamento dei controlli interni sarebbe stato costituito dalla acquisizione dei dati essenziali della gestione finanziaria tratti dagli ultimi bilanci, conti consuntivi e, in generale, documenti finanziari disponibili per ciascuno degli enti locali della Regione Basilicata, che si sarebbero potuti richiedere ad altre amministrazioni pubbliche (Ministero degli Interni, Ministero dell’Economia e delle Finanze, ISTAT, Regione Basilicata, ecc.) o direttamente agli enti interessati anche a mezzo di appositi questionari. All’esito dell’acquisizione della predetta documentazione e anche sulla base dei dati scaturenti dalla stessa si sarebbe provveduto, con separata deliberazione della Sezione, all’individuazione del campione di enti da sottoporre a più approfondita verifica al fine di poterne riferire ai relativi consigli[3].

Sulla scorta delle predette considerazioni, un precipuo strumento conoscitivo dei dati essenziali di carattere finanziario è evidentemente costituito dalle certificazioni di bilancio che gli enti sono tenuti a redigere ai sensi dell’art. 161 del d.lgs. n. 267/2000 (cioè specifiche certificazioni sui principali dati del bilancio di previsione e del rendiconto, che devono essere sottoscritte dal segretario e dal responsabile del servizio finanziario).

Sono stati, quindi, approntati due questionari, il primo relativo ai controlli interni e l’altro alla sana gestione finanziaria, che sono stati trasmessi, con la già citata nota n. 971/2004, agli enti interessati, in uno con la prima citata deliberazione n. 6/2004. Gli enti locali aventi sede in Basilicata sono stati, pertanto, invitati ad inviare i predetti questionari debitamente compilati con copia dell’ultima certificazione di bilancio (preventivo e consuntivo) a questa Sezione regionale di controllo.

L’art. 1, comma 9, del d.l. n. 168/2004, convertito in legge n.191/2004, disponeva, poi, che le spese delle Amministrazioni pubbliche (escluse le università ed il settore della ricerca) per studi e consulenze non avrebbero dovuto essere superiori, per l’anno 2004, alla spesa annua media sostenuta nel biennio 2001-2002, ridotta del 15%. Inoltre, l’affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all’amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell’ente, avrebbe dovuto essere adeguatamente motivato e consentito soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nell’ipotesi di eventi straordinari.

All’art. 1, comma 10, del d.l. n. 168/2004 si ponevano, poi, vincoli quantitativi per le missioni all’estero, le spese di rappresentanza, le relazioni pubbliche ed i convegni (la relativa spesa per l’anno 2004 non doveva essere superiore alla spesa annua mediamente sostenuta negli anni dal 2001 al 2003, ridotta del 15%), demandando agli “organi di controllo e di revisione” interni la vigilanza sulla corretta applicazione della disposizione, seppur consentendo deroghe in casi eccezionali e con assunzione di provvedimenti motivati da comunicare preventivamente agli organi di controllo interno. I provvedimenti assunti in deroga avrebbero poi costituito comunque una parte del successivo controllo di gestione interno le cui risultanze, come detto, devono essere comunicate, ex art. 198 bis del TUEL (d.lgs. n.267/2000) alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti territorialmente competente. Gli atti e i contratti posti in essere, dalla data di entrata in vigore del decreto legge (12 luglio 2004), in violazione della predetta disposizione avrebbero costituito illecito disciplinare e determinato responsabilità per danno erariale.

Il comma 11, invece, prevedeva che le regioni ordinarie, le province ed i comuni oltre i 5.000 abitanti avrebbero dovuto assicurare che la spesa per l’acquisto di beni e servizi, esclusa quella dipendente dalla prestazione di servizi correlati a diritti soggettivi dell’utente, sostenuta nell’anno 2004 non fosse superiore alla spesa annua mediamente sostenuta negli anni dal 2001 al 2003, ridotta del 10%. Tale riduzione si applicava anche alla spesa per missioni all’estero e per il funzionamento di uffici all’estero, nonché alle spese di rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni ed alla spesa per studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, inclusi quelli ad alto contenuto di professionalità conferiti ai sensi del comma 6 dell’art. 110 del TUEL.

I commi 9 e 11 prevedevano, inoltre, che i provvedimenti di affidamento dei predetti incarichi di studio e di consulenza avrebbero dovuto essere adeguatamente motivati e che sarebbero stati ammessi nei soli casi legislativamente previsti ovvero nell’ipotesi di eventi straordinari. Il provvedimento di affidamento era assoggettato, in ogni caso, a comunicazione in via preventiva “agli organi di controllo ed agli organi di revisione di ciascun ente”. In assenza di questi presupposti, l’adozione di tali provvedimenti costituiva illecito disciplinare e determinava responsabilità per danno erariale.

Tuttavia la sentenza della Corte costituzionale n. 417/2005 del 9.11.2005 ha dichiarato incostituzionali le disposizioni sopra esposte del c.d. “decreto tagliaspese” nella parte in cui con esse, in contrasto con l’autonomia finanziaria riconosciuta dall’art. 119 Cost. agli enti territoriali (Regioni ed enti locali), lo Stato centrale ha imposto in maniera dettagliata non solo la misura complessiva di riduzioni della spesa da effettuare (consentita in applicazione dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117 Cost. e anche ai fini del rispetto del Patto di stabilità), ma pure l’indicazione delle singole voci di spesa su cui effettuare le predette riduzioni.

Comunque i commi 9, 10 e 11 del “decreto tagliaspese” avevano già cessato di essere in vigore il 31.12.2004 e, nel contempo, con la legge finanziaria per il 2005 (legge n. 311/2004 del 30.12.2004) le disposizioni in materia sono state modificate ed integrate.

E’ bene evidenziare che la sentenza n. 417/2005 della Corte costituzionale non ha riguardato le assimilabili e successive disposizioni introdotte dall’art. 1, commi 11 e 42, della legge n. 311/2004 (di cui si dirà di seguito) che, pertanto, con riferimento all’anno 2005, sono da considerarsi, allo stato, vigenti. Esse, tuttavia sono da ritenersi abrogate a partire dall’1.1.2006 per incompatibilità con le nuove disposizioni introdotte dalla legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005) [4].

L’appena richiamata successione di interventi del legislatore (e della Corte costituzionale) mostra, con tutta evidenza, la oggettiva difficoltà di districarsi nella recente stratificazione normativa in materia che, in verità, avrebbe bisogno di una maggiore “stabilità”.

Ad ogni modo, con il comma 42 dell’art. 1, la legge n. 311/2004 ha disposto che l’affidamento da parte degli enti locali di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenza a soggetti estranei all’amministrazione, deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento all’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’ente in grado di assicurare i medesimi servizi (ad esclusione degli incarichi conferiti ai sensi della legge sui lavori pubblici - la legge n.109/1994 - e successive modificazioni). In ogni caso l’atto di affidamento degli incarichi e consulenze di cui sopra deve essere corredato dalla valutazione dell’organo di revisione economico-finanziaria dell’ente locale ed essere trasmesso alla Corte dei conti (cioè alla competente Sezione regionale di controllo). L’affidamento di incarichi in difformità dalle previsioni di cui al citato comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità per danno erariale. Le suddette disposizioni si applicano solo agli enti con popolazione superiore a 5.000 abitanti.

A parte i predetti enti, per tutte le altre PP.AA. di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, esclusi le università, gli enti di ricerca e gli organismi equiparati, il comma 11 dell’art.1 della legge finanziaria per il 2005 stabilisce che “fermo restando quanto stabilito per gli enti locali dal comma 42, la spesa annua per studi e incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione sostenuta per ciascuno degli anni 2005, 2006 e 2007 (…) non deve essere superiore a quella sostenuta nell’anno 2004”. Inoltre, “l’affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all’amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell’ente, deve essere adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nell’ipotesi di eventi straordinari”. In ogni caso, l’atto di affidamento dei predetti incarichi e consulenze deve essere trasmesso alla Corte dei conti (evidentemente alla competente Sezione centrale o regionale di controllo). L’affidamento di incarichi in assenza dei suddetti presupposti costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità per danno erariale.

Si segnala, poi, che le Sezioni Riunite della Corte dei conti in sede di controllo, con la deliberazione n. 6/CONTR/05 del 15.02.2005 (disponibile, come tutte le altre, sul sito Internet www.corteconti.it), hanno approvato le “Linee di indirizzo e criteri interpretativi sulle disposizioni della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (finanziaria 2005) in materia di affidamento d’incarichi di studio o di ricerca ovvero di consulenza (art. 1, commi 11 e 42)”.

Si evidenzia, peraltro, che le definizioni e i principi richiamati nelle sopra citate “Linee di indirizzo” sono, in buona parte, da considerarsi aventi carattere generale e, pertanto, essi conservano la loro validità anche in ordine all’applicazione delle norme che si sono poi succedute in materia.

Dunque le predette “Linee di indirizzo” precisano, tra l’altro, che:

- gli incarichi di studio possono essere individuati con riferimento ai parametri indicati dal D.P.R. n. 338/1994 che, all’articolo 5, determina il contenuto dell’incarico nello svolgimento di un’attività di studio, nell’interesse dell’amministrazione. Requisito essenziale, per il corretto svolgimento di questo tipo d’incarichi, è la consegna di una relazione scritta finale, nella quale saranno illustrati i risultati dello studio e le soluzioni proposte;

- gli incarichi di ricerca, invece, presuppongono la preventiva definizione del programma da parte dell’amministrazione;

- le consulenze, infine, riguardano le richieste di pareri ad esperti.

Il contenuto degli incarichi, cui fanno riferimento i commi 11 e 42, coincide quindi con il contratto di prestazione d’opera intellettuale, regolato dagli articoli 2229 – 2238 del codice civile.

Per valutare se un incarico rientra in una delle categorie previste dai commi 11 e 42, occorre considerare il contenuto dell’atto di conferimento, piuttosto che la qualificazione formale adoperata nel medesimo.

A titolo meramente esemplificativo, sono stati elencati alcuni tipi di prestazione che rientrano nella previsione normativa:

- studio e soluzione di questioni inerenti all’attività dell’amministrazione committente;

- prestazioni professionali finalizzate alla resa di pareri, valutazioni, espressione di giudizi;

- consulenze legali, al di fuori della rappresentanza processuale e del patrocinio dell’amministrazione;

- studi per l’elaborazione di schemi di atti amministrativi o normativi.

Non rientrano, invece, nella previsione dei commi 11 e 42:

- le prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per legge, qualora non vi siano uffici o strutture a ciò deputati;

- la rappresentanza in giudizio ed il patrocinio dell’amministrazione;

- gli appalti e le “esternalizzazioni” di servizi, necessari per raggiungere gli scopi dell’amministrazione.

Non rientrano, in sostanza, nella previsione gli incarichi conferiti per gli adempimenti obbligatori per legge, mancando, in tali ipotesi, qualsiasi facoltà discrezionale dell’amministrazione.

L’esclusione di questo tipo di incarichi è, del resto, convalidata dallo stesso comma 42 dell’art.1 della legge n. 311/2004 che esclude dall’ambito della sua applicazione gli incarichi conferiti ai sensi della legge quadro sui lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109.

Restano fuori dall'oggetto dei commi 11 e 42 anche i “rapporti di collaborazione coordinata e continuativa” (co.co.co.), che rappresentano una posizione intermedia fra il lavoro autonomo, proprio dell’incarico professionale, e il lavoro subordinato (art. 409, n. 3 del codice di procedura civile; art. 61 del d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276). L’esclusione di questo tipo di rapporti si ricava, del resto, dalla stessa legge n. 311/2004 la quale, al comma 116 dell’articolo 1, prevede che le pubbliche amministrazioni, comprese regioni, province e comuni, possano avvalersi, nel 2005, di personale a tempo determinato, esclusa la nomina del direttore generale dei comuni (art. 108 del d.lgs. n.267/2000), “con contratti di collaborazione coordinata e continuativa”. I rapporti di collaborazione coordinata e continuativa sono quindi utilizzabili per le esigenze ordinarie proprie del funzionamento delle strutture amministrative e non riguardano perciò il ricorso agli incarichi esterni. Gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, infatti, per la loro stessa natura che prevede la continuità della prestazione e un potere di direzione dell’amministrazione, appaiono distinti dalla categoria degli incarichi esterni, caratterizzata dalla temporaneità e dall’autonomia della prestazione. Resta fermo, peraltro, che, qualora un atto sia indicato come collaborazione coordinata e continuativa, ma, per il suo contenuto, rientri nella categoria degli incarichi di studio o di ricerca o di consulenza, il medesimo è da considerarsi soggetto al limite di spesa, alla motivazione e all’invio alla Corte dei conti, secondo le previsioni dei commi 11 e 42.

In disparte le sopra riportate considerazioni derivanti dalle linee di indirizzo approvate con la deliberazione n. 6/CONTR/05 del 15 febbraio 2005 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, deve ricordarsi che anche i principi generali esplicitati nell’art. 1, commi 11 e 42, della legge n. 311/2004 in ordine all’affidamento dei suddetti incarichi e consulenze sono da ritenersi comunque presupposto di legittimità degli stessi pure nei confronti degli enti non assoggettati alle citate norme (quali gli enti locali con popolazione non superiore a 5.000 abitanti) e che, secondo la costante e consolidata giurisprudenza delle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, la loro violazione può determinare comunque responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale.

A titolo esemplificativo si riportano i principali criteri di valutazione della legittimità degli incarichi e delle consulenze esterne desumibili dalla giurisprudenza contabile sia in sede di controllo e sia in sede giurisdizionale:

a) i conferimenti di incarichi di consulenza a soggetti esterni possono essere attribuiti ove i problemi di pertinenza dell’amministrazione richiedano conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale dipendente e conseguentemente implichino conoscenze specifiche che non si possono, nella maniera più assoluta, riscontrare nell’apparato amministrativo;

_a)l’incarico stesso non deve implicare uno svolgimento di attività continuativa bensì la soluzione di specifiche problematiche già individuate al momento del conferimento dell’incarico del quale debbono costituire l’oggetto espresso;

_b)l’incarico si deve caratterizzare per la specificità e la temporaneità, dovendosi, altresì, dimostrare l’impossibilità di adeguato assolvimento dell’incarico da parte delle strutture dell’ente per mancanza di personale idoneo;

_c)l’incarico non deve rappresentare uno strumento per ampliare surrettiziamente compiti istituzionali e ruoli organici dell’ente al di fuori di quanto consentito dalla legge;

_d)il compenso connesso all’incarico deve essere proporzionato all’attività svolta e non liquidato in maniera forfetaria;

_e)l’atto di conferimento deve essere adeguatamente motivato al fine di consentire l’accertamento della sussistenza dei requisiti previsti;

_f)l’organizzazione dell’amministrazione deve essere comunque caratterizzata dal rispetto dei principi di razionalizzazione, senza duplicazione di funzioni e senza sovrapposizione dell’incarico all’attività ed alla gestione amministrativa, dalla migliore possibile utilizzazione e flessibilità delle risorse umane nonché per l’economicità, trasparenza ed efficacia dell’azione amministrativa e per il prioritario impiego e la valorizzazione delle risorse umane già esistenti all’interno dell’apparato;

_g)l’incarico non deve essere generico o indeterminato al fine di evitare un evidente accrescimento delle competenze e degli organici dell’ente, il che presuppone la previa ricognizione e la certificazione dell’assenza effettiva nei ruoli organici delle specifiche professionalità richieste;

_h)i criteri di conferimento non devono essere generici, perché la genericità non consente un controllo sulla legittimità dell’esercizio dell’attività amministrativa di attribuzione degli incarichi.

Anche il decreto legge 4 luglio 2006, n.223, convertito in legge n.248/2006 (c.d. “decreto Bersani”), ha previsto, agli artt. 32 e 34, alcune ulteriori disposizioni in materia di incarichi e consulenza esterne[5].

Con nota n. 665 del 28 giugno 2005 è stata trasmessa, fra gli altri, anche ai destinatari della precedente, già citata, nota n. 971 del 15 dicembre 2004, la deliberazione n. 2/2005 del 28 giugno 2005 con la quale questa Sezione regionale di controllo - nel prendere atto della deliberazione n. 6/CONTR/05 del 15 febbraio 2005 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti in sede di controllo - ha definito propri ulteriori criteri applicativi ed organizzativi relativi ai commi 9, 10 e 11 dell’art. 1 del d.l. 12 luglio 2004, n. 168, convertito in legge 30 luglio 2004, n. 191, ed ai commi 11 e 42 dell’art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311.

Con la nota n. 665/2005, è stata, inoltre, rinnovata la richiesta di procedere alla trasmissione alla Sezione regionale di controllo, unitamente ai due questionari (sui controlli interni e sulla sana gestione finanziaria) allegati alla nota n. 971 del 2004, anche della certificazione di bilancio di previsione per gli anni 2003, 2004 e 2005, e della copia dei certificati del conto consuntivo 2003 e 2004 (quest’ultima annualità non appena disponibile).

Nei capitoli successivi si affronteranno, nel dettaglio, le problematiche emerse dalla analisi della documentazione richiesta alle 2 province, ai 131 comuni ed alle 14 comunità montane presenti nel territorio della regione Basilicata.

Al riguardo deve anticiparsi che, al di là delle molte incompletezze e gravi insufficienze riscontrate nei dati forniti (evidenziate nel corpo di questo referto) e delle incomplete trasmissioni degli atti richiesti[6], ancor più grave appare l’atteggiamento di 20 comuni[7] della provincia di Potenza e di un comune[8] della provincia di Matera, di 2 comunità montane[9] della provincia di Potenza e di una comunità montana[10] della provincia di Matera che, addirittura, non hanno fornito alcuna risposta alle 2 citate note (la n. 971 del 15.12.2004 e la n. 665 del 28.06.2005) - TABELLE 1, 2, 3, 4, 5, 6, 6bis e 6ter.

Pare, peraltro, superfluo sottolineare che, ove siano state riscontate rilevanti insufficienze e gravi incompletezze nelle risposte fornite nei questionari compilati e, ancor più, ove sia addirittura mancata la trasmissione degli stessi, potranno determinarsi ulteriori attività istruttorie, anche mediante accertamenti diretti sul posto, al fine di acquisire i dati necessari.

La legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005) ha previsto una serie di nuove disposizioni al riguardo (vigenti, come detto, a far data dal 1.1.2006).

Così come già avvenuto per il controllo sulla gestione con l’art. 1, comma 5, del d.l. n. 168 del 2004, il c.d. “decreto tagliaspese” (disposizione che, si ripete, pone a carico delle apposite strutture degli enti locali l’obbligo di invio alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti del referto relativo al controllo interno di gestione), la legge n.266/2005, nell’affidare alla magistratura contabile anche la verifica dei bilanci preventivi e consuntivi degli enti locali al fine di accertare le eventuali violazioni delle regole di sana gestione finanziaria e contabile, ha seguito un indirizzo teso a valorizzare una maggiore sinergia tra organi interni di revisione ed organi esterni di controllo.

Infatti, ai sensi dell’art. 1, commi 166-168, della legge finanziaria per il 2006, gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali (degli enti del S.S.N. si occupa il comma 170 di cui si dirà appresso), sulla base dei criteri e delle linee guida la cui definizione unitaria (onde assicurarne la coerenza e l’omogeneità per l’intero territorio nazionale) è stata affidata alla Corte dei conti (comma 167), sono ora tenuti a trasmettere annualmente (comma 166), ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, alle Sezioni regionali di controllo una relazione sui documenti di bilancio dell’esercizio di competenza (preventivo e rendiconto) nella quale non soltanto si deve dar conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità e dei vincoli costituzionali sul ricorso all’indebitamento (art. 119 cost.), ma devono essere segnalate altresì le eventuali gravi irregolarità contabili e finanziarie rispetto alle quali l’amministrazione non abbia adottato le misure di correzione segnalate dall’organo di revisione medesimo.

In questi casi è previsto che le Sezioni regionali di controllo adottino una specifica pronuncia (comma 168), da rendersi in contraddittorio con l’ente, con la quale possono semplicemente limitarsi a prendere atto delle giustificazioni e delle motivazioni dell’ente oppure riferire agli organi elettivi – i consigli - e comunicare a quelli di governo dell’ente locale le irregolarità rilevate onde consentire l’adozione delle necessarie misure correttive, di norma, però, esercitando, poi, in entrambi i casi, una più attenta e stringente attività di controllo[11].

Ai sensi del comma 170, le disposizioni di cui ai commi 166 e 167 si applicano anche agli enti del Servizio sanitario nazionale, in questo caso la violazione degli obblighi di cui al comma 166 comporta la segnalazione alla Regione interessata per la adozione dei conseguenti provvedimenti.

Con la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 6 del 27.4.2006 sono state approvate le “Linee guida per gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali” inerenti al bilancio preventivo per il 2006, mentre con la deliberazione n. 7 in pari data sono state approvate le “Linee guida per i collegi sindacali degli enti del Servizio sanitario nazionale” (che si riferiscono al bilancio di esercizio, cioè consuntivo, 2005). Con la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 11 del 7.7.2006 sono state, poi, approvate le “Linee guida cui devono attenersi, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali nella predisposizione della relazione sul rendiconto dell’esercizio 2005”. Nulla, allo stato, è stato ancora previsto per le comunità montane.

Una prima osservazione che può essere fatta sui questionari allegati alle predette linee guida è che la loro compilazione, in realtà, non dovrebbe comportare (almeno allorché andrà “a regime”) particolari difficoltà per l’organo di revisione economico-finanziaria, visto che le informazioni da fornire corrispondono sostanzialmente a quelle necessarie per la formulazione dell’obbligatorio parere all’organo consiliare in sede di approvazione del bilancio di previsione e del rendiconto (e che sono assimilabili a quelle incluse nei modelli già normalmente utilizzati al riguardo).

La finalità evidente è quella di consentire all’organo rappresentativo (e, quindi, alla comunità amministrata che lo elegge) di venire a conoscenza in modo puntuale e auspicabilmente preventivo anche del mero rischio del verificarsi di gravi irregolarità contabili e finanziarie, delle violazioni dei vincoli costituzionali sul ricorso all’indebitamento o del mancato rispetto del Patto di stabilità, onde consentire, tra l’altro, al consiglio stesso di svolgere, in modo, auspicabilmente, più pregnante rispetto al passato, i propri fondamentali compiti di indirizzo e controllo.

Ovviamente la pronuncia di cui sopra deve essere diretta ad evidenziare e censurare le eventuali (concrete o potenziali) irregolarità contabili e finanziarie riscontrate tali da rilevare comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o la violazione dei vincoli del Patto di stabilità o di quelli relativi al ricorso all’indebitamento, anche peraltro al fine (collaborativo) di prevenire l’effettivo verificarsi di danni erariali. In tale sede, inoltre, non dovrebbero trovare spazio altri profili inerenti più propriamente al controllo sulla gestione (efficacia, efficienza ed economicità)[12].

Resta fermo, però, che, allorché il danno erariale si sia comunque, concretamente, realizzato (anche a seguito della mancata adozione delle misure suggerite), la segnalazione alla Procura regionale della Corte dei conti non potrà essere omessa (come, del resto, ricordato anche nella nota sentenza della Corte costituzionale n. 29/1995).

Queste nuove disposizioni rivestono, con tutta evidenza, un rilievo particolare che non si esaurisce nell’ambito della singola amministrazione locale, ma riguardano indirettamente tutta la comunità nazionale stante il collegamento tra finanza locale e statale per il principio solidaristico predicato dalla Costituzione che impone allo Stato di intervenire per garantire i livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali.

Esse, d’altro canto, rappresentano una nuova sfida per la Corte dei conti, sia al centro, sia soprattutto in periferia, chiamata dal legislatore, in attuazione di un disegno auspicato all’esterno ed all’interno dell’Istituto, a colmare il “vuoto” nel sistema dei controlli conseguente all’abrogazione degli artt. 125 e 130 della Costituzione, con una disciplina maggiormente rispettosa degli ambiti d’autonomia[13] riconosciuti a tutti gli enti che, ai sensi dell’art. 114 della Costituzione, compongono la Repubblica[14].

In particolare l’obbligo di trasmissione alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti della relazione prevista dal comma 166 dell’art.1 della legge finanziaria per il 2006 “si inserisce nel solco indicato dalla legge 131/03 (art. 7), che già aveva assegnato alla Corte la verifica di: equilibri di bilancio degli Enti territoriali in relazione al Patto di stabilità interno e ai vincoli comunitari; perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali e regionali di principio e di programma; sana gestione finanziaria degli Enti locali; funzionamento dei controlli interni. è evidente la connessione con il citato art. 7, comma 7, della legge 131/03, che fa riferimento alla ‘natura collaborativa del controllo sulla gestione’ e più in là all’esigenza, per la Corte, di determinare i parametri di gestione (avvalendosi anche degli studi condotti dal Ministero dell’interno) relativi al controllo interno. La norma della finanziaria costituisce un continuum rispetto alla disposizione precedente e tende a darle sostanza, rafforzando il collegamento Corte-organi di revisione. Si tratta, quindi, di una misura strumentale importante ai fini di un migliore esercizio del controllo sia interno, da parte degli organi di revisione, sia esterno, da parte delle Sezioni regionali della Corte”[15].

D’altronde “l’ampliamento del ruolo dei revisori si realizza aggiungendo nuove funzioni a quelle già previste dal Testo unico n. 267 del 2000, si tratta di funzioni che sul piano dei contenuti non sembrano spostare l’asse di attenzione da quella che è sempre stata e dovrebbe essere l’attività dei revisori. Gli organi di revisione vanno annoverati tra quelli di controllo interno dell’ente, anche se sono costituiti da soggetti non integrati nella struttura dell’ente stesso; il potere di nomina e la responsabilità del collegio fa sempre capo all’ente locale. In sostanza è stata scelta la via di affidarsi in prima battuta ai controlli interni, soluzione questa che non risulta affatto nuova nella normativa in materia, infatti il ruolo di verifica dei controlli interni prende le mosse dal d.lgs. 29 del 1993, viene corroborato nella legge n. 20 del 1994 che stabilisce uno stretto collegamento con la Corte dei conti, si sviluppa nel d.lgs. n. 286 del 1999 ed è ancora ribadito nella legge n.131 del 2003. Nello stesso tempo risulta potenziata la possibilità di operare controlli da parte delle Sezioni regionali della Corte dei conti al fine dichiarato della tutela della unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica. L’apporto fondamentale che viene dato alle Sezioni regionali è di tipo organizzativo in quanto da un lato viene stabilito un procedimento di controllo preordinato e dall’altro l’attività dei collegi dei revisori viene più specificamente finalizzata al rapporto con il controllo esterno”[16].

Occorre anche aggiungere che i commi 9 e 10 dell’art. 1 della legge finanziaria 2006 (legge 23.12.2005, n.266) hanno introdotto, a decorrere dal 1.1.2006, un limite alla spesa annua delle pubbliche amministrazioni (pari al 50% della spesa sostenuta nell’anno 2004[17]) per studi ed incarichi di consulenza a soggetti esterni (comma 9) e per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza (comma 10). Espressamente è stabilito (comma 12) che le predette disposizioni non si applicano a Regioni, enti locali ed enti del S.S.N. (anche in osservanza dei principi espressi dalla sentenza della Corte cost. n. 417/2005, che riguardava, come già detto, il cd. “decreto tagliaspese”). Parimenti (ai sensi del comma 64) non si applicano a tali enti le disposizioni relative alla automatica riduzione del 10% (per il triennio 2006-2008), rispetto agli importi risultanti al 30.9.2005, delle indennità, dei compensi e delle retribuzioni per incarichi di consulenza (commi 56 e 57) ed agli organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazioni ed organi collegiali (commi 58 e 59).

E’ stato, poi, disposto (dal comma 173) che gli atti di spesa relativi ai commi 9, 10, 56 e 57 (spese per studi ed incarichi di consulenza a soggetti esterni nonché per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza) devono essere trasmessi alla competente Sezione della Corte dei conti per l’esercizio del controllo sulla gestione, ma solo nel caso di superamento dell’importo di 5.000 euro.

La Sezione delle Autonomie, con deliberazione n. 4/AUT/2006 del 17.2.2006, ha approvato le “Linee guida per l’attuazione dell’art. 1, comma 173, della legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria per il 2006) nei confronti delle Regioni e degli enti locali”.

Le predette linee guida, innanzitutto, evidenziano come la nuova disciplina della legge n. 266/2005 (a far data dal 1.1.2006) “sostituisca ed abroghi, per evidenti motivi di incompatibilità, l’art. 1, commi 11 e 42 della legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria per il 2005)” e, poi, precisano quanto segue:

a) l’obbligo di trasmissione di cui al comma 173 si applica anche alle Regioni e agli enti locali[18], in quanto il rinvio ai commi 9, 10, 56 e 57 identifica la tipologia degli atti da inviare e non i soggetti obbligati e, quindi, non è invocabile, in questo caso, la norma di salvaguardia fissata dai commi 12 e 64, il cui valore precettivo si esaurisce nell’esclusione di tetti e limiti alle spese in questione;

b) la trasmissione riguarda i provvedimenti d’impegno o di autorizzazione e gli atti di spesa, questi ultimi solo quando adottati senza un previo provvedimento;

c) l’obbligo di invio riguarda i provvedimenti e gli atti di cui sopra in quanto comportino, singolarmente nel loro ammontare definitivo, una spesa eccedente i 5.000 euro;

d) l’obbligo si estende anche ai Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, poiché il comma 173 non ha confermato la esenzione prevista dal non più vigente, a far data dal 1.1.2006, comma 42 dell’art. 1 della legge n. 311/2004 (legge finanziaria per il 2005);

e) la trasmissione deve avvenire alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l’esercizio del controllo sulla gestione da effettuare con le modalità e secondo i principi e i procedimenti propri del controllo medesimo.

Orbene, questa Sezione regionale di controllo, anche al fine di predisporsi agli adempimenti richiesti dalle nuove disposizioni contenute nella legge finanziaria per il 2006, conseguenti all’acquisizione delle relazioni degli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali e degli enti del S.S.N. aventi sede nella regione Basilicata (oltre che alla ricezione degli atti di spesa di cui al comma 173 dell’art. 1), ha ritenuto, con la deliberazione n. 3/2006 del 5 aprile 2006, di disporre la realizzazione del presente monitoraggio, comprensivo di una analisi generale degli elementi già acquisiti (a seguito della citata nota n. 971 del 2004) attraverso i referti di controllo interno di gestione e le risposte fornite ai questionari sui controlli interni e sulla sana gestione finanziaria (per quest’ultimo aspetto soprattutto attraverso le annesse certificazioni di bilancio) negli enti locali aventi sede nella regione Basilicata nonché attraverso gli atti di affidamento di incarichi esterni di studio o di ricerca, ovvero di consulenza a soggetti estranei all’amministrazione trasmessi dagli stessi enti locali (ai sensi del comma 42 dell’art. 1 della legge n. 311/2004).

Per ciò che attiene all’esame e monitoraggio di tali aspetti relativamente alla Regione Basilicata ed agli enti del Servizio sanitario nazionale si rinvia alla già programmata redazione dei relativi, specifici, referti.

La prima citata deliberazione n. 3/2006, tra l’altro, ha ritenuto opportuno che la individuazione degli enti locali da sottoporre ad un più approfondito esame circa la sana gestione finanziaria ed il funzionamento dei controlli interni potesse essere più proficua se effettuata anche sulla base dell’esito del suddetto monitoraggio oltre che sulla base dell’acquisizione sia degli ulteriori referti di controllo interno di gestione (che, nel frattempo, perverranno), sia delle specifiche relazioni[19] sui documenti di bilancio dell’esercizio di competenza (preventivo e rendiconto) che, come detto, ai sensi del comma 166 della legge n. 266 del 2005, gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali[20] devono annualmente trasmettere (subito dopo l’avvenuta approvazione di ciascuno dei predetti documenti contabili).

Allo stato attuale risultano pervenute le relazioni degli organi di revisione riguardanti i bilanci preventivi per il 2006 delle 2 province, di tutti i 34 comuni[21] con popolazione superiore ai 5.000 abitanti[22] che enumera la regione Basilicata e di 94 comuni[23] con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti (su 97 comuni[24] complessivi).

Occorre evidenziare che nei comuni più grandi (che si ricorda sono 34), in soli 2 casi non sono emersi, dall’esame dei questionari, carenze nella compilazione, dubbi sulla esattezza dei dati finanziari in essi riportati o indizi di irregolarità finanziaria, per cui si è reso necessario procedere alla formulazione di ben 32 richieste istruttorie rivolte all’organo di revisione economico-finanziaria (con una percentuale altissima, pari al 94% circa).

Il risultato dell’analisi delle 94 relazioni pervenute dai revisori dei comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti appare leggermente migliore. Infatti, in 58 casi su 94 sono state inviate richieste istruttorie inerenti ad indizi di irregolarità finanziaria o tese a chiarire le ragioni di carenze o di inesattezze contenute nei questionari compilati.

Infine, per ciò che attiene alle amministrazioni provinciali, è stata necessaria la formulazione di una nota istruttoria (quindi s’è riscontrata una percentuale del 50% rispetto alle due relazioni pervenute).

L’alto numero di richieste istruttorie, in molti casi determinate da errori o da evidenti carenze nelle risposte fornite ai questionari, porta a rivolgere un invito agli organi di revisione economico-finanziaria a prestare, per il futuro, una maggiore attenzione e cura nella compilazione degli stessi.

È, comunque, stato completato l’esame delle risposte sino a questo momento fornite alle note istruttorie, all’esito del quale questa Sezione regionale di controllo dovrà (a breve) procedere, previo contraddittorio con l’ente, alla deliberazione delle pronunce previste dal comma 168 dell’art. 1 della legge n. 266/2005 (legge finanziaria per il 2006).

In conclusione si ritiene di dover pure riferire circa l’infruttuoso tentativo posto in essere da questa Sezione regionale di controllo teso ad utilizzare, per la trasmissione dello schema del presente referto a tutte le amministrazioni interessate, gli indirizzi di posta elettronica forniti a tutti gli enti locali lucani dalla Regione Basilicata.

Questa infatti ha da tempo tentato di creare una rete telematica per consentire comunicazioni tra i predetti enti per posta elettronica (cosa che, oltre a permettere comunicazioni in tempo reale, consentirebbe notevoli risparmi sia dei costi connessi alla riproduzione di copie cartacee sia di quelli necessari per la spedizione postale)[25].

Ebbene pochissimi comuni hanno notificato l’avvenuta lettura dell’avviso che questa Sezione regionale ha trasmesso in data 18.09.2006 per posta elettronica.

Ciò ha costretto questa Sezione di controllo a servirsi ancora una volta del tradizionale sistema di invio per posta ordinaria, provvedendosi, però, per lo schema di referto e le allegate tabelle, alla più economica (e veloce) riproduzione su floppy disk.

In occasione dell’invio della “bozza” di referto si è, pertanto, provveduto a richiedere, tra l’altro, agli enti predetti la comunicazione di un indirizzo di posta elettronica utilizzabile per comunicazioni ufficiali.

Infine, si precisa che il presente testo definitivo dà conto di tutte le controdeduzioni[26] allo schema (o “bozza”) di referto (inviato con nota n. 1081 del 27.09.2006), allorché fornite in tempo utile dagli enti controllati[27]. Peraltro, si è tenuto conto, oltre che delle precisazioni e correzioni di errori materiali (pure di quelli commessi dagli stessi redattori) rilevati nello schema stesso, anche degli aggiornamenti forniti (se pervenuti nel termine prefissato) solo in sede di controdeduzioni (con segnalazione della circostanza nel testo e nelle tabelle), al fine di dare la massima attualizzazione e completezza possibile al presente referto.

SINTESI

Premessa. Questa Sezione regionale di controllo, anche al fine di predisporsi agli adempimenti richiesti dalle nuove disposizioni contenute nella legge finanziaria per il 2006 (art. 1, commi 166-170, della legge n.266/2005) conseguenti all’acquisizione delle relazioni degli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali e degli enti del S.S.N. aventi sede nella regione Basilicata, ha ritenuto, con la deliberazione n. 3/2006 del 5 aprile 2006, di disporre la realizzazione del presente monitoraggio, comprensivo di una analisi generale degli elementi già acquisiti attraverso i referti di controllo interno di gestione[28] e le risposte fornite a due questionari (sui controlli interni e sulla sana gestione finanziaria, quest’ultimo con le annesse certificazioni di bilancio) inviati agli enti locali aventi sede nella regione Basilicata (con propria nota n. 971 del 15.12.2004 e con sollecito rivolto agli enti inadempienti formulato con nota n. 665 del 28.06.2005) nonché attraverso gli atti di affidamento di incarichi esterni di studio o di ricerca, ovvero di consulenza a soggetti estranei all’amministrazione trasmessi dagli stessi enti locali (ai sensi del comma 42 dell’art. 1 della legge n. 311/2004).

Per ciò che attiene all’esame e monitoraggio di tali aspetti relativamente alla Regione Basilicata ed agli enti del Servizio sanitario nazionale si è fatto rinvio alla già programmata redazione dei relativi, specifici, referti.

La prima citata deliberazione n. 3/2006, tra l’altro, ha ritenuto opportuno che la individuazione degli enti locali da sottoporre ad un più approfondito esame circa la sana gestione finanziaria ed il funzionamento dei controlli interni[29] potesse essere più proficua se effettuata anche sulla base dell’esito del suddetto monitoraggio oltre che sulla base dell’acquisizione sia degli ulteriori referti di controllo interno di gestione (che, nel frattempo, perverranno[30]) sia delle specifiche relazioni[31] sui documenti di bilancio dell’esercizio di competenza (preventivo e rendiconto) che, come detto, ai sensi del comma 166 della legge n. 266 del 2005, gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali devono annualmente trasmettere (subito dopo l’avvenuta approvazione di ciascuno dei predetti documenti contabili).

In ordine agli esiti del monitoraggio di cui trattasi occorre sottolineare che, al di là delle molte incompletezze e gravi insufficienze riscontrate nei dati forniti (evidenziate nel corpo del referto) e delle incomplete trasmissioni degli atti richiesti, ancor più grave appare l’atteggiamento di 20 comuni della provincia di Potenza e di un comune della provincia di Matera, di 2 comunità montane della provincia di Potenza e di una comunità montana della provincia di Matera che, addirittura, non hanno fornito alcuna risposta alle 2 citate note[32].

Capitolo 1 (I CONTROLLI INTERNI). La vigente normativa prevede un sistema articolato in quattro distinte tipologie di controllo interno (controllo di regolarità amministrativa e contabile, controllo di gestione, valutazione dei dirigenti e controllo strategico).

Il questionario sui controlli interni spedito agli enti locali della Basilicata con la nota n. 971 del 15.12.2004 è articolato in 6 moduli. I primi 3 moduli sono dedicati ai vari ambiti del controllo di regolarità amministrativa e contabile (rispettivamente, controllo di legittimità, controllo di regolarità contabile e controllo di regolarità amministrativa), mentre gli ultimi 3 si riferiscono alle altre tipologie di controlli interni (controllo di gestione, valutazione dei dirigenti e controllo strategico).

Il referto evidenzia come in una realtà come quella della Basilicata, caratterizzata dalla presenza di una grande maggioranza di comuni piccoli e piccolissimi[33], per ovviare all’inconveniente di un eccessivo ed anche antieconomico moltiplicarsi delle strutture preposte al controllo interno (oltre che, ovviamente, di quelle preposte ad altre funzioni) nonché alla diffusa scarsità delle risorse umane e finanziarie a disposizione, la scelta più idonea potrebbe essere quella prevista dal comma 4 dell’art.147 del d.lgs. n.267/2000 ( testo unico enti locali - T.U.E.L.) e cioè l’istituzione di uffici unici a servizio di più comuni (per es., nell’ambito di una delle 14 comunità montane), mediante convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento. Tuttavia l’analisi svolta ha evidenziato che tale modalità è ancora scarsamente adottata dagli enti locali lucani.

Uno strumento per conseguire l’esercizio associato di funzioni e servizi (art. 33 del T.U.E.L.) è pure costituito dalla unione di comuni (prevista dall’art.32 del T.U.E.L), che, però, in Basilicata (una delle due sole regioni italiane in cui ciò si verifica) è ancora del tutto assente.

Appare chiaro che l’apporto dei controlli interni sarà tanto più utile quanto più si baserà su metodologie comuni, condivise e confrontabili, cosa questa che può essere facilitata, nel caso degli enti locali, appunto, dall’esercizio associato per più enti.

Si ricorda, poi, che i controlli interni devono in primo luogo offrire alla pubblica amministrazione gli elementi per operare delle scelte, ma devono altresì contribuire a fornire alla collettività gli strumenti per giudicare i responsabili delle scelte amministrative fatte e dei sottostanti indirizzi politici.

Infatti, se la pubblica amministrazione è al servizio dei cittadini, questi ne devono conoscere l’operato, in applicazione, tra l’altro, del diritto all’informazione, dei principi di democrazia e sovranità popolare e di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione stessa.

In quest’ottica si ritiene che il presente monitoraggio possa costituire uno strumento di notevole utilità sia per gli organi di governo, sia, ancor più, per quelli elettivi (i consigli, che dovrebbero, auspicabilmente, svolgere in modo più pregnante rispetto al passato i propri fondamentali compiti di indirizzo e controllo) degli enti locali della Basilicata, al fine di ricavare elementi di conoscenza, di confronto e di comparazione della variegata realtà operante in materia e negli enti consimili, onde poter adottare ogni possibile iniziativa tesa migliorare ed implementare l’effettività del sistema dei controlli interni nella propria amministrazione.

Peraltro occorre evidenziare il duplice vantaggio che consegue dalla fruibilità di un’analisi svolta dalla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e cioè che, da un lato, essa consente di acquisire quegli elementi di valutazione e di raffronto che possono derivare solo da una indagine svolta sull’intero territorio regionale, con criteri e parametri omogenei, e che, dall’altro, essa è stata svolta da un organo di controllo esterno quale è la magistratura contabile (quindi terzo ed imparziale), posto al servizio dello Stato-comunità (o, per meglio dire, della Repubblica nelle sue diverse articolazioni), garante dell'equilibrio economico-finanziario dell'intero settore pubblico ed in particolare della corretta gestione delle risorse collettive.

Da quanto osservato si evince, altresì, la grande importanza che assume, nel controllo esterno sulla gestione svolto dalla Corte dei conti, la collaborazione con gli organi di controllo interno.

Tuttavia, il processo di avvio a regime di questi ultimi è stato assai lento e ciò non ha consentito, se non in modesta misura, l'attuazione di un vero raccordo di coordinamento tra controlli esterni ed interni (proprio perché quest’ultimi sono stati finora, in genere, scarsamente funzionanti).

Il legislatore, avvertendo l’importanza del sistema dei controlli interni per assicurare il buon andamento della P.A., ha richiesto alla Corte dei conti (con l’art.3, comma 4, della legge n.20/1994 e, poi, con l’art.7, comma 7, della legge n.131/2003) di verificarne il corretto funzionamento.

La magistratura contabile, pertanto, sottopone a costante monitoraggio (attraverso i vari uffici di controllo, centrali e periferici) l’attuazione del sistema dei controlli interni e ne verifica periodicamente la effettività.

L’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 289/1999 (cui corrisponde l’art.147, comma 1, lett. a del TUEL) definisce il controllo di regolarità amministrativa e contabile come un controllo volto a garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa.

In relazione al sistema del controllo sulla regolarità amministrativa e contabile, come si è già detto, il questionario trasmesso agli enti locali individua tre sottogruppi (controllo di legittimità, controllo di regolarità contabile e controllo amministrativo).

Per ciò che attiene al controllo di legittimità, si ricorda che l’amministrazione provinciale di Potenza non aveva trasmesso alcuno dei due questionari, mentre quella di Matera non aveva, a suo tempo, risposto sul punto.

Tuttavia, solo in sede di controdeduzioni allo schema di referto, l’amministrazione provinciale di Potenza ha provveduto a trasmettere i questionari compilati ove, in relazione al controllo di legittimità, viene segnalato il funzionamento di tale controllo affidato al segretario generale.

Invece l’amministrazione provinciale di Matera, sempre in sede di controdeduzioni, ha precisato, non solo in riferimento al controllo di legittimità, ma anche in ordine al controllo di regolarità contabile, che “(…) detti controlli sono stabilmente svolti dall’Ente e che per mera omissione materiale non se ne è data notizia nel questionario di riferimento.”. Pertanto è stato segnalato che il controllo di legittimità, svolto sulle determinazioni dirigenziali e sulle delibere della Giunta, viene esercitato dal segretario generale dell’Ente.

Nei 33 casi osservati per la provincia di Potenza (tanti sono i comuni che hanno rappresentato di svolgere tale forma di controllo), il controllo di legittimità è svolto dal segretario comunale in 19 casi (coadiuvato nell’esercizio di tale funzione dai responsabili dei servizi in 5 comuni e dal revisore dei conti oltre che dai responsabili dei servizi in un solo caso), mentre nei residui 14 casi la funzione è espletata esclusivamente dai responsabili dei servizi (a parte quanto detto per i sopra già richiamati 6 comuni).

Oltre ai 32 comuni che hanno riferito di non svolgere affatto tale funzione, 35 comuni non hanno risposto.

Nell’ambito della provincia di Matera, hanno fornito risposta alla parte del questionario dedicata al controllo di legittimità 21 comuni (dei 31 comuni complessivi), di essi 17 hanno attivato il servizio e 4 hanno attestato di non svolgere tale funzione. Invece non hanno fornito alcuna risposta 10 comuni. Nei 17 comuni che hanno attivato il servizio, questo è svolto dal segretario comunale in 10 casi (da solo in 7 comuni, con i responsabili dei servizi in 2 casi e con il direttore generale in un altro), in 5 casi la funzione è espletata esclusivamente dai responsabili dei servizi, in un comune dal solo direttore generale e nell’ultimo dai singoli responsabili dei provvedimenti.

Tra le 11 comunità montane della provincia di Potenza, 9 hanno comunicato di svolgere il controllo di legittimità, 2 comunità montane invece non hanno fornito alcuna risposta alle due circolari più volte citate. Soltanto una comunità montana della provincia di Matera non ha fornito alcuna risposta, le rimanenti 2 hanno rappresentato di svolgere tale funzione. Tutte le comunità montane che svolgono il riscontro di legittimità hanno attestato che tale funzione viene esercitata dal segretario generale, eccezion fatta per una comunità montana dove tale funzione viene espletata dal revisore dei conti.

Passando al controllo di regolarità contabile, per ciò che attiene alle due amministrazioni provinciali, quella di Potenza, che, come detto, non aveva risposto ad alcuno dei due questionari, in sede di controdeduzioni, ha precisato che il controllo di regolarità contabile è svolto dal dirigente dell’unità direzione “servizi finanziari”, mentre quella di Matera, che non aveva, a suo tempo, fornito notizie neanche su questo tipo di controllo, sempre in sede di controdeduzioni, ha precisato che “il controllo di regolarità contabile nelle delibere degli organi collegiali viene puntualmente esercitato dal Responsabile del Servizio Finanziario, il quale provvede altresì, attraverso il visto di cui all’art 153 – comma 5° del T.U.E.L., ad attestare la copertura finanziaria. Lo stesso controllo di regolarità contabile viene pure eseguito dall’organo di revisione dei conti.”.

Tra i 100 comuni della provincia di Potenza, 69 hanno risposto di effettuare il controllo di regolarità contabile (in 60 casi ad opera del solo responsabile dell’Ufficio finanziario, congiuntamente al revisore dei conti in 7 casi ed al segretario comunale in un altro caso e, infine, in un solo caso ad opera esclusiva del segretario comunale), 4 di non realizzarlo, 27 non hanno fornito alcuna risposta.

I comuni che non hanno fornito risposta al questionario relativo al controllo di regolarità contabile, sui complessivi 31 della provincia di Matera, sono 7. Il controllo di regolarità contabile è svolto da 23 comuni (per oltre il 95% dei casi dal responsabile dell’Ufficio finanziario, congiuntamente con il collegio dei revisori in un caso, mentre in un solo caso dal responsabile dell’Ufficio ragioneria). Un solo comune, infine, ha comunicato l’inesistenza di questo controllo.

Sono 7 le comunità montane della provincia di Potenza che svolgono il riscontro di regolarità contabile, 2 quelle che non hanno compilato la parte di questionario dedicata al controllo de qua, mentre 2 non hanno fornito alcuna risposta alle due richieste. Tutte le predette 7 comunità montane hanno comunicato che il controllo di regolarità contabile è svolto dal responsabile dell’ufficio finanziario.

Tutte le comunità montane della provincia di Matera hanno comunicato di esercitare il riscontro di regolarità contabile, che è svolto nella totalità dei casi dal responsabile dell’ufficio finanziario.

L’Amministrazione provinciale di Potenza ha segnalato che il controllo di regolarità amministrativa è affidato ai singoli dirigenti.

L’Amministrazione provinciale di Matera ha, invece, comunicato che il controllo di regolarità amministrativa viene svolto dal segretario generale.

Sono, poi, complessivamente 68 i comuni della provincia di Potenza che hanno comunicato di svolgere il controllo di regolarità amministrativa, 3 hanno segnalato di non svolgere questa funzione, 29 non hanno fornito alcuna risposta. Tale riscontro è svolto in 46 casi dal responsabile dei servizi (dai soli responsabili in 42 realtà comunali, con il segretario comunale in 3 casi e con il responsabile dell’ufficio finanziario e l’organo di revisione economico-finanziaria in un altro), dal segretario comunale in 14 comuni (oltre ai già citati 3 casi in cui la funzione viene svolta congiuntamente ai responsabili dei servizi, in 6 casi dal solo segretario comunale, in 4 casi con il responsabile area amministrativa e in un altro con l’organo di revisione), dal responsabile dei servizi finanziari con l’organo di revisione in un comune, dai soli revisori dei conti in 2 casi e, infine, dai responsabili dell’area amministrativa in 12 comuni (oltre ai già citati 4 casi in cui la funzione viene svolta con il segretario comunale, in 7 casi dai soli responsabili dell’area amministrativa e in un caso con l’organo di revisione).

Sui 31 comuni della provincia di Matera, 23 comuni hanno riferito di espletare il controllo di regolarità amministrativa, uno di non svolgere tale controllo e 7 non hanno fornito alcuna risposta in merito. L’organo investito della funzione di cui trattasi è rappresentato dal responsabile dei vari servizi (congiuntamente con il segretario comunale in un caso) in 13 casi, dal responsabile dell’area amministrativa in 3 casi, dal solo segretario comunale in altri 2 casi, dal segretario comunale congiuntamente a 2 esperti esterni in un caso, dall’organo di revisione insieme al responsabile dell’ufficio finanziario in ulteriori 2 casi, dalla segreteria generale in un caso, mentre, infine, in un caso non è specificato.

I questionari sono stati trasmessi da 9 comunità montane (sulle 11 che annovera la provincia di Potenza), 7 hanno attestato il funzionamento del servizio di controllo di regolarità amministrativa (che è posto in capo ai responsabili dei servizi in 4 casi, al segretario generale in altri 2 casi ed al “dirigente che ha presentato la proposta” nel caso di una comunità montana), mentre 2 non hanno risposto sul punto.

Tutte le comunità montane della provincia di Matera hanno comunicato di esercitare il riscontro di regolarità amministrativa, che è svolto nella totalità dei casi dai responsabili dei servizi.

Passando al controllo di gestione, deve evidenziarsi che la normativa vigente delinea il controllo di gestione come uno strumento diretto a sostenere un’azione amministrativa fondata, fin dall’inizio, su puntuali e precisi programmi ed obiettivi. Infatti esso consiste in: predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi; rilevazione dei dati riferiti ai costi e/o ai proventi, nonché rilevazione dei risultati raggiunti; comparazione di detti dati con il piano degli obiettivi, verifica dello stato di attuazione con misurazione dell’efficacia, dell’efficienza e del grado di economicità dell’azione intrapresa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati.

Tale forma di controllo, a differenza del controllo esterno sulla gestione (affidato alla magistratura contabile), opera all’interno dell’amministrazione (appunto trattasi di controlli interni) e ha una evidente funzione autocorrettiva.

Occorre, quindi, strutturare un sistema di garanzie che assicuri non solo la conformità dell’attività amministrativa alla legge, allo statuto e ai regolamenti (anche in considerazione del venir meno dei controlli esterni di legittimità sugli atti degli enti locali, affidati, sino alla legge costituzionale n.3/2001, ai CO.RE.CO.), ma anche il conseguimento, da parte dell’amministrazione, degli obiettivi prefissati dalla legge o dai programmi con particolare riguardo ai profili dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa (oltre che a quello della legalità).

E’ tra l’altro evidente che solo un effettivo controllo interno di gestione consente di effettuare, ad esempio, una reale valutazione dei dirigenti e, sulla base di essa, poi, operare una puntuale, obiettiva e corretta ripartizione, nell’ambito del trattamento economico accessorio, della retribuzione di risultato. Invero, in mancanza di un effettivo controllo di gestione, la valutazione dei dirigenti (se pure viene svolta) è troppo spesso considerata un mero adempimento formale (con valutazioni in genere ampiamente positive per tutti) e la predetta ripartizione risulta nella gran parte dei casi effettuata in pratica “a pioggia”, senza il previsto collegamento con i risultati effettivamente conseguiti.

Infatti, dall’esperienza dei controlli svolti in materia dalle varie Sezioni della Corte dei conti (sia centrali sia regionali), emerge che, mentre il controllo di gestione non è ancora sufficientemente diffuso e attivato, la valutazione dei dirigenti risulta, almeno formalmente, quasi sempre presente (anche perché, come detto, da essa dipende l’assegnazione della retribuzione di risultato). Invece valutazione dei dirigenti e controllo di gestione dovrebbero essere sviluppati (e resi effettivi) in modo parallelo, se non altro perché, lo si ripete, la prima presuppone il secondo.

Si ricorda, infine, la presenza di un altro aspetto che conferisce ulteriore rilevanza al servizio preposto al controllo di gestione, quello fissato dal comma 4 dell’art. 1 del d.l. n. 168/2004, convertito nella legge n. 191/2004, che apporta modifiche all’art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488. Infatti, il comma 3 di tale ultimo articolo è così sostituito: “Le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle convenzioni stipulate ai sensi del comma 1[34], ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l’acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse, anche utilizzando procedure telematiche (…). La stipulazione di un contratto in violazione del presente comma è causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale si tiene conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni e quello indicato nel contratto. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano ai comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti e ai comuni montani[35] con popolazione fino a 5.000 abitanti”.

Ai sensi, poi, del comma 3-bis del citato art. 26 della legge n. 488/1999 (introdotto sempre dall’art.1, comma 4, del d.l. n.168/2004): “I provvedimenti con cui le amministrazioni pubbliche deliberano di procedere in modo autonomo ai singoli acquisti di beni e servizi sono trasmessi alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, per l’esercizio delle funzioni di sorveglianza e di controllo, ai sensi del comma 4. Il dipendente che ha sottoscritto il contratto allega allo stesso una apposita dichiarazione con la quale attesta, ai sensi e per gli effetti degli artt. 47 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modifiche, il rispetto delle disposizioni contenute nel comma 3”.

Pertanto, in ragione delle prescrizioni contenute nel citato comma 4 dell’art. 1 del d.l. n. 168/2004, si delinea, per le amministrazioni pubbliche, una ulteriore ragione per istituire il servizio preposto al controllo interno di gestione.

Infatti la mancata individuazione della struttura preposta al controllo di gestione impedisce il rispetto della prima citata disposizione di cui al comma 3-bis dell’art.26 della legge n.488/1999 e da ciò dovrebbe, quindi, ragionevolmente conseguire la esclusione della possibilità di procedere ad acquisti di beni e servizi in modo autonomo.

E’, inoltre, ovvio che nel referto di controllo interno di gestione (che, come già detto, deve essere trasmesso, ai sensi dell’art.198-bis del T.U.E.L. alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti competente per territorio) deve essere sempre fatto espresso e specifico riferimento[36] all’avvenuto o meno acquisto in modo autonomo di beni e servizi ed al conseguente rispetto delle disposizioni prima illustrate.

Ad esempio, con riferimento alle amministrazioni comunali, le prescrizioni contenute nella citata norma dovrebbero trovare applicazione per 21 comuni della provincia di Potenza e per 18 comuni della provincia di Matera [37].

Orbene nell’ambito di questi 39 comuni complessivi, il servizio di controllo interno di gestione in soli 5 casi risulta attivato ed in altri 7 quantomeno istituito. In 14 comuni è ancora in fase di predisposizione, in 2 casi è stato addirittura indicato come assente ed, infine, per 11 comuni non c’è stata alcuna risposta al riguardo.

Inoltre, dei predetti 39 comuni, solo 6 (tutti della provincia di Potenza) hanno, sino ad ora, inviato il referto sul controllo interno di gestione. Dei su menzionati 6 comuni, poi, solo 4 fanno un generico riferimento, nel corpo del testo del referto, alla esistenza di tale obbligo ed alla conseguente adozione di regolamenti interni per la disciplina dei contratti, atti a soddisfare quanto prescritto dalla legge in riferimento alle procedure di acquisto di beni e servizi.

Analogamente alle altre tipologie di controllo, anche in relazione al controllo di gestione, dall’Amministrazione provinciale di Potenza, sono pervenute notizie solo in sede di controdeduzioni, allorché il direttore generale dell’ente provinciale ha provveduto ad inviare il questionario sui controlli interni. Peraltro, nel modulo del questionario riferito a tale controllo, viene precisato che il servizio è ancora in corso di predisposizione.

Anche l’Amministrazione provinciale di Matera ha riferito che il servizio di controllo interno di gestione è in corso di predisposizione.

L’analisi delle risposte formulate dai 100 comuni della provincia di Potenza evidenzia che 24 comuni non hanno fornito alcuna risposta, 14 hanno comunicato che il servizio è assente, in 25 comuni il servizio è in corso di predisposizione, 16 hanno istituito tale forma di controllo interno (che, però, allo stato degli atti non risulta essere stato attivato) e 21 comuni hanno non solo istituito, ma anche attivato tale servizio.

Tra i 16 comuni che hanno istituito (senza ancora attivarlo) il servizio del controllo di gestione, ben 12 lo hanno fatto dopo aver ricevuto la citata circolare n. 971 del 15.12.2004 di questa Sezione di controllo, nei rimanenti 4 casi l’istituzione risulta essere preesistente.

Analogamente, tra i 21 comuni che hanno comunicato di aver attivato il servizio, 7 lo hanno fatto prima della emanazione della circolare e ben 14 (il 66,67%) solo successivamente ad essa.

I comuni che hanno trasmesso il referto del controllo di gestione (relativo all’esercizio finanziario 2004) sono stati 33.

Dall’esame della documentazione pervenuta è emerso che, in relazione ai complessivi 31 comuni della provincia di Matera, 5 non hanno risposto, in 2 comuni il servizio è stato indicato come assente, in 15 risulta essere in corso di predisposizione, mentre in 4 comuni risulta istituita, ma non ancora attivata, la struttura preposta al controllo di gestione (peraltro solo in un caso prima della emanazione della circolare n. 971/2004). Nei rimanenti 5 comuni risulta essere stata attivata la struttura deputata allo svolgimento della funzione, in 3 comuni dopo l’emanazione della circolare e solo in 2 prima della emanazione della stessa.

Uno solo fra i 5 comuni che hanno attivato il controllo di gestione ha inviato il referto relativo all’anno 2004.

Le strutture preposte al controllo di gestione (nei comuni di entrambe le province) risultano composte, nella gran parte dei casi, da un organo collegiale.

Deve sottolinearsi che un controllo di gestione (il cui esito è costituito dal referto), per essere dotato di effettività, dovrebbe avere come obiettivo quello di poter incidere tempestivamente sulla gestione in corso e che, quindi, la sua peculiarità dovrebbe essere quella della contestualità.

Occorre, pertanto, che esso venga svolto, a regime, da una struttura ufficialmente investita della funzione prima dell’inizio dell’esercizio finanziario cui il referto si riferisce ed il cui supporto e assistenza alla gestione dell’ente si svolgano naturalmente e funzionalmente durante l’intero anno finanziario. Soltanto per 6 referti di comuni della provincia di Potenza e per l’unico trasmesso da un comune della provincia di Matera questo è accaduto. Singolare è, peraltro, la circostanza che, da 3 comuni della provincia di Potenza ricompresi tra quelli (14) che hanno attestato che la struttura investita della funzione del controllo di gestione è addirittura assente, siano in realtà poi pervenuti copie dei relativi referti.

Per ciò che attiene alle comunità montane, non hanno fornito alcuna risposta ai due questionari (o, per meglio dire, non hanno affatto risposto alle due circolari più volte menzionate) 2 comunità montane della provincia di Potenza (su 11).

Il servizio preposto al controllo di gestione (affidato nella totalità dei casi a strutture collegiali) è stato attivato in 4 comunità montane della provincia di Potenza ed in una comunità montana della provincia di Matera. Per una comunità montana della provincia di Potenza, il servizio è stato attivato solo dopo la trasmissione della citata circolare n. 971 del 15.12.2004, negli altri 3 casi è stato attivato, rispettivamente, nel 1998, nel 2003 e, l’ultimo, nel 2004, per cui, prima della emanazione della circolare n.971/2004. L’attivazione del servizio nella predetta comunità montana della provincia di Matera si è registrata nel 2001.

Hanno comunicato che il servizio di controllo di gestione è in corso di predisposizione complessivamente 4 comunità montane, tutte ricadenti nella provincia di Potenza, mentre esso è assente in una comunità montana della provincia di Potenza ed in 2 di quella di Matera.

Infine, sono pervenuti 4 referti relativi all’anno 2004, 3 inviati da comunità montane della provincia di Potenza, mentre l’altro è stato inviato dall’unica comunità montana della provincia di Matera che ha attivato il servizio.

Altra tipologia di controllo prevista dalla normativa vigente è quella relativa alla valutazione dei dirigenti. Le Amministrazioni possono regolamentare questa funzione nell'ambito della rispettiva autonomia organizzativa. L’organo preposto a tale controllo è, comunque, collocato in posizione di autonomia alle dipendenze dell'organo di indirizzo politico.

La finalità di questa attività è diretta sia ai fini dell'attribuzione ai dirigenti di una parte di retribuzione variabile sia ai fini della attivazione dei meccanismi di responsabilità dirigenziale.

In relazione a quest’ultimo punto si ribadisce l’opportunità che questa attività venga svolta in stretto rapporto con i risultati del controllo di gestione. Pur trattandosi, infatti, di valutazioni del tutto autonome rispetto a quelle elaborate nei referti del controllo di gestione, evidenti esigenze di razionalità e di coerenza interna del sistema ne impongono la acquisizione e ponderazione.

L’amministrazione provinciale di Potenza ha comunicato che ai dirigenti è applicata la valutazione dei risultati fin dall’anno 1999. La funzione è affidata al nucleo di valutazione composto di 4 elementi, tutti esterni, mentre è segnalato nella persona del direttore generale il soggetto responsabile della valutazione dei risultati.

La valutazione dei dirigenti è stata attivata dall’Amministrazione provinciale di Matera fin dal 2001. Viene svolta dal nucleo di valutazione, organo collegiale composto dal segretario generale e da 2 componenti esterni.

Hanno comunicato di aver attivato il controllo sulle prestazioni dei dirigenti 60 comuni della provincia di Potenza (sul totale di 100 comuni), solo 14 comuni hanno rappresentato che tale servizio non è operativo, mentre 26 comuni non hanno fornito alcuna risposta.

Tra i comuni che hanno attivato il servizio, 52 lo hanno affidato al nucleo di valutazione (in un caso congiuntamente al segretario comunale), 5 comuni al segretario comunale (in un caso congiuntamente al revisore dei conti), 2 comuni hanno rappresentato che la funzione viene svolta dal sindaco e l’ultimo dal sindaco e giunta.

L’analisi delle risposte dedicate a questa tipologia di controllo fornite da 24 comuni della provincia di Matera (rispetto ai 31 esistenti) evidenzia che 22 di essi hanno attivato tale forma di valutazione (affidata sempre al nucleo di valutazione, tranne che in un comune ove è svolta, dalla giunta), rispetto ai soli 2 che hanno raffigurato di non aver ancora reso operativa la funzione. Sono, invece, 7 i comuni che non hanno fornito alcuna risposta.

Delle 11 comunità montane presenti nella provincia di Potenza, 8 hanno attestato la presenza di tale tipologia di controllo, svolta nella totalità dei casi comunicati da un organo collegiale che prevede la partecipazione di componenti esterni; soltanto una comunità montana non effettua la valutazione dei dirigenti, le ultime 2 non hanno fornito risposte. Una comunità montana della provincia di Matera ha segnalato che la funzione riferita alla valutazione dei dirigenti è stata affidata all’U.N.C.E.M. di Basilicata con convenzione attivata nel 2001 e scaduta nel 2003. Le rimanenti 2 comunità montane hanno attestato di svolgere la funzione di cui trattasi, che è stata affidata ad un nucleo di valutazione.

Il controllo strategico è lo strumento attraverso il quale gli amministratori possono verificare la congruenza e l’adeguatezza delle azioni poste in essere rispetto agli obiettivi definiti, nonché la realizzazione degli stessi.

L’attività del servizio preposto al controllo strategico è teleologicamente orientata alla migliore esplicazione dei poteri di indirizzo da parte della direzione politica.

Tale attività si concretizza in analisi preventive e successive di congruità tra gli obiettivi predefiniti (contenuti, oltre che nelle norme, in piani, programmi, direttive ed altri strumento di determinazione dell’indirizzo politico) ed i processi gestionali progettati e concretamente attuati.

Le 2 Amministrazioni provinciali hanno comunicato che il controllo strategico è in corso di predisposizione.

Nella provincia di Potenza il 60,00% (60 comuni dei 100 complessivi) non ha attivato tale forma di controllo, il 37% non ha fornito risposta alcuna, mentre è pari al solo 3% (3 comuni) la percentuale dei comuni (tutti, singolarmente, al di sotto del limite dei 5.000 abitanti) che ha attivato tale funzione (affidandola in due casi ad un organo collegiale, mentre un comune non ha fornito alcuna notizia circa la composizione dell’organo).

Dei 31 comuni che conta la provincia di Matera, soltanto 4 comuni - anche in questo caso, come per la provincia di Potenza, tutti inclusi tra quelli al di sotto della soglia dei 5.000 abitanti - hanno attivato il controllo strategico; 18 comuni hanno dichiarato di non aver attivato tale forma di controllo, mentre i rimanenti 9 comuni non hanno fornito alcuna risposta.

Le comunità montane presenti nella provincia di Potenza per le quali è emersa l’inesistenza del controllo strategico sono 7 (delle quali 3 hanno dichiarato che il servizio è in corso di predisposizione, mentre per una il servizio non risulta neppure previsto). Le rimanenti 4 comunità montane non hanno fornito risposta.

Solo una comunità montana della provincia di Matera non ha fornito risposta al modulo sul controllo strategico, mentre le rimanenti 2 hanno evidenziato non solo l’inesistenza di tale controllo interno, ma anche la sua mancata previsione.

Capitolo 2 (LA SANA GESTIONE FINANZIARIA). La redazione di questo capitolo costituisce un primo esperimento[38] di analisi dei dati finanziari attraverso alcuni indicatori di sintesi che sono stati analizzati. La verifica eseguita, basata su dati tratti da certificazioni di bilancio (preventivo e consuntivo) relative all’anno 2003 (acquisite a seguito della attività istruttoria svolta), ed il successivo esame dei questionari sulla sana gestione finanziaria (a suo tempo trasmessi a seguito della circolare n.971 del 2004) serviranno ad effettuare approfondimenti ed a coadiuvare la verifica (in corso) della gestione finanziaria degli enti locali lucani da svolgere anche sulla base delle relazioni inviate dagli organi di revisione economico-finanziaria a questa Sezione regionale di controllo ai sensi dei citati commi 166 e ss. dell’art.1 della legge n.266/2005 (legge finanziaria per il 2006), di cui s’è detto in premessa.

Capitolo 3 (I CONFERIMENTI DI INCARICHI ESTERNI). La legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria per l’anno 2005), in sostanziale continuità rispetto alle misure introdotte con il decreto legge n. 168/2004, convertito in legge n.191/2004, ripropone, sebbene in termini più restrittivi, la stessa logica vincolistica preordinata al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, prevedendo, per il triennio 2005-2007, ulteriori limiti di spesa per l’affidamento di studi, di incarichi di ricerca e di consulenza a soggetti estranei alle amministrazioni pubbliche (rispetto a quelli già previsti per il 2004 dal comma 9 del citato art. 1 del d.l. n. 168/2004), ed aggiunge rilevanti novità soprattutto sotto il profilo procedurale: l’invio preliminare dell’atto di incarico all’organo di revisione economico-finanziaria ed il successivo inoltro alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Si realizzano, in tal modo, le condizioni per una verifica e un controllo dei provvedimenti adottati, con la finalità di creare una sorta di filtro al corretto operare degli amministratori.

È principio generale, sempre richiamato dalla giurisprudenza contabile, sia in sede giurisdizionale sia in sede di controllo, ispirato ai principi di economicità e buon andamento dell’azione amministrativa (artt. 97 e 98 della Costituzione), che le amministrazioni debbano esercitare le proprie funzioni e gestire i propri servizi utilizzando, primariamente, il proprio personale in servizio.

Da qui l’esigenza di specifiche motivazioni nell’affidamento di incarichi all’esterno.

L’art. 1, comma 42, della legge finanziaria per il 2005 (legge n. 311/2004), è intervenuto in tale direzione disponendo che l’affidamento da parte degli enti locali di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenza a soggetti estranei all’amministrazione, deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento all’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’ente in grado di assicurare i medesimi servizi (ad esclusione degli incarichi conferiti ai sensi della legge sui lavori pubblici - la legge n.109/1994 - e successive modificazioni). In ogni caso l’atto di affidamento degli incarichi e consulenze di cui sopra deve essere corredato della valutazione dell’organo di revisione economico-finanziaria dell’ente locale ed essere trasmesso alla Corte dei conti (cioè alla competente Sezione regionale di controllo). L’affidamento di incarichi in difformità dalle previsioni di cui al citato comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità per danno erariale. Inoltre il comma 11 dell’art. 1 della legge n. 311/2004 indica i limiti di spesa annua sostenibile per ciascuno degli esercizi 2005, 2006 e 2007 per l’affidamento dei predetti incarichi (rappresentati dall’ammontare della corrispondente spesa sostenuta nell’anno 2004).

Le norme in questione sono state ulteriormente innovate, prima (con abrogazione per incompatibilità[39] dei primi citati commi 11 e 42 a far data dal 1 gennaio 2006) con la legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005) e, poi, con gli artt. 27, 32 e 34 del d.l. n.223/2006, convertito in legge n.248/2006 (c.d. “decreto Bersani”).

La realtà della provincia di Potenza, presenta, per quello che riguarda la soglia al di sopra della quale trova applicazione il comma 42 del già citato art. 1 della legge n. 311/2004 (vigente, come s’è detto, per tutto l’anno 2005), il seguente dato: oltre all’amministrazione provinciale, soltanto 20 dei 100 comuni ricadenti nella provincia hanno una popolazione superiore ai 5.000 abitanti (sulla base dei dati del censimento ISTAT del 2001).

Sono stati inviati a questa Sezione di controllo, per il prescritto accertamento, complessivamente 26 provvedimenti di affidamento o di proposta di affidamento di incarichi esterni.

Non è stato possibile accertare (per incompletezza della comunicazione) il rispetto del limite di spesa in 4 casi, di essi per 3 incarichi sussiste il parere positivo dell’organo di revisione che, nel rimanente, è invece assente.

Per gli ulteriori 22 casi si è verificata la seguente situazione: per 2 incarichi manca il giudizio dell’organo di revisione; in 2 fattispecie le motivazioni addotte non sembrano sufficienti e peraltro, in una di esse, si esprime negativamente lo stesso organo di revisione; in 18 casi risultano motivazioni sufficientemente congrue sulle ragioni addotte all’atto del conferimento e positivo è il riscontro del collegio dei revisori.

Oltre all’amministrazione provinciale, i comuni della provincia di Matera con popolazione superiore ai 5.000 abitanti, risultano essere 14.

Si è avuta comunicazione di complessivi 5 incarichi, dei quali 4 risultano rispettosi del limite di spesa, mentre per uno non si è potuto effettuare il riscontro a causa della mancata comunicazione del predetto limite.

Per i predetti 5 incarichi valgono le considerazioni che di seguito si espongono: in un caso manca la prescritta valutazione dell’organo di revisione e le motivazioni poste dall’ente nell’atto di conferimento dell’incarico non risultano sufficienti; per i rimanenti 4 incarichi, 3 hanno ricevuto il parere positivo del collegio dei revisori e le motivazioni paiono congruenti, nell’altro, pur in presenza del parere positivo dell’organo di revisione, non risultano rispettati i criteri previsti per il conferimento dell’incarico.

Nessuna comunità montana, infine, ha comunicato atti di conferimento di incarichi esterni ai sensi del più volte menzionato comma 42.

[1] Allo stato risulta che hanno provveduto ad inoltrare a questa Sezione regionale di controllo il referto di controllo interno di gestione relativo all’esercizio 2004 solo 33 comuni della provincia di Potenza (su 100 comuni complessivi), un comune della provincia di Matera (su 31), 3 comunità montane (su 11) della provincia di Potenza ed, infine, una comunità montana (su 3) della provincia di Matera (si vedano le tabelle 35, 39, 41 e 42). Nessuna delle due amministrazioni provinciali ha, allo stato, provveduto. Per quanto riguarda l’esercizio 2005 risultano pervenuti, sino ad ora, soltanto n. 8 referti. Il dato sopra riferito non può che apparire indice di una scarsa effettività del sistema complessivo dei controlli interni in seno agli enti locali della Basilicata, come meglio si esporrà nel prosieguo della trattazione.

[2] La affermazione della “natura collaborativa” del controllo sulla gestione affidato alla Corte dei conti è stata fonte di qualche equivoco interpretativo da parte di alcuni dei suoi destinatari. A tal proposito deve essere chiaro innanzitutto che essa concerne esclusivamente la suddetta specifica forma di controllo (quindi non riguarda affatto le altre tipologie di controllo intestate alla Corte dei conti né, a maggior ragione, i compiti svolti dalle Procure della Corte stessa) e, soprattutto, che essa deve intendersi nel senso stretto (senza possibilità di significati ultronei e fuorvianti) evidenziato nella nota sentenza della Corte costituzionale n. 29 del 1995. Quest’ultima ha, infatti, ribadito che il controllo sulla gestione non “assume rilievo diretto in ordine alla responsabilità dei funzionari” e, più in generale, che esso non ha finalità sanzionatorie e repressive, né ha effetto impeditivo dell’efficacia giuridica di atti amministrativi (come, invece, è per il controllo preventivo di legittimità su atti che, come è noto, viene svolto dalla Corte dei conti solo su alcune tipologie di atti delle amministrazioni dello Stato), ma “svolge un compito essenzialmente collaborativo” nel senso che esso “è, prima di tutto, diretto a stimolare nell’ente o nell’amministrazione controllati processi di autocorrezione”. Fermo restando, però, che: a) la collaborazione deve intendersi sempre bilateralmente; b) non si tratta di un controllo “a richiesta”; c) le criticità evidenziate devono essere oggetto di meditata valutazione da parte dell’amministrazione controllata (che deve comunicare, ai sensi dell’art.3, comma 6, della legge n.20/1994, le misure consequenziali adottate). Un primo passo verso il (necessario) potenziamento dell’effettività del controllo sulla gestione è stato fatto con il comma 172 dell’art.1 della legge finanziaria per il 2006 (legge n.266/2005) che ha statuito che tale (obbligatoria) comunicazione (che, è bene precisare, dovrebbe aver luogo automaticamente, cioè senza attendere alcuna specifica nota di richiesta o di sollecito) deve intervenire (anche se negativa) “entro sei mesi dalla data di ricevimento della relazione”.

[3] In realtà, come si dirà appresso, successive modificazioni normative (in particolare contenute nelle leggi finanziarie per il 2005 ed il 2006) hanno comportato, tra l’altro, la necessità per questa Sezione regionale di modificare il predetto intento iniziale al fine di assicurare l’adeguamento alle stesse.

[4] Cfr. deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 4/AUT/2006 del 17 febbraio 2006 di cui si dirà di seguito.

[5] Si riportano, di seguito i testi dei sopra citati articoli 32 e 34 del “decreto Bersani”.

32. Contratti di collaborazione.

1. Ai fini del contenimento della spesa e del coordinamento della finanza pubblica, all'articolo 7 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, il comma 6 è sostituito dai seguenti:

«6. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di provata competenza, in presenza dei seguenti presupposti:

a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente e ad obiettivi e progetti specifici e determinati;

b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;

c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;

d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

6-bis. Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione.

6-ter. I regolamenti di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, si adeguano ai principi di cui al comma 6.».

34. Criteri per i trattamenti accessori massimi e pubblicità degli incarichi di consulenza.

1. All'articolo 24, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze sono stabiliti i criteri per l'individuazione dei trattamenti accessori massimi, secondo principi di contenimento della spesa e di uniformità e perequazione.».

2. All'articolo 53, comma 14, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, dopo l'ultimo periodo è aggiunto il seguente: «Le amministrazioni rendono noti, mediante inserimento nelle proprie banche dati accessibili al pubblico per via telematica, gli elenchi dei propri consulenti indicando l'oggetto, la durata e il compenso dell'incarico.».

3. All'articolo 53, comma 16, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, dopo le parole: «dati raccolti» sono inserite le seguenti: «,adotta le relative misure di pubblicità e trasparenza».

[6] Con nota n. 6995 del 1 agosto 2005, la PROVINCIA DI POTENZA, senza inviare alcuno dei due questionari, ha provveduto alla trasmissione dei soli certificati di bilancio di previsione 2003, 2004, 2005 e del conto consuntivo 2003. Soltanto con nota n. 299/DG dell’11.10.2006 (in sede di controdeduzioni allo schema di referto trasmesso agli enti locali con nota n. 1081 del 27.09.2006), il direttore generale, nel rappresentare che “(…) il ritardo maturato nel fornire le informazioni richieste è connesso ad un disguido organizzativo interno, nonché all’apprestamento di procedure complesse in merito al sistema dei controlli (…)”, ha finalmente provveduto a trasmettere i questionari compilati (richiesti, si ricorda, quasi due anni prima).

Così come, tra i comuni della provincia di Potenza, non hanno restituito nessuno dei 2 questionari i comuni di BARILE, MARSICOVETERE (entrambi hanno solo fornito le certificazioni di bilancio) e ABRIOLA (che non ha fornito neanche le certificazioni di bilancio, ma si è limitato a comunicare alcune notizie sul sistema dei controlli interni con una nota, a firma del responsabile finanziario, nella quale veniva evidenziata l’istituzione del nucleo di valutazione senza specificare a quale tipologia di controllo fosse destinato, se al controllo di gestione o alla valutazione dei dirigenti, oppure ad entrambi); inoltre, pur avendo risposto ai questionari, non hanno spedito le certificazioni di bilancio i comuni di: ANZI, ARMENTO, BRIENZA, GALLICCHIO, LATRONICO, RUOTI, SASSO DI CASTALDA TERRANOVA DI POLLINO e VENOSA. Sempre tra i comuni della provincia di Potenza, non hanno risposto al questionario sulla sana gestione finanziaria i comuni di: PATERNO, RIPACANDIDA e SAN MARTINO D’AGRI; così come il comune di BELLA (che, pur non restituendo il questionario sui controlli interni, ma solo quello sulla sana gestione finanziaria e le certificazioni di bilancio, con nota n. 8467 del 6.10.2005 del segretario comunale, ha fornito alcune notizie sui controlli interni); infine, il comune di FRANCAVILLA IN SINNI non ha restituito nessuno dei 2 questionari, ma, nel referto sul controllo di gestione per l’anno 2004, ha provveduto ad indicare quale tipologia di controllo interno fosse assente, istituita o attivata. Analogamente, per la provincia di Matera, 3 comuni (ROTONDELLA, SALANDRA e TURSI) non hanno rispedito i questionari, ma hanno fornito le sole certificazioni di bilancio. In data 13.10.2006, il responsabile del servizio finanziario del comune di ROTONDELLA ha inviato via fax la nota n. 7329 del 13.10.2006 con la quale, in sede di controdeduzioni allo schema di referto, si comunica la trasmissione del questionario sui controlli interni che, tuttavia, è pervenuto solo in data 16.10.2006, per cui di esso non si è potuto tener conto nel corpo del referto e nelle tabelle. Ad ogni modo dal questionario emerge che:

- il modulo relativo al controllo di legittimità non è stato compilato;

- il controllo di regolarità contabile viene svolto dal responsabile del servizio finanziario;

- il controllo di regolarità amministrativa è affidato al segretario comunale;

- il controllo di gestione è stato attivato nel corso del 2005 ed affidato ad un organo composto da tre elementi (segretario comunale, revisore dei conti ed un elemento esterno); lo stesso organo svolge anche le funzioni riferite alla valutazione dei dirigenti;

- il controllo strategico è in corso di predisposizione.

Altri 2 comuni (FERRANDINA e GRASSANO) non hanno restituito il questionario sui controlli interni. Il sindaco del comune di GRASSANO, in sede di controdeduzioni con nota n. 10156 del 13.10.200 ha trasmesso il questionario sui controlli interni ed i certificati del conto consuntivo riferiti agli anni 2004 e 2005 oltre al certificato relativo al bilancio preventivo 2006.

[7] Comuni di: ATELLA, AVIGLIANO, CALVERA (con nota n. 2872 del 12.10.2006, trasmessa a mezzo fax, il sindaco, in riferimento alla nota n. 1081 del 27.09.2006 con la quale la scrivente Sezione regionale di controllo ha trasmesso a tutti gli enti locali la “bozza” di referto ai fini del previsto contraddittorio, nell’assicurare una tempestiva trasmissione della documentazione richiesta con la nota n. 971/2004, ha comunicato che i motivi della mancata trasmissione di detta documentazione sono da addebitarsi a svariate cause: l’insediamento della nuova amministrazione comunale registratasi nel 2004, la chiusura contabile ed amministrativa di alcuni procedimenti di liquidazione di debiti fuori bilancio (registratasi solo intorno alla metà dell’anno 2006), la gravosa situazione finanziaria del comune che di fatto ha “(…) impedito l’attuazione di misure di controllo quali il controllo di gestione e l’istituzione del nucleo di valutazione (…)”, la ridotta dotazione organica ed il succedersi di segretari comunali. In pari data (12.10.2006), ma con nota 2875, sempre anticipata a mezzo fax, il sindaco, oltre a fornire notizie su conferimenti di incarichi e l’assenza di società a totale partecipazione pubblica, ha comunicato, tra l’altro, la trasmissione di tutta la documentazione che, tuttavia, risulta pervenuta solo in data 16.10.2006, pertanto, di essa non si è potuto tener conto nel corpo del referto e nelle tabelle. Ad ogni modo il questionario sui controlli interni evidenzia che: il controllo di legittimità viene svolto dai singoli responsabili di area; il controllo di regolarità contabile è svolto dall’area finanziaria; quello di regolarità amministrativa è svolto dai singoli responsabili di area per gli atti di competenza; il controllo di gestione è solo previsto; la valutazione dei dirigenti è stata attivata nel 2006 ma non si sono ancora individuati i componenti; il controllo strategico è anch’esso solo previsto), CASTELLUCCIO SUPERIORE, CERSOSIMO, CORLETO PERTICARA, GINESTRA, LAGONEGRO, LAURIA (con nota n. 17383 del 17.10.2006, il segretario-direttore generale ha comunicato: “Si inviano, inoltre, perché non inviati in precedenza per un mero disguido, numero due questionari alla data del 31/01/2005.”. Anche di detti questionari non si è potuto tener conto nel corpo del referto e nelle tabelle perché presentati oltre la data indicata come termine ultimo. Tuttavia, dal questionario sui controlli interni si evince che il controllo di legittimità viene svolto dai dirigenti e responsabili di ogni singolo settore/servizio; il controllo di regolarità contabile è affidato al responsabile dell’ufficio di bilancio; quello di regolarità amministrativa è svolto dal segretario-direttore generale; il controllo di gestione risulta essere in corso di predisposizione; mentre la valutazione dei dirigenti risulta attivata fin dal 1998 ed affidata al nucleo di valutazione che è composto di 3 elementi, tutti esterni; il controllo strategico è in corso di predisposizione), MARSICO NUOVO, NOEPOLI, PALAZZO SAN GERVASIO, PESCOPAGANO, RIONERO IN VULTURE, ROTONDA, SAN CHIRICO NUOVO, SAN PAOLO ALBANESE, SAVOIA DI LUCANIA, SENISE e VIGGIANELLO (con nota n. 6419 del 16.10.2006, non fornisce alcuna spiegazione circa il mancato invio, a suo tempo, delle documentazione richiesta con la citata circolare n. 971/2004 e con la nota di sollecito n. 665/2005, ma si limita a segnalare che: “Lo strumento del controllo strategico purtroppo non è stato ancora attivato per difficoltà di nominare esperti esterni, tuttavia è intenzione di questa Amministrazione di attivarsi in tal senso” e inoltre che “Per ciò che attiene il controllo di gestione esso non è stato attivato, ma è in atto l’istruttoria di un procedimento teso a costituire, attivando la stipula di convezioni, uffici unici, così come previsto dalla legge. Per ciò che riguarda i certificati di bilancio, gli stessi verranno trasmessi quanto prima”. Nulla, tra l’altro, viene detto circa i due questionari e le certificazioni di bilancio che non sono mai stati trasmessi.).

[8] Comune di POMARICO.

[9] Comunità montana ALTO SINNI e VAL SARMENTO.

[10] Comunità montana COLLINA MATERANA. Il presidente pro-tempore della citata comunità montana, solo in sede di controdeduzioni, con la nota n. 2632 del 12.10.2006 ha inviato la propria nota n. 2250 del 20.9.2005 (ed i documenti alla stessa allegati) comunicando che: “(…) dopo una verifica, per mero errore di trasmissione i relativi documenti sono ancora presso questo Ente, poiché archiviati prima della spedizione. Scusandoci per l’inconveniente (…) si trasmette la propria nota prot. n. 2250 del 20/09/2005 relativa al sopra richiamato adempimento, chiedendo di tenerne conto nella redazione definitiva del referto.”.

[11] “Al riguardo è anche da ricordare che, poiché sopravvive l’attività programmata di controllo delle Sezioni regionali, è possibile che si verifichino delle connessioni tra questo genere di analisi e quelle introdotte dalla legge finanziaria. Per esempio nella programmazione dei controlli si potrebbero stabilire approfondimenti sugli Enti che hanno dato luogo a dubbi sulla regolarità delle loro procedure di bilancio, effettuando una verifica completa sulla gestione finanziaria che sfoci in una relazione più estesa agli organi rappresentativi. Sempre in tema di funzioni assegnate alle Sezioni regionali va ricordato che emerge l’ulteriore compito di vigilare sulla applicazione delle misure correttive sia espressamente previste da norme che ricavabili dai principi di sana gestione finanziaria che sulle misure conseguenti al mancato rispetto del Patto di stabilità interno. Nel caso in cui gli Enti non avessero intrapreso le azioni di risanamento imposte dalle norme e suggerite dai revisori e dalla Sezione dovrà essere adottata una formale pronuncia che dia atto della grave irregolarità contabile che permane, per gli eventuali ulteriori interventi previsti dall’ordinamento” (Cfr. “Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali. Esercizi 2004-2005”, approvata con deliberazione n.15 del 7.7.2006 della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, pag. 22).

[12] Una puntuale disamina della casistica di “gravi irregolarità” che potrebbero realizzarsi (e che dovrebbero essere segnalate dall’organo di revisione ecomico-finanziaria) è stata elaborata dal cons. Aldo Carosi (“Irregolarità grave se a rischio squilibri” – in “Le guide del professionista” – Il Sole 24 ore del 18.5.2006) nello scritto che di seguito si riporta.

<Nella delibera con cui ha varato le linee guida per la revisione dei bilanci negli enti locali, la Sezione Autonomie della Corte dei conti ha specificato che il concetto di “grave irregolarità contabile”, della quale la legge pretende la segnalazione, è direttamente proporzionato al rischio di ripercussioni sugli equilibri di bilancio.

Il corpo delle nuove norme ha infatti la finalità esclusiva di consentire alle Sezioni regionali, nel quadro del controllo disciplinato dalla legge “la Loggia” (legge 131/03), di segnalare tempestivamente agli enti interessati, per le necessarie misure correttive, situazioni concretamente o potenzialmente lesive degli equilibri di bilancio.

Come è stato precisato dall’Istituzione di controllo, “una minaccia al conseguimento o tenuta degli equilibri può anche derivare, al di là del formale conseguimento, da parte del bilancio, degli equilibri e il formale rispetto del patto di stabilità e dei limiti all’indebitamento, dalla errata collocazione contabile di alcune poste strategicamente rilevanti (oneri di urbanizzazione, proventi contravvenzionali eccetera), dalla quantificazione di entrate in misura ripetutamente rivelatasi esuberante nei precedenti esercizi, dalla conservazione di residui attivi di dubbia esigibilità, dal decisivo ricorso a poste di non ripetibile utilizzazione (avanzo di amministrazione, entrate straordinarie, indebitamento eccetera)”.

Controllo di legittimità. Il controllo in questione appartiene al genere della legittimità - regolarità, il cui esercizio ha come parametro esclusivo la conformità a espresse norme di legge o regolamenti e comunque a regole e principi contabili. Questi ultimi, ancorché non espressamente codificati, si rinvengono dalla pratica corrente e consolidata o, indirettamente, da altri principi correlati a concetti di carattere generale come l’equilibrio di bilancio.

Rispetto alle altre ipotesi tipizzate dal comma 166 e seguenti della Finanziaria per il 2006 (violazione del Patto di stabilità, dei limiti di indebitamento, turbamento degli equilibri di bilancio), la locuzione “gravi irregolarità contabili” riveste un carattere più ampio e residuale, essendo idonea a intercettare tutti i potenziali comportamenti, suscettibili di alterare la sana gestione finanziaria.

La terminologia del legislatore è circoscritta rispetto al più ampio concetto di illegittimità amministrativa, perché riguarda solamente l’articolazione e la tenuta delle scritture contabili, rispetto alle quali, i fatti economici, finanziari, patrimoniali, ivi illustrati, sono collegati solo in base al rapporto di conformità-sincerità, principio base della correttezza contabile.

Il carattere pregiudizievole di queste fattispecie non deve essere verificato in concreto (peraltro si è già avuto modo di precisare che le verifiche prescritte dalla Finanziaria per il 2006 non riguardano quantificazione di eventuali danni o deterioramenti patrimoniali), ma valutato in astratto per la sua intrinseca capacità di generare rischi al conseguimento o al mantenimento degli equilibri, al rispetto dei limiti di spesa e di indebitamento, agli obiettivi di finanza pubblica.

Venendo alle esemplificazioni, si può dire che diverse fattispecie possono assumere, se rapportate, qualitativamente e quantitativamente, al complesso del bilancio, cui si riferiscono, la classificazione di gravi irregolarità contabili.

· Negli enti di grandi e medie dimensioni un fenomeno da sottoporre a costante monitoraggio è quello della esternalizzazione dei servizi, attraverso società proprie o partecipate, le cui operazioni di finanziamento, capitalizzazione, modifica di patti parasociali, conferimenti patrimoniali possono incidere immediatamente o nel breve periodo sugli equilibri di bilancio e sui limiti sottesi agli obiettivi di finanza pubblica;

· Per la finanza creativa, invece, il rischio di eventi dannosi per la sana gestione finanziaria è incombente anche per i piccoli Comuni, per i quali, anzi, appare più concreto, in ragione del rapporto tra dimensioni economiche dei diversi contratti atipici e volumi complessivi dei bilanci.

· A rischio appaiono altresì le operazioni di rinegoziazione dei prestiti e l’adozione di contratti atipici come gli swap, nelle varie configurazioni che il mercato bancario propone. Le fattispecie patologiche, generalmente finalizzare a ridurre le rate di ammortamento dei prestiti, producono un drastico incremento della durata del debito. In tal modo si verifica uno degli effetti paventati dalla Corte dei conti già in precedenti pronunce, perché il contratto, ancorché favorevole nel breve periodo per l’aumento della disponibilità delle entrate e della correlata capacità di spesa, incrementa lo stock di debito complessivo, comprimendo gli equilibri futuri nel medio e lungo periodo.

· Nell’amplissima casistica devono essere ricomprese le dichiarazioni di insussistenza di residui passivi inerenti alla realizzazione di opere pubbliche attraverso la emissione di Boc e Bop (quando si verificano economie o modifiche in riduzione del piano degli investimenti ad essi collegato) e la destinazione del conseguente avanzo di amministrazione a spese correnti. Attraverso la correlazione di atti formalmente corretti, si viene in tal modo a violare il divieto di destinare risorse acquisite tramite operazioni di indebitamento a spese correnti.

· Aperture di credito con riconoscimento successivo di debito, a scadenze prefissate, possono celare mere operazioni di provvista finanziaria, da gestire in modo non conforme alla logica degli investimenti (si veda in tal senso la preoccupazione del legislatore di disciplinare questo contratto con la Finanziaria per il 2005, che ha introdotto l’articolo 205-bis nel Testo unico degli enti locali, D.lgs 267/2000). Peraltro anche gli interventi legislativi tesi a evitare lo sviamento di strumenti contrattuali, in astratto congruenti con l’articolo 1322 del Codice civile, scontano l’impossibilità di incidere su fattispecie negoziali già perfezionate e operanti con forza di legge per l’intera durata del contratto. Ne deriva che l’analisi contabile può evidenziare la pericolosità di fattispecie in corso di esecuzione, che il legislatore ha potuto risolvere solo a far data dalle nuove prescrizioni.

· Anche ipotesi di irregolarità “tradizionali” mantengono potenzialità di pericolo per gli equilibri di bilancio: anomale gestioni dei residui attivi e passivi costituiscono elementi sintomatici di gravi turbative per la sana gestione finanziaria.

· Cosi le dichiarazioni di insussistenza o inesigibilità di residui attivi ascritti alle contabilità speciali, oltre a produrre automatici squilibri di bilancio, possono celare spese totalmente o parzialmente in deroga a quanto consentito dalla legge.

· Analogamente la allocazione di investimenti patrimoniali nel campo dei servizi previsti a carico dell’utenza, senza che sia attivata alcuna attività giuridicamente rilevante per realizzare le poste di entrata, correlate all’eseguito investimento, emergono dalla presenza di residui attivi insussistenti per mancanza del creditore.

· Sottostima o sovrastima delle entrate possono provocare effetti gravemente lesivi degli equilibri quando si ripetono nel tempo, sommando i loro esiti nei risultati di amministrazione.

· Le gestioni dei consorzi, rappresentate in modo finanziariamente non corretto nella parte spesa, liberano nel breve periodo risorse per incrementare le spese correnti ma creano gravi passività quando raggiungono percentuali significative, in relazione al budget complessivo dell’ente consorziato.

· Per quel che concerne il project finance, istituto che si sta diffondendo nella realtà degli enti locali, le sue implicazioni economico-finanziarie dovrebbero trovare nei bilanci rappresentazioni precise e costanti, in grado di evidenziare la natura dei rischi a carico del privato e gli oneri sostanzialmente costanti a carico dell’amministrazione. Il deficit nella progettualità finanziaria delle nostre amministrazioni pubbliche produce invece impatti incostanti e progressivamente onerosi sui bilanci, talvolta frantumati in partite contabili eterogenee, ove non è possibile verificare il negativo impatto delle convenzioni stipulate, se non quando il pregiudizio abbia assunto carattere di irreparabilità. La capacità professionale dei revisori di leggere tempestivamente questi fenomeni degenerativi, sotto la guida delle sezioni regionali, può costituire un utile prevenzione ai rischi così configurati.>.

[13] Tuttavia deve sgombrarsi il campo da un malinteso concetto d’autonomia che, a volte, affiora: la maggiore autonomia acquisita dagli enti locali con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 (che ha provveduto alla modifica del titolo V della parte II della Costituzione in un’ottica di più marcato c.d. “federalismo solidale”) comporta innanzitutto (e soprattutto) maggiori responsabilità e, comunque, non può mai essere intesa come esenzione da ogni tipo di controllo esterno.

[14] “L’affermazione dell’autonomia degli Enti territoriali comporta significative conseguenze sul versante dei controlli.

Dopo le modifiche al titolo V la complessiva disciplina dei controlli ha risentito dell’abrogazione, effettuata dall’art. 9 della legge costituzionale n. 3 del 2001, dei controlli previsti dagli articoli 125, c. 1 e 130 della Costituzione, connaturati al precedente sistema ispirato a principi di gerarchia territoriale.

Nel sistema dei controlli delineato dal nuovo contesto istituzionale, numerosi altri articoli interessano la materia, al di là dell’abrogazione degli articoli 125 e 130.

Le disposizioni in materia finanziaria, hanno rilevanza per lo stretto raccordo tra regime dei controlli e principi dell’ordinamento finanziario e contabile. La materia ‘armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario’ è attribuita alla potestà concorrente di Stato e Regioni (art. 117, 3 comma), mentre alla competenza esclusiva dello Stato attiene la perequazione (articolo 117, secondo comma, lett. e) e la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, comma 2, lett. m).

L’esigenza di armonizzazione dei bilanci pubblici costituisce un punto di rilievo nell’evoluzione del sistema. Essa risulta necessaria per il consolidamento dei conti a livello UE ed internazionale, per rendere possibile il coinvolgimento degli Enti territoriali nella realizzazione del ‘Patto di stabilità e crescita’ e per raccordare, nel quadro di convergenza comunitario, le politiche finanziarie e le linee di programmazione regionali e nazionali.

Ulteriore esigenza concerne la rilevazione omogenea, sulla base di parametri obiettivi e uniformi, delle situazioni economiche e finanziarie ai fini della attivazione degli interventi previsti dall’articolo 119, terzo e quinto comma della Costituzione.

L’autonomia finanziaria di entrata e di spesa per Regioni ed Enti locali, assicurata dall’art. 119, si fonda sulla copertura finanziaria delle funzioni loro attribuite (comma 4). La norma costituzionale dispone che ‘I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante’. Con queste risorse gli Enti locali finanziano integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

L’attuazione delle disposizioni dell’art. 119 Cost., richiede l’intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, deve non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed Enti locali” (Cfr. “Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali. Esercizi 2004-2005”, approvata con deliberazione n.15 del 7.7.2006 della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, pag.18).

[15]Cfr. “Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali. Esercizi 2004-2005”, approvata con deliberazione n.15 del 7.7.2006 della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, pag. 15.

[16] Cfr. “Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali. Esercizi 2004-2005”, approvata con deliberazione n.15 del 7.7.2006 della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, pag. 20.

[17] Limite che è stato poi portato al 40% dall’art.27 del d.l. 4.7.2006, n. 223, convertito in legge 4.8.2006, n. 248.

[18] E, quindi, di conseguenza deve ritenersi si applichi anche agli enti del S.S.N.

[19] Consistenti, si ricorda, nella compilazione di specifici questionari allegati alle citate linee guida definite unitariamente (e, quindi, centralmente) dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti ai sensi dei commi 167 e 170 dell’art.1 della legge n.266/2005.

[20] Collegio dei revisori o revisore dei conti, quest’ultimo previsto nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, nelle unioni dei comuni e nelle comunità montane.

[21] Si sottolinea, comunque, che nel calcolo delle relazioni pervenute sono ricomprese anche le relazioni di 3 comuni della provincia di Matera destinatari di note di sollecito (datate 27 luglio 2006) essendo scaduto il 30 giugno 2006 il termine di trasmissione fissato da questa Sezione regionale di controllo.

[22] Sulla base dei dati dell’ultimo censimento ISTAT della popolazione (2001) i 34 comuni della Basilicata con popolazione superiore a 5.000 abitanti sono, per la provincia di Potenza: i comuni di AVIGLIANO, BELLA, GENZANO DI LUCANIA, LAGONEGRO, LATRONICO, LAURIA, LAVELLO, MARATEA, MARSICO NUOVO, MELFI, MURO LUCANO, PALAZZO SAN GERVASIO, PICERNO, PIGNOLA, POTENZA, RIONERO IN VULTURE, SANT’ARCANGELO, SENISE, TITO, e VENOSA; per la provincia di Matera: i comuni di BERNALDA, FERRANDINA, GRASSANO, IRSINA, MATERA, MONTALBANO JONICO, MONTESCAGLIOSO, NOVA SIRI, PISTICCI, POLICORO, SCANZANO JONICO, STIGLIANO, TRICARICO e TURSI.

[23] Sono ricomprese anche le relazioni dei revisori dei conti di 6 comuni della provincia di Potenza e di 3 comuni di quella di Matera destinatari di note di sollecito del 27 luglio 2006.

[24] Sulla base dei dati dell’ultimo censimento ISTAT della popolazione (2001) i 97 comuni della Basilicata con popolazione inferiore a 5.000 abitanti sono, per la provincia di Potenza: i comuni di ABRIOLA, ACERENZA, ALBANO DI LUCANIA, ANZI, ARMENTO ATELLA, BALVANO, BANZI, BARAGIANO, BARILE, BRIENZA, BRINDISI DI MONTAGNA, CALVELLO, CALVERA, CAMPOMAGGIORE, CANCELLARA, CARBONE, CASTELGRANDE, CASTELLUCCIO INFERIORE, CASTELLUCCIO SUPERIORE, CASTELMEZZANO, CASTELSARACENO, CASTRONUOVO SANT’ANDREA, CERSOSIMO, CHIAROMONTE, CORLETO PERTICARA, EPISCOPIA, FARDELLA, FILIANO, FORENZA, FRANCAVILLA IN SINNI, GALLICCHIO, GINESTRA, GRUMENTO NOVA, GUARDIA PERTICARA, LAURENZANA, MARSICO NUOVO (sebbene il responsabile del servizio finanziario di quest’ultimo comune, con nota n. 11773 del 05.10.2006, spedita, peraltro, in relazione ad altra indagine di questa Sezione regionale di controllo, ha precisato che la popolazione residente al 31.05.2005 era pari a 4.860 unità), MARSICOVETERE, MASCHITO, MISSANELLO, MOLITERNO, MONTEMILONE, MONTEMURRO, NEMOLI, NOEPOLI, OPPIDO LUCANO, PATERNO, PESCOPAGANO, PIETRAGALLA, PIETRAPERTOSA, RAPOLLA, RAPONE, RIPACANDIDA, RIVELLO, ROCCANOVA, ROTONDA, RUOTI, RUVO DEL MONTE, SAN CHIRICO NUOVO, SAN CHIRICO RAPARO, SAN COSTANTINO ALBANESE, SAN FELE, SAN MARTINO D’AGRI, SAN PAOLO ALBANESE, SANSEVERINO LUCANO, SANT’ANGELO LE FRATTE, SARCONI, SASSO DI CASTALDA, SATRIANO DI LUCANIA, SAVOIA DI LUCANIA, SPINOSO, TEANA, TERRANOVA DI POLLINO, TOLVE, TRAMUTOLA, TRECCHINA, TRIVIGNO, VAGLIO DI BASILICATA, VIETRI DI POTENZA, VIGGIANELLO e VIGGIANO; per la provincia di Matera: i comuni di ACCETTURA, ALIANO, CALCIANO, CIRIGLIANO, COLOBRARO, CRACO, GARAGUSO, GORGOGLIONE, GROTTOLE, MIGLIONICO, OLIVETO LUCANO, POMARICO, ROTONDELLA, SALANDRA, SAN GIORGIO LUCANO, SAN MAURO FORTE e VALSINNI.

[25] Al riguardo il presidente della giunta regionale, con nota n. 209016/7101 del 13.10.2006, ha fornito le seguenti notizie:

“Con riferimento alla questione sollevata in relazione allo scarso utilizzo, da parte degli enti locali lucani, degli indirizzi di posta elettronica del dominio: “rete.basilicata.it”, si rappresenta quanto segue.

Il dominio “rete.basilicata.it” è stato predisposto dalla Regione Basilicata in occasione della realizzazione della RUPAR. In tale occasione fu fornito, ad ogni ente locale, una postazione di lavoro composta da un PC, una stampante ed un router per la connessione telematica alla rete regionale RUPAR; fu inoltre configurato per ogni comune un indirizzo di posta elettronica sul dominio “rete.basilicata.it” al fine di garantire ad ogni ente la possibilità di disporre di almeno una e-mail.

Con il progetto entiloc@linrete, avviato nel 2003 e concluso tecnicamente alla fine dello scorso anno, la regione ha inteso finanziare gli enti locali lucani che, sulla base di un progetto presentato all’Ufficio Società dell’Informazione, avessero provveduto ad ammodernare le proprie strutture informatiche e a dotarsi di un sistema informativo minimale, cosi esplicitato :

	Rete LAN disponibile per tutti gli uffici dell’ente e realizzata a regola d’arte con certificazione in categoria 5 (secondo le normative italiane e internazionali);
	Sistema delle anagrafi predisposto per la cooperazione applicativa secondo le specifiche dettate dal CNIPA (centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione – presidenza del consiglio dei ministri);
	Sito web comunale su indirizzo istituzionale (www.comune.<nome comune >.<sigla provincia>.it);
	Apertura di uno sportello telematico assistito disponibile al pubblico in determinati orari prefissati, denominato “sportello Basilicatanet”;
	Adeguata formazione del personale dell’ente impiegato nelle operazioni informatiche.

Tutti gli enti locali hanno partecipato al progetto entiloc@linrete e tutti hanno completato i lavori previsti, per cui dispongono di un sito di primo livello, che per molti di loro è ospitato presso la “server farm” della Regione Basilicata; tutti hanno però provveduto a configurare indirizzi di posta elettronica sul loro dominio istituzionale, abbandonando di fatto l’indirizzo e-mail sul dominio “rete.basilicata.it”.

Tale proceduta è tuttora in fase di completamento e in allegato sono riportati gli indirizzi e-mail predisposti dalla Regione Basilicata per gli enti che le hanno demandato questo compito; ma anche coloro che non hanno affidato alla Regione la manutenzione del sito web, hanno comunque provveduto a configurare e-mail sull’indirizzo istituzionale attivato.

Pertanto il dominio “rete.basilicata.it” pur esistendo ancora, viene utilizzato solo dalle ASL, dalle comunità montane e da quei comuni che ancora non si sono attivati per la configurazione delle e-mail sull’indirizzo istituzionale, in ogni caso già predisposto.

La Regione Basilicata sta tuttora mettendo in campo azioni di assistenza, supporto ed animazione affinché tutti gli enti, gradualmente, si spostino verso il loro dominio istituzionale, ed in questa azione e supportata dalla struttura mista stato-regioni CRC (centro Regionale di Competenza per l’e-government), funzionalmente collocata all’interno dell’Ufficio società dell’informazione.

Va sottolineato, inoltre, che all’interno del progetto regionale di e-government denominato “Protocollo.bas”, la Regione si sta attivando affinché tutti gli enti locali dispongano anche di un indirizzo di posta elettronica certificata (PEC), al fine di adempiere a quanto stabilito dal recente “Codice delle Amministrazioni Digitali”. Entro il mese di ottobre tutte le amministrazioni interessate dovranno far pervenire la richiesta di un indirizzo di PEC.

Un’ultima considerazione va però fatta, ed è che, nonostante l’impegno a tal fine posto in essere dalla Regione Basilicata, non può certo considerarsi compiuto il passaggio culturale in grado di assegnare alla posta elettronica il valore e l’importanza che essa dovrebbe avere in una amministrazione efficiente.”

[26] Al riguardo deve rimarcarsi che molte delle controdeduzioni risultano sottoscritte, non correttamente, da organi diversi (direttore generale, responsabile dei servizi finanziari, segretario comunale, ecc.) rispetto a quelli propriamente destinatari dello schema di referto (presidenti di provincia, sindaci, presidenti di comunità montana, in quanto legali rappresentanti oltre che vertici dell’organo di governo dell’ente locale).

[27] La citata nota di trasmissione del 27.09.2006 precisava che si sarebbe tenuto conto delle controdeduzioni allo schema di referto solo se pervenute entro e non oltre la data del 13.10.2006, ultima data consentita dalla necessità di procedere alla delicata e complessa operazione di revisione integrale del testo e delle tabelle alla luce proprio delle controdeduzioni formulate dagli enti interessati (2 province, 131 comuni e 14 comunità montane) prima della adunanza (e della successiva camera di consiglio), fissata al giorno 19.10.2006, per l’approvazione del referto stesso. Pertanto non s’è potuto tener conto, ai fini dell’aggiornamento delle tabelle e del corpo del referto, delle comunicazioni pervenute (oltre il termine del 13.10.2006) dai seguenti enti:

- Comune di CALVERA, con nota n. 2872 del 12.10.2006, trasmessa a mezzo fax, il sindaco, in riferimento alla nota n. 1081 del 27.09.2006 con la quale la scrivente Sezione regionale di controllo ha trasmesso a tutti gli enti locali la “bozza” di referto ai fini del previsto contraddittorio, nell’assicurare una tempestiva trasmissione della documentazione richiesta con nota n. 971/2004, ha comunicato i già riferiti motivi della mancata trasmissione di detta documentazione. In pari data (12.10.2006), ma con nota 2875, sempre anticipata a mezzo fax, il sindaco ha comunicato, tra l’altro, la trasmissione di tutta la documentazione (i più volte richiamati questionari sui controlli interni e sulla sana gestione finanziaria nonché le certificazioni di bilancio relative agli anni 2003, 2004 e 2005) che, però, è pervenuta in data 16.10.2006;

- Comune di LAURIA con nota n. 17383 del 17.10.2006, il segretario-direttore generale ha trasmesso i 2 questionari;

- Comune di VIGGIANELLO, che con nota n. 6419 del 16.10.2006, senza dare alcuna spiegazione circa il mancato invio, a suo tempo, delle documentazione richiesta con le citate circolari n. 971/2004 e n. 665/2005, ha fornito solo alcune notizie (già riportate) sui controlli interni, annunciando la successiva trasmissione, peraltro, dei soli certificati di bilancio, che però non sono, allo stato, ancora pervenuti;

- Comune di ROTONDELLA, che con nota n. 7329 del 13.10.2006 del responsabile del servizio finanziario, ha comunicato la trasmissione del questionario sui controlli interni, che, però, è pervenuto solo in data 16.10.2006.

[28] L’art.198-bis del d.lgs. n.267/2000 - T.U.E.L. - (rubricato: “Comunicazione del referto”) stabilisce che “la struttura operativa alla quale è assegnata la funzione del controllo di gestione fornisce la conclusione del predetto controllo, oltre agli amministratori ed ai responsabili dei servizi ai sensi di quanto previsto dall’art.198, anche alla Corte dei conti”.

[29] L’art. 7, comma 7, della legge n. 131 del 5 giugno 2003 dispone che “le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati”.

[30] Allo stato risulta che hanno provveduto ad inoltrare a questa Sezione regionale di controllo il referto di controllo interno di gestione relativo all’esercizio 2004 solo 33 comuni della provincia di Potenza (su 100 comuni complessivi), un comune della provincia di Matera (su 31), 3 comunità montane (su 11) della provincia di Potenza ed, infine, una comunità montana (su 3) della provincia di Matera. Nessuna delle due amministrazioni provinciali ha, allo stato, provveduto. Per quanto riguarda l’esercizio 2005 risultano pervenuti, sino ad ora, soltanto n 8 referti. Il dato sopra riferito non può che apparire indice di una scarsa effettività del sistema complessivo dei controlli interni in seno agli enti locali della Basilicata.

[31] Consistenti nella compilazione di specifici questionari allegati alle linee guida definite unitariamente (e, quindi, centralmente) dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti ai sensi dei commi 167 e 170 dell’art.1 della legge n.266/2005.

[32] Nella premessa al referto si dà conto dei dati e degli atti inviati da alcuni enti locali solo in sede di controdeduzioni alla “bozza” di referto.

[33] In Basilicata sono presenti 131 comuni, ma (sulla base dei dati dell’ultimo censimento ISTAT, quello del 2001) solo 34 di essi superano i 5.000 abitanti (20 in provincia di Potenza - compreso il comune di MARSICO NUOVO che ha, tuttavia, precisato che la popolazione residente al 31.12.2005 era pari a 4.860 unità - e 14 in provincia di Matera), 25 sono i comuni compresi tra i 3.000 ed i 5.000 abitanti, 50 quelli tra i 1.000 ed i 3.000 abitanti ed infine 22 sono i comuni al di sotto dei 1.000 abitanti. Quindi più della metà dei comuni lucani ha una popolazione inferiore ai 3.000 abitanti.

[34] Si tratta delle convenzioni con la CONSIP.

[35] Ai sensi dell’art.1, comma 3, della legge n.97/1994 (“Nuove disposizioni per le zone montane”) per “comuni montani” si intendono “comuni facenti parte di comunità montane” ovvero “comuni interamente montani classificati tali ai sensi della legge 3 dicembre 1971, n.1102, e successive modificazioni” in mancanza della ridelimitazione (vedasi l’art. 28 dell’abrogata legge n.142/90 e l’art.27 del T.U.E.L.).

[36] Anche in caso negativo, cioè in cui non vi siano stati provvedimenti con cui l’Amministrazione abbia deliberato di procedere in modo autonomo ai singoli acquisti di beni e servizi.

[37] Tutti gli altri comuni, infatti, hanno, in base al censimento ISTAT 2001, una popolazione inferiore a 1.000 abitanti oppure, pur avendo una popolazione compresa tra 1000 e 5000 abitanti, fanno parte di una comunità montana.

[38] Al momento limitato alle sole amministrazioni comunali della Basilicata.

[39] Cfr. le “Linee guida per l’attuazione dell’art. 1, comma 173, della legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria per il 2006) nei confronti delle Regioni e degli enti locali”, approvate con deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti n. 4/AUT/2006 del 17.2.2006.