Corte dei conti - Sezione del Controllo – I Collegio – adunanza del 9.3.2000 – dep. 19.5.2000 – deliberazione n. 47/2000 - Presidente DELFINI - relatore BELLISARIO - Ministero della Giustizia.

Ministero della Giustizia – personale dirigente e direttivo dell’Amministrazione Penitenziaria – comparazione tra il personale dirigente e direttivo della Polizia di Stato e il personale e il personale di pari qualifica dell’Amministrazione Penitenziaria - provvedimento ministeriale carente di motivazione – mancato rispetto delle procedure sulla formazione dei regolamenti governativi – rifiuto del visto e della registrazione.

La carenza di motivazione è la conseguenza diretta di un’istruttoria incompleta che si riflette, per definizione, sulle scelte contenute nella parte dispositiva del provvedimento.

Il provvedimento amministrativo destinato a dare vita a una fonte normativa di livello sub-primario trova la sua essenzialità in un procedimento completo e corretto e tale esigenza è rafforzata, perché l’obiettivo di esso è caratterizzato di una particolare significatività quale l’inserimento nelle fonti normative secondarie.

Gli effetti retroattivi riconosciuti a una legge interpretativa non possono mutare le situazioni coperte dal giudicato, atteso che risulterebbe svuotata di ogni contenuto precettivo la norma dell’art. 2909 del codice civile e...vulnerato il principio generale del nostro ordinamento che fa salve, in ogni caso, le situazioni giuridiche già finite con sentenza irrevocabile del Giudice.

Il principio dell’immutabilità del giudicato obbliga pertanto l’amministrazione ad eseguire correttamente il giudicato amministrativo, ma non autorizza alcun percorso accelerato per realizzare tale obiettivo.

Esiste il principio generale che non permette deroghe nell’applicazione della normativa che disciplina il procedimento di formazione di un regolamento con la conseguenza che il provvedimento non rispettoso di tale procedimento è adottato in violazione di legge con la conseguenza che deve essere rifiutato il visto e la registrazione.

Nota

Con la deliberazione di cui sopra la Sezione del Controllo della Corte dei Conti ribadisce ulteriormente l’esigenza del rispetto, da parte degli organi di governo, del principio di legalità, il quale non può essere inteso come un feticcio o come qualcosa da utilizzare solo quando può far comodo. Nel caso specifico il Ministero della Giustizia, al fine di approntare una disciplina contenente la comparazione tra le qualifiche direttive e dirigenziali del personale dell’amministrazione penitenziaria e quello della Polizia di Stato avrebbe dovuto adottare un D.P.R. da emanarsi previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro di Grazia e Giustizia (ora Ministro della Giustizia) di concerto con i Ministri del Tesoro, dell’Interno e della Funzione pubblica. Ciò non è avvenuto e l’amministrazione aveva preferito scegliere un via più breve (non prevista da alcuna norma) disapplicando, sostanzialmente, la procedura stabilita dalla legge (art. 40 legge n. 395 del 1990) e ricorrendo a un provvedimento (nella forma del D.P.R.) controfirmato dal solo Ministro.

D’altra parte si assiste, sempre più di frequente, a una vera e propria «fuga dai regolamenti» che consiste in un tentativo di eludere le procedure aggravate e in controlli di legge come quelli della Corte dei Conti che, come noto, sono imposti dall’art. 100 della Costituzione (La Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo….). Questa fuga è rinvenibile molto spesso nella Gazzetta ufficiale dove sono pubblicati provvedimenti muniti dei caratteri dell’astrattezza della previsione, dell’innovatività e dell’efficacia erga ommnes che il Governo omette di chiamare regolamenti al fine di sottrarsi ai controlli di legge.

L’insegnamento che può trarsi dalla seguente deliberazione rimane quello che quando esistono procedure imposte dalla legge (che nel caso dei regolamenti devono essere necessariamente aggravate, visto che essi si vanno a inserire tra le fonti secondarie del diritto) queste devono essere rispettate altrimenti il rispetto della legalità viene affidato all’arbitrio dell’amministrazione e delle persone che la compongono con grave danno per i cittadini che vedono sempre di più vulnerati i loro i diritti.

 

Massimo Perin

La

Corte dei conti

in

Sezione del controllo

I Collegio

nell’adunanza del 9 marzo 2000

Visto il decreto del Presidente della Repubblica in data 1° giugno 1999, predisposto dal Ministro della giustizia (già Ministro di grazia e giustizia);

visto il rilievo istruttorio n. 21 in data 28 settembre 1999 dell’Ufficio di controllo sugli atti e sulle gestioni del Ministero della giustizia;

vista la nota n. 029005/561 del 7 gennaio 2000, pervenuta alla Corte il successivo 24 gennaio, che contiene le controdeduzioni dell’Amministrazione;

vista la relazione in data 15 febbraio 2000 del Consigliere istruttore presso l’indicato Ufficio di controllo;

vista la nota n. 133 del 21 febbraio 2000, con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti e sulle gestioni del Ministero della giustizia ha chiesto al Presidente della Corte dei conti di voler deferire il giudizio sulla legittimità dell’indicato provvedimento alla Sezione del controllo;

vista l’ordinanza del Presidente della Corte dei conti in data 28 febbraio 2000 di convocazione del I Collegio della Sezione per la pronuncia sul visto e sulla conseguente registrazione del decreto;

vista la nota 29 febbraio 2000 (prot. n. 269/2000) della Segreteria della Sezione del controllo che ha trasmesso tale ordinanza al Ministero della Giustizia (Gabinetto e Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria -ufficio centrale del personale-) e al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato);

vista la nota n. 0019390 in data 8 marzo 2000, comunicata alla Sezione del controllo dal Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica;

visto il T.U. delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;

vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;

vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;

udito il relatore, dott. Giuseppe Bellisario, consigliere delegato dell’ufficio di controllo sugli atti e sulle gestioni del Ministero della giustizia:

non intervenuti i rappresentanti dei Ministeri della giustizia, del tesoro, del bilancio e della programmazione economica;

ritenuto in

 

FATTO

Il decreto del Presidente della Repubblica i giugno 1999, emanato ai sensi dell’articolo 40, comma 2, della 1. 15 dicembre 1990. n. 395:

 

- ha sostituito il d.P.R. 19 febbraio 1992 annullato dal Consiglio di Stato per carenza di motivazione;

- ha comparato con effetto dall’entrata in vigore della 1. n. 395/1990, le qualifiche del personale dirigente e direttivo della Polizia di Stato e le qualifiche del personale dirigente e direttivo dell’Amministrazione penitenziaria;

- ha attribuito al personale in argomento, con decorrenza 11 gennaio 1991, il trattamento economico previsto per i dipendenti di pari qualifica della Polizia di Stato, se non inferiore a quello in godimento.

Con rilievo n. 21 del 28 settembre 1999 l’Ufficio di controllo sugli atti e sulle gestioni del Ministero della giustizia ha osservato in primo luogo che l’assenza della documentazione idonea ad attestare l’applicazione della procedura stabilita dal secondo comma dell’articolo 40 della legge n. 395/1990, poneva dubbi in ordine alla legittimità del provvedimento; ciò in quanto l’atto era controfirmato soltanto dal Ministro della giustizia, al quale la normativa indicata ha assegnato compiti di proposta al Presidente della Repubblica, da esercitarsi "di concerto con i Ministri del tesoro, dell’interno e per la funzione pubblica .... "previa" deliberazione del Consiglio dei ministri.

L’ufficio di controllo ha rilevato inoltre che l’equiparazione ai fini giuridici tra il personale della IX qualifica funzionale della Polizia di Stato e dell’Amministrazione penitenziaria era stata disposta in assenza di tale qualifica nel ruolo direttivo della Polizia (il livello giuridico apicale in quest’ultimo ruolo é infatti l’VIII bis, come dispone l’articolo 43 della legge n 121/1981). Il personale di quest’ultimo ruolo fruisce invece del trattamento economico del IX livello ai sensi della legge n. 232/1990.

Con l’indicata nota del 7 gennaio 2000 l’Amministrazione ha fatto presente in via preliminare che la sentenza del TAR Lazio n. 3 /99 ha assegnato "il termine di giorni novanta per adempiere al giudicato" e che "l’articolo 41, comma 5, della legge n. 449/1997, sembra aver reso non più attuale l’esigenza di disporre di tale strumento giuridico".

L’amministrazione ha soggiunto, tra l’altro, che la rinnovazione del procedimento, con "l’acquisizione di ulteriori delibere e concerti.... sembrerebbe del tutto superflua" anche in quanto "la norma da cui promana il D.P.R. - art. 40, legge 395/90 - ha perso di efficacia, per il personale direttivo a partire dal 17.7.1999, allorquando è stato sottoscritto il C.C.N.L. del comparto Ministeri, giusta art. 41, comma 5, legge 27.12.1997, n. 449".

Le controdeduzioni dell’Amministrazione, che non si è espressa sul vizio di merito, non sono apparse idonee a sostenere giuridicamente la tesi propensa a riconoscere la legittimità della procedura osservata e non hanno pertanto superato le perplessità dell’Ufficio di controllo.

Il Ministero del tesoro, nell’indicata nota dell’8 marzo 2000 ha fatto presente di condividere sostanzialmente la tesi dell’ufficio di controllo fondata "su argomentazioni simili a quelle espresse in passato" dal Ministero sulla medesima questione.

Considerato in

 

DIRITTO

La Sezione rileva in via preliminare che l’atto all’esame intende dare attuazione, nei termini esposti in fatto, all’articolo 40, comma 1, della legge n. 395/1990. e che tale obiettivo va perseguito, ai sensi del comma 2 del medesimo articolo, mediante decreto del Presidente della Repubblica, da emanarsi previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro di grazia e giustizia di concerto con i Ministri del tesoro, dell’interno e per la funzione pubblica....". Il decreto in argomento è stato invece emanato senza acquisire la deliberazione del Consiglio dei ministri, né il concerto con i Ministri del tesoro, dell’interno e della funzione pubblica.

La procedura stabilita dalla legge per l’esistenza dello specifico atto è stata disapplicata poiché le scelte contenute nel decreto sono state effettuate da alcuni soltanto dei soggetti tenuti a pronunciarsi, ai fini della nascita del provvedimento, sulle scelte stesse.

L’Amministrazione sostiene, in qualche modo, una tesi "difensiva"che sembra voler ritenere sufficiente, per la costruzione dei cennati requisiti di esistenza dell’atto, il semplice rinvio alla correttezza della procedura applicata in sede di adozione del decreto del 1992, in seguito annullato e ora riprodotto. E’ sostenuta, in altri termini, la legittimità dell’esercizio della specifica azione amministrativa in deroga alla vigente normativa.

Il Collegio nota in primo luogo che tale linea interpretativa, la cui validità non è allo stato sorretta da argomentazioni giuridiche, non spiega comunque i comportamenti contraddittori dell’Amministrazione che, mentre da un lato indica nella parte narrativa del decreto le fasi esatte del procedimento da osservare, non applica dall’altro il procedimento stesso, definendolo superfluo e sostenendo tra l’altro che il d P R. del 1999:

- riproduce un precedente atto (d.P.R. 19 febbraio 1992) annullato dal Consiglio di Stato (n. 511/1995. Sez. IV) per carenza di motivazione e non per vizi nella parte dispositiva;

 

- è stato adottato per dare esecuzione alla sentenza del TAR - Lazio (n.37/1999), che ha imposto di conformarsi al giudicato del Consiglio di Stato entro un periodo di tempo definito (90 giorni decorrenti dalla notifica della sentenza a cura della parte ricorrente);

- è sostanzialmente improduttivo di effetti giuridici, poiché la norma da attuare (art. 40, comma 1, legge n. 395/1990) ha formato oggetto, sia di interpretazione autentica (art. 41, comma 4, legge n. 449/1997) che ha eliminato - nel senso stabilito dal Consiglio di Stato - i preesistenti dubbi interpretativi, sia di normazione soppressiva dell’efficacia a decorrere "dall’entrata in vigore del primo rinnovo contrattuale" (art. 41, comma 5, legge n. 449/1997).

Tale rinnovo è intervenuto per il personale direttivo, come detto in fatto, il 17.7.1999.

La Sezione ritiene, quindi, di doversi pronunciare in primo luogo sul fondamento giuridico della tesi avanzata dal Ministero, che ipotizza in sintesi la legittimità della deroga ad un procedimento definito da legge, data la presenza sia di eccezionali circostanze di fatto, sia della modifica della normativa sostanziale da attuare.

La precisazione relativa al fatto che il provvedimento riproduce un precedente decreto annullato dal Consiglio di Stato per vizi della motivazione, sembra voler indicare che l’obbligo di osservare il procedimento sarebbe sorto soltanto qualora l’atto di ottemperanza fosse stato per correggere un provvedimento annullato per vizi del dispositivo. Tale tesi è infondata: la carenza della motivazione è conseguenza diretta di un’istruttoria incompleta e tale ultima circostanza si riflette per definizione sulle scelte contenute nella parte dispositiva del provvedimento. Da motivazioni diverse, in altri termini, possono scaturire decisioni diverse rispetto a quelle in precedenza effettuate. La sentenza del Consiglio di Stato, inoltre, nella parte in cui censura la carenza di "alcun serio apporto istruttorio e supporto motivazionale tale da giustificare le scelte operate", ribadisce l’essenzialità di un procedimento completo e corretto. Tale esigenza è rafforzata quando il procedimento è costruito con le cautele ritenute necessarie a realizzare un obiettivo che si caratterizza per una particolare significatività, in quanto diretto a dare vita ad una fonte normativa di livello sub-primario.

La tesi relativa al tempo contenuto assegnato dal TAR - Lazio ("90 giorni decorrenti….") per dare esecuzione al giudicato del Consiglio di Stato, sembra voler giustificare l’imperfezione della procedura, non completata per limiti di tempo, e assume il riconoscimento implicito dell’ illegittimità dell’atto che il Ministero ha ritenuto di emanare pur conoscendo a priori i vizi del procedimento. Nascono quindi vive perplessità in ordine al corretto esercizio della specifica azione amministrativa inidonea a perseguire alcun obiettivo ragionevolmente compatibile con l’ordinamento giuridico.

In ordine alla supposta inefficacia del provvedimento, dopo l’entrata in vigore dell’articolo 41 della legge n. 449/1997, va sottolineato che un eventuale credito attribuito a tale argomento potrebbe ribadire che l’Amministrazione non riconosce gli effetti che scaturiscono dal provvedimento, ma non può prestarsi ad aprire spazi giuridici idonei a giustificare l’accelerazione della procedura. La tesi sfavorevole all’esecuzione del giudicato fondata sulla retroattività dell’art. 41 della legge in argomento è stata già sostenuta dal Ministero nel marzo 1998, nella sede istruttoria del ricorso proposto al TAR - Lazio per chiedere l’esecuzione della menzionata sentenza del Consiglio di Stato (n. 511/1995). Tale tesi è stata respinta Tribunale (sent. n. 37/99) sulla base di considerazioni che la Sezione condivide. In quest’ultima sentenza si afferma, in particolare, che gli effetti retroattivi riconosciuti ad una legge interpretativa non possono modificare le situazioni coperte dal giudicato, poiché risulterebbe svuotata "di ogni contenuto precettivo la norma dell’art. 2909 del codice civile e...vulnerato il principio generale del nostro ordinamento che fa salve, in ogni caso, le situazioni giuridiche già finite con sentenza irrevocabile del Giudice". Il principio dell’immutabilità del giudicato obbliga pertanto l’amministrazione ad eseguire correttamente il giudicato amministrativo, ma non autorizza alcun percorso accelerato per realizzare tale obiettivo.

Le argomentazioni dell’Amministrazione, nonchè la documentazione acquisita nell’istruttoria del controllo provano che l’ipotesi avanzata dal Ministero in ordine all’interpretazione dell’articolo 40 comma 2 della legge n. 395/1990 non è sorretta da alcun plausibile sostegno giuridico. E’ conseguentemente applicabile, nella fattispecie esaminata, il principio generale che non permette deroghe nell’applicazione della normativa che disciplina il procedimento; deriva da ciò che il provvedimento è stato adottato in violazione di legge.

I vizi della procedura riguardano i requisiti di esistenza dell’atto e precludono l’analisi degli ulteriori dubbi di legittimità dell’atto, di seguito elencati, che riguardano, oltre alla correzione dell’errore materiale relativo al riferimento all’inesistente IX qualifica funzionale del personale della polizia di Stato in luogo del riferimento alla qualifica VIII bis, la carente motivazione relativa:

- ai criteri di equiparazione adottati nei confronti di tutto il personale interessato all’applicazione, dall’11 gennaio l991, dell’art. 40, comma 1, della legge n. 395/1990, dato che l’amministrazione ha emanato un provvedimento sostitutivo di quello del 19.2.1992;

- all’equiparazione, innovativa rispetto al 1992, dei soli primi dirigenti provenienti "da uno dei profili di IX qualifica funzionale oggetto di comparazione";

- ai modi di esecuzione del giudicato amministrativo nei confronti dei dipendenti appartenenti alla VII qualifica funzionale.

 

P.Q.M.

ricusa il visto e la conseguente registrazione al d.P.R. 1° giugno 1999.

 

Omissis